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II. UN CADRE JURIDIQUE PLUS FAVORABLE MAIS ENCORE INCOMPLET

Le développement des télévisions locales constitue, depuis la fin des années 1990, une priorité nouvelle des gouvernements français successifs.

Il s'est ainsi mis en place un cadre juridique souvent plus complet que dans d'autres pays, notamment l'Espagne et l'Italie, et spécifique à cette catégorie de chaînes - alors que dans d'autres pays, comme le Royaume-Uni, la summa divisio reste l'appartenance à la télévision publique ou au secteur privé.

A. DES DISPOSITIONS SPÉCIFIQUES AUX TÉLÉVISIONS LOCALES

1. Des règles fiscales adaptées à la situation des télévisions locales

Les télévisions locales bénéficient en France d'une fiscalité adaptée à leur situation spécifique.

a) Les taxes sur la publicité télévisée

Le gouvernement a proposé des dispositions fiscales adaptées à la spécificité et à la fragilité économique des télévisions locales, et qui sont présentées ci-dessous.

Votre rapporteur spécial observe toutefois que les Etats-Unis ont adopté un régime encore plus favorable aux télévisions locales, sous la condition qu'elles soient publiques : les Américains considèrent que, n'étant pas en situation concurrentielle, elles ne font pas de profits et que leur activité n'est donc pas imposable.

(1) Le réaménagement du barème de la taxe sur la publicité diffusée par voie de radiodiffusion sonore et de télévision

Définie à l'article 302 bis KD du code général des impôts, la taxe sur la publicité diffusée par voie de radiodiffusion sonore et de télévision est assise sur le montant, hors commission d'agence et hors TVA, payé par les annonceurs aux régies pour l'émission et la diffusion de leurs messages publicitaires à partir du territoire français. Elle est due par les personnes qui assurent la régie de ces messages publicitaires.

Son produit alimente le Fonds de soutien à l'expression radiophonique (FSER). Le tarif d'imposition s'applique, par palier, aux recettes trimestrielles perçues par les régies pour la diffusion de messages de publicité.

Jusqu'en 2002, le montant de la taxe applicable à la publicité télévisée s'élevait à 991 euros pour une recette trimestrielle inférieure à 457.000 euros. Toute chaîne de télévision locale réalisant un chiffre d'affaires publicitaire, aussi faible fût-il, était donc redevable annuellement de 3.964 euros, correspondant à quatre versements trimestriels de 991 euros.

Les acteurs de la télévision locale dénonçaient cette taxe et revendiquaient la fixation d'un palier en dessous duquel elles en seraient exonérées, à l'image du premier palier applicable aux radios également pour le financement du FSER. En 2003, à l'occasion de la mise en conformité de cette taxe avec la réglementation communautaire, le gouvernement a pris en compte cette préoccupation : une modification de la taxe visant à exonérer les régies publicitaires des télévisions réalisant moins de 457.000 euros de recettes trimestrielles a été intégrée dans la loi n° 2003-709 du 1er août 2003 relative au mécénat, aux associations et aux fondations.

Compte tenu du chiffre d'affaires réalisé aujourd'hui par les télévisions locales, la plupart d'entre elles sont donc exonérées de la taxe. Seules les chaînes locales hertziennes les plus importantes demeurent redevables9(*).

(2) L'ajustement du barème de la taxe sur la publicité télévisée

Définie à l'article 302 bis KA du code général des impôts, la taxe sur la publicité télévisée alimente le budget général de l'Etat. Elle est assise sur le prix de chaque passage d'un message publicitaire télévisé. Elle est due par les personnes qui assurent la régie des messages de publicité reçus en France sur les écrans de télévision. Elle ne s'applique pas aux messages diffusés pour le compte d'oeuvres reconnues d'utilité publique à l'occasion de grandes campagnes nationales.

Jusqu'en 2004, son montant était fixé à 1,5 euro pour les messages publicitaires dont le prix était inférieur à 150 euros, ce qui correspondait à la situation de la grande majorité des chaînes locales. Ceci plaçait ces dernières dans une situation d'imposition proportionnellement plus élevée que les chaînes nationales. De fait, lors de la création de cette taxe, en 1982, la situation économique particulière des télévisions locales n'avait pas été prise en considération.

Dans le cadre de la loi du 9 juillet 2004 relative aux communications électroniques et aux services de communication audiovisuelle précitée, une modification a été apportée à l'article 120 de la loi qui désormais exonère de la taxe sur la publicité télévisée les messages publicitaires d'un prix inférieur à 150 euros10(*).

b) Le taux de TVA applicable aux rémunérations versées par les collectivités territoriales dans le cadre d'un contrat d'objectifs et de moyens

Les télévisions locales observaient que les subventions que leur octroyaient les collectivités territoriales étaient soumises au taux de TVA normal, soit 19,6 %.

Lors de l'examen du projet de loi précité relatif aux communications électroniques et aux services de communication audiovisuelle, une modification avait été apportée à l'article 112 de la loi précitée, afin que les rémunérations versées par les collectivités territoriales et leurs groupements, pour la mise en oeuvre d'un contrat d'objectifs et de moyens correspondant à l'édition d'un service de télévision locale, bénéficient d'un taux réduit de TVA à 5,5 %.

2. La clarification des possibilités d'intervention des collectivités territoriales

a) Un régime juridique incertain avant juillet 2004

Dans un contexte marqué par l'approfondissement de la décentralisation, de nombreuses collectivités territoriales ont souhaité pouvoir apporter des financements directs ou indirects.

Jusqu'en juillet 2004, les incertitudes juridiques sur la possibilité ou non pour les collectivités territoriales d'apporter des subventions, au regard de leur domaine de compétences, ont découragé leurs interventions.

En outre, la législation applicable n'était pas la même selon que la chaîne locale était diffusée par le câble (dans ce cas, les collectivités locales pouvaient jouer un rôle majeur et étaient souvent le premier financeur) ou par voie hertzienne (où leur intervention était en théorie extrêmement limitée).

Cette différence de traitement s'appuyait sur des raisons techniques et juridiques. Cependant, elle apparaissait comme un handicap important à l'heure où la télévision numérique terrestre autorise techniquement la multiplication des chaînes locales hertziennes.

b) Des possibilités d'intervention désormais clarifiées

Afin de consolider et clarifier le cadre juridique des interventions des collectivités territoriales, votre rapporteur spécial avait proposé un amendement à la loi n° 2000-719 du 1er août 2000 modifiant la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication, concernant la possibilité pour les sociétés d'économie mixte d'exploiter des chaînes locales hertziennes et d'unifier le régime applicable aux différents supports11(*).

Cette proposition a inspiré le dispositif mis en place par la loi précitée n° 2004-669 du 9 juillet 2004 relative aux communications électroniques et aux services de communication audiovisuelle :

- d'une part, il a été inséré dans le code général des collectivités territoriales un article L. 1426-1 autorisant toutes les collectivités territoriales et leurs groupements à éditer un service de télévision par voie hertzienne ou un canal local du câble ;

- d'autre part, la loi du 30 septembre 1986 précitée a été modifiée afin de prévoir explicitement la possibilité pour les sociétés d'économie mixte locales (ainsi que les sociétés coopératives d'intérêt collectif et les établissements publics de coopération culturelle) de répondre aux appels à candidature lancés par le Conseil supérieur de l'audiovisuel pour des fréquences en mode analogique et numérique, dans le cadre des dispositifs prévus par les articles 30 et 30-1 de la loi du 30 septembre 1986 précitée.

Dès lors que les collectivités territoriales sont habilitées à créer et exploiter, sous la forme d'un service public local, des chaînes de télévisions locales, il leur est ensuite loisible d'en confier l'exploitation à un autre opérateur public ou privé dans le cadre général de la délégation de service public. Dans ce cas, le financement doit prendre la forme d'un contrat pluriannuel, dans lequel les sommes allouées ne dépendraient ni du calendrier électoral, ni de la nature des programmes.

Ce dispositif, qui existait déjà pour les canaux locaux du câble, mais sur une base facultative, fonctionnait de manière satisfaisante. La modification du code général des collectivités territoriales le rend obligatoire : lorsque l'exploitation du service est confiée à une personne morale, la collectivité territoriale doit conclure avec cette dernière un contrat d'objectifs et de moyens définissant des missions de service public et leurs conditions de mise en oeuvre, pour une durée comprise entre trois et cinq années.

3. L'assouplissement des règles anti-concentration

a) La situation juridique jusqu'en juillet 2004 : des règles anti-concentration couvrant notamment les télévisions locales

Dans le cadre de la lutte contre la concentration des entreprises de communication audiovisuelle afin de préserver le pluralisme, la loi du 30 septembre 1986 sur la liberté de communication précitée contenait, dans son dispositif applicable jusqu'en juillet 2004, un ensemble de règles strictes concernant également les télévisions locales (cf. encadré ci-dessous), nonobstant leur situation financière relativement incertaine qui impliquait de pouvoir s'adosser à un partenaire principal et d'encourager au contraire les initiatives publiques et privées.

De surcroît, la mise en place de la télévision numérique terrestre (TNT), en permettant de multiplier le nombre de chaînes, faisait apparaître d'autant plus obsolètes des restrictions liées à la protection du pluralisme, énoncées alors que le paysage audiovisuel hertzien était limité à six chaînes nationales et quelques chaînes locales.

Les règles anti-concentration également applicables aux télévisions locales
jusqu'en juillet 2004

« Tout d'abord, le III de l'article 39 de la loi du 30 septembre 1986 précitée disposait qu'une même personne physique ou morale ne pouvait détenir, directement ou indirectement, plus de 50 % du capital ou des droits de vote d'une société titulaire d'une autorisation relative à un service de télévision diffusé par voie hertzienne terrestre desservant une zone dont la population est comprise entre 200.000 et 6 millions d'habitants. Dans son rapport complémentaire12(*), M. Michel Boyon jugeait cette disposition « spécialement contraignante pour les télévisions locales », au triple motif que :

« - elle implique l'association de plusieurs partenaires et donc à la recherche de tours de table difficiles à constituer en région, surtout pour de petites zones géographiques ;

« - elle méconnaît l'exigence, dans un secteur dont les ressources financières sont notoirement insuffisantes, d'adosser l'entreprise à un opérateur disposant d'une assise économique consistante ;

« - elle constitue une distorsion avec le régime juridique des autres médias locaux (presse et radio), qui ne sont soumis à aucune limite de même nature ».

« Le deuxième alinéa de l'article 41 de la loi du 30 septembre 1986 précitée interdisait la détention simultanée d'une autorisation relative à une télévision nationale hertzienne terrestre tant analogique que numérique et d'une autorisation relative à une télévision locale hertzienne. Cette mesure était contestée par les opérateurs nationaux ayant des ambitions en matière de télévision locale et ne se satisfaisant pas de la possibilité d'opérer des décrochages locaux. M. Michel Boyon se montrait également critique à propos de cet article : « Destiné à empêcher que des opérateurs nationaux ne deviennent les « prédateurs » de télévisions locales indépendantes, il n'a pas facilité l'éclosion de celles ci, empêchées de s'appuyer sur un groupe disposant de l'expérience professionnelle et des moyens économiques indispensables. »

« Les cinquième et sixième alinéas de l'article 41 de la loi du 30 septembre 1986 précitée interdisaient à toute personne titulaire d'une ou de plusieurs autorisations relatives chacune à une chaîne locale hertzienne terrestre en mode analogique ou numérique de devenir titulaire d'une nouvelle autorisation relative à un service de même nature autre que national si cette autorisation devait avoir pour effet de porter à plus de six millions d'habitants la population des zones desservies par l'ensemble des services de même nature pour lesquels elle serait titulaire d'autorisations. Dans la perspective du développement rapide de réseaux de télévisions locales, ce seuil semblait assez bas. De plus, il était différent de celui qui apparaît en matière d'obligations de contribution au développement de la production cinématographique et audiovisuelle. Cette disposition était complétée par le 5° de l'article 41-3 de la loi du 30 septembre 1986 précitée, lequel assimilait à un service national, pour l'application des règles anti-concentration, tout service desservant plus de six millions d'habitants.

« Les septième et huitième alinéas de l'article 41 de la loi du 30 septembre 1986 précitée interdisaient au titulaire d'une autorisation pour l'exploitation d'un service de télévision par voie hertzienne terrestre en mode analogique ou numérique dans une zone déterminée de devenir titulaire d'une nouvelle autorisation relative à un service de même nature diffusé en tout ou partie dans la même zone. Cette disposition visant à prévenir le cumul d'autorisations dans un même bassin de population est essentielle pour maintenir le pluralisme sur le plan local ».
Source : direction du développement des médias

A ces limitations du cumul d'autorisations pour les services de télévision locale s'ajoute le dispositif visant à prévenir les atteintes au pluralisme sur le plan régional et local, tous médias confondus.

b) Les assouplissements apportés par la loi sur les communications électroniques et les services de communication audiovisuelle

Lors de l'examen en 2004 du projet de loi précité sur les communications électroniques et les services de communication audiovisuelle, plusieurs dispositions ont allégé le dispositif limitant la concentration dans le secteur des télévisions locales :

- la levée de l'interdiction de posséder plus de 50 % du capital d'une chaîne locale hertzienne analogique ou numérique (sauf pour les services nationaux dont l'audience moyenne est supérieure à 2,5 %, lesquels sont soumis à un plafond de 33 % en France métropolitaine) ;

- l'assouplissement de la règle interdisant de cumuler une autorisation hertzienne nationale, analogique ou numérique, et une autorisation hertzienne analogique locale : l'interdiction ne concerne plus que les services nationaux dont l'audience moyenne est supérieure à 2,5 % ;

- la levée de l'interdiction de cumuler une autorisation hertzienne nationale et une autorisation hertzienne numérique locale ;

- le relèvement de six à douze millions d'habitants du plafond de cumul de plusieurs autorisations locales par un même opérateur ;

- l'augmentation de six à dix millions d'habitants du seuil pour l'application du dispositif anti-concentration aux chaînes locales.

En conséquence, une télévision locale hertzienne qui desservirait l'ensemble de la région parisienne (soit plus de dix millions d'habitants) se verrait appliquer un régime juridique similaire à celui en vigueur pour les chaînes nationales. En effet, un service de télévision à vocation locale dont le bassin de diffusion compte plus de dix millions d'habitants est considéré désormais comme un service à caractère national au titre du dispositif anti-concentration et se trouve soumis aux mêmes obligations qu'une chaîne nationale en matière de contribution à la production d'oeuvres cinématographiques et audiovisuelles.

4. La modulation des obligations de production et de diffusion cinématographique et audiovisuelle

Les télévisions locales obéissent également à un régime spécifique s'agissant des obligations de production cinématographique et audiovisuelle.

Les articles 21 et 71 de la loi n° 2000-719 du 1er août 2000 précitée ont modifié la contribution des éditeurs de services au développement de la production cinématographique et audiovisuelle, ainsi que les conditions d'acquisition des droits par les chaînes de télévision. Le législateur a en effet souhaité améliorer le financement de la production, renforcer son indépendance et favoriser une meilleure circulation des oeuvres cinématographiques et audiovisuelles.

Les décrets d'application adoptés en 2001 et 2002 ont modulé les obligations de contribution à la production en fonction des supports utilisés (hertzien analogique en clair, hertzien analogique crypté, câble et satellite). En ce qui concerne les chaînes locales, la spécificité de leurs missions et de leur format, ajoutée à leurs difficultés financières structurelles, a justifié que les contraintes réglementaires revêtant un caractère purement économique soient allégées par rapport aux chaînes nationales.

Pour les télévisions locales (définies par la couverture d'un bassin d'audience inférieur à dix millions d'habitants), le décret n° 2003-1056 du 4 novembre 200313(*) a prévu l'exonération de toute obligation de contribution à la production audiovisuelle et cinématographique.

En ce qui concerne l'obligation de diffuser un quota d'oeuvres européennes et d'expression originale française14(*), aucune dérogation réglementaire n'est prévue pour les télévisions locales. Ainsi, ces services doivent se conformer au 2° de l'article 27 de la loi du 30 septembre 1986 précitée sur la liberté de communication qui fixe la diffusion « en particulier aux heures de grande écoute, de proportions au moins égale à 60 % d'oeuvres audiovisuelles et cinématographiques européennes et de proportions au moins égale à 40 % d'oeuvres audiovisuelles et cinématographiques d'expression originale française ».

Cependant, l'article 27 de la loi du 30 septembre 1986 précitée sur la liberté de communication permet au Conseil supérieur de l'audiovisuel de substituer aux heures de grande écoute des heures d'écoutes significatives, en fonction des caractéristiques de l'audience et de la programmation du service.

Si votre rapporteur spécial se félicite des aménagements ainsi apportés au régime juridique et fiscal des télévisions locales pour en favoriser le développement, il déplore, toutefois, certaines lacunes, lors du passage à la télévision numérique terrestre (TNT) et pour la définition des télévisions locales, alors que se pose également la question du possible regroupement de projets sur un même canal.

* 9 Le montant de la taxe s'élève à 3.000 euros pour un chiffre d'affaires publicitaire compris entre 457.001 euros et 915.000 euros par trimestre, et à 7.000 euros pour un chiffre d'affaires compris entre 915.001 euros et 2.287.000 euros.

* 10 Le reste du barème est resté inchangé : 3,80 euros par message dont le prix est supérieur à 150 euros et au plus égal à 1.520 euros ; 20,60 euros par message dont le prix est supérieur à 1.520 euros et au plus égal à 9.150 euros ; 34,30 euros par message dont le prix est supérieur à 9.150 euros.

* 11 Cet amendement visait à introduire à l'article 30 de la loi du 30 septembre 1986 précitée un alinéa ainsi rédigé : « Pour les services de télévision diffusés par voie hertzienne autres que nationaux, [la candidature] peut être présentée [...] par une société d'économie mixte dans les conditions prévues par un décret en Conseil d'Etat, qui fixe notamment les conditions dans lesquelles est garanti le respect du pluralisme dans l'information et les programmes, ainsi que dans les modalités de nomination des organes dirigeants de la société ».

* 12 Michel Boyon, « La télévision numérique terrestre. Rapport complémentaire établi à l'intention du Premier Ministre », février 2003.

* 13 Décret n° 2003-1056 du 4 novembre 2003 modifiant les décrets n° 92-280 du 27 mars 1992 et n° 2001-1333 du 28 décembre 2001 pris pour l'application des articles 27, 33, 70 et 71 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 précitée.

* 14 Sur ce sujet, votre rapporteur spécial rappelle que la directive du 3 octobre 1989, dite « Télévision sans frontières » (TVSF) [directive 89/552/CEE du 3 octobre 1989 modifiée visant à la coordination de certaines dispositions législatives, réglementaires et administratives des États membres relatives à l'exercice d'activité de radiodiffusion télévisuelle, modifiée par la directive 97/36/CE du 30 juin 1997], fixe un certain nombre de règles applicables à toutes les chaînes de télévision en matière de soutien aux oeuvres européennes émanant de producteurs indépendants (soit sous forme de temps d'antenne, soit en réservant une part du budget de programmation à ces oeuvres), de quotas de diffusion d'oeuvres européennes et de diffusion des messages publicitaires.