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LA GESTION DU PERSONNEL

I. LE CADRE GÉNÉRAL

A. LES CARACTÉRISTIQUES DU PERSONNEL DE MÉTÉO-FRANCE

1. Les effectifs

Globalement, les effectifs de Météo-France sont restés constants depuis la création de cet établissement public, oscillant autour de 3 700 agents, comme le retrace le tableau de la page suivante.

A titre de comparaison et sous réserve des différences de structure qui peuvent exister17(*), on remarquera que le MetOffice, service météorologique britannique, emploie en 2003 1 822 personnes (en diminution de 12,8 % sur un an en raison d'un plan de réduction des effectifs).

Le personnel de l'établissement se répartit traditionnellement en deux catégories, qui correspondent à des modes de gestion et de rémunération spécifiques :

- les corps techniques (ingénieurs de la météorologie devenus en 2002 ingénieurs des ponts et chaussées, ingénieurs des travaux de la météorologie - ITM, techniciens supérieurs de la météorologie - TSM), qui représentent une proportion légèrement croissante de l'effectif total (de 75 à 80 %) entre 1994 et 2003, sont gérés et rémunérés directement par Météo-France ;

- les personnels administratifs et ouvriers de l'Etat appartenant à des corps de la direction générale de l'aviation civile (DGAC), dénommés « corps communs », dont la rémunération et la gestion incombent au ministère de l'équipement.

Même si cette appréciation doit être relativisée en fonction de l'ampleur du recours au temps partiel et de la date d'examen des effectifs réels, les deux catégories de personnel présentent des caractéristiques inverses au regard des effectifs budgétaires comparés aux effectifs réels : de façon récurrente, les effectifs réels des corps techniques excèdent les effectifs budgétaires, alors que les corps communs, en particulier les personnels administratifs, sont dans une situation opposée.

Tableau n° 1 :   Evolution des effectifs budgétaires et réels de Météo-France entre 1994 et 2003

Catégorie de personnels

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

bud.

réel

bud.

réel

bud.

réel

bud.

réel

bud.

réel

bud.

réel

bud.

réel

bud.

réel

bud.

réel

bud.

réel

Emplois de direction, AC et administrateurs civils

5

3

5

3

5

3

5

3

5

5

5

5

5

5

6

6

6

6

6

6

Ingénieurs de la météorologie / des ponts et chaussées

221

215

221

219

221

216

221

219

221

219

221

214

221

215

221

219

221

214

219

208

Ingénieurs des travaux de la météorologie

818

813

818

810

818

811

818

832

818

843

818

829

823

833

853

867

857

877

861

874

Techniciens supérieurs de la météorologie

1850

1816

1850

1830

1847

1838

1844

1832

1844

1863

1862

1883

1857

1877

1879

1902

1893

1916

1890

1908

Chargés de recherche

                               

5

1

5

1

Total personnel technique géré par Météo-France

2889

2844

2889

2859

2886

2865

2883

2883

2883

2925

2901

2926

2901

2925

2953

2988

2976

3008

2975

2991

Agents de catégorie A (hors emplois de direction)

25

22

30

22

38

22

41

26

41

31

41

31

43

34

43

38

43

39

48

42

Agents de catégorie B

106

94

121

90

132

96

134

99

134

96

144

98

147

97

146

100

146

112

140

120

dont TSEEAC :

40

37

40

34

35

32

33

32

33

29

29

26

27

24

26

23

26

22

24

22

Agents de catégorie C

303

303

282

291

262

291

257

296

258

293

248

278

244

276

245

274

247

269

251

271

Total personnel administratif à statut DGAC

434

419

433

403

432

409

432

421

433

420

433

407

434

407

434

412

436

420

435

433

Ouvriers de l'Etat

280

269

277

272

275

263

272

261

268

254

264

243

260

230

254

230

247

232

242

223

Personnels TOM

84

81

84

82

84

81

84

81

84

79

66

58

66

59

64

62

64

61

64

64

Militaires

145

143

129

120

120

127

99

114

83

73

69

56

62

40

59

40

22

9

17

8

TOTAL

3837

3759

3817

3741

3798

3748

3775

3763

3756

3756

3738

3695

3728

3666

3770

3738

3751

3736

3739

3725

Source : DRH et bilan social de Météo-France (NB : l'effectif réel s'entend de celui en fonction au 31 décembre de l'année considérée)

Par ailleurs, la pyramide des âges des corps techniques, en particulier dans le corps des TSM, aurait pour effet de freiner les promotions dans ce corps, du fait d'un ratio défavorable du nombre des promouvables par rapport aux promotions possibles, si des mesures dérogatoires de promotion en surnombre et de repyramidage de ce corps n'étaient régulièrement prises - en dernier lieu dans le contrat d'objectifs 2005-2008.

Les évolutions de structure demeurent limitées par rapport aux premières années de fonctionnement de l'établissement public : le déséquilibre entre effectifs budgétaires et effectifs réels, pour les personnels administratifs, ne s'atténue que de façon très relative ; en outre, de façon générale, l'établissement ne comble que progressivement sa sous-dotation en agents de catégorie A et B. En revanche, l'effectif des personnels militaires et des contractuels, significatif à l'origine, est désormais devenu négligeable, par suite de la suppression de la conscription et des mesures de résorption de l'emploi précaire dans la fonction publique.

2. Les particularités de la gestion des ressources humaines

La gestion des ressources humaines présente, à Météo-France, des difficultés particulières, assez clairement résumées dans le plan stratégique 2000-2010 de cet établissement public : « Le corps social de Météo-France est profondément attaché à des modes de gestion traditionnels dont quelques-uns des principes fondamentaux reposent, par exemple, sur l'intangibilité des vacations de 12 heures pour les postes en horaire permanent, sur un maximum de souplesse dans la récupération des heures majorées, sur un égalitarisme aussi poussé que possible en matière de régime indemnitaire et sur la règle de l'ancienneté pour critère unique des mutations. »

La forte cohésion des corps techniques rend singulièrement délicate la modification de ces modes de gestion, d'autant qu'elle va de pair avec une relative mise en retrait de l'encadrement au plan local, qui entraîne une « excessive centralisation du dialogue social » à laquelle le récent contrat d'objectifs souhaiterait d'ailleurs remédier. En outre, la référence permanente à la situation des corps techniques équivalents de la direction générale de l'aviation civile (DGAC) enferme toute évolution dans un cadre qui ne se justifie guère que par des raisons historiques. Sans doute cette situation explique-t-elle que certaines orientations récentes confortent la situation existante, plutôt qu'elles ne la font évoluer.

a) Le régime de travail dit en « service permanent »

Le « service permanent » désigne à Météo-France le travail posté (24 H s / 24, 7 jours s / 7), qui est principalement mis en oeuvre au centre national de prévision et dans les centres météorologiques interrégionaux (CMIR) - dans une moindre mesure dans les CDM, qui ont plutôt recours au régime en service semi-permanent (12 heures de jour, 7 jours s / 7). Cette organisation du travail est réservée aux activités de l'établissement nécessitant une continuité du service, soit les activités d'observation et de prévision, ainsi que la supervision et la maintenance des équipements nécessaires à ces activités.

Un poste permanent est organisé selon deux « vacations » par période de 24 heures, l'une de jour et l'autre de nuit, avec un recouvrement d'un quart d'heure pour la passation des consignes. L'amplitude de chacune de ces deux vacations est donc de 12 heures 15 minutes. Le « taux moyen d'armement des postes » en service permanent, correspondant au nombre moyen d'agents affectés au même poste, oscille entre 7 et 8 agents, selon l'importance des besoins en journées d'études ; en service semi-permanent, le taux était de 3,2 agents en moyenne sur une base de 39 heures en 1998, et de 3,4 agents sur une base de 35 heures en 2002.

L'attractivité du régime de travail en « service permanent », où les agents sont relativement libres de l'organisation de leur emploi du temps par rapport aux emplois en horaires de bureau, est particulièrement forte à Météo-France : en contrepartie de leur disponibilité éventuelle en-dehors des heures ou des jours ouvrables, les agents accomplissent en effet en moyenne trois vacations de douze heures par semaine. Aussi cette forme d'emploi attire-t-elle une part importante des personnels techniques - environ 1 400 agents.

Les agents en service permanent ou semi-permanent bénéficient de bonifications horaires destinées à compenser la pénibilité liée aux horaires décalés ; les heures acquises au titre de ces bonifications horaires peuvent, au choix de l'agent, soit donner lieu à des repos compensateurs de durée équivalente, soit être « rachetées » au titre de l'indemnité pour horaires adaptés (IPHA) instituée en 1990.

Cette forme d'emploi est donc particulièrement coûteuse pour l'établissement, compte tenu du régime de récupération des heures de nuit ou des dimanches et jours fériés, de la majoration de certains éléments de la rémunération attachée au travail en-dehors des heures ouvrables (primes informatiques par exemple), et de la nécessité où il se trouve de couvrir les besoins en personnel de certains CDM par les « brigades de réserve », génératrices de coûts spécifiques, tant en indemnités qu'en frais de fonctionnement. Pourtant, le coût spécifique du travail posté demeure difficile à établir, précisément dans la mesure où il s'impute sur de nombreux postes de dépenses.

Il n'est d'ailleurs pas certain que ce mode d'organisation du travail soit considéré par l'établissement comme optimal sur le plan financier, ni même sur le plan technique ; il paraît cependant avoir renoncé à faire évoluer cette situation autrement que sur la base du volontariat, comme le traduit une note relative à l'application de l'ARTT à Météo-France adressée par son président-directeur général au ministre de l'équipement le 12 octobre 2000 : « Il convient de souligner que la semaine de quatre jours répond à un souci stratégique de l'établissement, à savoir rapprocher l'attractivité des postes en horaires permanents ou semi-permanents de celle des fonctions en horaires de bureau. En effet, faciliter le passage d'un régime de travail à l'autre est, à la fois, un objectif social (...) et une préoccupation de productivité, dans la mesure où le travail posté est plus coûteux pour l'établissement. Ainsi, la semaine de 4 jours (...) serait assez comparable au service permanent qui comporte généralement 3 vacations par semaine, mais avec la sujétion réelle des vacations hors jours ouvrables. On rendrait donc plus facile la fluidité entre ces deux régimes de travail et on permettrait la concrétisation par l'établissement de gains de productivité potentiels. »

Ainsi, malgré les transferts et redéploiements opérés dans les années récentes (231 postes en 2002 et 2003) et la suppression d'une quinzaine de postes permanents, l'effectif des agents en service permanent et semi-permanent marque une stabilité remarquable ; en l'absence d'évolutions de structure génératrices de gains de productivité potentiels, la mise en oeuvre de l'ARTT s'est en effet traduite par une augmentation mécanique des effectifs en régime de travail posté.

Tableau n° 2 :   Evolution des effectifs en service permanent et semi-permanent entre 2000 et 2003

Année

Semi-permanent

Permanent

Total

Nombre d'agents

En % de l'effectif civil

Nombre d'agents

En % de l'effectif civil

2000

705

19 %

761

21 %

1465

2001

640

17 %

816

22 %

1456

2002

602

20 %

855

23 %

1457

2003

622

17 %

847

23 %

1469

Source : bilan social de Météo-France

En outre, certaines règles internes de l'établissement, qui ne sont fondées sur aucun texte, visent à maximiser les avantages susceptibles d'être attribués aux agents en service permanent : en sus des onze jours fériés admis dans la fonction publique, Météo-France assimile en effet à des jours fériés le dimanche de Pâques et le dimanche de Pentecôte ; cette assimilation, neutre pour les personnels en heures de bureau, est source de compensations supplémentaires, en heures de repos ou en IPHA, pour les agents en service permanent et semi-permanent. Cette situation perdure après la mise en oeuvre de l'ARTT au 1er janvier 2002.

L'impression est forte que, loin de constituer simplement une forme particulière d'emploi de Météo-France, le service permanent et les compensations - ou les avantages - qui y sont attachés, imprègnent, dans une large mesure, toute appréhension par les membres des corps techniques de cet établissement public des questions relatives à la durée du travail et à l'organisation du service.

b) Les « brigades de réserve »

Une autre particularité de l'organisation du travail à Météo-France réside dans le recours à des « brigades de réserve » ou, à défaut, à des « volontaires pour les missions de remplacement » pour assurer la continuité du service dans les centres départementaux de la météorologie (CDM).

Les agents affectés dans les brigades de réserve, placés auprès des directions interrégionales, ont pour fonction de remplacer, parfois au pied levé, les agents temporairement absents dans les stations ou centres départementaux météorologiques, pour des durées allant de trois jours à plusieurs semaines. Les volontaires pour les missions de remplacement remplissent une fonction semblable, mais sur une base volontaire, et à titre non permanent.

Même si leur effectif demeure relativement réduit (une cinquantaine), les « brigadistes de réserve » et, dans une moindre mesure, les volontaires pour les missions de remplacement constituent une variable d'ajustement permettant de préserver l'ampleur du recours à l'organisation du travail en service permanent ou semi-permanent dans l'ensemble des services locaux de Météo-France.

Le coût spécifique de cette forme d'emploi demeure difficile à déterminer avec précision, dans la mesure où il s'impute sur de nombreux postes budgétaires ; lui sont en outre attachés divers avantages, tenant notamment au calcul de l'ancienneté ou au remboursement des frais de déplacement.

c) La persistance d'un certain égalitarisme en matière indemnitaire

La forte cohésion des corps techniques explique aussi, en grande part, le maintien prolongé de l'uniformité des primes. Le contrat d'objectifs récemment signé entre l'Etat et Météo-France pour les années 2005 à 2008, qui comporte une clause de modulation des régimes indemnitaires présentée comme une innovation, ne dessine cependant que de timides évolutions dans ce domaine. En effet, les critères de modulation des primes paraissent, pour une part prépondérante, conçus en fonction d'autres objectifs que l'amélioration des résultats individuels ou collectifs des agents :

- la modulation des régimes indemnitaires en fonction du grade vise, au sein des corps techniques, à combler plus rapidement l'écart avec les corps homologues du ministère de l'équipement pour les grades dans lesquels ce retard est plus accentué ; cette forme de modulation poursuit donc l'objectif constant de rattrapage, par les corps techniques de Météo-France, du niveau indemnitaire des corps homologues de l'équipement ;

- la modulation à raison « des fonctions occupées comportant des sujétions particulières », notamment pour les délégués départementaux ou les brigadistes de réserve, paraît assez indépendante des performances des agents ; au surplus, elle contribue à cristalliser l'organisation territoriale de l'établissement ; s'agissant des brigadistes de réserve, cette modulation est en réalité destinée à remplacer un régime irrégulier de remboursement des frais de déplacement existant depuis 2001 ;

- la modulation en fonction de la localisation géographique est destinée à combattre certains effets pervers de la prise en compte de l'ancienneté comme critère de mutation ;

- en revanche, la réforme fondamentale découlant de l'introduction d'un « coefficient de modulation individuel » demeure encore à l'état d'ébauche, dans la mesure où « ce coefficient serait mis en place à partir de 2007 et à titre expérimental » ; la mise en oeuvre de cette réforme sera d'ailleurs d'autant plus ardue que la majeure partie de l'enveloppe indemnitaire prévue par le contrat d'objectifs aura déjà été dépensée.

d) La prise en compte de l'ancienneté dans les procédures de mutation

L'ancienneté des agents occupe à Météo-France une place importante parmi les critères de mutation. Ainsi, même si les commissions administratives paritaires, comme il se doit, tiennent compte d'autres critères tels que la spécificité du poste ou le profil des candidats, le règlement intérieur de mutation, qui n'a pas été modifié depuis 1999, préconise de classer les postulants à un même poste selon un barème de points reflétant, sous des aspects divers affectés de coefficients variables, l'ancienneté des agents.

Comme le reconnaît d'ailleurs le plan stratégique de Météo-France, ce système n'est pas exempt d'effets pervers, notamment la désaffection de certains agents expérimentés pour certains postes pour des motifs tenant à leur implantation géographique ou aux responsabilités qui y sont attachées ; en outre, l'application de ce critère ne facilite pas les évolutions du mode d'accomplissement du service ; dans un autre registre, l'avantage conféré aux brigadistes de réserve pour le décompte de leur ancienneté contribue à perpétuer l'adhésion des personnels à la forme actuelle d'organisation territoriale de Météo-France.

Ainsi, les modes de gestion des corps techniques, héritiers d'une période antérieure à la création de l'établissement public, présentent une permanence remarquable. Ils visent avant tout à maintenir la forte cohésion de ces corps, par la préservation des avantages importants conférés au régime de travail dit « en service permanent », le maintien d'un égalitarisme poussé en matière indemnitaire et le renoncement à toute action positive en matière d'affectation et de promotion interne.

Cette situation, coûteuse pour l'établissement, exclut de fait toute perspective d'évolution de Météo-France dans l'accomplissement de ses missions. Dès lors, il n'apparaît pas que les évolutions regardées comme nécessaires dans ce domaine dans le cadre du plan stratégique 2000-2010 aient trouvé un commencement d'exécution.

B. LES MODALITÉS DE VERSEMENT DES RÉMUNÉRATIONS

La distinction à Météo-France de deux catégories de personnel, régies par des règles différentes, se traduit, dans le domaine du versement des rémunérations et de la gestion des carrières des agents, par des modalités de mise en oeuvre différentes :

- les agents des corps techniques, régis par des statuts propres à l'établissement - à l'exception notable, depuis 2002, des ingénieurs de la météorologie devenus ingénieurs des ponts et chaussées - sont gérés et directement rémunérés par l'établissement public ; les crédits correspondants sont inscrits à son budget ;

- en revanche, la gestion comme la rémunération des personnels relevant de statuts communs à la DGAC et à Météo-France demeure assurée par cette direction d'administration centrale ; les dépenses correspondantes sont certes provisionnées au budget, mais pour être remboursées, par la voie d'un rétablissement de crédits, au budget annexe de l'aviation civile (BAAC).

Cette situation n'est pas exempte d'effets pervers : il ne faut pas exclure, en effet, que le défaut de maîtrise par Météo-France de la gestion des personnels appartenant aux corps communs contribue à entretenir une certaine sous-dotation de cet établissement public en personnels administratifs, notamment en atténuant l'attractivité des postes qui y sont ouverts, du fait de l'éloignement de la gestion ; surtout, cette situation est un facteur considérable d'affaiblissement de l'autorité hiérarchique du président-directeur général sur cette catégorie de personnel.

Le remboursement par Météo-France au BAAC des frais de rémunération principale et accessoire des personnels des corps dits « communs » a fait l'objet, dans la période récente, d'améliorations traduisant un souci notable de simplification des procédures et d'amélioration de l'exactitude des calculs : en effet, le mode de calcul de ce remboursement, qui reposait depuis l'origine sur une évaluation forfaitaire susceptible de faire peser sur l'établissement public une charge indue, a été révisé successivement en 2002 et 2004, pour aboutir à un remboursement au marc le franc des sommes effectivement engagées.

C. LA GESTION PRÉVISIONNELLE DES EMPLOIS

La préoccupation de gestion prévisionnelle des emplois semble relativement absente de Météo-France, dans la mesure où aucun document ne retrace les évolutions des postes et des qualifications rendues nécessaires par les nouvelles modalités d'exercice des missions prévisibles à moyen terme.

Une grande discrétion prévaut ainsi, dans les documents d'orientation générale, sur l'évolution souhaitable du nombre et des caractéristiques des emplois, comparée à la situation actuelle : le contrat d'objectifs 2001-2004 ne donne aucune précision sur les modalités envisageables des redéploiements permettant d'assurer les missions nouvelles qui sont identifiées, dans le domaine de l'environnement ou de l'hydrologie opérationnelle notamment ; il en va de même du volet social de ce contrat d'objectifs, comme du futur contrat d'objectifs 2005-2008.

Le « tableau annuel de répartition optimale des effectifs disponibles » (TROED), malgré sa dénomination, ne poursuit pas non plus véritablement cet objectif : il constitue plutôt le bilan des besoins exprimés par les services pour l'année suivante, arrêté après avis du comité technique paritaire central, et sert de base à l'ouverture de postes à candidatures. Il relève par suite davantage du constat de l'évolution des effectifs que d'un véritable instrument de gestion prévisionnelle.

Ainsi Météo-France dispose-t-il d'instruments susceptibles de retracer les besoins des services à très court terme, mais non d'un véritable dispositif de gestion prévisionnelle des emplois. Du fait de la situation sociale particulière des corps techniques et de la nécessité, affirmée par le contrat d'objectifs 2001-2004, de préserver l'organisation territoriale actuelle de l'établissement ainsi que le niveau de ses effectifs, il est d'ailleurs à craindre qu'un tel instrument, pourtant nécessaire, dans l'absolu, pour faire face aux évolutions techniques à moyen terme, ne se révèle d'un usage particulièrement délicat.

* 17 On notera par exemple que l'ENM est une spécificité française, et que le poids de l'outre-mer est plus important en France qu'au Royaume-Uni.