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PREMIÈRE PARTIE :
UN PAYSAGE ECLATÉ, FRUIT DES ÉVOLUTIONS
DU CADRE JURIDIQUE

A l'instar de tous les pays industrialisés, la France ne présente pas un modèle unique de télévisions locales : les télévisions dites de pays, les chaînes d'agglomération et les télévisions associatives ont comme seul point commun de ne pas être des chaînes nationales. Cette diversité ne pallie pas le retard de la France dans le développement des télévisions locales, lequel est partiellement imputable à la mise en place progressive d'un cadre juridique plus favorable à la création de télévisions de proximité.

I. MALGRÉ LES PROGRÈS EN COURS, LA FRANCE RESTE PARMI LES « DERNIERS DE LA CLASSE »

A. LES TÉLÉVISIONS LOCALES EN FRANCE AUJOURD'HUI : UN ESSOR RÉEL MAIS TARDIF

1. Un panorama divers où prédominent les télévisions locales hertziennes analogiques

Quatre critères cumulatifs permettent de distinguer les différentes catégories de télévisions locales et d'expliquer leur développement récent, essentiellement après 1990 :

- les caractéristiques de la zone desservie : aux télévisions dites « de pays », ainsi dénommées car pouvant s'identifier à ces nouvelles unités territoriales de la République, au caractère plus fortement rural, s'opposent des télévisions certes locales, mais centrées sur une ville, une agglomération, voire tout ou partie d'un département ;

- les modes de diffusion : aux télévisions hertziennes se sont ajoutées les chaînes présentes sur les canaux locaux du câble et du satellite, avant que le lancement de la télévision numérique terrestre (TNT) et le lancement de la télévision par ADSL2(*) n'offrent de nouvelles perspectives ; il convient d'observer que la première décision du Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA) pour autoriser des appels à candidatures sur quatre zones3(*) ne date que du 17 novembre 1998 ;

- l'octroi par le CSA d'autorisations permanentes ou temporaires : dès 1989, malgré l'absence de cadre juridique jusqu'à l'entrée en vigueur de la loi n° 94-88 du 1er février 1994 modifiant la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication, le CSA a procédé à des autorisations temporaires, répondant à des manifestations locales sur une courte durée ; dans certains cas, une autorisation temporaire a ainsi précédé les autorisations permanentes lancées seulement depuis 1998 (cf. annexe n° 3 : la procédure d'autorisation des télévisions locales temporaires et les extraits des rapports d'activité du CSA sur les télévisions temporaires) ;

- le statut juridique : si les différents statuts d'entreprise constituent un cadre naturel à l'exercice d'une activité économique, certaines télévisions locales ont privilégié une forme associative, à l'instar par exemple de TLP Luberon.

Compte tenu de ces différents critères, les chaînes hertziennes analogiques disposant d'une autorisation permanente du CSA sont traditionnellement identifiées comme les principales télévisions locales en France. De fait, elles représentent l'essentiel de l'audience des télévisions locales et peuvent être subdivisées en trois sous-catégories :

- les chaînes de villes, centrées sur une agglomération ;

- les chaînes de pays, à l'échelle d'un bassin de population plus étroit mais couvrant une zone géographique largement comparable ;

- les télévisions de proximité, dont les équipes sont de taille très réduite.

L'encadré ci-dessous présente les principales chaînes appartenant à ces différentes catégories et quelques caractéristiques de leur programmation, ainsi que les perspectives d'évolution au premier semestre de l'année 2005. Compte tenu des récents appels à candidatures du CSA, une vingtaine de télévisions analogiques devraient émettre en France métropolitaine à la fin de l'année 2005.

En début d'année 2005, une dizaine de télévisions analogiques émettaient en France métropolitaine, comme le fait apparaître la carte ci-dessous.

La procédure d'autorisation par le CSA, présentée en annexe n° 4, répond notamment à des critères techniques et de viabilité financière. Elle se traduit par des délais pouvant atteindre un an entre l'appel à candidatures et le lancement effectif de la chaîne.

* Accord Inter-étatique - convention en cours

Source : CSA

Panorama des principales chaînes hertziennes analogiques permanentes

Les chaînes de ville

Télé-Toulouse (TLT), Télé Lyon Métropole (TLM), TV7 Bordeaux, Nantes 7 (nouvelle dénomination de TV Nantes Atlantique) et Télénantes (qui émettent en canal partagé sur la même fréquence) couvrent chacune des agglomérations de plus de 500.000 habitants.

Les deux dernières chaînes citées, autorisées depuis le 5 octobre 2004, ont commencé à émettre au mois de décembre : il est donc prématuré d'établir un bilan de leur programmation. En revanche, les trois autres diffusent depuis plusieurs années et ont acquis une identité réelle.

Ces chaînes s'adressent en priorité à des citadins actifs et demandeurs d'information. Le journal du soir, approfondi (huit à dix sujets par édition) et documenté (six à huit reportages sur le terrain), parcourt l'éventail des événements qui se déroulent dans ces grandes agglomérations.

Autour de ce pôle d'information, qui sont l'objectif premier de ces chaînes, s'articulent des magazines thématiques.

Au fil des ans, les informations sportives ont pris une importance accrue. TLT, TLM et TV7 Bordeaux ont créé de nouveaux magazines sportifs et TLT en présente un chaque jour depuis octobre 2003.

A l'occasion de son installation dans de nouveaux locaux, TLT a renouvelé ses équipements techniques et modifié sa grille, la simplifiant et proposant tous les matins une émission d'expression directe d'une heure et vingt minutes, « Expresso ».

TLM et TV7 Bordeaux ont maintenu des magazines thématiques tout en proposant des émissions exceptionnelles.

TLM a ainsi réalisé en 2003 un duplex de 60 minutes avec Public-Sénat, « Les Français s'interrogent », auquel participaient quatre téléspectateurs lyonnais. La discussion portait sur les relations entre George Bush et Saddam Hussein. La chaîne a également coproduit un documentaire, Lyon-Montréal-Lyon, concernant plusieurs Lyonnais installés au Québec, et a proposé un débat contradictoire, « Regards croisés », entre le maire de Lyon et l'archevêque de la ville.

TV7 Bordeaux a consacré une journée complète à l'inauguration du tramway de la ville. Cette chaîne, dans le cadre de son journal, propose régulièrement une enquête approfondie qui aborde les questions culturelles.

Le style des chaînes d'agglomération a tendance à s'uniformiser : la qualité des journalistes et l'animation des débats contribuent à créer un ton particulier pour ces chaînes d'information en continu.

Clermont 1ère et Canal 32 à Troyes couvrent une zone urbaine plus réduite (moins de 300.000 habitants). Ces télévisions sont, comme les précédentes, orientées principalement vers l'information, le journal constituant le coeur de leur programmation. Mais, à côté de leur aspect proprement urbain, ces chaînes développent une thématique rurale. Toutes deux consacrent des magazines à la vie de la faune et de la flore ou aux richesses géographiques locales.

Ces chaînes ont un contact immédiat avec leur public par le biais des associations, très présentes à l'antenne. En 2003, Clermont 1ère a fait venir 845 invités en direct sur le plateau de l'émission « Chez vous » et a reçu 1.429 intervenants du monde associatif (sport, culture, loisirs, monde caritatif).

Cette chaîne est aussi très tournée vers le jeune public et a conduit, en collaboration avec le journal La Montagne, des opérations de sensibilisation, sur les thèmes par exemple de la sécurité routière et de la toxicomanie. Elle retransmet également les débats du conseil municipal des jeunes.

Canal 32 suit de près la vie des habitants de Troyes, qu'il s'agisse des élections de miss Champagne ou des spectacles organisés à l'occasion de manifestations comme les « nuits de Champagne ».

Ces télévisions mis en place ont des partenariats avec Public Sénat : elles reprennent toutes deux l'émission « Bibliothèque Médicis ». Canal 32 diffuse aussi « La Journée de l'Histoire », « Forum public », « Studio ouvert » et « Paroles d'Europe ».

Les chaînes de pays

Aqui TV (Dordogne) ayant disparu en janvier 2003, TV8 Mont-Blanc (Alpes), qui couvre une zone de 680.000 habitants, était la seule chaîne de pays en activité en 2003. Elle a continué à augmenter son volume de production propre en première diffusion. Elle a renoncé aux séquences infographiques de l'après-midi et de la nuit, les remplaçant par une émission interactive reprenant des messages par SMS (représentant un volume de 700 à 1.200 connexions par jour).

TV8 Mont-Blanc a installé de nouveaux visiophones à Aix-les-Bains, Cluses et Saint-Genis, dans le pays de Gex, pour faire remonter directement l'information locale grâce à des correspondants locaux. La chaîne a renoncé à la reprise de certaines émissions de la chaîne « Voyage ».

Deux nouvelles chaînes de pays ont fait leur apparition ces derniers mois : TLP Luberon, en Provence, a commencé à émettre à la fin du mois de septembre 2003, et TL7, dans la plaine du Forez, a ouvert son antenne en mai 2004. Ces deux chaînes, qui ne diffusent pas de journaux, proposent des magazines thématiques et des documentaires donnant lieu à des rediffusions.

Les télévisions de proximité

Télé Sud Vendée à Luçon (couvrant un bassin de 68.000 habitants) et Télé 102 aux Sables-d'Olonne (40.000 habitants) fonctionnent avec des équipes très réduites. Ces deux chaînes de proximité conservent depuis l'origine le même type de programme : Télé Sud Vendée met l'accent sur le journal diffusé du lundi au samedi et Télé 102 s'appuie essentiellement sur le réseau associatif comme relais d'information.

Télé 102 a également enregistré des programmes non liés à l'actualité, tels que des récitals de chorales locales, des visites guidées sur des sites vendéens, des témoignages d'anciens, des images de courses au large, qui constituent des programmes dits de stock, car pouvant faire l'objet de rediffusions ultérieures.

Les perspectives d'évolution : huit nouvelles chaînes en préparation en mars 2005

Au cours de l'année 2003 et du premier semestre 2004, le CSA a procédé à un nouvel examen de la disponibilité de la ressource en mode analogique terrestre. Ces expertises techniques ont permis de recenser de nouvelles zones dans lesquelles des appels aux candidatures pourraient être lancés.

A la suite de la mise en oeuvre, le 18 mars 2003, d'une procédure de consultation des candidats potentiels à l'usage de fréquences analogiques pour des télévisions locales, le CSA a décidé de lancer des appels aux candidatures pour sept nouvelles zones : Montpellier, Marseille, Nîmes, Le Mans, Orléans, Tours et Angers. Une huitième zone, l'agglomération de Lille, évoquée dans la consultation, n'a pas été retenue pour le lancement d'un appel, les investigations techniques n'étant pas achevées. Par ailleurs, à la suite des appels déclarés infructueux à Grenoble (8 juillet 2003) et dans le département de la Dordogne (15 juillet 2003), le Conseil a décidé de lancer également de nouveaux appels dans ces deux zones, la ressource hertzienne étant disponible et de nouvelles demandes d'appels ayant été enregistrées.

Une première tranche de trois appels aux candidatures a été décidée par le CSA, le 25 novembre 2003 pour l'édition de nouvelles chaînes locales : à Nîmes (Gard), à Marseille (Bouches-du-Rhône) et à Montpellier (Hérault). Dans ce dernier cas, l'appel a visé non seulement la possibilité de l'exploitation d'un nouveau service mais aussi l'extension ou l'amélioration de la zone de diffusion d'un service de télévision autorisé en clair par voie analogique terrestre. Une deuxième tranche de trois appels a été lancée, le 27 janvier 2004, sur les zones du Mans, d'Orléans et de Tours. Une troisième tranche a été lancée, le 30 mars 2004, sur les zones d'Angers, du département de la Dordogne et de Grenoble.

Le 3 novembre 2004, trois premiers projets ont été présélectionnés :

- TV7 Marseille à Marseille, présenté par la société Marseille Télévision locale, dont les principaux actionnaires sont la Caisse d'épargne Alpes-Corse, la Caisse nationale d'épargne, le quotidien La Provence et le groupe AB ;

- 7L Montpellier à Montpellier, présenté par la société SAS 7L dont les principaux actionnaires sont le groupe NRJ, MM. Alexandre Scherer et Robert Piétri ;

- Télé Miroir à Nîmes, proposé, en partenariat avec les collectivités locales, par la société TMS dont les principaux actionnaires sont MM. Philippe Reig et Daniel Martinez.

Les conventions de ces trois chaînes sont en cours de négociation avec le Conseil.

Le 18 janvier 2005, cinq nouveaux projets ont été présélectionnés :

- Touraine Télévision à Tours, présenté par la société Touraine Télévision dont les principaux actionnaires sont le quotidien La Nouvelle République, la Caisse d'épargne Centre-Val-de-Loire et la société Gao ;

- O.TV à Orléans, présenté par la société Orléans TV dont les principaux actionnaires sont les sociétés Urbi, Start, Centre France Communication, le Crédit agricole Centre-Loire et trois sociétés de production locales ;

- Canal 8 Le Mans au Mans, présenté par la société Le Mans Télévision dont les principaux actionnaires sont MM. Pascal Brulon et Gérard Giraudet, ainsi que la société Régie SP Productions ;

- Angers 7 à Angers, présenté par la société Angers 7 dont les principaux actionnaires sont les journaux Le Courrier de l'Ouest et Ouest France, ainsi que le Crédit agricole ; le CSA a demandé à la société de lui proposer un accord de coopération, notamment éditoriale, avec la société SAEM-SERCA TV 10 Angers, également candidate lors de cet appel, et dont le programme est actuellement distribué sur le réseau câblé de la ville ;

- TéléGrenoble à Grenoble, présenté par la société TéléGrenoble dont le principal actionnaire est la société Antennes locales, filiale du groupe France-Antilles Comareg.

L'appel aux candidatures lancé dans le département de la Dordogne a été déclaré infructueux, l'unique candidat, la société Dordogne Télévision, s'étant désisté.

A la fin de l'année 2005, vingt chaînes locales devraient donc être en fonctionnement en France métropolitaine. Le CSA poursuit par ailleurs ses expertises sur la disponibilité de la ressource hertzienne analogique dans d'autres zones lorsque des demandes ont été spécifiquement formulées par des opérateurs potentiels qui ont joint un dossier technique à leur demande.

Source : Conseil supérieur de l'audiovisuel

Une dernière catégorie de télévision locale hertzienne analogique doit enfin être relevée, celle des télévisions d'identité régionale, aujourd'hui peu développées en France. Seule TV Breizh, liée à TF1 qui détient 58 % de son capital, appartient à cette catégorie, ayant comme priorité le développement de la culture celtique. La vocation généraliste de TV Breizh la distingue nettement des autres télévisions locales.

Même si votre rapporteur spécial a souhaité privilégier dans son étude les télévisions hertziennes analogiques bénéficiant d'une autorisation permanente, lesquelles ont la couverture la plus importante, la situation spécifique des télévisions locales du câble et du satellite, d'une part, et celle des télévisions associatives regroupées au sein de la fédération nationale des vidéos de pays et de quartier (FNVPQ), d'autre part, lui ont semblé mériter des éclairages particuliers, ainsi que les perspectives de développement des télévisions locales par ADSL.

2. Les télévisions locales du câble et du satellite

Début 2005, le CSA avait conclu une convention avec 115 canaux locaux du câble, qualifiés de « services non hertziens » par la loi du 9 juillet 2004 précitée. Au cours de l'année 2004, le nombre de canaux locaux du câble ayant été créés (4) a été identique au nombre de ceux ayant arrêté leur diffusion.

Ces services sont particulièrement implantés dans le Nord et l'Est en France, où le développement des chaînes locales hertziennes analogiques est concomitamment le plus faible : l'Alsace regroupe sur son territoire 45 % des services en fonctionnement.

Il s'agit de petites structures tendant plutôt à les apparenter aux télévisions de pays : la plupart des télévisions locales du câble desservent moins de 10.000 habitants, et leur budget est généralement compris entre 10.000 et 100.000 euros.

Dans 49 % des cas, les collectivités territoriales sont les éditeurs de ces télévisions, pouvant également prendre la forme de sociétés d'économie mixte (SEM, dans 7 % des cas), comme le montre le tableau ci-dessous.

Les éditeurs des services locaux non hertziens début 2005

Éditeur

Nombre de services

Proportion

Commune

42

37 %

Régie intercommunale

11

9,1 %

Syndicat intercommunal

3

3 %

Association

39

34 %

Société d'économie mixte

8

7 %

Autre société

11

9 %

Opérateur de réseau

1

0,9 %

Total

115

100 %

Source : CSA

L'annexe n° 6 au présent rapport d'information présente la situation des télévisions du câble, telle qu'exposée dans le rapport d'activité du CSA pour l'année 2003.

Le développement des télévisions locales par satellite reste en revanche plus limité, bien que TPS diffuse déjà TV8 Mont-Blanc et que Canalsatellite propose Telif, canal partagé entre quatre chaînes locales en Ile-de-France (Vo TV, Téléssonne, TVM, Télé Est Paris).

3. Les télévisions associatives de la Fédération nationale des vidéos de pays et de quartier

Votre rapporteur spécial a auditionné M. Antonin Serpereau, coordinateur de la Fédération nationale des vidéos de pays et de quartier (FNVPQ), laquelle regroupe des télévisions associatives à vocation participative s'inscrivant dans une démarche d'éducation populaire, ce qui leur confère une identité spécifique au sein de l'ensemble des télévisions locales, ainsi que l'explique le site de la FNVPQ :

« La Fédération Nationale des Vidéos de Pays et de Quartier est un regroupement de médias locaux oeuvrant pour le lien social entre les habitants grâce à des pratiques audiovisuelles participatives. La spécificité de ces groupes réside dans sa démarche sociale : ancrer un média au sein d'un bassin de population précis et proposer cet outil de communication aux habitants comme un véritable moyen d'expression sociale, culturelle, alternative. Les structures adhérentes utilisent des modes de diffusion très variés : la télébrouette, le réseau câblé, l'antenne collective, la télévision hertzienne, la web TV,... Le rôle de la fédération est de maintenir un lien entre ces différentes initiatives et d'être un lieu de rencontre, d'échange et de formation pour les télévisions et structures audiovisuelles associatives locales ».

Si le financement public joue un rôle essentiel pour le fonctionnement des télévisions associatives adhérentes à la FNVPQ (laquelle milite, entre autres, pour la création d'un fonds de soutien national4(*)), les contributions des téléspectateurs et la publicité ou le parrainage (recherchés dans un but éthique, non commercial) représentent des diversifications des financements communes aux autres télévisions locales. La FNVPQ ajoute toutefois la possible création de structures de production spécifiques, sous forme coopérative.

Hors encadrement, les coûts de fonctionnement d'une télévision associative peuvent être très limités, à partir de 5.000 euros.

La FNVPQ cherche à diversifier ses modes d'intervention dans l'essor des télévisions locales : elle a ainsi présenté une candidature, toutefois infructueuse, pour l'attribution d'une fréquence analogique hertzienne permanente à Marseille.

4. Les télévisions locales par ADSL

Les télévisions par ADSL ont été créées à l'initiative d'un opérateur (Free), proposant 25 chaînes (voire une centaine si l'on ajoute les chaînes à péage) pour une offre groupée de 30 euros comprenant également dix heures de communication téléphonique et l'accès à Internet haut débit. France Telecom, 9 Telecom et Cegetel ont ensuite développé une offre de télévision par ADSL.

Votre rapporteur spécial observe que les perspectives de développement des télévisions par ADSL, y compris de télévisions locales dont elles pourraient constituer un relais privilégié5(*), sont aujourd'hui prises en compte par les principales chaînes nationales, notamment TF1, M6 et France Télévisions qui ont signé des accords ou envisagent de le faire avec les principaux opérateurs téléphoniques.

En effet, les investissements initiaux pour le lancement de télévisions par ADSL sont très inférieurs à ceux, par exemple, de la TNT et cette technologie étend la zone de couverture traditionnelle des chaînes concernées, sous réserve que celle-ci soit accessible par ADSL.

Il demeure cependant des problèmes techniques d'initialisation, par exemple pour la retransmission d'un match sportif, et il est envisageable que le prix de l'offre de lancement augmente progressivement pour que les opérateurs privés atteignent le point d'équilibre économique de leur activité.

* 2 Du nom du sigle anglais : Asymetrical Digital Subscriber Line. La télévision par ADSL consiste à délivrer des programmes de télévision par compression numérique, par une simple ligne de téléphone. Un boîtier sert de décodeur : il est placé entre la prise téléphonique et le poste de télévision.

* 3 Il s'agissait des agglomérations de Clermont-Ferrand et Tours, ainsi que des zones de Luçon et des Sables-d'Olonne.

* 4 Cf. infra, troisième partie, paragraphe II.

* 5 L'offre de Free comprend notamment TV7 Bordeaux, TV8 Mont-Blanc, TLM à Lyon et TLT à Toulouse.