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Quels prélèvements obligatoires ? Pour quels besoins collectifs?

 

3. La nécessité d'une approche consolidée des finances publiques

Votre rapporteur général considère qu'il est plus que jamais nécessaire d'adopter aujourd'hui une vision consolidée des finances publiques, au niveau national et non décentralisé, et au sens maastrichtien du terme.

Cette vision consolidée implique de ne plus séparer artificiellement l'analyse des finances de l'Etat de celle des finances sociales mais, au contraire, de fusionner dans un même budget, celui de la Nation, voté par le Parlement, l'ensemble des ressources et charges de l'Etat et de la sécurité sociale.

Cette fusion aurait pour mérite de fournir une vision claire des relations financières entre l'Etat et la sécurité sociale, du point de vue, non seulement de la situation des dettes de l'Etat envers les régimes de sécurité sociale, mais aussi de la réalité de la contribution de l'Etat aux comptes sociaux. Enfin, cette fusion permettrait d'appréhender, de manière globale, la réalité des prélèvements obligatoires et de comparer avec précision la contribution de chaque entité à la structure ainsi qu'à l'évolution des prélèvements obligatoires.

Dans cette perspective, il conviendrait également de régler la question de la pérennité de la Caisse d'amortissement de la dette sociale (CADES). En effet, la mise en place d'un budget unique de la Nation, intégrant l'ensemble des ressources et charges de l'Etat et de la sécurité sociale, impliquerait la disparition de la CADES en tant que telle et le transfert de l'actuelle « dette sociale » à l'Etat, ce qui permettrait une gestion unifiée et rationnelle de la dette publique globale.

Cette mise en place d'un budget unique de la Nation nécessiterait également une révision en profondeur des dispositions de la loi organique n° 2005-881 du 2 août 2005 relative aux lois de financement de la sécurité sociale (LOLFSS).

La dette sociale actuelle : une extinction prévue en 2020

La loi n° 2004-810 du 13 août 2004 relative à l'assurance maladie avait prévu que la CADES prendrait à sa charge les déficits cumulés de la branche maladie du régime général au 31 décembre 2003 ainsi que son déficit prévisionnel au 31 décembre 2004, dans une limite globale de 35 milliards d'euros.

La CADES a ainsi effectué quatre versements au profit de l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS) : 10 milliards d'euros le 1er septembre 2004, 7 milliards d'euros le 11 octobre 2004, 9 milliards d'euros le 9 novembre 2004 et une nouvelle fois 9 milliards d'euros le 9 décembre 2004.

Le montant réel des déficits cumulés au 31 décembre 2004 s'étant élevé à 33,31 milliards d'euros, l'ACOSS a bénéficié d'un excédent de transfert de 1,69 milliard d'euros de la part de la CADES. Ce trop-perçu a été déduit du transfert relatif à l'exercice 2005.

En effet, la loi précitée relative à l'assurance maladie prévoit également le transfert à la CADES des déficits prévisionnels de la branche maladie au titre des exercices 2005 et 2006, dans la limite de 15 milliards d'euros.

En pratique, le déficit prévisionnel de la branche maladie pour l'exercice 2005 a été fixé à 8,3 milliards d'euros par le décret n° 2005-1255 du 5 octobre 2005, pris après avis du secrétaire général de la commission des comptes de la sécurité sociale. Compte tenu des versements déjà effectués, le montant net du transfert s'établit à 6,61 milliards d'euros, somme qui a été versée à l'ACOSS le 7 octobre 2005.

La CADES a ensuite repris, le 6 octobre 2006, une charge de 5,7 milliards d'euros, correspondant déficit prévisionnel pour 2006 (en pratique, ce montant intègre une régularisation de 0,3 milliard d'euros, correspondant à l'écart entre le montant du transfert opéré en 2005 au titre du déficit prévisionnel et le déficit réellement constaté pour cet exercice).

Notre collègue Paul Girod a relevé, dans son rapport d'information18(*) sur la gestion de la dette de l'Etat dans le contexte européen, que la CADES, qui a émis 39 millions d'euros d'emprunts en 2005 (soit autant que l'Espagne), s'autorisait une politique d'émission de titres plus audacieuse, plus risquée et plus opportuniste que l'agence France Trésor.

Au 6 octobre 2006, le montant total de la dette reprise par la CADES s'établit à 107,676 milliards d'euros. Sur ce total, la caisse avait amorti 30,6 milliards d'euros au 30 juin 2006. Il lui reste donc environ 77,08 milliards d'euros à amortir.

On rappellera que la loi organique n° 2005-881 du 2 août 2005 relative aux lois de financement de la sécurité sociale (LOLFSS) interdit, à l'avenir, d'accroître la durée d'amortissement de la dette sociale, ce qui signifie que tout nouveau transfert de déficit à la CADES devrait être compensé par l'affectation de recettes supplémentaires.

Source : Commission des finances du Sénat et CADES

Echéancier de la dette de la CADES à moyen et long terme (au 20 mars 2006)

(en milliards d'euros)

Source : CADES

* 18 « Pour une gestion consolidée des dettes de l'Etat », rapport d'information n° 476 (2004-2005).