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PREMIÈRE PARTIE :
UN PACTE DE STABILITÉ ET DE CROISSANCE MAL APPLIQUÉ ET DIFFICILEMENT APPLICABLE

I. LE DISPOSITIF COMMUNAUTAIRE EN MATIÈRE DE FINANCES PUBLIQUES

Le pacte de stabilité et de croissance (PSC) consiste, formellement, en une résolution (dépourvue de force juridique) adoptée par le Conseil européen le 17 juin 1997 à Amsterdam, et en deux règlements :

- l'un, relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi qu'à la surveillance et à la coordination des politiques économiques (1466/97), prévoit que chaque Etat membre doit rendre public chaque année un « programme de stabilité » à moyen terme, le Conseil pouvant adresser des recommandations aux pays s'écartant de ce programme ;

- l'autre (1467/97) définit les programmes de stabilité ou de convergence et précise la procédure concernant les déficits excessifs.

La résolution fixe l'objectif d'un retour à une situation proche de l'équilibre à moyen terme, sans mentionner d'échéance particulière. Cet objectif figure également dans le règlement (CE) précité n° 1466/97.

Les différentes composantes du pacte de stabilité sont synthétisées par le tableau ci-après.

Le pacte de stabilité et de croissance

Objet

Dispositions du traité instituant la Communauté européenne

Dispositions d'application

Grandes orientations des politiques économiques, programmes de stabilité, programmes de convergence, procédure d'alerte précoce

Article 99 (ex-103)

Règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques

« Objectif budgétaire à moyen terme d'une position proche de l'équilibre ou excédentaire » (sans échéance particulière)

-

Résolution du Conseil européen relative au pacte de stabilité et de croissance, 17 juin 1997

Règlement n° 1466/97 précité

Interdiction d'avoir un déficit public supérieur à 3 % du PIB et procédure pour déficit excessif

Article 104 (ex-104 C)

+

protocole (n° 5) sur la procédure concernant les déficits excessifs (qui fixe la limite à 3 % du PIB).

Règlement (CE) n° 1467/97 du Conseil du 7 juillet 1997 visant à accélérer et à clarifier la mise en oeuvre de la procédure concernant les déficits excessifs

Les dispositions figurant actuellement dans le traité CE sont, pour l'essentiel, reprises dans le projet de traité établissant une Constitution pour l'Europe, adopté par le Conseil européen des 17 et 18 juin 2004.

A. L'INTERDICTION D'UN DÉFICIT PUBLIC SUPÉRIEUR À 3 % DU PIB ET D'UNE DETTE PUBLIQUE SUPÉRIEURE À 60 % DU PIB

1. L'article 104 du traité instituant la Communauté européenne : une sanction seulement en cas de déficit excessif

L'interdiction d'avoir un déficit public supérieur à 3 % du PIB a pour base juridique l'article 104 (ex-104 C) du traité instituant la communauté européenne. Cet article prévoit que « les Etats membres évitent les déficits publics excessifs », et fixe certaines règles afin d'atteindre cet objectif :

- surveillance, par la Commission européenne, de l'évolution de la situation budgétaire et du montant de la dette publique dans les Etats membres ;

- instauration d'une procédure concernant les déficits excessifs, dont les modalités sont définies par un protocole annexé au traité de Maastricht (c'est ce protocole qui fixe la règle selon laquelle le déficit public ou la dette publique ne peut être supérieur à, respectivement, 3 % et 60 % du PIB).

La discipline budgétaire est réputée avoir été respectée si le déficit public ne dépasse pas 3 % du PIB. Si tel n'est pas le cas, un manquement à la discipline budgétaire n'est, pour autant, pas nécessairement établi. En effet, il est possible d'avoir un déficit public supérieur à 3 % du PIB dans deux cas de figure :

- si le rapport entre le déficit public et le PIB a diminué de manière substantielle et constante et atteint un niveau proche de 3 % du PIB ;

- si le dépassement de la valeur de référence n'est qu'exceptionnel et temporaire et le rapport entre le déficit public et le PIB reste proche de 3 %.

Contrairement à ce qui se passe en cas de dépassement de la limite maximale autorisée pour le déficit public, dans l'hypothèse d'un dépassement de la limite maximale autorisée pour la dette publique, un Etat ne pourrait être sanctionné par le Conseil dans le cadre de l'article 104 (la Commission européenne élaborerait cependant un rapport).

2. La procédure des déficits publics excessifs

Les modalités de mise en oeuvre de cette procédure sont définies par le règlement précité n° 1467/97 du Conseil du 7 juillet 19979(*).

Ce règlement précise à quelles conditions un déficit peut ne pas être excessif, mais être considéré comme exceptionnel et temporaire. Il faut pour cela qu'il résulte « d'une circonstance inhabituelle indépendante de la volonté de l'Etat membre concerné et ayant des effets sensibles sur la situation financière de ses administrations publiques » ou qu'il soit « consécutif à une grave récession économique ».

Cette dernière se produit lorsque le PIB réel de l'Etat membre « enregistre une baisse annuelle d'au moins 2 % ».

Le Conseil est cependant incité à tenir compte « dans son évaluation globale, des observations éventuelles de l'Etat membre concerné, lui indiquant qu'une baisse annuelle du produit intérieur brut de moins de 2 % en termes réels est néanmoins exceptionnelle, eu égard à d'autres éléments d'information allant dans le même sens ». Ceux-ci sont, en particulier, « le caractère soudain de la récession ou la baisse cumulative de la production par rapport à l'évolution constatée dans le passé ».

Dans la résolution citée ci-avant, les Etats se sont engagés à ne pas invoquer le bénéfice de cette dernière disposition lorsque la baisse annuelle du PIB réel serait inférieure à 0,75 %.

Lorsque des sanctions sont décidées contre un Etat membre, le Conseil doit, « en principe », exiger que cet Etat « effectue un dépôt non porteur d'intérêts ». Ce dépôt est, « en principe » converti en amende « dans les deux années suivant la décision d'imposer la constitution du dépôt » si le déficit excessif n'a pas été corrigé.

Le montant du dépôt

Le montant du premier dépôt comprend un élément fixe égal à 0,2 % du PIB et un élément variable égal au dixième de la différence entre le déficit exprimé en pourcentage du PIB de l'année précédente et la valeur de référence de 3 % du PIB. Chacune des années suivantes, s'il est décidé d'exiger un dépôt supplémentaire, celui-ci est égal au dixième de la différence entre le déficit exprimé en pourcentage du PIB de l'année précédente et la valeur de référence de 3 % du PIB. Tout dépôt n'excède pas le plafond de 0,5 % du PIB.

Dans le rapport précité du 24 juin 2004, la Commission européenne proposait d'accroître le montant du dépôt demandé. En effet, tant que celui-ci n'était pas transformé en sanction, son coût s'élevait seulement à celui des intérêts à court terme nécessaires pour emprunter la somme correspondante, soit, dans l'hypothèse d'un dépôt égal au plafond prévu par le traité (0,5 point de PIB) et d'un taux d'intérêt de 4 %, seulement 0,02 point de PIB.

Ce projet a depuis été abandonné.

* 9 Règlement n° 1467/97 du Conseil du 7 juillet 1997 visant à accélérer et à clarifier la mise en oeuvre de la procédure concernant les déficits excessifs.