Allez au contenu, Allez à la navigation



L'OFPRA : impératif de performance administrative et exigences du droit d'asile

 

N° 401

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2005-2006

Annexe au procès-verbal de la séance du 15 juin 2006

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le contrôle relatif à l'Office de protection des réfugiés et des apatrides (OFPRA),

Par M. Adrien GOUTEYRON,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis, président ; MM. Claude Belot, Marc Massion, Denis Badré, Thierry Foucaud, Aymeri de Montesquiou, Yann Gaillard, Jean-Pierre Masseret, Joël Bourdin, vice-présidents ; M. Philippe Adnot, Mme Fabienne Keller, MM. Michel Moreigne, François Trucy, secrétaires ; M. Philippe Marini, rapporteur général ; MM.  Bernard Angels, Bertrand Auban, Jacques Baudot, Mme Marie-France Beaufils, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Mme Nicole Bricq, MM. Auguste Cazalet, Michel Charasse, Yvon Collin, Philippe Dallier, Serge Dassault, Jean-Pierre Demerliat, Eric Doligé, Jean-Claude Frécon, Yves Fréville, Paul Girod, Adrien Gouteyron, Claude Haut, Jean-Jacques Jégou, Roger Karoutchi, Alain Lambert, Gérard Longuet, Roland du Luart, François Marc, Michel Mercier, Gérard Miquel, Henri de Raincourt, Michel Sergent, Henri Torre, Bernard Vera.

Rapatriés.

AVANT - PROPOS

Le droit d'asile a pour la France un caractère sacré. C'est un droit fondamental que de pouvoir demander à un Etat tiers la liberté, la sécurité, la justice que l'on ne trouve plus dans son pays d'origine, et de demeurer ainsi à l'abri des persécutions. Ces principes sont consacrés dans la Déclaration universelle des droits de l'homme du 10 décembre 1948, la Convention de Genève relative au statut des réfugiés du 28 juillet 1951 et son protocole du 31 janvier 1967, ainsi que par la Convention européenne des droits de l'homme du 4 novembre 1950.

Au 31 décembre 2005, on recensait dans notre pays 119.078 réfugiés (hors mineurs accompagnants), ce qui témoigne de l'engagement de la France dans la protection des personnes persécutées ou risquant de l'être.

La réforme du droit d'asile

Le régime de l'asile, posé par la loi du 25 juillet 1952, a évolué récemment. La loi n° 2003-1176 du 10 décembre 2003 a apporté à ce texte des modifications substantielles visant, d'une part, à faire de l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) le guichet unique en manière de traitement des demandes d'asile, et, d'autre part, à introduire deux novations juridiques importantes, celle de l'asile interne, qui prend en compte la possibilité pour un demandeur, de trouver refuge en un autre endroit de son pays d'origine avant de quitter le territoire de celui-ci et de solliciter auprès d'un Etat tiers une protection, et celle de la protection subsidiaire pour les personnes qui ne remplissent pas les conditions d'octroi du statut de réfugié mais qui établissent qu'elles sont exposées à des menaces graves dans leur pays d'origine (peine de mort, torture ou traitement inhumains ou dégradants  ...). Il peut s'agir de menaces ou persécutions provenant d'acteurs non étatiques vis-à-vis desquelles l'Etat ne veut pas ou n'est pas en mesure d'assurer une protection.

Des délais courts pour l'examen des dossiers sont prévus s'agissant des demandes de réexamen de dossiers ayant déjà fait l'objet d'une décision négative de l'OFPRA, ou de demandes de personnes provenant de pays sûrs, dont la liste est définie par le conseil d'administration de l'OFPRA. Ces délais, s'ils ont évidemment conduit à une adaptation du fonctionnement de l'OFPRA, n'empêchent pas un examen juste et efficace des dossiers par les agents de l'office, ce que votre rapporteur spécial montrera dans le corps du rapport. Ils ont en revanche limité des abus nombreux1(*).

La réforme a eu des effets bénéfiques. Comme l'a souligné M. Nicolas Sarkozy, ministre d'Etat, ministre de l'intérieur et de l'aménagement du territoire, dans sa présentation au Sénat du projet de loi relatif à l'immigration et l'intégration, le 6 juin 2006, « nous continuons à accueillir des réfugiés, mais nous décourageons les personnes qui ne demandent l'asile qu'à des fins dilatoires ». La distinction est essentielle entre la personne qui a besoin d'une protection de notre pays, parce qu'elle est persécutée, et craint pour sa vie, et celle qui migre pour d'autres raisons. Ne pas vouloir faire cette distinction conduirait à remettre en cause le fondement même du droit d'asile. C'est ce que rappelle M. Nicolas Sarkozy, dans la même intervention, lorsqu'il définit la politique du gouvernement en ces termes : « la France veut continuer à être une terre d'accueil pour tous les persécutés du monde, mais elle ne veut pas que l'on détourne une procédure généreuse, au détriment de ceux qui sont menacés et en faveur de ceux qui, ne subissant aucune menace, se tournent vers l'asile politique parce qu'ils se sont vu refuser toutes les autres formes d'immigration ! ».

L'excellent rapport de la commission d'enquête2(*) du Sénat relative à l'immigration clandestine note ainsi que « l'asile, il convient de le rappeler, ne relève pas de la politique de l'immigration ». Et le ministre d'Etat, ministre de l'intérieur et de l'aménagement du territoire, de conclure : « ainsi avait-on oublié que le droit d'asile n'est pas un moyen parmi d'autres de se maintenir illégalement sur le territoire français ».

La réduction du délai de traitement des demandes d'asile

Ces considérations ont amené l'OFPRA, et la commission de recours des réfugiés (CRR), qui statue sur les recours dirigés contre les décisions de l'OFPRA, à se fixer un objectif ambitieux, mais nécessaire, de réduction du délai de traitement des demandes d'asile. L'office, et sa juridiction, ont, en conséquence, bénéficié d'une augmentation très significative de leurs effectifs. Il n'y a pas d'autre solution possible, face à une croissance des dossiers liée, certes aux données géopolitiques du moment, mais aussi au contexte migratoire, malgré les efforts réalisés pour le maîtriser, que d'accroître le nombre d'agents si l'on veut augmenter le nombre de dossiers traités3(*) (encore faut-il veiller aux conditions de recrutement : le recrutement, en 2003 et 2004, d'un grand nombre de contractuels pour des contrats très courts, d'une durée d'un an, dérogatoires des règles habituellement pratiquées par l'Etat employeur, a pu peser sur le climat social. Les conditions d'emploi ne doivent pas nuire la sérénité des décisions...).

L'analyse précitée ne doit aucunement être lue comme la volonté de faire de l'OFPRA une « machine à classer des dossiers ». En revanche, tout examen de dossier doit déboucher sur une décision. Telle est la contrainte logique qui s'impose au travail des officiers de protection4(*). L'OFPRA se veut un organe de décision, efficace, c'est-à-dire rapide, mais évidemment pas expéditif comme le sous-entendent certains commentaires méconnaissant, de manière injuste, le professionnalisme et la conscience des agents de l'OFPRA.

Ramener la durée de traitement des dossiers à des délais acceptables correspondait à une double exigence. Il s'agissait, d'une part, d'éviter que l'encombrement du service public de l'asile, et sa lenteur, soient utilisés par des personnes à des fins n'ayant rien à voir avec un besoin de protection, au sens de la Convention de Genève. Il s'agissait, d'autre part, de faire en sorte que les personnes ayant réellement besoin de protection de la part de la France puissent bénéficier rapidement de leur statut de réfugié. Il faut le rappeler, durant la période d'examen de sa demande, le demandeur d'asile n'a pas le droit de travailler. Par ailleurs, l'OFPRA est le guichet d'état civil pour les personnes qui se sont vus attribuer la qualité de réfugié5(*). Sans décision de l'OFPRA, ces personnes sont privées des moyens juridiques et administratifs nécessaires à l'accomplissement des divers actes de leur vie quotidienne en France.

En « embouteillant » le guichet de l'OFPRA, les demandes « infondées » empêchent les personnes persécutées dans leur pays d'origine de faire valoir leur droit légitime.

Dès lors, votre rapporteur spécial s'était réjoui, lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2006, que le projet annuel de performances relatif à la mission6(*) « Action extérieure de l'Etat » propose des indicateurs pour l'OFPRA liés au délai de traitement des dossiers. Ils concernent le délai moyen de traitement d'un dossier de demande d'asile par l'OFPRA et la CRR et fixent des objectifs ambitieux : 60 jours calendaires pour l'office et 90 jours pour la commission de recours des réfugiés. Il faut rappeler que ces délais moyens étaient respectivement de 258 jours et 261 jours calendaires en 20037(*). L'objectif fixé est conforme à ce que la représentation nationale peut attendre d'un service public du droit d'asile digne d'un grand pays, patrie des droits de l'homme. Aujourd'hui, l'OFPRA reste néanmoins au-dessus de la cible fixée : le délai moyen était de l'ordre de 108 jours début 20068(*).

Dans cette perspective, quelle était la raison d'un contrôle sur pièces et sur place de l'OFPRA de la part de votre rapporteur spécial, au nom de la commission des finances du Sénat ?

Il convient de rappeler tout d'abord que les commissions des finances des deux assemblées ont le devoir de vérifier la bonne utilisation des fonds publics9(*). L'OFPRA, pour exercer ses missions, a reçu en loi de finances initiale pour 2006 une subvention provenant de la mission « Action extérieure de l'Etat » de 49,3 millions d'euros.

Aussi la mission d'évaluation et de contrôle (MEC) de la commission des finances de l'Assemblée nationale a-t-elle examiné récemment, et à deux reprises, l'évolution des coûts budgétaires des demandes d'asile. Le rapport10(*) présenté par notre collègue députée Marie-Hélène des Esgaulx a ainsi montré que l'ensemble des coûts liés à la prise en charge des demandeurs d'asile, qui excède bien évidemment le seul budget de l'OFPRA, avoisine les 900 millions d'euros. La MEC souligne qu'une réduction de deux mois du délai moyen d'instruction de la demande d'asile et du recours se traduit par une économie de 40 millions d'euros.

Un contrôle de la performance de l'OFPRA

S'inscrivant dans la continuité de ces travaux, votre rapporteur spécial, en application de l'article 57 de la LOLF, a souhaité mener un contrôle sur pièces et sur place d'un genre nouveau, conforme à l'esprit de nos nouvelles règles organiques : celui d'un contrôle de la performance de l'établissement11(*).

Il a évidemment inclus dans sa définition de la performance les objectifs de délai de traitement des dossiers de demande d'asile, qui constituent un impératif incontournable du point de vue du Parlement. Il a néanmoins été interpellé par une tribune, critique et subtile à la fois, d'un ancien officier de protection, parue dans la presse12(*), intitulée « Je ne veux plus trier les réfugiés », mettant en cause la qualité du traitement des demandes d'asile par l'OFPRA et accusant celui-ci de « faire du chiffre ». Constatant que, implicitement, c'est la politique de raccourcissement des délais d'examen des dossiers qui était visée, alors que celle-ci a été formalisée par des « indicateurs de performance », conformément à la LOLF, dans le projet annuel de performance précité, votre rapporteur spécial a souhaité confronter ces indicateurs de performance chiffrés avec la réalité du travail des agents amenés à examiner la situation des demandeurs d'asile.

Il a dès lors mené un contrôle relatif à la qualité des décisions qui sont prises à l'OFPRA, par ses agents. Cette qualité de la décision est, en effet, l'autre volet de la performance demandée à l'OFPRA : elle répond aux exigences posées par le droit d'asile.

Il faut ici indiquer que la décision d'attribuer ou non la qualité de réfugié à une personne demanderesse est une décision éminemment noble, ce dont les officiers de protection ont une haute conscience. Le doute est rarement absent, la part de subjectivité jamais totalement évacuée. La décision se fonde sur « l'intime conviction ». Le travail d'officier de protection est fondamentalement un métier solitaire, même si l'encadrement reste toujours présent dans le processus de prise de décision. Dans cette solitude, certains agents vivent ce que l'on peut qualifier de « cas de conscience ».

Si l'arbitraire, il faut le souligner, n'existe pas à l'OFPRA, les erreurs sont toujours possibles. L'officier de protection doit s'interroger, d'une part, pour savoir si les faits sont établis et, d'autre part, si les faits invoqués relèvent de la Convention de Genève ou de la protection subsidiaire.

C'est l'établissement des faits qui pose de réelles difficultés. Il faut évidemment ne pas se tromper, ni dans un sens, ni dans un autre, pour que vive vraiment le droit d'asile.

Les annulations prononcées par la commission de recours des réfugiés constituent la sanction ultime du travail des agents. En entendant leurs questions : « comment démêler le vrai du faux dans les évènements évoqués par le demandeur? Comment s'informer pour poser les bonnes questions ? Est-on jamais suffisamment informé ? Connaîtrais-je jamais la réalité d'un pays où je ne suis jamais allé ? Comment vérifier l'authenticité des documents présentés ? Ai-je tous les éléments pour prendre la décision ? », votre rapporteur spécial a pu forger « son intime conviction » sur la manière dont l'OFPRA a pu réduire la part de subjectivité et de doute dans les décisions prises, et sur la façon dont la qualité de la décision peut encore et toujours être améliorée.

Votre rapporteur spécial a entendu très librement, et sans préjugé, un grand nombre d'agents de l'OFPRA. Il a suivi plusieurs entretiens avec des demandeurs d'asile, conduit plusieurs auditions, avec les responsables de l'OFPRA et de la commission de recours des réfugiés (CRR), comme avec l'encadrement intermédiaire de l'établissement. Il a enfin animé une réunion à laquelle ont participé une quarantaine d'agents, dont un grand nombre d'officiers de protection, et une réunion avec les syndicats. Un déplacement en Allemagne lui a permis de comparer l'application du droit d'asile dans nos deux pays. Il a ainsi suivi toute la chaîne d'une demande d'asile.

Rendre justice au travail de l'OFPRA

Au terme de ce contrôle, votre rapporteur spécial souhaite avant tout rendre justice au travail des agents de l'OFPRA et à leur professionnalisme que certaines associations, au détour d'allégations abusives comme en témoigne l'expression souvent utilisée de « faux déboutés du droit d'asile », mettent très injustement en cause.

S'agissant des carences en termes d'informations relevées par l'article de presse précité, qui a constitué un des points majeurs de la réflexion de votre rapporteur spécial, la réalité apparaît plus nuancée, du moins en 2006, que ce que l'article laisse à penser, évoquant néanmoins une période, la période 2003-2004, difficile, a posteriori, à évaluer.

Il semble à votre rapporteur spécial que la qualité et la quantité des éléments concourant à la prise de décision progressent à l'OFPRA, que la qualité du travail des agents, et que donc l'accomplissement de ses missions par l'établissement est bonne. Néanmoins, la protection des réfugiés est une exigence : il faut encore et toujours améliorer la qualité de la décision.

Dans cette perspective, votre rapporteur spécial propose deux pistes visant à accroître les performances de l'OFPRA, au sens de la LOLF.

Deux pistes pour améliorer les performances de l'OFPRA

Il s'agit d'utiliser enfin le lien organique, aujourd'hui peu visible, entre l'OFPRA et le ministère des affaires étrangères, sur un plan technique, afin que les postes diplomatiques constituent la tête de pont des recherches menées pour vérifier la pertinence et l'authenticité des évènements relatés par certains demandeurs d'asile. A quoi sert la tutelle du Quai d'Orsay sur l'OFPRA si l'établissement ne peut bénéficier de l'information de terrain que peuvent collecter nos ambassades ?

Il s'agit également de conforter l'impératif de productivité des agents de l'OFPRA, en ouvrant la possibilité, au sein de l'établissement, de moduler la fameuse norme des 2,2 dossiers par jour et par agent selon la nature du dossier, et selon les divisions « géographiques »13(*), et d'améliorer encore la pondération des dossiers, selon leur degré de difficulté, attribués aux agents de protection par leur chef de section. D'autres éléments sont à prendre en compte pour apprécier le travail des divisions géographiques : les annulations de la commission de recours des réfugiés doivent pouvoir faire l'objet, non seulement d'analyses doctrinales de la part de la division des études juridiques, mais aussi d'une prise en compte par les agents, pour améliorer encore leur travail. Une « charte de déontologie » de l'officier de protection ou une « charte de qualité » permettrait de signifier, s'il en était besoin, aux agents de l'OFPRA que leurs objectifs sont autant qualitatifs que quantitatifs.

Du point de vue de votre rapporteur spécial, ces propositions visent à réduire le risque d'erreur dans les choix faits par les officiers de protection, en diminuant encore la part de doute et de subjectivité dans la décision.

« L'erreur » dans la prise de décision de l'OFPRA a un coût, et pour le demandeur légitime d'asile, et pour les finances publiques. S'il est reconnu en définitive un besoin vrai de protection de la part du demandeur, mieux vaut que la vérité s'établisse le plus tôt possible dans la procédure, afin d'éviter les surcoûts liés aux délais et à l'aide juridictionnelle. A l'inverse, si la demande d'asile correspond à une manoeuvre dilatoire, mieux vaut étayer au mieux la décision de rejet, face à un recours qui ne peut manquer de se produire dans l'état de notre droit.

* 1 Il faut rappeler que, en cas de décision négative, le demandeur peut déposer autant de fois qu'il le veut des demandes de réexamen...

* 2 Rapport d'information n° 300 (2005-2006) de M. Georges Othily, président, et de M. François-Noël Buffet, rapporteur : « Immigration clandestine : une réalité inacceptable, une réponse ferme, juste et humaine ».

* 3 La norme relative au nombre de dossiers examinés par jour et par agent, qui prend en compte le fait que les demandeurs d'asile sont désormais convoqués à un entretien est en effet déjà de 2,2.

* 4 L'officier de protection est l'agent de catégorie A qui examine, instruit la demande d'asile et propose une décision, formellement prise par le directeur général de l'OFPRA.

* 5 En cas d'octroi de la protection, l'Etat d'accueil se substitue à l'Etat d'origine. Il délivre les documents d'état civil qui ne peuvent plus être obtenus auprès du pays à l'égard duquel les craintes de persécution du réfugié ont été tenues pour fondées.

* 6 Dont dépend l'OFPRA.

* 7 Pour la commission de recours des réfugiés, le délai moyen a continué à s'allonger jusqu'en 2004 (292 jours) tandis qu'il a chuté rapidement à l'OFPRA (130 jours en 2004).

* 8 La publication dans le projet annuel de performances d'un indicateur de délai de traitement médian rendrait peut être davantage justice au travail de l'OFPRA.

* 9 La Cour des comptes a par ailleurs consacré un rapport remarqué sur « l'accueil des immigrants et l'intégration des populations issues de l'immigration » en novembre 2004 laissant la place à de longs développements sur le droit d'asile. De même, votre rapporteur spécial a obtenu copie d'une note n ° 2001-M-039-01, du mois de janvier 2002, émanant de l'inspection générale des finances et relative à la gestion du droit d'asile.

* 10 Rapport d'information n° 2448 XIIe législature de juillet 2005 « Pour une prise en charge plus rigoureuse des demandeurs d'asile ». MM. Yves Deniaud et Augustin Bonrepaux, présidents. Mme Marie-Hélène des Esgaulx, rapporteure. Rapport de suivi de l'action du gouvernement : rapport d'information n° 3012 XIIe législature de Mme Marie-Hélène des Esgaulx.

* 11 Considérant que cela n'était de son ressort,votre rapporteur spécial n'a pas contrôlé les conditions dans lesquelles les personnes peuvent déposer leur demande, avant donc la saisine de l'OFPRA.

* 12 L'Express - 19 janvier 2006. Jacqueline Remy et Catherine Le Gall.

* 13 L'organigramme de l'OFPRA se fonde sur des divisions géographiques.