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Politique régionale européenne pour 2007-2013 : les enjeux de la réforme pour les territoires

 

2. Un resserrement du champ de la politique européenne de cohésion

La politique de développement rural et la politique communautaire de la pêche ne relèvent plus désormais de la politique de cohésion.

a) La politique de développement rural est intégrée à la PAC

La réforme s'accompagne d'une redéfinition de la politique de développement rural qui se traduit par le rattachement à un nouvel instrument financier relevant de la politique agricole commune (PAC) de deux types d'interventions en faveur des zones rurales actuellement mises en oeuvre dans le cadre de la politique de cohésion :

- le volet rural des DOCUP financé par le FEOGA-O (objectif 1) et le FEOGA-G (objectif 2) ;

l'initiative communautaire Leader +, actuellement financée par le FEOGA-O.

En effet, un règlement européen20(*) du 21 juin 2005 a créé deux fonds dans le cadre de la PAC pour remplacer l'actuel FEOGA à compter du 1er janvier 2007 :

- le Fonds européen agricole de garantie (FEAGA), qui prendra en charge la politique de soutien au marché et aux revenus (le « premier pilier » de la PAC) ;

- le Fonds européen agricole de développement rural (FEADER), qui financera la politique de développement rural (le « deuxième pilier de la PAC »).

Le FEADER ne sera pas un fonds structurel : s'il conserve certaines particularités de ces fonds (règle du dégagement d'office, notions d'engagement et de paiement), il hérite aussi de certaines règles du FEOGA-G qui le distinguent de ceux-ci, comme la nécessité de disposer d'un organisme de paiement agréé (tel que le CNASEA en France) et l'application, pour le suivi des dépenses, d'un exercice ne correspondant pas à l'année civile, mais courant du 16 octobre au 15 octobre de l'année suivante.

Il prendra en charge les 22 mesures jusqu'à présent régies par le règlement de développement rural21(*) (RDR) du 17 mai 1999 et qui, dans la programmation 2000-2006, pouvaient, selon le souhait de chaque Etat membre, être mises en oeuvre, le cas échéant, au niveau régional dans le cadre des DOCUP. C'est notamment le choix qu'avait fait la France pour 15 de ces 22 mesures.

Contrairement au FEOGA-O et au FEOGA-G, le FEADER fera l'objet d'une programmation spécifique, séparée de la politique de cohésion, conformément à un nouveau règlement de développement rural22(*) du 20 septembre 2005.

Ce règlement réorganise la politique de développement rural autour de quatre grands axes, les trois premiers axes, « thématiques », rassemblant les différentes mesures de développement rural, le quatrième axe, « méthodologique », intégrant l'approche de l'initiative communautaire Leader +, qui disparaît en tant que telle :

LES QUATRE AXES DE LA POLITIQUE EUROPEENNE DE DEVELOPPEMENT RURAL

Axe 1 : compétitivité des secteurs agricole et forestier

Il rassemble les aides à l'installation et à la transmission des exploitations (préretraites), des soutiens à l'investissement dans le domaine agricole et sylvicole, des aides aux PME du secteur agroalimentaire, ainsi qu'une mesure d'accompagnement de la coopération entre la production, la transformation et la recherche pour le développement de nouveaux produits.

Axe 2 : gestion de l'espace rural et environnement

Il comprend les aides aux zones agricoles défavorisées (notamment l'indemnité compensatrice de handicap naturel), les mesures agri-environnementales, les paiements liés à Natura 2000 et à la directive cadre sur l'eau, les paiements environnementaux forestiers et les aides au boisement, ainsi que les mesures en faveur du bien-être animal.

Axe 3 : diversification de l'économie et qualité de vie en milieu rural

Cet axe prévoit des mesures de diversification vers des activités non agricoles pour les ménages agricoles, de soutien aux micro-entreprises, d'appui aux petites unités touristiques (tourisme rural, hôtellerie...) ainsi qu'aux services essentiels à la population et aux entreprises.

Axe 4 : approche Leader

Cet axe vise à permettre la mise en oeuvre des mesures des axes 1, 2 et 3 selon la méthode de développement local partenarial héritée de l'initiative Leader +. Elle continuera à s'appuyer sur des groupes d'action locale (GAL).

Dans chaque programme, une part minimale de l'enveloppe doit être consacrée à chaque axe. Cette part est de :

- 10 % pour l'axe 1 ;

- 25 % pour l'axe 2 ;

- 10 % pour l'axe 3 ;

- 5 % pour l'axe 4.

Les mesures rassemblées dans le nouveau règlement de développement rural (RDR II) sont présentées dans le tableau figurant en annexe VIII. A l'exception des mesures agri-environnementales, qui sont obligatoires, les Etats membres choisissent librement dans cette liste les mesures qu'ils souhaitent mettre en oeuvre.

Le règlement relatif au FEADER organise, en outre, l'articulation de la politique de développement rural entre l'UE et les Etats membres selon une architecture en trois étages, identique à celle applicable à la politique de cohésion. Il prévoit, en effet :

- la définition au niveau européen d'orientations stratégiques communautaires (OSC) pour le développement rural ;

Adoptées par le Conseil le 20 février 2006, ces OSC déterminent les priorités de l'UE pour chacun des quatre axes du règlement de développement rural sur la période 2007-2013.

- l'adoption par chaque Etat membre d'un plan stratégique national (PSN) de développement rural ;

Equivalent du CRNS, qui concerne la politique de cohésion, ce document stratégique permet à chaque Etat membre d'arrêter ses priorités en tenant compte des OSC et des spécificités nationales. Il est établi par chaque Etat après consultation des partenaires concernés et en étroite concertation avec la Commission européenne, sans toutefois faire l'objet d'une adoption formelle par celle-ci.

- la mise en oeuvre dans chaque Etat membre par le moyen d'un programme national ou de plusieurs programmes régionaux de développement rural, préalablement approuvés par le comité des structures agricoles et du développement rural de l'UE (dit comité STAR). Chacun de ces programmes sera piloté par une autorité de gestion.

Cette réforme du développement rural en tant que deuxième pilier de la PAC laisse subsister les actions en faveur du développement rural dans le cadre de la politique de cohésion. Comme le soulignait M. Ronald Hall, directeur de la conception et de la réforme de la politique de cohésion à la Direction générale de la politique régionale de la Commission européenne lors de son entretien avec vos rapporteurs, les projets financés par le FEADER seront surtout des micro-projets, à l'échelle de petits territoires, alors que les projets structurants pour le développement rural continueront à être financés par le FEDER. Selon le projet de règlement, des lignes de démarcation entre le FEADER (notamment en ce qui concerne son axe 3) et le FEDER devront être recherchées.

* 20 Règlement CE n° 1290/2005 du Conseil du 21 juin 2005 relatif au financement de la PAC.

* 21 Règlement CE n°1257/1999 du Conseil du 17 mai 1999, modifié par le règlement n° 1783/2003 du Conseil du 29 septembre 2003.

* 22 Règlement CE n° 1698/2005 du Conseil du 20 septembre 2005 concernant le soutien au développement rural par le FEADER.