N° 441
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2004-2005
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Annexe au procès-verbal de la séance du 29 juin 2005 |
RAPPORT D'INFORMATION
FAIT
au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur la direction générale de l' administration et de la fonction publique (DGAFP) ,
Par M. François MARC,
Sénateur.
(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis, président ; MM. Claude Belot, Marc Massion, Denis Badré, Thierry Foucaud, Aymeri de Montesquiou, Yann Gaillard, Jean-Pierre Masseret, Joël Bourdin, vice-présidents ; M. Philippe Adnot, Mme Fabienne Keller, MM. Michel Moreigne, François Trucy secrétaires ; M. Philippe Marini, rapporteur général ; MM. Bernard Angels, Bertrand Auban, Jacques Baudot, Mme Marie-France Beaufils, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Mme Nicole Bricq, MM. Auguste Cazalet, Michel Charasse, Yvon Collin, Philippe Dallier, Serge Dassault, Jean-Pierre Demerliat, Éric Doligé, Jean-Claude Frécon, Yves Fréville, Paul Girod, Adrien Gouteyron, Claude Haut, Jean-Jacques Jégou, Roger Karoutchi, Alain Lambert, Gérard Longuet, Roland du Luart, François Marc, Michel Mercier, Gérard Miquel, Henri de Raincourt, Michel Sergent, Henri Torre, Bernard Vera.
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Administration. |
INTRODUCTION
Le choix de votre rapporteur spécial du budget des services généraux du Premier ministre de mener, en application de l'article 57 de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), une mission de contrôle budgétaire de la direction générale de l'administration et de la fonction publique (DGAFP) peut légitimement susciter des interrogations : pourquoi ce choix d'une direction d'administration centrale relativement peu connue et aux moyens limités, puisque ses crédits propres sont de l'ordre de 10 millions d'euros seulement ?
De surcroît, afin de respecter la répartition fonctionnelle des compétences au sein de votre commission des finances, et en plein accord avec notre collègue Henri de Raincourt, rapporteur spécial du budget de la fonction publique, votre rapporteur spécial a choisi ne pas conduire son étude sur les orientations de la politique de la fonction publique ni sur son efficacité. Dans ce contexte, les crédits interministériels gérés par la DGAFP sont restés hors du champ du présent contrôle. A fortiori la définition des effectifs globaux de la fonction publique et des choix politiques, tels que le non-remplacement de tout ou partie des fonctionnaires partant en retraite, ont été considérés comme relevant exclusivement de la compétence du rapporteur spécial de la fonction publique.
Lors de sa mission de contrôle budgétaire, votre rapporteur spécial a toutefois pu apprécier que le rôle de la DGAFP dépassait très largement celui des crédits qu'elle gère, puisqu'elle est à l'initiative des grandes orientations de la politique de la fonction publique : conduite des négociations salariales dans la fonction publique, diminution du nombre de corps regroupés dans une trentaine de cadres statutaires, réflexion en cours sur une rémunération au mérite, établissement du nombre exact de fonctionnaires, telles sont quelques-unes des illustrations des missions exercées concrètement par la DGAFP.
Votre rapporteur spécial s'est au contraire intéressé à « l'outil », à la direction d'administration centrale ayant vocation à définir et mettre en oeuvre la politique de la fonction publique en France. Ainsi délimité, le sujet d'étude suscite un faisceau d'interrogations : quel doit être le statut de ce service ? Comment définir ses missions ? Quel rôle peut-il jouer dans la conduite de la réforme budgétaire, partie intégrante de la réforme de l'Etat ?
Ces questions ne prennent tout leur sens que dans la perspective de comparaisons internationales , alors que nos partenaires européens doivent traiter les mêmes sujets. Plus particulièrement, votre rapporteur spécial a choisi de se rendre en Grèce pour approfondir cette démarche comparatiste. La direction de la fonction publique en Grèce est en effet caractérisée par une certaine concentration de l'administration centrale , assez proche de l'organisation française dont elle s'est inspirée après la chute de la dictature. La direction grecque est également confrontée à des évolutions majeures, en étant toutefois rattachée, non au Premier ministre, mais - comble du paradoxe pour un Etat non fédéral - au ministre de l'intérieur.
Dans le présent rapport d'information, votre rapporteur spécial n'a donc pas étudié de façon exhaustive toutes les missions de la DGAFP , mais a cherché plutôt à s'interroger sur leur pertinence et la façon dont elles sont mises en oeuvre . Dans ce cadre, la mission de contrôle budgétaire n'a pas seulement porté sur les crédits propres à la DGAFP, mais aussi sur le rôle d'une administration dont le bon fonctionnement est un levier essentiel pour la bonne utilisation des deniers publics, car elle se situe à l'interface entre la réforme de la fonction publique, la réforme budgétaire dans le cadre de la mise en oeuvre de la LOLF et la réforme de l'Etat .
Au plan méthodologique, votre rapporteur spécial a effectué un déplacement dans les locaux de la DGAFP, par ailleurs interrogée par questionnaire, et ainsi pu auditionner toute son équipe de direction, ainsi que les représentants des syndicats internes à la DGAFP. Cette approche a été complétée par des auditions du directeur des services administratifs et financiers du Premier ministre, lequel gère les crédits de la DGAFP, ainsi que par le deuxième sous-directeur de la direction du budget du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, en charge des questions de personnel, et à ce titre un interlocuteur privilégié de la DGAFP. A l'issue de sa mission de contrôle menée de février à juin 2005, votre rapporteur spécial a enfin souhaité procédé in fine à une nouvelle audition complémentaire de M. Jacky Richard, directeur général de l'administration et de la fonction publique.
La liste des personnes auditionnées, en France et en Grèce, figure en annexe (n° 1) au présent rapport d'information.
Sur la base des orientations ainsi définies pour la conduite de sa mission de contrôle budgétaire, votre rapporteur spécial a tout d'abord étudié dans une première partie le fonctionnement actuel de la DGAFP , en examinant plus particulièrement ses moyens budgétaires et humains, les perspectives d'évolution de ses missions et le bien-fondé du rattachement d'une structure ayant le statut de direction d'administration centrale aux services du Premier ministre. Les comparaisons internationales ont guidé de manière continue sa réflexion.
Puis votre rapporteur spécial a mené, dans la seconde partie du présent rapport d'information, une analyse plus prospective replaçant la DGAFP au coeur des différents services de l'Etat. Il est ressorti de cette étude la nécessité impérieuse de placer la DGAFP au coeur de la réforme de la fonction publique en confortant son rôle de levier indispensable à la bonne marche de la réforme budgétaire .