II. UN ENCADREMENT INSUFFISANT
2.1 L'INADAPTATION DU CADRE RÉGLEMENTAIRE
a) Les contraintes de la tarification
L'article 800 du code de procédure pénale (CPP) renvoie à un règlement d'administration publique (décret en Conseil d'Etat) la détermination des frais de justice criminelle, correctionnelle et de police. Il prévoit que ce texte fixe notamment le tarif, les modalités de payement et de recouvrement ainsi que les voies de recours applicables.
TOUTE MODIFICATION DES TARIFS EXIGE DONC UN DÉCRET EN CONSEIL D'ETAT. LA LOURDEUR DE CETTE PROCÉDURE CONTRIBUE À EN EXPLIQUER LA RARETÉ ; LA DERNIÈRE REFONTE EN LA MATIÈRE A PROCÉDÉ D'UN DÉCRET DU 18 MARS 1999. LES REVALORISATIONS SONT PARTIELLES, TARDIVES ET NE CORRESPONDENT PAS À LA RÉALITÉ DU COÛT SUPPORTÉ PAR LES PRESTATAIRES. PAR EXEMPLE, LES EXPERTISES EN MATIÈRE DE FRAUDES COMMERCIALES DONNENT LIEU À L'ALLOCATION D'UNE SOMME DE 12,96 € POUR LE PREMIER ÉCHANTILLON, Y COMPRIS LES FRAIS DE LABORATOIRE, MONTANT INCHANGÉ DEPUIS UN DÉCRET DU 28 JANVIER 1981 (ART. R. 116 CPP) ; LA RÉMUNÉRATION DES INTERPRÈTES TRADUCTEURS EST DE 14,79 € POUR LA PREMIÈRE HEURE À PARIS, 13,26 € DANS LES AUTRES DÉPARTEMENTS (ART. R. 122 CPP 16 ( * ) ) ; L'INDEMNITÉ DE SERVICE D'AUDIENCE DES HUISSIERS EST LIMITÉE, DEPUIS UN DÉCRET DU 6 MAI 1988, À 10,67 € POUR LE SERVICE D'UNE AUDIENCE DU TRIBUNAL CORRECTIONNEL ET À 7,62 € POUR LE SERVICE D'UNE AUDIENCE DU TRIBUNAL DE POLICE (ART. R. 179 CPP) ; LE GARDIEN DE PIÈCES PLACÉES SOUS SCELLÉS REÇOIT UNE ALLOCATION, NON REVALORISÉE DEPUIS UN DÉCRET DU 28 JANVIER 1981, DE 0,46 € PAR JOUR À PARIS, 0,30 € EN PROVINCE (ART. R. 147 CPP).
LES PERSONNES AUXQUELLES S'ADRESSENT LES RÉQUISITIONS PARTICIPENT AU SERVICE PUBLIC DE LA JUSTICE. CEPENDANT, LE MAINTIEN DE TELS TARIFS, PARFOIS TOTALEMENT IRRÉALISTES, QUE N'A PAS CONTESTÉ LA DIRECTION DU BUDGET, NE FAVORISE PAS L'APPEL AUX PRESTATAIRES LES PLUS QUALIFIÉS, QUI SONT EN DROIT D'EXIGER UNE JUSTE RÉMUNÉRATION DE LEUR INTERVENTION. IL PEUT MÊME CONSTITUER UNE INCITATION À LA FRAUDE, LAQUELLE PEUT PORTER SUR LE NOMBRE, SUR LA NATURE OU SUR LA DURÉE DES ACTES 17 ( * ) .
Enfin il convient de relever que la tarification ne s'applique pas à certains des postes de dépenses les plus importants et les plus dynamiques : opérateurs de télécommunications, location de matériels d'écoute, analyses génétiques... Une telle situation présente de graves inconvénients lorsque la prestation en question ne peut donner lieu à aucune mise en concurrence. Il en va notamment ainsi en matière de téléphonie, où l'Etat, bien que disposant du pouvoir de réquisition, apparaît comme un client « captif » puisqu'il ne peut requérir que l'opérateur de la ligne téléphonique.
B) LA RIGIDITÉ DE LA RÈGLE DU RATTACHEMENT
LE PRINCIPE DU RATTACHEMENT DES FRAIS À UNE PROCÉDURE IDENTIFIÉE (« FACTURATION À L'ACTE ») CONSTITUE UN FREIN À UNE GESTION ACTIVE DES DÉPENSES, ALORS MÊME QU'IL SERAIT UTILE DE CHERCHER À GLOBALISER LES COMMANDES OU DE MUTUALISER LES MOYENS. AINSI, EN MATIÈRE DE LOCATION DE MATÉRIELS D'ENREGISTREMENT, LA LOCATION ANNUELLE D'UN APPAREIL SUCCESSIVEMENT UTILISÉ POUR PLUSIEURS AFFAIRES ET, ÉVENTUELLEMENT, AU PROFIT DE PLUSIEURS JURIDICTIONS, SERAIT PLUS AVANTAGEUSE QUE LA FACTURATION, ACTUELLEMENT PRATIQUÉE AU COUP PAR COUP, DE LA LOCATION D'APPAREILS QUI, DANS LES FAITS, SONT UTILISÉS EN PERMANENCE PAR LES SERVICES DE POLICE LES PLUS IMPORTANTS. DE MÊME, CHAQUE INTERCEPTION TÉLÉPHONIQUE EXIGE AUJOURD'HUI UNE OUVERTURE DE LA LIGNE, FACTURÉE 172 EUROS PAR FRANCE TÉLÉCOM, ET UN ABONNEMENT PROVISOIRE DE 25,40 EUROS PAR MOIS (CONTRE 13 € TTC POUR UN ABONNEMENT ORDINAIRE) ALORS QUE L'OUVERTURE D'UNE LIGNE PERMANENTE PERMETTRAIT LE RENVOI DE L'ENSEMBLE DES COMMUNICATIONS INTERCEPTÉES POUR UN COÛT MOINDRE.
LA VENTILATION SYSTÉMATIQUE DES FRAIS PAR PROCÉDURE PRÉSENTE D'AUTANT MOINS D'INTÉRÊT QUE LES FRAIS DE JUSTICE CRIMINELLE VISÉS À L'ARTICLE R. 92 DU CODE DE PROCÉDURE PÉNALE RESTENT, EN APPLICATION DE L'ARTICLE 800-1 DUDIT CODE, À LA CHARGE DE L'ETAT, SANS AUCUN RECOURS ENVERS LES CONDAMNÉS. ELLE REPRÉSENTE AUSSI UN COÛT EN GESTION, SELON LES PRESTATAIRES, QUI NE MANQUENT PAS DE LE RÉPERCUTER DANS LEUR FACTURATION.
2.2 Un suivi lointain
DANS LEUR MAJORITÉ, LES CHEFS DE JURIDICTION SEMBLENT CONSIDÉRER L'AUGMENTATION DES FRAIS DE JUSTICE COMME UN PHÉNOMÈNE INÉLUCTABLE, LIÉ À LA HAUSSE DE L'ACTIVITÉ JUDICIAIRE, À LA MULTIPLICATION DES DÉPENSES RENDUES OBLIGATOIRES PAR LE LÉGISLATEUR ET AUX HABITUDES DES OFFICIERS DE POLICE JUDICIAIRE (OPJ), LESQUELS SERAIENT PEU ATTENTIFS OU PEU SENSIBLES AU COÛT DE MESURES QUI NE S'IMPUTENT PAS SUR LE BUDGET DU MINISTÈRE DONT ILS DÉPENDENT.
CONFRONTÉS, DE PLUS, À LA MULTIPLICITÉ DES SERVICES ENQUÊTEURS, À L'ÉGARD DESQUELS ILS NE DISPOSENT PAS D'UNE AUTORITÉ COMPLÈTE, LES PARQUETS RENONCENT EN GÉNÉRAL À DONNER DES DIRECTIVES DESTINÉES À RATIONALISER LES FRAIS DE JUSTICE PÉNALE. POUR L'INSTANT, LES PROCUREURS SE BORNENT À RELEVER LES ANOMALIES LES PLUS CARACTÉRISÉES ET, DE LOIN EN LOIN, À CONTESTER LES MÉMOIRES MANIFESTEMENT ABUSIFS. A CET ÉGARD, LES EFFORTS DE SENSIBILISATION DÉPLOYÉS AU SEIN DE PLUSIEURS JURIDICTIONS DE LA COUR D'APPEL DE LYON, QUI EXPÉRIMENTENT DEPUIS 2004 LES NOUVELLES RÈGLES DE GESTION BUDGÉTAIRES DE CES DÉPENSES, NE PEUVENT QU'ÊTRE ENCOURAGÉS. LEUR EFFICACITÉ SERA D'AUTANT MIEUX ASSURÉE QU'UN DIALOGUE SUR L'OPPORTUNITÉ DU VOLUME ET DE LA NATURE DES MESURES D'INVESTIGATION SERA MAINTENU ENTRE LE MAGISTRAT INSTRUCTEUR OU DU PARQUET ET L'OFFICIER DE POLICE JUDICIAIRE DANS LE CADRE DES ENQUÊTES PRÉLIMINAIRES, DE FLAGRANCE OU SUR COMMISSION ROGATOIRE.
FAUTE, JUSQU'À PRÉSENT, D'ORIENTATIONS CLAIRES AU NIVEAU NATIONAL, RÉGIONAL OU DE CHAQUE JURIDICTION, IL N'EST PAS SURPRENANT QUE LES DÉPENSES SOIENT FRÉQUEMMENT ENGAGÉES PAR LES OPJ SANS CONSIDÉRATION DE LEUR COÛT POTENTIEL : RÉQUISITION AU LIBELLÉ IMPRÉCIS, SANS DÉLAI D'EXÉCUTION ET SANS DURÉE, RECOURS À DES MOYENS SURDIMENSIONNÉS 18 ( * ) , DÉSIGNATION D'EXPERTS GÉOGRAPHIQUEMENT ÉLOIGNÉS POUR DES ANALYSES COURANTES, DONT DÉCOULENT DES FRAIS DE DÉPLACEMENT ÉLEVÉS...
COMPTE TENU DE LA DIVERSITÉ DES PRATIQUES, L'ÉCHELON LE PLUS APPROPRIÉ POUR LE RECENSEMENT ET LA DIFFUSION DES BONNES PRATIQUES SEMBLERAIT, EN PREMIÈRE ANALYSE, DEVOIR ÊTRE CELUI DE LA COUR D'APPEL. OR LES TABLEAUX SEMESTRIELS DE DÉPENSES SONT PEU EXPLOITÉS AU-DELÀ DE LEUR ENVOI À L'ADMINISTRATION CENTRALE ALORS QUE, MALGRÉ LES LIMITES PRÉCÉDEMMENT EXPOSÉES, ILS DEVRAIENT PERMETTRE D'EFFECTUER DES COMPARAISONS ENTRE JURIDICTIONS, DE DEMANDER DES PRÉCISIONS SUR LE SENS DE CERTAINES ÉVOLUTIONS ET, LE CAS ÉCHÉANT, D'INVITER LES TRIBUNAUX À MODIFIER LEURS PRATIQUES. TRÈS RARES SONT LES COURS D'APPEL QUI SE LIVRENT À UNE ÉTUDE PRÉCISE DES FACTEURS D'ÉVOLUTION DES FRAIS DE JUSTICE OU AU SIMPLE RECENSEMENT DES BONNES PRATIQUES DANS LEUR RESSORT. ELLES NE SE METTENT DÈS LORS PAS EN SITUATION DE JOUER UN RÔLE UTILE DANS LA NÉCESSAIRE MAÎTRISE DE CE POSTE.
LA CHANCELLERIE DEVRAIT CONTRIBUER DAVANTAGE À LA DÉFINITION DE PRATIQUES PERTINENTES ET HOMOGÈNES, GRÂCE À LA CENTRALISATION DES DONNÉES STATISTIQUES DISPONIBLES, À L'ÉLABORATION DES TEXTES LÉGISLATIFS ET RÉGLEMENTAIRES ET À LA POSSIBILITÉ DE COMMANDER ET DE DIFFUSER DES ÉTUDES CRIMINOLOGIQUES SUR LA RECHERCHE DES INFRACTIONS ET L'IDENTIFICATION DES AUTEURS. TOUTEFOIS, SI L'ADMINISTRATION CENTRALE A AMÉLIORÉ SA CONNAISSANCE DES FRAIS DE JUSTICE PAR JURIDICTION ET PAR TYPE DE DÉPENSE, LES COMPÉTENCES DEMEURENT DISPERSÉES ENTRE LA DIRECTION DES SERVICES JUDICIAIRES, QUI PROCÈDE À CE RECENSEMENT, LA DIRECTION DES AFFAIRES CRIMINELLES ET DES GRÂCES, QUI ORIENTE LA POLITIQUE PÉNALE DES PROCUREURS, ET LA DIRECTION DES AFFAIRES GÉNÉRALES ET DE L'ÉQUIPEMENT, QUI NÉGOCIE LES CONVENTIONS NATIONALES AVEC LES PRINCIPAUX PRESTATAIRES.
L'EFFORT DE SENSIBILISATION DES CHEFS DE JURIDICTION PAR LA CHANCELLERIE REMONTE À LA CIRCULAIRE PRÉCITÉE DU 16 AVRIL 1996. UNE NOUVELLE CIRCULAIRE DU 14 OCTOBRE 1997 A PERMIS D'AMÉLIORER LA GESTION DU CHAPITRE 37-11, AVEC LA DÉSIGNATION, AU SEIN DE CHAQUE COUR D'APPEL, D'UN AGENT CHARGÉ DU SUIVI DE LA DÉPENSE ET, POUR L'ARRONDISSEMENT, D'UN FONCTIONNAIRE RÉFÉRENT, NOMMÉ PARMI LES GREFFIERS EN CHEF. IL ÉTAIT ÉGALEMENT DEMANDÉ LA DIFFUSION DE MONTANTS INDICATIFS D'HONORAIRES NON RÉGLEMENTÉS. LES COURS D'APPEL NE SE SONT GUÈRE PRÊTÉES À CET EXERCICE DE « BONNES PRATIQUES », CE QUI EST REGRETTABLE. QUANT À LA CIRCULAIRE DU 30 MARS 1998, QUI CONTENAIT DES « QUESTIONS-RÉPONSES » RELATIVES À LA PRISE EN CHARGE DES FRAIS DE JUSTICE ET FORMULAIT DES RECOMMANDATIONS SUR L'HARMONISATION ET LA RATIONALISATION DES PRATIQUES, ELLE APPELLERAIT UNE MISE À JOUR. MALGRÉ L'ÉVOLUTION DES DÉPENSES, AUCUNE CIRCULAIRE GÉNÉRALE N'EST EN EFFET INTERVENUE DEPUIS LORS EN DEHORS DU BILAN STATISTIQUE ANNUEL.
L'investissement incontestable consenti par la direction des services judiciaires depuis 1996 a eu peu d'effets, puisque les juridictions n'ont pas été en mesure de satisfaire aux objectifs qui leur avaient été assignés.
En témoigne, en premier lieu, la vive progression des frais de justice, bien au-delà des objectifs fixés. Ainsi la circulaire du 16 avril 1996 demandait aux juridictions de contenir la dépense pénale en deçà d'un plafond de 5 %. Cet objectif a été respecté en 1996 (+ 2 %) mais pas en 1997 (+ 11,6 %). La circulaire du 2 mars 1998 a fixé une norme encore plus ambitieuse (+ 4 % par an) qui a été respectée en 1999 et 2001, avant que le rythme de progression annuelle ne dépasse 12 % en 2002 puis 20 % à partir de 2003.
TÉMOIGNE AUSSI DE CETTE RELATIVE INEFFICACITÉ, EN SECOND LIEU, L'AGGRAVATION DES ÉCARTS DE COÛT MOYEN PAR AFFAIRE ENTRE LES DIFFÉRENTES COURS D'APPEL, QUI SE DOUBLE D'UNE FORTE CONCENTRATION DE LA DÉPENSE SUR QUELQUES RESSORTS. UNE ÉTUDE DE LA CHANCELLERIE MONTRE AINSI QUE L'ÉCART DU COÛT MOYEN PAR AFFAIRE ENTRE LA COUR D'APPEL LA PLUS « ÉCONOME » ET LA COUR D'APPEL LA PLUS « DISPENDIEUSE » EST PASSÉ DE 2,3 EN 1988 À 3 EN 1994 ET À 4,1 EN 2001. IL EST REGRETTABLE QUE DE TELLES ÉTUDES NE SOIENT PAS CONDUITES RÉGULIÈREMENT ET, SURTOUT, QUE LES FACTEURS D'EXPLICATION DE CETTE DISPERSION NE FASSENT PAS L'OBJET D'UNE ANALYSE APPROFONDIE.
L'IMPACT RÉDUIT DES PRÉCONISATIONS DE LA CHANCELLERIE EST SANS DOUTE À RAPPROCHER DE LA FAIBLESSE DES MOYENS D'INCITATION DESTINÉS AUX JURIDICTIONS : LA SUPPRESSION, À COMPTER DE 2002, DE L'ENVELOPPE COMPLÉMENTAIRE DE CRÉDITS DE FONCTIONNEMENT QUI ÉTAIT, DEPUIS 1998, OCTROYÉE AUX COURS AYANT OBTENU DES RÉSULTATS EN MATIÈRE DE MAÎTRISE DES FRAIS DE JUSTICE, N'A PU QU'AFFAIBLIR LES DISCIPLINES QUI AVAIENT COMMENCÉ À SE METTRE EN PLACE, AVEC DES RÉSULTATS LIMITÉS MAIS RÉELS.
EN FAIT, LES EFFORTS DE L'ADMINISTRATION CENTRALE DEMEURENT INÉGALEMENT RÉPARTIS. JUSQU'À PRÉSENT, LA DIRECTION DES AFFAIRES CRIMINELLES ET DES GRÂCES S'EST TRÈS PEU IMPLIQUÉE DANS LA QUESTION DES FRAIS DE JUSTICE, QUI N'A JAMAIS CONSTITUÉ UN THÈME DES RAPPORTS ANNUELS DE POLITIQUE PÉNALE ET N'A PAS FAIT L'OBJET D'INSTRUCTIONS AUX PROCUREURS GÉNÉRAUX. DE MÊME, L'INSPECTION GÉNÉRALE DES SERVICES JUDICIAIRES N'EN A PAS FAIT UN SUJET D'ENQUÊTE SPÉCIFIQUE. IL EST, DANS CES CONDITIONS, DIFFICILE À LA CHANCELLERIE DE DÉVELOPPER DES RECOMMANDATIONS COHÉRENTES ET RÉGULIÈRES.
Pourtant, les chefs de juridiction comme les prescripteurs, magistrats ou officiers de police judiciaire, sont demandeurs d'une information précise et actualisée sur l'attitude à adopter face à des infractions déterminées (vols d'objets de faible valeur, violences avec incapacité temporaire totale de moins de huit jours...) et se trouvent largement démunis, en l'absence de tout référentiel en termes de coût moyen par acte ou par procédure. Selon la Cour, le caractère limitatif des crédits devrait conduire à développer, à la lumière de recommandations et préconisations nationales, une logique consistant à rapprocher le coût, l'efficacité et les enjeux des moyens à engager. Cette approche supposerait une action de formation et de sensibilisation à la question du coût des frais de justice non seulement des magistrats et greffiers, comme le ministère de la justice indique s'y être engagé, mais encore des OPJ.
* 16 Etant observé qu'une majoration de 25 % est accordée lorsque la traduction porte sur une langue autre que l'anglais, l'allemand, l'espagnol ou l'italien (art. R. 122, al. 3 du CPP), majoration qui trouve à s'appliquer dans la grande majorité des cas.
* 17 Dans certains ressorts, à s'en tenir aux mémoires d'autopsie, les cadavres seraient systématiquement découverts en état de décomposition avancée. Le tarif dans ce cas (238 €) est plus élevé que pour une autopsie simple (138 €).
* 18 Par exemple, réquisition d'un garage pour le gardiennage de matériel audiovisuel.