B. UN CADRE RESTANT TOUTEFOIS À COMPLÉTER
1. La question de la diffusion sur la TNT
Le lancement en France en 2005 de la télévision numérique terrestre 15 ( * ) pose plusieurs séries de questions :
- le principe de la reprise sur ce nouveau support des chaînes ayant obtenu une autorisation en mode analogique hertzien ;
- la présence de nouvelles chaînes de télévision locale sur la TNT ;
- le partage des coûts du réaménagement des fréquences à la charge des télévisions locales ainsi diffusées sur la TNT.
a) Le droit de reprise en mode numérique terrestre des chaînes locales analogiques
La loi du 1 er août 2000 précitée prévoyait que les services de télévision autorisés à diffuser en mode analogique terrestre avant le 1 er août 2000 bénéficieraient du droit à la reprise intégrale et simultanée en mode numérique terrestre, ce qui créait une différence de régime juridique suivant la date de création des télévisions locales .
Toutefois, la loi du 9 juillet 2004 précitée a étendu le droit de reprise sur la TNT à l'ensemble des chaînes autorisées avant le lancement de l'appel aux candidatures dans la zone considérée. Ainsi, toutes les chaînes locales analogiques autorisées à ce jour par le CSA, qu'elles aient ou non commencé à émettre, sont assurées de bénéficier d'une diffusion en TNT dès lors qu'une fréquence sera disponible dans leur zone, et préalablement à l'appel aux candidatures organisé par le CSA.
b) Le coût du réaménagement des fréquences
Le lancement de la télévision numérique terrestre nécessite un réaménagement des fréquences. Le coût de ces travaux est supporté par les chaînes de la TNT . En effet l'article 70 de la loi n° 2002-1576 de finances rectificative du 30 décembre 2002 a ajouté, à l'article 30-1 de la loi du 30 septembre 1986 précitée, une disposition selon laquelle « les éditeurs de services de télévision par voie hertzienne terrestre en mode numérique (...) supportent l'intégralité du coût des réaménagements des fréquences nécessaires à la diffusion de ces services ».
En raison de la spécificité des télévisions locales, il est apparu que la participation des télévisions de proximité au financement des travaux de réaménagement devait être allégée.
Les réaménagements de fréquences analogiques ont été engagés en 2003 et devraient se poursuivre jusqu'en 2007, date à laquelle la planification des fréquences numériques devrait être achevée.
Le décret n° 2003-620 du 4 juillet 2003 précité précise les modalités de répartition de la prise en charge du coût de réaménagement des fréquences, afin de ne pas entraver le développement des futures télévisions locales numériques. Il prévoit ainsi que la participation des éditeurs sera fixée uniquement en fonction de la population de la zone de diffusion .
La méthode de calcul retenue a pour effet de minorer la charge qui sera celle des services locaux proportionnellement à la population couverte. En effet, il est appliqué, pour chaque service, un plafonnement à 1/33 ème du total des charges, corrigé du rapport entre la population recensée de la zone desservie et la population nationale du territoire métropolitain. L'intégralité de la différence sera supportée par les éditeurs nationaux 16 ( * ) .
Si votre rapporteur spécial se félicite de la prise en compte de la situation spécifique des télévisions locales, il déplore l'absence de données prévisionnelles précises sur le coût des réaménagements de fréquence et le montant des réductions ainsi accordées.
A cet égard, il observe que, en Italie, il a été créé en 2003 un fonds de soutien triennal de 50 millions d'euros pour aider les chaînes locales qui le souhaitent à passer sur le réseau de la TNT . Cette solution peut être susceptible de mieux garantir la minoration du coût à la charge des télévisions locales, particulièrement souhaitable en phase de lancement de ces chaînes. L'option retenue en Italie permet aussi de mieux prendre en compte les différences de situation économique entre les différentes chaînes de télévision locale que l'application uniforme d'un même ratio. De fait, les coûts de réaménagement risquent d'être particulièrement élevés pour une chaîne comme TV8 Mont-Blanc, compte tenu des caractéristiques de sa zone de diffusion.
Votre rapporteur spécial souhaite ainsi la mise en place d'un deuxième plafond, exprimé en euros et qui tienne compte du chiffre d'affaires des chaînes, afin que les télévisions locales ne subissent pas un dépassement des frais initialement envisagés.
Proposition n° 1 : dans le cadre du réaménagement des fréquences lié au passage à la TNT, fixer un second plafond des dépenses restant à la charge des télévisions locales. Exprimer ce plafond en euros selon un barème qui tienne compte du chiffre d'affaires des chaînes.
c) La question de la présence des télévisions locales sur la TNT
Tout en améliorant la qualité et la quantité de l'offre, la TNT offre de vraies perspectives de développement adaptées aux télévisions locales, puisqu'elle permet la diffusion de programmes locaux sur des zones choisies à cet effet, tout en abaissant les coûts de diffusion des programmes.
Dans ce contexte, votre rapporteur spécial juge indispensable que les chaînes locales soient présentes sur la TNT , alors que tel n'a pas été le choix effectué lors du lancement des chaînes gratuites de la TNT le 31 mars 2005. Cette situation apparaît d'autant plus regrettable que, a contrario , en Espagne le passage au numérique terrestre pour les télévisions locales doit débuter en août 2005 pour s'achever au 1 er janvier 2008. A cette fin, lors de la répartition des quatre canaux des multiplex de la TNT, au moins un canal doit être réservé aux opérateurs publics, c'est-à-dire aux municipalités qui ont déjà en charge des télévisions locales.
Lors de son audition par votre rapporteur spécial, M. Christian Dutoit, conseiller du CSA présidant le groupe de travail sur les télévisions locales, a envisagé deux options :
- soit l'utilisation d'un multiplex existant, en particulier le multiplex R5 ( cf. en annexe n° 5 les candidatures sur le multiplex R5 de services de télévision locale ) ;
- soit en réservant une place aux télévisions locales de la TNT, dans la perspective d'une augmentation du nombre de chaînes qui devraient in fine trouver leur place sur la TNT, grâce à une augmentation du nombre de bandes passantes que devrait permettre le passage de la norme de diffusion MPEG 2 à la norme MPEG 4.
En tout état de cause, votre rapporteur spécial juge indispensable d'assurer la présence des télévisions locales sur la TNT.
Proposition n° 2 : assurer la présence des télévisions locales parmi les chaînes gratuites de la TNT, en préemptant au besoin une partie des futures fréquences disponibles grâce au progrès des normes de diffusion.
2. Une définition des télévisions locales à préciser
a) Les perspectives de labellisation des télévisions locales
Les exemples de développement des télévisions locales en Espagne et en Italie montrent que certains opérateurs ont abusé d'un cadre juridique incitatif pour développer, à l'échelle d'un territoire, des télévisions dont la programmation ne correspond nullement à leur vocation de chaîne locale de proximité.
Si de telles dérives ne semblent pas encore avoir été observées en France, votre rapporteur spécial estime utile un resserrement de la définition des télévisions locales prenant en compte le contenu de la programmation . Pour apprécier ce critère, il peut être envisagé la formule souple d'une labellisation qui pourrait relever soit du CSA, soit des associations déjà mises en place par les télévisions locales, et dont les représentants ont été auditionnés par votre rapporteur spécial 17 ( * ) . Cette labellisation serait alors un des critères utilisés par les services de l'Etat pour apprécier s'il est ou non pertinent qu'une chaîne bénéficie du régime propre aux télévisions locales.
Proposition n° 3 : encourager une procédure de labellisation des télévisions locales prenant en compte le contenu de la programmation.
b) L'encouragement au développement des télévisions associatives
Parmi les différentes catégories de télévisions locales, les télévisions associatives se distinguent par leur absence de but lucratif.
Cette situation justifie un régime spécifique dans certains pays. Ainsi, aux Etats-Unis, conformément au premier amendement de la Constitution américaine qui garantit la liberté d'expression, la loi permet aux collectivités locales d'obliger les câblo-opérateurs (souvent en situation locale monopolistique) à offrir du temps d'antenne et du matériel aux télévisions locales associatives . De ce fait, les télévisions associatives constituent une tribune pour l'expression des citoyens, contribuant à pallier la faiblesse des télévisions publiques.
Votre rapporteur spécial juge souhaitable de conférer cette liberté nouvelle aux collectivités territoriales, afin d'encourager le pluralisme.
Proposition n° 4 : permettre aux collectivités territoriales d'obliger les câblo-opérateurs à offrir du temps d'antenne et du matériel aux télévisions locales associatives.
c) La création de télévisions locales en Ile-de-France
La loi n° 2004-669 du 9 juillet 2004 relative aux communications électroniques et aux services de communication audiovisuelle a relevé de six à dix millions d'habitants le seuil au-delà duquel un service de télévision est considéré comme national.
Ces dispositions expliquent en partie l'absence de télévision locale dans la région francilienne . De fait, pour qu'une télévision locale couvre l'ensemble de cette région, il faudrait élever le seuil de définition d'une chaîne locale de dix à douze millions d'habitants.
Une autre raison est que le CSA n'a, jusqu'à présent, pas procédé à des appels à candidatures en Ile-de-France, même sur des zones de diffusion de moins de dix millions d'habitants. Une telle possibilité serait toutefois envisagée dans le cadre du lancement de la TNT 18 ( * ) .
Votre rapporteur spécial déplore que l'Ile-de-France constitue une « tache blanche » dans la carte actuelle des télévisions locales hertziennes analogiques disposant d'une autorisation permanente. Cette situation tend à handicaper l'essor des télévisions locales, le sujet ne faisant dès lors pas réellement débat auprès du cinquième des Français qui habitent l'Ile-de-France.
Il convient dès lors de permettre la création de télévisions locales en Ile-de-France, soit par une nouvelle définition des télévisions locales qui couvriraient des zones comptant jusqu'à douze millions d'habitants, soit par le lancement d'appels à candidatures par le CSA en Ile-de-France.
Proposition n° 5 : permettre la création de télévisions locales en Ile-de-France, soit par une nouvelle définition des télévisions locales qui desserviraient des zones comptant jusqu'à douze millions d'habitants, soit par le lancement d'appels à candidatures par le CSA en Ile-de-France.
3. Les possibilités de regroupement des projets sur un même canal
Dans la mesure où les fréquences à attribuer constituent une ressource rare, votre rapporteur spécial s'est interrogé sur les possibilités de regroupement de plusieurs chaînes sur un même canal .
A cet égard, les deux seuls exemples à ce jour apparaissent trop isolés pour conclure s'il est opportun ou non d'encourager cette pratique :
- pour les télévisions temporaires en région parisienne, un tel partage a été opéré sur le canal 36 entre 1998 et 2000, puis sur le canal 35 entre 2001 et 2004, sans qu'apparemment il soit apparu nécessaire de renouveler ensuite cette expérience ;
- à Nantes, suite à un appel à candidatures pour l'octroi d'une fréquence hertzienne analogique, une décision du CSA du 5 octobre 2004 a autorisé, en canal partagé, la diffusion de TV Nantes Atlantique et de Télénantes sur une même fréquence pour une durée de dix ans.
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Les évolutions législatives réglementaires récentes ont ainsi permis de créer un contexte plus favorable à l'essor des télévisions locales, afin que la France commence à combler son retard par rapport aux autres Etats d'Europe occidentale et d'Amérique du Nord.
Mais le succès des télévisions de proximité obéit également au respect de règles déontologiques qui doivent être identiques à celles applicables aux télévisions nationales. Les stratégies des acteurs publics et privés jouent un rôle déterminant dans le respect de ces principes : alors que les collectivités publiques ont vocation à encourager l'expression démocratique et à affirmer l'identité des territoires couverts par les télévisions locales, les financements privés dépendent de la viabilité du modèle économique que peuvent constituer ces nouvelles chaînes dans le paysage audiovisuel français.
* 15 La TNT conserve le principe d'une diffusion par voie hertzienne : les programmes sont propagés par ondes électromagnétiques dans les mêmes bandes que l'actuelle télévision analogique terrestre (d'où la nécessité de réaménager les fréquences). La diffusion en régime TNT est entièrement numérisée, de la source à la réception, ce qui permet d'augmenter le nombre de fréquences disponibles par rapport à la télévision analogique.
* 16 L'article 4 du décret précité dispose que, « pour chacun de ses services, la participation de chaque éditeur du service à vocation locale est égale au trente-troisième du montant total des dépenses et frais précédemment mentionnés multiplié par le rapport entre la population recensée de la zone géographique pour laquelle il est autorisé et la population recensée du territoire métropolitain (...) ».
L'article 5 du même décret complète ce dispositif en indiquant que « le montant total des dépenses et frais diminué des participations dues par les éditeurs de services à vocation locale est réparti par parts égales entre les éditeurs de services à vocation nationale pour chacun de leurs services ».
* 17 Télévisions locales de service public (TLSP), Union des télévisions locales de pays (UTLP), Fédération nationale des vidéos des pays et des quartiers (FNVPQ).
* 18 Selon la « Correspondance de la presse » du 24 mars 2005, « un septième multiplex numérique de Paris pourrait faire l'objet d'un appel aux candidatures prochainement » (p. 9).