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Quels prélèvements obligatoires ? Pour quels besoins collectifs?

 

II. ETAT/SÉCURITÉ SOCIALE : DES RELATIONS TOUJOURS AUSSI CONFUSES

A. L'INTERPÉNÉTRATION CROISSANTE DES FINANCES DE L'ETAT ET DE CELLES DE LA SÉCURITÉ SOCIALE

1. Les impôts et taxes affectés : une place croissante dans le mode de financement de la sécurité sociale

a) Les impôts et taxes affectés représentent 28 % des ressources du régime général de sécurité sociale en 2007

L'évolution des ressources de la sécurité sociale est marquée par l'importance croissante de la fiscalité. La part des cotisations sociales dans le total des ressources de la sécurité sociale est ainsi passée de 90 % en 1987 à 60 % aujourd'hui. A l'inverse, les impôts et taxes affectés représenteront 28 % des ressources du régime général en 2007, contre 5 % en 1991 et 3 % en 1978.

Les impôts et taxes affectés à la sécurité sociale comprennent en premier lieu la contribution sociale généralisée (76,1 milliards d'euros en 2006, 78,3 milliards d'euros en 2007).

S'y ajoutent de nombreux autres impôts et taxes (comme les taxes sur les tabacs, les alcools, les médicaments, le prélèvement social de 2 % ou la contribution sociale de solidarité à la charge des sociétés), représentant des recettes totales de 36,3 milliards d'euros en 2006 et de près de 37 milliards d'euros en 2007.

Le tableau qui suit présente, hors CSG, les principaux impôts et taxes affectés aux régimes de base de sécurité sociale et aux fonds, en les répartissant par nature de prélèvements.

D'après les données de la commission des comptes de la sécurité sociale, le montant total des cotisations sociales de l'ensemble des régimes de base s'élèvera en 2007 à 207,7 milliards d'euros, dont 150,5 milliards d'euros de cotisations patronales sur les revenus d'activité. Le régime général représente 80 % des cotisations (165,2 milliards d'euros).

Le graphique suivant présente la structure de financement de l'ensemble des régimes de base et du régime général en 2007. On observe que le montant des impôts et taxes affectés représente environ la moitié du produit des cotisations sociales.

Les cotisations fictives d'employeur, qui s'élèvent à 36 milliards d'euros, correspondent au cas où l'employeur fournit directement des prestations sociales et recouvrent alors sa contribution au financement de ces prestations. Il s'agit pour l'essentiel des cotisations fictives versées par l'Etat.

Les contributions publiques sont des participations du budget de l'Etat ou du Fonds de financement des prestations sociales des non salariés agricoles (FFIPSA) à certains régimes de sécurité sociale pour leur permettre de combler un déficit ou pour financer certaines charges supplémentaires.

La structure de financement de l'ensemble des régimes de base et du régime général en 2007

(en milliards d'euros)

Source : d'après l'annexe 4 au projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2007

Les transferts entre organismes recouvrent : les compensations entre organismes, les prises en charge de cotisations opérées par un régime au profit d'un autre (exemple: assurance vieillesse des parents au foyer) ou entre des régimes de base et un fonds (le Fonds de solidarité vieillesse - FSV) ; les prises en charge par un régime de prestation versées par un autre régime et les prestations prises en charge par le FSV.

Le poids des impôts et taxes affectés à la sécurité sociale a sensiblement augmenté au cours des années récentes, d'une part avec l'accroissement des recettes prévu tant par la réforme de l'assurance maladie (élargissement de l'assiette de la CSG en particulier) que par les lois de financement de la sécurité sociale successives (hausse des taxes touchant l'industrie pharmaceutique notamment), d'autre part avec la réforme du mode de financement des allègements généraux de cotisations sociales patronales menée par l'article 56 de la loi de finances pour 200617(*), qui a transféré neuf taxes ou fractions de taxes aux organismes de sécurité sociale, en lieu et place de la dotation budgétaire préexistante. Votre rapporteur général avait vivement critiqué cette formule, la qualifiant d'« inventaire à la Prévert », et préconisant au contraire l'affectation claire d'une fraction du produit de la TVA, ce qui aurait pu relancer de manière concrète et pédagogique l'important débat sur la « TVA sociale ».

La réforme du financement des allègements généraux de cotisations sociales patronales opérée par l'article 56 de la loi de finances pour 2006

Pour assurer le financement de la perte de recettes résultant des allègements généraux de cotisations sociales patronales, l'article 56 de la loi de finances pour 2006 a substitué à la dotation budgétaire auparavant inscrite sur le budget du travail les neuf taxes ou fractions de taxes suivantes, aujourd'hui affectées à la sécurité sociale :

a) une fraction égale à 95 % de la taxe sur les salaires ;

b) le droit sur les bières et les boissons non alcoolisées ;

c) le droit de circulation sur les vins, cidres, poirés et hydromels ;

d) le droit de consommation sur les produits intermédiaires ;

e) les droits de consommation sur les alcools ;

f) la taxe sur les contributions patronales au financement de la prévoyance complémentaire ;

g) la taxe sur les primes d'assurance automobile ;

h) la taxe sur la valeur ajoutée brute collectée par les commerçants de gros en produits pharmaceutiques ;

i) la taxe sur la valeur ajoutée brute collectée par les fournisseurs de tabacs.

Les régimes et caisses de sécurité sociale concernés par les mesures d'allègement général de cotisations sociales bénéficient d'une quote-part de ces recettes, au prorata de la part relative de chacun d'entre eux dans la perte de recettes. Cette quote-part devrait être définie définitivement avant le 1er juillet 2007, sur la base des données effectives de l'année 2006.

Trois mécanismes sont prévus afin de garantir à la sécurité sociale, au travers des taxes qui lui sont transférées, une compensation équitable du manque à gagner résultant des allègements généraux de cotisations sociales :

- une régularisation en 2007 pour tenir compte du montant effectif des exonérations de cotisations sociales constaté en 2006 ;

- une modification de la liste des impôts et taxes affectés dans le cas où les allégements de charges seraient eux-mêmes modifiés ;

- des « rendez-vous » en 2008 et en 2009, le gouvernement devant remettre un rapport analysant les écarts éventuels entre les recettes des impôts et taxes affectés et la perte de recettes résultant des allégements de charges l'année précédente, c'est-à-dire en 2007 et en 2008. En cas d'écart supérieur à 2 %, une « commission indépendante » serait alors chargée de rendre un avis sur d'éventuelles mesures d'ajustement. Ceci signifie que la compensation ne serait pas forcément intégrale, en cas d'écart de moins de 2 %.

Par ailleurs, votre rapporteur général observe que la résorption de la dette de la sécurité sociale, qui incombe à la Caisse d'amortissement de la dette sociale, est financée non pas par des cotisations sociales, mais par l'impôt, en l'espèce la contribution pour le remboursement de la dette sociale (5,3 milliards d'euros en 2006). Il en va de même pour le financement de la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA), qui n'est pas à ce jour incluse dans le champ de la sécurité sociale au sens strict et qui reçoit notamment, outre une fraction de CSG, le produit de la contribution de solidarité pour l'autonomie (2,1 milliards d'euros en 2006). Cette observation s'applique également au Fonds de réserve pour les retraites, qui reçoit une part du prélèvement social de 2 % (1,5 milliard d'euros en 2006).

b) Des impôts et taxes éclatés entre les différentes branches

La fiscalité affectée aux organismes de sécurité sociale n'est toutefois pas toujours affectée de manière simple, à une seule branche ou à un seul organisme de sécurité sociale, comme peuvent l'être les taxes frappant les industries pharmaceutiques au régime d'assurance maladie.

Plusieurs impôts et taxes voient en effet leur produit éclaté entre plusieurs organismes de sécurité sociale, comme le montre le tableau suivant s'agissant du cas particulier de la CSG, voire entre l'Etat et la sécurité sociale, comme dans le cas du droit de consommation sur les tabacs ou de la taxe sur les salaires.

Ventilation des recettes de CSG entre les différents organismes de sécurité sociale

(en points)

 

Caisse nationale
d'allocations familiales (CNAF)

Fonds de solidarité
vieillesse (FSV)

Caisse nationale de
solidarité pour l'autonomie (CNSA)

Régimes
d'assurance maladie

Taux global de CSG
(en %)

CSG sur
les revenus salariaux

1,08

1,03

0,1

5,29

7,5

CSG sur les
revenus non salariaux

1,1

1,05

0,1

5,25

7,5

CSG sur les allocations chômages et les IJ

1,1

1,05

0,1

3,95

6,2

CSG sur les pensions de retraites et préretraites

1,1

1,05

0,1

4,35

6,6

CSG applicable aux personnes imposables
au titre de la taxe d'habitation mais pas de l'IR

0

0

0

3,8

3,8

CSG sur les revenus du patrimoine et
les produits de placement

1,1

1,05

0,1

5,95

8,2

CSG sur les jeux

1,1

1,05

0,1

7,25

9,5

Source : commission des finances

Chaque branche ou organisme reçoit ainsi, indépendamment de la nature même des prestations servies, des recettes fiscales, comme le montre le tableau qui suit s'agissant du régime général.

Cet éparpillement complexe ne contribue ni à mettre en évidence les logiques sous-tendant l'action des différentes branches ou organismes de sécurité sociale, ni à responsabiliser les acteurs.

Le graphique qui suit illustre cette complexité :

Les impôts et taxes affectés à la sécurité sociale

Source : jaune « Bilan des relations financières entre l'Etat et la sécurité sociale » annexé au projet de loi de finances pour 2007

* 17 Loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005. On pourra se reporter pour plus de détails au commentaire de votre rapporteur général sur l'article 41 du projet de loi de finances pour 2006, devenu article 56 de la loi de finances pour 2006.