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L'évolution des jeux de hasard et d'argent : le modèle français à l'épreuve

 

Rapport d'information n° 58 (2006-2007) de M. François TRUCY, fait au nom de la commission des finances, déposé le 7 novembre 2006

Synthèse du rapport (124 Koctets)

Disponible au format Acrobat (1,2 Moctet)

N° 58

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2006-2007

Annexe au procès-verbal de la séance du 7 novembre 2006

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur l'évolution des jeux de hasard et d'argent,

Par M. François TRUCY,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis, président ; MM. Claude Belot, Marc Massion, Denis Badré, Thierry Foucaud, Aymeri de Montesquiou, Yann Gaillard, Jean-Pierre Masseret, Joël Bourdin, vice-présidents ; M. Philippe Adnot, Mme Fabienne Keller, MM. Michel Moreigne, François Trucy, secrétaires ; M. Philippe Marini, rapporteur général ; MM.  Bernard Angels, Bertrand Auban, Jacques Baudot, Mme Marie-France Beaufils, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Mme Nicole Bricq, MM. Auguste Cazalet, Michel Charasse, Yvon Collin, Philippe Dallier, Serge Dassault, Jean-Pierre Demerliat, Eric Doligé, Jean-Claude Frécon, Yves Fréville, Paul Girod, Adrien Gouteyron, Claude Haut, Jean-Jacques Jégou, Roger Karoutchi, Alain Lambert, Gérard Longuet, Roland du Luart, François Marc, Michel Mercier, Gérard Miquel, Henri de Raincourt, Michel Sergent, Henri Torre, Bernard Vera.

Jeux et paris.

LES PRINCIPALES PROPOSITIONS DU RAPPORT

NATURE DES PROPOSITIONS

LOCALISATION DANS LE RAPPORT

Casinos

Abroger la période probatoire des casinos

3ème partie / I / A / 3 / c

Moderniser et simplifier la réglementation des jeux

3ème partie / II / C / 3

Simplifier la fiscalité aberrante des casinos

1ère partie / III / B / 8
3ème partie / II / A / 2

Actualiser certains barèmes de prélèvements/casinos

3ème partie / II / C / 1 / a

Aider les opérateurs à conserver les positions de leaders

3ème partie / II / C / 3

Assurer le succès du contrôle aux entrées des casinos

3ème partie / II / C / 2

Autoriser les casinos à « exclure » les joueurs

3ème partie / II / C / 1 / i

Autoriser des « contrats de modération de jeux »

3ème partie / II / C / 1 / i

Créer un groupe de travail de la simplification de la réglementation

3ème partie / II / C / 3

Commission supérieure des jeux

CSJ - Mieux informer les opérateurs et les maires

3ème partie / I / A / 3 / f

Donner à la CSJ une « feuille de route » précise

3ème partie / I / A

Française des jeux

Faire le point sur cette « majorité à 16 ans » de la FDJ

3ème partie / II / B / 2 / b

Politique des jeux

1. Les machines dans les lieux publics

Ne pas légaliser les machines à sous clandestines

2ème partie / I / A / 1/ b

Discuter avec les promoteurs de machines récréatives

2ème partie / I / A / 2

Discuter avec les promoteurs de bornes interactives

2ème partie / I / A / 3

2. La suppression des disparités

Harmoniser les taux de fiscalité sociale des opérateurs

3ème partie / II / C / 1 / c

Etendre à tous les opérateurs les mesures FDJ de Bercy

3ème partie / II / C / 1

Abroger les disparités les plus criardes qui affectent le traitement des opérateurs par l'Etat

3ème partie / II / C / 1

S'il doit y avoir accès à internet, il doit être le même pour tous les opérateurs

3ème partie / II / C / 1 / e

Usage de la publicité égal pour tous les opérateurs

3ème partie / II / C / 1 / d

Appliquer les mêmes seuils de déclaration pour blanchiment d'argent à tous les opérateurs

3ème partie / II / C / 1 / g

Les procédures d'agrément de personnels doivent être les mêmes pour tous les opérateurs

3ème partie / II / C / 1 / h

3. La lutte contre la dépendance et la protection des personnes vulnérables

Imposer fermement la notion de jeu responsable

3ème partie / II / B / 1

Motiver tous les opérateurs sur le jeu responsable

3ème partie / II / B / 1

Valider une charte unique pour la prévention

3ème partie / II / B / 1

Proscrire l'agressivité commerciale dans le marketing

3ème partie / II / B / 2

Conserver des TRJ modérés pour ne pas stimuler

3ème partie / II / C / 1 / b

Veiller au bon fonctionnement et au perfectionnement du nouveau fichier des interdits de jeux de la DLP

3ème partie / II / C / 2

Prendre en compte la dépendance aux jeux en tant que trouble social majeur

3ème partie / II / B / 3

Que tous les opérateurs exercent la même vigilance dans la surveillance des mineurs et des interdits de jeux

3ème partie / II / C / 1 / i

4. Les devoirs de l'Etat

Maintenir les missions prioritaires de l'Etat

3ème partie / II / A

Pratiquer avec les opérateurs une fiscalité de raison

3ème partie / II / A / 2

Abandonner les taxes contreproductives

3ème partie / II / C / 1 / a

Valider rapidement les innovations technologiques

3ème partie / II / C / 4

Associer le Parlement à la politique du jeu responsable

3ème partie / II / C / 5

Codifier l'ensemble des textes relatifs aux jeux

2ème partie / VI / 2b)

Proposer à nos partenaires l'élaboration d'une directive européenne sur le jeu à distance

2ème partie / VI / B/ 2a)

5. Les nouveaux instruments souhaitables

Créer l'indispensable observatoire des jeux

3ème partie / II / C / 6

Créer un fonds pour financer la prévention et la recherche

3ème partie / II / C / 7

Créer, pour tous les jeux, l'indispensable autorité régulatrice unique

3ème partie / II / C / 8

Mettre en place un compte satellite de l'INSEE pour les jeux

2ème partie / V / 1a)

PRÉAMBULE

En février 2002, votre commission des finances du Sénat, que présidait alors M. Alain Lambert, sénateur de l'Orne, et qui devait plus tard être ministre délégué au budget dans le gouvernement de M. Jean-Pierre Raffarin, approuvait un premier rapport n° 223 (2001-2002) que lui présentait M. François Trucy, sénateur du Var et secrétaire de la commission. Il était consacré aux « Jeux de hasard et d'argent en France » et portait un sous-titre quelque peu provocateur « L'Etat croupier, le Parlement croupion » (RI - 2002).

Le point d'interrogation n'atténuait pas vraiment beaucoup l'impertinence du propos.

Il semble avoir été accueilli avec intérêt, car il contenait, outre une analyse approfondie de cet important secteur économique, beaucoup de critiques et de propositions.

Nombre d'entre elles, et certaines particulièrement importantes, ont été comprises et suivies au cours des années suivantes. Tout récemment encore un protocole, signé entre l'Etat et les casinos, a formulé des avancées considérables.

En 2005, le rapporteur a sollicité de M. Jean Arthuis, ancien ministre des finances et actuel président de la commission des finances du Sénat, la mission d'effectuer un deuxième rapport (R-II -2006) destiné à actualiser toute une série de données économiques, sociales et financières du domaine des jeux, mais aussi à faire le point sur ce qu'il n'est pas excessif d'appeler aujourd'hui une crise des jeux qui s'installe progressivement en France et en Europe.

Les jeux et l'argent entretiennent des liens étroits et fondamentaux.

Les étudier au niveau parlementaire, c'est d'abord tenter de faire admettre qu'il s'agit là d'un phénomène de société majeur, que la dépendance au jeu devient un problème de société et de santé publique préoccupant et que, d'autre part, plus rien ne pourra se faire isolement en France, comme si l'Europe et les progrès technologiques n'existaient pas.

Votre rapporteur exprime sa gratitude à toutes celles et à tous ceux, très nombreux, qui l'ont aidé dans ce travail par leurs connaissances, leurs idées et leur coopération.

GUIDE

Pour vous guider dans la lecture de ce rapport, vous disposez :

 Du « rapport I » - février 2002 n° 223 (2001-2002) « Les jeux d'argent et de hasard en France » (disponible sur internet : www.senat.fr/rap/r01-223/r01-223_mono.html

 D'un index général détaillé de ce rapport II - 2006.

 De la succession des chapitres du rapport.

 Des annexes :

- de la liste des personnes auditionnées ;

- d'un glossaire ;

- de « raccourcis » permettant de retrouver rapidement les sujets ;

- d'un index de la bibliographie et des sites internet ;

- de quelques « brèves de comptoir » ;

- des annexes proprement dites classées par pôle d'intérêt.

INTRODUCTION

Le « rapport II » sur les jeux ne doit pas répéter son prédécesseur de 2002, mais l'utilisation des références et des index renvoyant, quand cela sera nécessaire, au premier ouvrage permettra d'en tirer ce qui est encore utile.

Dans le domaine des données financières et économiques, certains tableaux statistiques pourront ainsi « glisser » de 1999 à 2001, puis de 2002 à 2005.

D'autre tenteront de survoler des périodes plus longues pour mieux apprécier l'évolution du phénomène « jeu » en France, à un moment justement où cette évolution prend une toute autre allure que celle que l'on pouvait encore observer en 2002.

Le présent rapport commencera par analyser les importants changements structurels qui sont intervenus depuis le premier rapport de 2002, nombreux dans le monde des casinos, moins importants au pari mutuel urbain (PMU) et à la Française des jeux (FDJ).

Il détaillera tous les investissements humains, financiers et technologiques que le PMU et la FDJ ont réalisés au profit de leurs réseaux, les résultats obtenus et, dans le cas de ces deux opérateurs, tous les avantages qu'en tirent d'un côté les détaillants des réseaux et de l'autre l'ensemble de la filière hippique française, première et grande bénéficiaire des enjeux du PMU.

A tous les stades du travail seront toujours mesurées, dans le partage de la manne, les parts respectives de l'Etat, des collectivités territoriales, des opérateurs et le taux de retour aux joueurs (TRJ).

L'INSEE et la DGCCRF, deux organismes absents du rapport I, apporteront de précieux renseignements.

Le présent rapport consacre beaucoup de place à la dépendance au jeu et à sa prévention. Il s'en expliquera longuement.

Viendra ensuite la partie la plus « scabreuse » de l'ouvrage avec l'examen de ce que votre rapporteur appelle « la crise du jeu en Europe », tant il est préoccupé par l'agitation qui règne dans ce milieu des jeux, l'âpreté des attaques portées et l'énormité des enjeux financiers (ceci explique cela).

Les données ont toutes changé, les innovations technologiques, internet ont fait exploser le cadre juridique ordinaire des jeux : le pugilat est intense et les procès se multiplient.

Quand ce ne se sont pas les tribunaux d'instance, ce sont le Conseil d'Etat ou la Cour de justice des communautés européennes qui sont harcelés par les « plaideurs » de la toile.

Le titre du chapitre IV de la deuxième partie : « Ouragans sur les jeux en Europe », s'efforce de relater tout ceci et surtout d'attirer l'attention de l'Etat sur l'importance des enjeux et des risques pour lui et pour les monopoles français.

Dans la dernière partie, le rapport réclamera de l'Etat l'instauration d'une nouvelle politique des jeux en France et énoncera de nombreuses propositions, en espérant qu'à l'instar d'un bon nombre de celles de son prédécesseur, elles seront comprises et adoptées.

Simplement, cette fois ci, l'urgence s'ajoute aux difficultés.

La feuille de route de votre rapporteur ne comportait pas l'étude des situations à l'étranger. Il y a donc peu d'informations sur ce domaine.

PREMIÈRE PARTIE - LES ACTEURS AUTORISÉS

I. LES COURSES DE CHEVAUX, LE PMU ET LA FILIÈRE CHEVAL FRANÇAISE

Le précédent rapport sur les jeux d'argent et de hasard en France, avant de détailler les aspects économiques des paris sur les courses de chevaux en France, s'était efforcé de décrire en profondeur ces deux univers spécifiques que sont les courses, d'un côté, et la filière hippique, de l'autre, pour bien faire comprendre le lien très fort qui les unit, ainsi que les raisons et les intérêts de cette solidarité de fait. Il s'agissait ainsi surtout d'attirer l'attention sur les précautions à prendre pour protéger un ensemble économique très important par le nombre d'emplois qu'il génère et par son rôle dans l'aménagement du territoire.

Le PMU est le pilier financier quasi unique de cette filière.

Il n'est pas nécessaire de revenir sur cet inventaire, déjà effectué, des différentes composantes de la filière cheval et du PMU.

En se reportant au rapport de 2002, ainsi qu'au « Guide » (plus haut), il est possible de retrouver tout ce qui concerne l'histoire du cheval, des courses en France, des institutions, des sociétés et du rôle de tutelle de l'Etat.

On peut aussi prendre connaissance, dans le « rapport I », des rouages professionnels complexes et sensibles de cette filière, de ses difficultés et des problèmes qu'elle rencontre dans un monde de concurrence croissante.

Parce que l'on est en face d'un secteur professionnel très dense et très diversifié, dont les différentes composantes n'ont pas forcément des intérêts convergents, il n'était pas aisé, en 2002, de dégager, de la masse des récriminations et revendications insatisfaites, les mesures les plus importantes qu'il fallait réclamer à l'Etat.

Celles qui touchaient à la fiscalité et aux aspects sociaux de l'exercice d'un certain nombre de professions de la filière cheval étaient prioritaires, mais, comme elles ne concernaient pas moins de trois ministères (finances, agriculture et sports), chacun peut aisément mesurer quelle était l'inquiétude de votre rapporteur devant les perspectives réelles de succès des demandes de réformes qu'il avait préconisées.

Pourtant, cette attente a été comblée, la démarche de l'Etat fut exemplaire et des mesures très significatives ont été décidées par trois ministres en 2003, mesures qui seront détaillées plus loin.

Il reste, bien évidemment, à vérifier les détails de leur mise en place, la réalité de leurs applications et les effets de ces mesures sur les différentes branches de la filière.

C'est ce qui va être tenté ci-après.

Le présent rapport se préoccupera aussi, comme pour les autres opérateurs de jeux :

* d'actualiser les données statistiques et économiques les plus importantes ;

* de faire le point des évolutions qui se sont produites depuis 2002 qu'elles soient ou non favorables, spontanées ou conduites ;

* de « pointer » celles qui ne sont pas produites ;

* d'apprécier, autant que faire se peut, les perspectives issues des facteurs franco-français et de l'environnement international ;

* d'examiner les problèmes, très inquiétants, qui apparaissent avec les conflits opposant l'Etat et le PMU, d'une part, aux institutions européennes et, d'autre part, à de nombreux opérateurs concurrents étrangers ou français qui s'attaquent aux monopoles français en matière de jeux ;

* de souligner les responsabilités et les devoirs de chacun face aux problèmes grandissant rencontrés par les joueurs dépendants.

A. L'INSTITUTION DES COURSES EN FRANCE

1. Le cadre général

Aujourd'hui, l'institution des courses fonctionne globalement bien en France.

Le décret de 19971(*) a grandement arrangé les choses et les sociétés-mères disposent, à l'heure actuelle, des moyens de leur développement.

De même, le PMU tourne rond et a enregistré, en cinq ans, une croissance de 30 % de son chiffre d'affaires et de 45 % de son résultat.

Les sociétés de province, quant à elles, se portent mieux qu'en 2001 grâce à l'augmentation du nombre des courses PMU, sur une base de deux courses par jour, une à Paris et une en province.

Leur situation financière s'est améliorée et, pour les sociétés qui ne peuvent organiser que trois ou quatre réunions par an, il a été établi un système de compensation à partir des résultats des sociétés qui disposent, elles, des courses PMU.

Rappel de quelques données relatives à l'institution des courses

Il existe :

- Une fédération nationale des courses hippiques

- Deux sociétés-mères du trot et du galop

- Dix fédérations régionales des courses

- 247 sociétés de courses

- 66 autorités hippiques

- 25 associations professionnelles

- 20 haras nationaux

- 23 médias spécialisés

- 13 sites informatiques

- 249 hippodromes de province

- 6 hippodromes parisiens

2. Les activités

Le « rapport I » décrit en détail tout ce monde passionnant des sociétés et des courses.

Les hippodromes étaient 450 en 1900, 400 en 1950 mais, aujourd'hui encore, la France compte autant d'hippodromes que les quatorze autres pays de l'Europe (format à 15) et 50 % des hippodromes de l'Union européenne.

Evolution des courses de chevaux en France

 

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

Hippodromes

257

256

255

255

255

252

255

Réunions (hors DOM)

2 237

2 237

2 239

2 247

2 260

2 264

2 255

1-Courses (hors DOM)

16 400

16 500

16 500

16 500

17 000

17 200

17 300

2-Courses PMU

4 878

4 981

5 172

5 793

6 239

6 325

6 497

% 2 / 1

30

30,7

31,9

35

36,7

36,8

37,5

Paris enregistrés (*)

1,1

1,2

1,2

1,5

1,7

1,8

1,8

Sociétés

249

248

248

244

243

241

 

Chevaux

27 409

27 599

27 779

28 460

29 570

28748

 

Courses par cheval

             

- Plat

5,14

5,2

5,21

5,18

5,02

5,1

-

- Obstacles

4,38

4,44

4,39

4,38

4,18

4,3

-

- Trot

10,14

10,12

10,13

9,96

9,88

9,6

-

(*) Montant en milliards d'euros

Source : annuaire ECUS

Certains hippodromes abritent déjà d'autres activités : golf, football, activités sportives, en attendant des frontons de pelote basque. Mais, pour l'instant, hormis à Toulouse, il n'y a pas de projets de mixage avec des casinos comme aux USA et au Canada.

Si, en six ans, les nombres de réunions et de courses organisées ont augmenté respectivement de 0,8 % et de 5,5 %, celui des courses bénéficiant de l'implication du PMU a crû de 31,4 %, sous la pression à la fois des sociétés de courses et du PMU, qui trouve, dans ce développement considérable (33 %, soit 5,5 % par an), un des moteurs de la croissance de son chiffre d'affaires.

Il ressort, en outre, du tableau qui précède que :

- le nombre de réunions hippiques organisées est stable ;

- le nombre de courses croît de 4,2 % grâce au dynamisme des organisateurs ;

- le nombre de chevaux ayant couru croît sensiblement ;

- cependant, le nombre moyen de courses disputées par cheval décroît.

Les proportions entre les disciplines de courses sont à peu près stables, comme le montre le tableau qui suit.

 

1999

2000

2001

2002

2003

Plat

25,9 %

25,8 %

26,1 %

26,1 %

26,1 %

Obstacles

13 %

12,9 %

12,7 %

12,9 %

12,7 %

Trot

61 %

61,3 %

61,2 %

62,2 %

61,2 %

Source : sociétés de courses

3. Les encouragements à la filière cheval

Les encouragements, prix et primes à la filière cheval ont évolué, en cinq ans, de la façon suivante :

Encouragements par discipline de courses

(en millions d'euros)

 

1999

2000

2001

2002

2003

Courses de Trot

151,9

157,4

168,6

182,1

189,8

Part dans le total en %

48,92

49,49

49,19

49,40

50,19

Courses d'obstacles

51,1

52,5

55,1

59,8

60,9

Part dans le total en %

16,47

16,51

16,10

16,24

16,11

Courses sur le plat

107,6

108,1

119

126,6

127,4

Part dans le total en %

34,61

34

34,71

34,36

33,70

Toutes disciplines

310,6

318,1

342,8

368,7

378,2

Source : sociétés de courses

Les bénéficiaires des encouragements se répartissaient ainsi, par profession (propriétaires, éleveurs...), en 2003 :

Répartition des encouragements par profession

(en millions d'euros)

1. Prix et allocations

2003

Sommes distribuées aux propriétaires de chevaux gagnants ou placés

286 soit 75,8 % de la dotation totale

2. Primes aux propriétaires

 

Surprix aux propriétaires de chevaux nés en France, gagnants ou placés

27,6 soit 7,3 %

3. Entrées versées aux propriétaires

 

Montant des engagements et forfaits

11,4 soit 3%

4. Primes aux éleveurs

 

Versées aux éleveurs de chevaux nés en France, gagnants ou placés

41,5 soit 10,9 %

5. Transports, vestiaires et autres indemnités

10,6 soit 2,8 %

Total toutes disciplines

378,259

Source : sociétés de courses

4. Les activités du « groupe cheval » du Sénat

Le groupe d'études sur l'élevage - section cheval - du Sénat est présidé par notre collègue sénateur du Calvados, M. Ambroise Dupont. C'est un lieu de réflexion sur les enjeux de la filière équine et de propositions afin d'en assurer le développement dans un contexte international extrêmement concurrentiel. Le groupe compte à ce jour 35 sénateurs, de tous les horizons politiques, souvent originaires de départements où les activités équines (élevage, centres équestres, randonnées, courses) constituent un atout économique important.

Depuis plusieurs années, le groupe d'études s'implique fortement dans la réforme des activités équestres. M. Nicolas Sarkozy, alors ministre du budget, fut le premier à s'intéresser réellement à la filière. D'autres ministres devaient par la suite reprendre ce dossier. En 2003, au haras du Pin, la filière équine fut enfin reconnue comme une grande activité agricole par les ministres MM. Alain Lambert, Hervé Gaymard et Jean-François Lamour.

Cette reconnaissance s'est traduite, dans la loi de février 20052(*) sur le développement des territoires ruraux, avec l'instauration d'un statut agricole uniforme pour la filière.

En 2006, M. Jean-François Copé, ministre délégué au budget et à la réforme de l'Etat, a repris la main. Il a donné satisfaction à plusieurs revendications d'ordre fiscal des éleveurs. Ces mesures ont pour but de consolider l'équilibre des élevages français et de réduire des écarts de concurrence avec nos voisins européens. Ainsi l'inscription en immobilisation d'un cheval dès sa naissance permettant de bénéficier du régime des plus-values correspondantes, devrait relancer les ventes de foals3(*) en France. La réduction de la durée d'amortissement des chevaux devrait, quant à elle, dynamiser l'investissement.

Le « groupe cheval » organise des auditions des représentants de la filière équine et poursuit ses réflexions sur l'ensemble des sujets qui intéressent le monde du cheval : PMU, haras nationaux, élevage, entraînement, sports équestres...

B. LE PARI MUTUEL URBAIN (PMU)

1. Un développement continu

Depuis 2001, le PMU a poursuivi le développement de son réseau et des moyens qu'il met en oeuvre pour assurer sa croissance.

a) Un réseau densifié

Fin décembre 2005, le réseau comptait 8.881 points de vente (351 de plus qu'en 2004), dont :

- plus de 6.500 cafés-courses qui permettent de jouer jusqu'au départ de chaque compétition ;

- les 685 guichets « Pariez spot » installés dans des lieux à forte fréquentation et destinés à une clientèle jeune, urbaine et féminine (chiffre d'affaires : 15 millions d'euros) ;

- les bornes interactives, au nombre déjà de 1.014, particulièrement appréciées aux heures de pointe

Le réseau et sa clientèle ont évolué comme suit :

Evolution du réseau du PMU

 

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

Clients*

6,5

6,5

6,7

6,6

6,7

6,8

6,8

Points de vente

8.145

8.169

8.000

8.000

8.142

8.530

8.881

Salariés

1.488

1.460

1.483

1.453

1.392

1.406

1.398

Emplois**

1.389

1.379

1.378

1.357

1.297

1.307

1.304

* En millions d'individus (estimation).

** La différence entre « emplois » et « salariés » correspond au nombre de salariés occupant des postes ETP (équivalent temps plein).

Source : PMU

S'il est satisfait de cette croissance du nombre des points de vente, le PMU, pour autant, dit ne pas souhaiter une expansion « à tout va » et estime que son réseau actuel est quasi complet en dépit du fait que les candidats sont nombreux et les interventions, de toutes parts, en leur faveur, pressantes.

En 2006, pas moins de 1.000 points de vente sont situés ailleurs que dans un bar (presse, tabac, commerce), très souvent en cohabitation, harmonieuse, avec la FDJ.

Il convient de rappeler que les tenanciers des points de vente (Pdv) ont besoin, pour exercer leur fonction, d'un agrément de l'Etat qui, enquêtes de la sous-direction des courses et jeux obligent, demande au minimum deux mois. Il n'y a pas d'agrément nécessaire pour un détaillant de la FDJ.

La gestion quotidienne d'un tel réseau n'est pas une mince affaire : quatre à cinq cents commerces par an sont renouvelés.

La rémunération des points de vente a évolué en 1999.

Les nouvelles modalités de rémunération mises en place dans le cadre du nouveau contrat de licence se voulaient incitatives pour les responsables des points de vente, poussés à développer leurs chiffres d'affaires et à remplir des objectifs.

Initialement, cette rémunération consistait en une commission, versée mensuellement, de 1,40 % hors taxes, calculée sur le montant des enjeux encaissés sur le point de vente, et une prime, réglée annuellement, selon un barème croissant avec le chiffre d'affaires réalisé par le vendeur et qui allait de 0,20 % à 1,10 %.

En 2000, la commission a été revalorisée de 1,40 % à 1,60 %, et le régime de la prime simplifié mais plafonné à 0,80 %.

Le pourcentage moyen, commission + prime, a évolué de la façon suivante :

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

1,62 %

1,65 %

1,81 %

1,90 %

1,87 %

2,04 %

1,89 %

1,89 %

Source : PMU

Concrètement, le montant total du commissionnement et des primes sur objectifs des points de vente (Pdv) s'est établi à :

2004 : 143 millions d'euros / 8.530 Pdv = 16.764 euros par Pdv

2005 : 152 millions d'euros / 8.881 Pdv = 17.115 euros par Pdv

b) Les moyens hors points de vente

Il s'agit de l'ensemble des paris à distance qui ont évolué ainsi :

Total des paris à distance

(en millions d'euros)

Données

2001

2002

2003

2004

2005

Paris par minitel

116,5

130,3

131,5

91,5 (- 30,4 %)

68,4 (- 25,3 %)

" téléphone

51,7

57,6

67,6

70,9 (+ 4,9 %)

87,2 (+ 23 %)

" Canal Sat.

74,6

68,1

63,7

54,7 (- 14,1 %)

43,8 (- 20 %)

" TPS

29,6

26,6

25,8

23,4 (- 9,4 %)

19,9 (- 15 %)

" Internet

-

-

7,8*

142,8

250 (+ 75 %)

Total des paris
(en milliard d'euros)

1,2

1,5

1,5

1,8

1,8

(*) Service lancé en novembre 2003.

Source : PMU

L'ensemble des moyens de parier à distance comprend la chaîne Equidia et la télévision interactive qui comptent 12.350.000 abonnés et 800.000 spectateurs réguliers ; 13.038 terminaux sont concernés et il existe, par ailleurs 791 bornes dans les points de vente.

Le SIC (Système d'information centralisée), avec 14 canaux centralisés et 12.000 terminaux reliés, peut permettre de réaliser 1.500 transactions par seconde (soit l'équivalent de la bourse de New-York !).

Lancée en 1999, Equidia est la troisième chaîne sportive en France, avec 3,9 millions de téléspectateurs par semaine et 3.000 heures diffusées par an (Equidia est diffusée par Canal-Sat, TPS et les principaux câblo-opérateurs).

Sa diffusion croît en raison :

- de la refonte de la grille des programmes ;

- du lancement des services interactifs avec télécommande en juin 2005 ;

- de l'extension du nombre des foyers recevant la chaîne du cheval (5,4 millions) ;

- de la diffusion de la chaîne, depuis décembre 2005, sur les téléphones mobiles Orange qui offriront aussi des jeux à partir de 2006.

En juin 2006, le PMU a innové et mis en place le premier mode ludique sur téléphone mobile.

Ses parieurs sont les premiers à miser et recevoir leurs gains selon ce mode pour le simple, le couplé, le trio, le quinté + et spot. Avant de le faire, il leur faut toutefois ouvrir un compte sur le site internet du PMU, remplir un dossier d'inscription qui leur est adressé, et approvisionner le compte par carte bleue avec le mobile. L'accès à ce nouveau service de jeu payant légal passe par les portails de trois opérateurs de Télécom : Orange, SFR et Bouygues.

On se réjouit de voir une entreprise française de la taille du PMU aller ainsi de l'avant, mais on reste quelque peu perplexe : où sont donc les frontières de la légalité dans ce nouveau domaine ?

Comment peut-on autoriser un opérateur à faire de la sorte ce qui est interdit aux autres ?

Une fois de plus l'Etat nous semble « jouer à colin-maillard ».

c) La publicité

Le budget brut 2005, tous supports confondus (TV, radio, sponsoring TV, presse, internet, affichage, cinéma), s'établit à 46,4 millions d'euros (soit 0,57 % du chiffre d'affaires).

Le budget net s'établit, lui, à 23,6 millions d'euros, soit 0,30 % du chiffre d'affaires (0,4 % en septembre 2006).

Du point de vue du PMU, seul le budget net (déduction faite des remises) correspond à la réalité économique.

En 2004, la dépense était de 34,6 millions d'euros et 17,1 millions d'euros.

La progression du budget net est donc, d'une année sur l'autre, de + 38 %, mais il faut noter qu'en promotion des enjeux, le PMU dépense trois fois moins que la FDJ, et entre 3 et 4 fois moins que le standard de l'industrie des jeux.

2. Les parieurs

Selon les statistiques fournies par le PMU, leur nombre continue de croître :

Evolution du nombre de parieurs

(en millions)

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

6,5

6,5

6,7

6,6

6,7

6,8

6,8

Source : PMU

Mais cette augmentation n'a été, en définitive, que de 4,6 % sur six ans, soit 0,7 % par an, ce qui est peu.

L'augmentation du volume des paris enregistrés est, en revanche, plus significative et correspond mieux à la croissance du chiffre d'affaires.

Evolution du volume des paris

(en milliards d'euros)

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

5,43

5,78

6,17

6,41

7,02

7,56

8,01

Source : PMU

Le chiffre d'affaires du PMU (à l'exclusion du pari mutuel hippodrome (PMH)), c'est-à-dire le montant des paris des joueurs, a crû, lui, de 47,5 % en six ans, soit de 6,7 % par an.

Si le nombre de joueurs annoncé est exact (et n'est pas le fruit d'une simple estimation) et si le montant des enjeux croît davantage (voir ci-dessous), c'est que les Français jouent plus.

Evolution, en pourcentage, du montant des enjeux

2000

2001

2002

2003

2004

2005

+ 6,4 %

+ 6,7 %

+ 3,9 %

+ 9,5 %

+ 7,7 %

+ 6,0 %

Moyenne + 6,7 %

Quoiqu'il en soit, entre 1999 et 2005, les gains des joueurs ont augmenté de 46 %.

Les joueurs français ne sont pas, et de loin, les plus « accros » des courses ; dans le monde, on a parié, en 2003, 89,568 milliards d'euros.

Avec 8,9 milliards d'euros, les enjeux français représentent 8,9 % des enjeux mondiaux 2005.

Classement mondial de la France pour le montant des enjeux

 

2000

2001

2002

2003

2004

2005

Enjeux (1)

6,023

6,406

6,653

7,248

7,771

8,207

(y compris PMH)

Place (4)

6e

6e

6e

5e

4e

nc

En € /h /an (3)

100,39

106,8

106,77

121,20

129

nc

Place (2)

8e

8e

9e

8e

8e

nc

(1) Source : ECUS, en milliards d'euros.

(2) Derrière : Macao, Hong-Kong, Irlande, Australie, Royaume-Uni, Japon, Suède.

(3) La moyenne pour 17 pays est de : 103,28 (260 millions d'euros/900 millions d'habitants).

(4) Derrière : Japon, Royaume Uni, USA, Australie.

Votre rapporteur s'est interrogé sur les méthodes de calcul du nombre des parieurs avancé par le PMU.

La réponse du PMU est transcrite intégralement ci-dessous : elle démontre la grande technicité et la difficulté de telles mesures et rassure tout à fait sur le sérieux de la méthode et de sa mise en oeuvre.

La méthode de calcul du PMU pour calculer le nombre de ses clients

Chaque année, à la même période, la direction marketing du PMU effectue un sondage téléphonique auprès d'un échantillon national représentatif de 2.000 Français âgés de 18 ans et plus (méthode des quotas). Sur la période 1999 à 2005, la proportion de Français déclarant avoir joué au moins une fois au PMU au cours des 12 derniers mois est stable (13 %). Comme tout sondage, il existe une marge d'erreur. Dans ce cas (base : 2000) la marge d'erreur est de +/- 1,5 %.

Pour obtenir le nombre de parieurs en individus, le PMU applique le pourcentage obtenu à la population totale des français de 18 ans et plus.

 

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

Pop française de 18 ans et +

45,3(*)

45,3

45,9

45,9

45,9

47,2

47,2

% observé de parieurs

13

id

id

id

id

id

id

Intervalle de confiance (IC)

+/- 1,5

id

id

id

id

id

id

Nombre de parieurs : PMU

- Valeur haute de l'IC

6,5

6,5

6,7

6,6

6,6

6,8

6,8

- Valeur centrale de l'IC

5,9

5,9

6,0

6,0

6,0

6,1

6,1

(*) Source INSEE - En millions d'individus

En outre, les sondages téléphoniques ont tendance à sous-représenter certaines catégories de parieurs difficilement accessibles via un poste de téléphone fixe. De plus, le sondage annuel réalisé n'inclut pas les DOM et les collectivités d'outre-mer à statut particulier. Afin de prendre en compte ces deux phénomènes, le PMU considère que le chiffre de 6,8 millions est vraisemblablement plus proche de la réalité. C'est la raison pour laquelle le PMU a fourni ces estimations.

Au final, l'estimation du nombre des parieurs en France dépend donc de la base d'extrapolation « nombre de Français de 18 ans et plus », elle-même estimée par l'INSEE dans sa nouvelle méthodologie. On ne peut donc parler de valeur exacte pour le nombre de clients PMU.

En revanche, le taux de pénétration est un indicateur plus fiable pour apprécier un développement significatif de clientèle. Force est de constater, dans le tableau, qu'il est très stable dans la période. Ainsi le PMU préfère plutôt insister sur la stabilité globale du nombre de parieurs sur la période (en stock bien entendu, car la population des parieurs se renouvelle dans le temps, le flux des entrants compense celui des sortants).

3. Les comptes du PMU

Sur cinq ans, de 1999 à 2005, les chiffres d'affaires du PMU et ses différentes composantes ont évolué ainsi :

Progression globale du chiffre d'affaires du PMU et de ses composantes

Chiffre d'affaires

+ 47,5 %

Gains des joueurs

+ 55,1 %

Part aux sociétés

+ 45,8 %

Charges de fonctionnement

+ 44,8 %

Prélèvements publics*

+ 22,2 %

* En volume

Le détail, par année, de cette progression globale et de l'affectation de ses résultats, a été le suivant :

Progression annuelle des résultats du PMU et de leur affectation

Données

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

Total enjeux (PMU + PMH)

(millions d'euros)

5.678

6.023,4

6.406

6.653,3

7.247,8

7.771, 1

8.207

Evolution en %

+ 1,5

+ 6,1

+ 6,4

+ 3 9

+ 9

+ 7,2

+ 5,6

Total du CA (PMU)

(millions d'euros)

5.430

5.782

6.170

6.414

7.021

7.557

8.010

Evolution en %

+ 1,8

+ 6,5 %

+ 6,7

+ 3,9

+ 9,5

+ 7,6

+ 6

Gains des joueurs

(millions d'euros et %)

3.754

69,1 %

4.023 69,6 %

4.343 70,4 %

4.569 71,2 %

5.058 71,9 %

5.478 72,5 %

5.823

72,7 %

Prélèvements publics

921 17 %

954 16,5 %

979 15,9 %

977 15,2 %

1.033 14,7 %

1.083 14,3 %

1.126

14,05 %

Charges de fonctionnement

388 7,1 %

405 7 %

428 6,9 %

427 6,7 %

452 6,4 %

459 6,0 %

475

5,9 %

Part aux sociétés

328 6 %

370 6,4 %

392 6,4 %

410 6,4 %

461 6,6 %

516 6,8 %

566

7 %

Evolution de la part aux sociétés de courses en %

 

+ 4,4

+ 5,7

- 0,3

+ 7,9

+ 11,9

+ 9,7

Source : sociétés de courses et PMU

Ainsi, depuis le rapport de 2002, la situation du PMU s'est sensiblement améliorée et son chiffre d'affaires n'a cessé de croître.

Après une année 2002 perturbée par le passage à l'euro (+ 4 %), la reprise de la croissance du chiffre d'affaires dès 2003 s'est avérée très forte. La croissance, de 1997 à 2000, n'était que de 3,1 % par an. Elle est passée à + 7,6 % par an entre 2000 et 2004.

Enfin il faut noter que durant toute cette période, au sein d'une croissance forte du chiffre d'affaires, les gains des joueurs et la part des sociétés de courses ont crû beaucoup plus (+ 55,1 % et + 45,8 %) que les prélèvements publics (+ 22,2 %)

Les charges de fonctionnement du PMU et du PMH ont connu une croissance légèrement inférieure à celle du chiffre d'affaires.

Les charges de fonctionnement du PMU et du PMH ont connu une croissance légèrement inférieure à celle du chiffre d'affaires, comme le montre le tableau suivant :

Evolution des charges du PMU

(en milliards d'euros et en pourcentage)

 

2000

2001

2002

2003

2004

2005

Total perçu

0,901

0,945

0,960

1,028

1,087

1,152

Charges du Pari mutuel urbain

0,431

0,459

0,463

0,472

0,487

0,5

% charges / CA

6,4

6,35

6,39

6,45

6,0

5,9

% d'augmentation des charges

 

+ 1,1

+ 0,9

+ 1,9

+ 3,2

+ 2

Encouragements

0,318

0,342

0,368

0,376

0,400

0,418

Source : PMU

Les frais de gestion du PMU n'ont augmenté, sur cinq ans, que de 16 %, soit 3,2 % par an, ce qui semble tout à fait raisonnable et conforme aux préoccupations de la Cour des comptes4(*) et du « rapport I » de la commission des finances du Sénat (2002) qui critiquaient la lourdeur et la complexité des prélèvements de l'Etat sur les paris et demandaient au PMU des efforts de gestion.

Pour le ministère de l'agriculture, le redressement du PMU est notable, grâce des réformes de structure, à la réduction (réclamée) de ses effectifs (passant de 2000 à 1.308 en 2005), et à la redynamisation de ses approches commerciales. Le système PEGASE a fini par triompher (non sans mal) et représente maintenant un outil très puissant.

4. Problèmes et perspectives

a) La baisse continue du PMH est préoccupante

Même si les recettes du pari mutuel hippodrome ne représentent que 4 % du chiffre d'affaires total du PMU et même si l'on ne peut que se réjouir de la réussite du réseau de la société, constitué de plusieurs sortes de points de contact avec la clientèle5(*), force est de constater que la fréquentation des hippodromes pose problème.

En effet, de 1997 à 2003, et en 2005, la part des enjeux PMH6(*) dans le total des enjeux n'a cessé de baisser, passant de 276,7 millions d'euros (5,09 %) à 226,6 millions d'euros (3,23 %) et à 120 millions d'euros (1,5 %).

Part des paris sur les hippodromes dans les enjeux

(en milliards d'euros)

 

1997

2003

2005

PMU

Enjeux

% du total

Part du marché des jeux

5,269

94,9

-

7,015

96,8

-

8,01

98,5

23,1 ù

PMH

Enjeux

% du total

Part du marché des jeux

0,276

5,09

-

0,226

3,2

-

0,120

1,5

0,3 ù

FDJ

Chiffre d'affaires

Part du marché

-

-

-

-

8,92

25,7 %

Casinos

PBJ

Part du marché des jeux

-

-

-

-

17,64

50,9 %

Source : opérateurs

Ceci est très préoccupant, dans la mesure où l'hippodrome, en termes d'aménagement du territoire, de préservation des espaces verts et d'intérêt local, demeure un élément important du paysage français.

Incontestablement, il faudra veiller de près dans l'avenir à la modernisation des sites et aux efforts qu'ils devront entreprendre pour qu'ils restent ou deviennent des lieux de loisirs complets et attractifs, pas uniquement des champs de courses.

b) Les problèmes que rencontre le PMU dans le contexte européen sont importants et difficiles

La loi française de 18917(*) et ses décrets d'application réservent l'exclusivité des courses au PMU pour le compte des sociétés de courses, et interdit le book-making, y compris à des opérateurs français.

En 1992, au sommet d'Edimbourg, il avait été décidé que les Etats resteraient libres d'organiser leurs jeux.

C'est donc à son corps défendant qu'aujourd'hui le PMU se trouve placé au coeur d'une polémique extrêmement vive, centrée sur les monopoles de jeux des Etats européens, et animée par un nombre croissant d'opérateurs français et étrangers, qui interpellent les instances de Bruxelles et lui demandent de mettre fin aux monopoles et de libéraliser les jeux (voir plus loin).

Citons seulement ici quelques points particuliers aux jeux hippiques.

En Grande-Bretagne, les bookmakers ne rétrocèdent que 1,4 % à la filière publique, BHB (British Horseracing Board), équivalent des sociétés mères françaises.

Le contraste est donc fort entre cette très faible participation britannique et celle, beaucoup plus élevée, que le PMU apporte au financement de l'ensemble de la filière cheval, selon un montage très sophistiqué, qui met en oeuvre un nombre considérable d'intervenants.

Les autorités de Bruxelles sont conscientes de ces réalités, mais le lobbying qui s'est développé sur le sujet est tel qu'il conviendra que l'Etat français défende pied à pied ses positions.

La préoccupation du PMU est que les grandes courses françaises restent à un niveau de dotation qui leur permette de garder leur rang face aux prix bien plus élevés attribués à l'issue des autres courses européennes.

Cette nécessité doit être conciliée, selon l'opérateur français, avec la préservation du système français.

c) L'accès des interdits de jeux et des mineurs aux paris sur les hippodromes

Votre rapporteur n'a pas fait grâce de cette question au président du PMU.

Pour le PMU, il n'y a aucune possibilité d'action dans ce domaine car l'organisation des courses, telle qu'elle existe, est sans doute incapable de mettre en place un contrôle aux entrées comme cela sera le cas, en novembre 2006, pour les casinos.

Aucun rouage de l'institution des courses n'est destinataire du fichier national des interdits de la sous-direction des libertés publiques du ministère de l'intérieur8(*) et, d'autre part, l'organisation très décentralisée sur le terrain des réunions de courses fait appel à un grand nombre de personnes dépourvues de toute formation pour ce genre de surveillance.

Pour ce qui est de la surveillance des mineurs, l'argumentaire du PMU est d'une simplicité biblique : le problème ne peut pas exister puisque le PMU n'a reçu aucune observation du ministère de l'intérieur !

On a rarement l'occasion de se rassurer aussi aisément !

Pour ce qui est de la dépendance au jeu, le PMU commence par rétorquer que « 16.000 courses par an, c'est tout même moins que 400 Rapido par jour (146.000 par an) » (et les 19.000 machines à sous qui tournent 10 heures par jour pourraient aussi être invoquées).

Il faut toutefois reconnaître que le prospectus « Jouons responsable », à la fois très simple, explicite et pragmatique, montre bien que le PMU est conscient du problème et semble vouloir contribuer à la mise en place d'un jeu maîtrisé.

En septembre 2006, le PMU a édité un important document intitulé « Le Jeu Responsable et le PMU », qui est tout à fait dans le ton du « ludiquement correct » d'aujourd'hui.

Parce qu'il est arrivé beaucoup trop tard pour la rédaction du présent rapport, il faut se limiter ici à citer les principaux points d'intérêt de cette publication : rappel des fondements du système PMU et des garanties qu'il apporte aux joueurs, comparaisons avec le bookmaking, énumération des contrôles existants et de leurs récents renforcements, affirmation selon laquelle le système PMU remplit bien toutes les prescriptions que la Cour de justice des communautés européennes (CJCE) formule pour les Etats et leurs jeux...

Le document détaille avantageusement l'esprit et les méthodes qui animent le PMU face à la régulation des jeux, au jeu responsable et à la prévention de la dépendance.

5. Le partage des recettes

Le produit des courses organisées par le PMU est ainsi réparti :

Les enjeux et leurs bénéficiaires

 

2000

2001

2002

2003

2004

2005

Montant des enjeux PMU (milliards d'euros)

5,782

6,170

6,414

7,021

7,557

8,010

TRJ* des parieurs

69,6 %

70,4 %

71,2 %

71, 9 %

72,5 %

72,7 %

Prélèvement légal

30,4 %

29,6 %

28,8 %

28,1 %

27,5 %

27,3 %

Dont Institution des courses

13,4 %

13,4 %

13,0 %

12,9 %

12,7 %

12,8 %

dont Etat

16,5 %

15,9 %

15,2 %

14,7 %

14,3 %

14,05 %

* TRJ : taux de retour au joueur

Source : PMU

Le taux de retour aux joueurs (TRJ), après prélèvements de l'Etat, des contributions aux sociétés de courses et des frais de fonctionnement du PMU, s'améliore sans devenir (et de loin) le plus avantageux du monde.

Taux de retour aux joueurs (rang mondial)

 

2000

2001

2002

2003

2004

2005

TRJ en %

69,6

70,4

71,2

71,9

72,5

72,7

Rang mondial

15e

14e

14e

14e

17e

nc

Sources : PMU et ECU

A noter que le TRJ est calculé, dans les documents sources, pays par pays (quel que soit le chiffre d'affaires), et non par opérateur de pari mutuel : ainsi, les Etats-Unis et l'Australie comportent plusieurs opérateurs dont les résultats, pour les besoins de la statistique, sont globalisés pour l'Etat concerné.

S'agissant des enjeux, les mêmes observations peuvent être faites, ceux-ci étant globalisés pays par pays (pari mutuel et bookmaking confondus) et non pas en termes d'opérateur.

Répartition des enjeux effectués au Pari Mutuel

(en millions d'euros)

 

2001

2002

2003

2004

2005

Montant

6.406

6.653

7.248

7.771

8.207

Prélèvement légal

En pourcentage

1.888

29,5

1.903

28,6

2.026

28,0

2.125

27,3

2.227

27,13

Net perçu par l'Etat

En pourcentage

922

14,4

919

13,8

975

13,5

1.020

13,1

1.058

12,89

Net perçu par l'institution des courses

945

961

1.028

1.087

1.151

En pourcentage

14,8

14,4

14,2

14,0

14,03

Part reversée aux parieurs gagnants

4.518

4.749

5.222

5.646

5.980

Taux de retours aux parieurs

70,5

71,4

72,0

72,7

72,87

Source : fédération nationale des courses françaises

Avant la loi de finances pour 2002, le FNDS était le passage obligé pour les primes et les aides aux sociétés-mères et aux sociétés de province. En 2002, avec la mise en place de l'Etablissement public des haras nationaux, le budget du Fonds national des haras a été transféré à celui-ci mais a diminué de 31 %.

En 2003, le Fonds national pour l'adduction d'eau (FNDAE) a été supprimé ; la ligne de crédits a été récupérée par le budget général qui finance directement l'adduction d'eau. En 2004, il en est de même pour le Fond national pour la vie associative.

C. UNE FILIÈRE IMPORTANTE ET AIDÉE

1. Une activité qui compte

a) Des données disparates

Les sources de données relatives à la filière équine sont : le ministère de l'agriculture, les haras nationaux et ECU9(*), leur passionnante publication annuelle, et le PMU.

Les chiffres de différentes origines (ministère de l'agriculture, haras nationaux, PMU, ECU), ne coïncident pratiquement jamais, ce qui est parfaitement irritant. Il arrive même qu'ils se contredisent d'une page à l'autre tandis que l'étude de certains tableaux chiffrés (en particulier ceux traitant du sort du prélèvement légal sur le PMU) s'avère plus ardue que le déchiffrement des hiéroglyphes de la pierre de Rosette par notre compatriote Champollion !

PRINCIPALES DONNÉES CONCERNANT LES ÉQUIDÉS EN FRANCE

1. Les équidés en France

Ils sont au nombre de 450.000, soit 12,2 % des effectifs européens (6,9 millions) et 0,8 % des effectifs mondiaux (56,4 millions). La France figure au deuxième rang en Europe.

2. Les haras nationaux

Un établissement public (avec 86 millions d'euros de budget).

20 pôles hippiques.

22 délégations régionales.

132 centres techniques.

3. La reproduction

a) Etalons

En 2006 ils sont 6.250... + 27 % en 10 ans... 20 % dans les haras nationaux (HN). Il faut 200 poulains pour dénicher un étalon.

b) La monte

950 étalons.

Jument saillies : 92.960 en 2005 (dont 26.800 aux HN), 90 % par insémination artificielle (sauf pour les pur-sang).

Un éjaculat permet 40 inséminations.

Le prix de la saillie dépend des frais de service, du coût amorti du cheval, et surtout de la cote de l'étalon.

Le record de prix appartient à une saillie de

« Sadler's Wells » à Coolmare

305.000 euros !!!

4. Les sports équestres

Centres équestres : 5.900

4e discipline sportive en France avec 462.498 licenciés.

15.000 épreuves sportives par an.

Eleveurs : 43.547 en 2005.

Carrière d'un pur sang : 10 ans.

5.722 naissances de pur-sang en 2004 (+ 24 % en dix ans).

5. Le commerce

- Commerce de chevaux : 300 commerçants.

- Prix moyen : 36.824 euros- Prix record : 1.372.041 euros.

- 2005 : présentés 2.161 - vendus : 1.516.

Le cheval de trait

33.000 poulinières

1.500 têtes exportées

9 races de trait

7 races d'ânes

Sports et loisirs

35.000 poulinières

40.000 chevaux vendus/an

5.900 centres équestres

Pratiquants : plus d'1 million.

Les Courses

24.000 poulinières

30.000 chevaux à l'entraînement

b) De nombreux emplois

Dans le « rapport I », il était fait état, en 2001, de 52.524 emplois ETP (équivalent temps plein) pour l'ensemble de la filière cheval.

Les derniers chiffres disponibles, publiés en 2005, et arrêtés fin 2004, sont les suivants. Ils permettent d'apprécier l'état de santé de la filière.

Répartition des emplois de la filière cheval

 

2001

2005

1. Organismes responsables et rattachés

- Administrations et établissements publics

1.068

2.046

- Organisation des courses

1.065

1.246

- Organisation des paris

17.648

19.363

- Activités hippiques

162

550

Total

19.943

23.885

2. Professions au contact du cheval

- Eleveurs

-

7.403

+ 812 ETP non salariés

- Entraîneurs et personnel salarié

-

3.800

- Centres équestres

-

7.508

+ 3.379 ETP non salariés

- Cavaliers

-

4.453

- Vétérinaires

-

1.600

- Marchands

-

1.600

- Commerce

-

200

Total

27.390

31.615

3. Activités non spécifiques (transports, assurance, presse, etc)

5.211

5.397

Source : ministère de l'agriculture

La filière cheval mobilise, au total, quelque 61.000 emplois (60.897), contre 52.524 en 2001.

Cette croissance d'emploi appréciable (+ 16 %) justifie pleinement les efforts de l'Etat en faveur de ce secteur.

c) Une filière en pleine mutation

Les changements considérables qui ont affecté ce secteur économique ne sont sans doute pas achevés.

Certaines branches d'activités comme les filières « viandes » ou le secteur « sports et loisirs », n'ont été distinguées que récemment. De nombreuses associations nationales de race agréées, ainsi que les conseils des chevaux10(*) n'ont pas encore atteint leur plein régime et cherchent leur voie.

Cette prolifération reflète un foisonnement des activités liées au cheval très satisfaisant, puisqu'il contribue au développement économique, à la cohésion sociale et à la préservation de notre environnement.

Contrairement à d'autres secteurs économiques que les avancées européennes inquiètent ou déstabilisent, le cheval est éligible aux deux premiers piliers de la PAC (politique agricole commune).

Cette politique communautaire trouve sa place dans le Plan stratégique de développement rural11(*), dont, toutefois, les orientations ne manquent pas de contraintes lourdes et nouvelles.

L'élevage subit heureusement les effets de l'augmentation des prix en courses et des allocations aux propriétaires.

On observe une forte croissance du nombre de naissances de purs-sangs : 5.000 en 2005, contre 4.000 l'année précédente.

Evolution des données relatives aux purs-sangs

 

2001

2002

2003

2004

2005

- Propriétaires déclarés

5.973

5.898

5.538

5.451

5.679

- Effectifs

         

Etalons

395

395

368

365

384

Poulinières

7.513

7.608

7.770

7.945

8.049

Saillies par étalon

10.093

10.279

10.351

10.504

10.656

- Elevages

         

1 poulinière

2.562

2.623

2.827

2.795

2.809

2

599

636

633

644

679

3 à 5

461

448

447

481

491

Plus de 5

184

188

189

194

191

Total

3.806

3.895

4.096

4.114

4.170

- Naissances

4.340

4.461

4.539

4.883

4.937

Source : annuaire UNIC

Le secteur du commerce des chevaux occupe des effectifs comparables à ceux trouvés en 2001 (278 + 26 courtiers).

Les achats ont ainsi évolué :

Evolution des achats de chevaux

 

2001

2002

2003

2004

2005

2005/ 2001

Haras

183

188

154

128

15

- 168 !

Privés

147

153

144

136

123

- 16 %

Total

330

341

298

264

138

- 58 %

Source : annuaire UNIC

Achats d'étalons par l'Etat

 

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

Sports équestres militaires

54

34

56

53

62

54

61

46

Ecole nationale d'équitation

40

40

35

34

30

32

25

26

Garde républicaine

53

53

58

60

61

58

53

51

Haras nationaux

184

168

202

183

188

154

128

15

Total chevaux

331

295

321

330

341

298

264

138

Total en millions d'euros

1,493

1,339

1,450

1,415

1,4831

1,353

1,254

0,819

Moyenne par cheval (en euros)

4.513

4.359

4.549

4.291

4.350

4.541

4.750

5.935

Source : annuaire UNIC

Incontestablement, la diminution des achats des haras nationaux tire l'ensemble vers le bas.

Or, on peut craindre que les orientations de l'Etablissement public et du ministère ne conduisent pas à une reprise de ces achats.

L'événement de l'année, en matière de vente de chevaux, est incontestablement celui des yearlings de Deauville, grande concurrente de Lexington (Etats-Unis d'Amérique) et de Newmarket (Royaume-Uni).

Pour 2001, on avait enregistré les résultats suivants :

Ventes de yearlings, dites de sélection 2001

2001

Nb de

yearlings

CA en Euros

Moyenne/cheval

Deauville

101

22.481.657

222.591

Keeneland USA

89

70.569.877

792.920

Newmarket GB

130

46.557.690

358.136

Source : annuaire UNIC

En août 2006, ce ne sont pas moins de 518 yearlings qui sont à l'encan des enchères publiques de Deauville.

Comme chaque année, les spécialistes y scruteront les achats des grands noms des courses.

Certains grands records ont été battus, à l'occasion de l'acquisition de la pouliche Sortica (750.000 euros), tel celui établi en 2004 par Hamdam al-Maktoum, famille régnante de Dubaï (700.000 euros pour un mâle).

En revanche, celui du total des ventes (35,2 millions d'euros en 2001) tient toujours, malgré de bons résultats (30 millions d'euros en 2006 contre 22,9 millions d'euros en 2005, soit 20 % de moins qu'en 2004).

Le marché de Deauville a donc repris grâce à la qualité des poulains et une conjoncture favorable. L'offre 2006 a comporté les descendants de 143 étalons plus ou moins célèbres dans ce milieu où la généalogie équine est reine : vingt-cinq poulains de Verglas, champion français aujourd'hui « délocalisé » en Irlande pour raison fiscale, 10 de Linamix et autant de Anabaa (qui fait la monte en Australie), 14 de Peintre Célèbre, ancien champion en France émigré au Japon, 7 de Dalakhani (à l'Aga Khan) dont le « saut » en Irlande (même raison que plus haut) est affiché à 45.000 euros.

Le prix moyen des poulains depuis 2000 est à la baisse.

Prix moyen de vente des poulains à Deauville

(en euros)

2000

2001

2002

2003

2004

2005

87.040

95.040

72.046

73.626

76.383

70.067

Source : annuaire UNIC

Le monde du commerce des chevaux n'est donc pas immobile.

En juillet 2006 s'annonçait un grand mariage (confirmé en août 2006) celui d'un consortium (Arqana), constitué autour de Goffs, société d'enchères de chevaux, et d'Artcurial, le grand spécialiste dans le marché de l'art, avec l'Agence française de vente de purs-sangs, présidée par M. Philippe Augier, maire de Deauville. Cette nouvelle entité ambitionne de réaliser un groupe de ventes aux enchères de chevaux et d'objets d'art de 75 millions d'euros de chiffre d'affaires.

Il s'agit d'un événement important après l'entrée, en 2003, dans Goffs France, qui appartient à l'Aga Khan12(*), des frères Zorbibe et de SPEF LBO, société de capital investissement.

2. L'Etablissement public « Haras nationaux »

Les haras nationaux français sont au nombre de vingt : Aurillac, Besançon, Blois, Cluny, Compiègne, Gelos (Pau), Hennebord, Lamballe, Le Lion d'Angers, Montier-en-Der, Le Pin, Pompadour, La Roche-sur-Yon, Rodez, Rosière aux Salins, Saint-Lô.

Jusqu'en 2000, les haras nationaux étaient un service de l'Etat ; à cette date, ils ont été constitués en un établissement public des haras nationaux (EPHN) et cette transformation a suivi de près la disparition du compte spécial du Trésor qui les finançait à partir d'une contribution du PMU13(*).

S'en sont suivies aussitôt les créations d'une direction des ressources humaines, et surtout d'une véritable direction financière, qui remplace avec bonheur la dispersion précédente des services au sein de trois ministères différents !

Cette très importante transformation a été suivie en 2004 par la signature d'un contrat d'objectif et de moyens 2004-2008 avec l'Etat, qui redéfinit ainsi les missions des haras :

- oeuvrer au développement économique de la filière cheval ;

- insérer le cheval dans la politique territoriale ;

- garantir connaissance et traçabilité.

Il s'agit, plus concrètement, de :

- mieux valoriser le capital ;

- mettre en oeuvre des programmes d'action, traditionnels et lourds, comme les étalonnages identifications, les encouragements, ou plus nouveaux, tels que des expertises, projets à l'international, etc ;

- adapter le patrimoine architectural à la transformation des stations de monte en nouveaux centre techniques, et des dépôts d'étalons en pôles hippiques ;

- faire évoluer les bases de données, qui sont considérables et de grande qualité, pour répondre à une demande sociale croissante, organiser l'information économique de la filière et la mettre en ligne en 2006.

Le contrat d'objectifs s'inscrit dans une période de transition au cours de laquelle la filière du cheval doit se structurer et son développement économique se renforcer.

Selon Mme Emmanuelle Bour, directrice de l'EPHN, cette approche correspond totalement à l'esprit de la LOLF.

Principales données financières de l'EPHN en 2005


· Recettes de fonctionnement : 19,8 millions d'euros


· Dépenses de fonctionnement : 46 millions d'euros


· Investissement : 9,3 millions d'euros


· Aides versées à la filière : 12,2 millions d'euros

La réforme a conduit à de profonds changements dans les habitudes et les mentalités.

Il aura fallu mettre en place une nouvelle organisation des métiers, avec le souci d'une meilleure professionnalisation, et ce dans trois directions opérationnelles :

1 Initiative et territoires (la matière grise des HN).

2 Les services et les sites (les territoires).

3 Les connaissances (identifications, traçabilité, recherches, expériences, formations).

Commencée en 2004, cette réforme structurelle est considérée comme achevée, mais d'autres changements sont en cours, avec :

- un changement de vocation des dépôts d'étalons qui peuvent intéresser les collectivités locales en raison de la qualité des immeubles ;

- une diminution du nombre des stations de monte (objectif 110 contre 120) ;

- une diminution du nombre des haras eux-mêmes, qui pourraient passer à 19, sauf intérêts particuliers des collectivités ;

- une diminution du nombre des étalons (objectif 800 contre 1.200 en 2000).

Pour le ministère de l'agriculture, il est incontestable que les haras doivent poursuivre leurs réformes, devenir plus performants, avoir une taille utile mais pas « hypertrophique en box et en étalons ».

Pour lui, il est nécessaire de fermer 7 dépôts d'étalons (au maximum) et de réduire le nombre des stations de monte de 150 à 110.

Si, en termes de gestion et de réalisme économique, les éléments de ces réformes paraissent cohérents, il n'est pas dit qu'ils comblent de joie tous les partenaires de la filière cheval en France.

Votre rapporteur, admiratif de l'enthousiasme qui anime la direction de l'établissement, s'étonne cependant que la poursuite des divers objectifs de cette réforme ait nécessité, non seulement un changement de statut, mais un pareil remue-ménage dans les structures et les habitudes de travail. Qu'un service de l'Etat confronté à des problèmes de gestion relativement simples ait pu, par le passé, perdre à ce point le contact avec les réalités laisse pantois !

Mais il existe un autre sujet d'inquiétude immédiate : s'il est éminemment souhaitable que nos haras nationaux procèdent sans désemparer à leur restructuration et à leur modernisation pour affronter, dans de bonnes conditions, la concurrence et l'inévitable « mondialisation équine », il serait parfaitement inacceptable en revanche que pour cela ils délaissent leurs missions prioritaires ou s'en écartent.

Si, en 1805, les armées napoléoniennes avaient surtout d'énormes besoins quantitatifs de chevaux de guerre, de nos jours on attend des haras nationaux qu'ils assurent la conservation des espèces des équidés du territoire : c'est une tâche génétique et technique, d'intérêt public majeure.

Les haras nationaux ne doivent-ils pas aussi, dans leur domaine spécifique, conserver toutes leurs qualités propres (identification, recherche et expériences), afin de rester la référence et l'appui indispensables pour l'ensemble de l'élevage français ?

On ne peut que se féliciter qu'il faille, pour y parvenir, « une nouvelle génération de haras en partenariat avec les collectivités locales, ouverte aux projets de la filière cheval et du développement local » dans le but de tout mettre au service de la promotion du cheval dans les politiques économiques, sociales, touristiques et culturelles locales.

Mais pour votre rapporteur, cette stratégie (certes séduisante) demeure principalement une méthode de « survie » face aux difficultés de trésorerie... pas un but en soi.

La situation des haras nationaux a fait l'objet d'un contrôle budgétaire de votre commission des finances, qui s'est traduit par la publication d'un rapport d'information de notre collègue Joël Bourdin14(*).

3. Les actions de l'Etat

a) Les avancées récentes

Pendant les années 1990 et durant dix ans, la France n'a cessé d'aider la filière cheval : rapprochement du trot et du galop, multiplication des courses nationales (dont le nombre a atteint 5.540 en 2003, contre 3.375 en 1987), baisse des prélèvements pour financer la restructuration du secteur.

Depuis 2002, l'activité publique et législative a été intense pour la filière cheval.

Le Comité interministériel de juillet 2003

Les ministres du budget, M. Alain Lambert, de l'agriculture, M. Hervé Gaymard, et des sports, M. Jean-François Lamour, ont alors défini trois axes :

1. Le secteur du cheval est une activité agricole à part entière ;

2. Sa fiscalité doit être adaptée ;

3. Il faut conforter les structures équestres et faciliter les interactions entre eux.

Il a ainsi été décidé que :

- de nombreux métiers du cheval seraient assimilés, fiscalement, à des activités agricoles ;

- ils bénéficieraient ainsi, y compris les centres équestres, d'un taux de TVA réduit à 5,5 % ;

- la FFE (Fédération française d'équitation) pourrait admettre en son sein des organismes à but lucratif ;

- l'Etat signerait avec les haras un contrat d'objectif centré sur le développement local avec les régions.

La loi relative aux territoire ruraux (février 2005)

Elle a repris ces trois grands axes de la politique du cheval, la reconnaissance comme une activité agricole à part entière, l'adaptation de la fiscalité des activités équestres et la facilitation des interactions entre les métiers des mondes sportifs et agricoles.

La loi a consacré le rôle moteur du cheval dans le développement rural.

Le rapport ne peut pas, ici, reprendre in extenso l'important dossier interministériel qui accompagnait le communiqué du comité, mais il s'agit là d'un document extrêmement complet développant tous les aspects de l'activité du secteur cheval en France.

La signature du premier contrat d'objectifs et de moyens 2004/2008 entre l'Etat et les haras nationaux

Conforme aux orientations du comité interministériel, il a renforcé les haras dans leur ambition de constituer une véritable agence publique de développement et de devenir des pôles régionaux de compétence.

L'établissement public des Haras est conforté par un engagement financier pluriannuel de l'Etat, avec une dotation constante de 45,5 millions d'euros.

La loi sur le sport de l'été 200315(*)

Elle a pris en compte les évolutions de l'environnement économique, en reconnaissant à la Fédération française d'équitation la possibilité d'admettre, en son sein, des organismes sportifs à but lucratif. Elle a favorisé la pluriactivité dans le monde rural par une offre cohérente de diplômes et de formations concernant à la fois le sport et le tourisme équestres.

L'opinion des membres et du président du « groupe cheval » du Sénat sur ces avancées a déjà été rapportée en fin du sous-chapitre sur l'institution des courses.

L'ensemble de ces dispositions a été accueilli avec satisfaction par de nombreuses composantes de la filière cheval ; leurs effets ont été perçus rapidement.

La baisse des prélèvements a opportunément complété l'augmentation corrélative du taux de retour au joueur (TRJ) du côté des courses, et on a relevé une augmentation de la fréquentation des hippodromes parisiens.

Les centres équestres ont maintenant une meilleure lisibilité de leur métier et des conditions d'exercice.

L'ensemble de la filière profite de son assimilation à une activité agricole.

Les problèmes sociaux les plus importants des personnels sont en partie résolus.

Tout ceci est extrêmement positif.

Le ministère de l'agriculture se félicite de ces avancées, mais souhaite aller plus loin sur certains points :

- l'allocation de retraite supplémentaire (ARS) était autrefois alimentée par le produit des gains non réclamés (GNR : 35 millions d'euros et 0,45 % des mises en 2004).

Or, ces gains prenaient aussi en charge les dépenses de l'AFASEC (organisme de formation).

Ils ne sont plus aujourd'hui suffisants et ne pourront plus financer, à l'avenir, que l'AFASEC et les ayants droit actuels à l'ARS, dont les futurs ressortissants devront être pris en charge par des cotisations des employeurs et des salariés.

- par ailleurs, le ministère de l'agriculture accepterait d'étudier activement l'implantation de casinos, frontons de pelote basque et autres structures de loisirs dans les hippodromes, afin de mieux assurer leur avenir.

Il s'agirait, en quelque sorte, de s'inspirer de l'initiative du groupe Partouche qui réalise, de plus en plus, non pas de simples casinos en dur, mais de véritables « resorts » à l'américaine.

- il faut, d'autre part, pousser le PMU à améliorer ses performances économiques et l'aider, avec les sociétés-mères, à moderniser l'image des courses.

- en septembre 2006 enfin, de nouvelles avancées ont été enregistrées dans le domaine fiscal au profit de l'élevage pour enrayer la diminution remarquée de la qualité des étalons stationnés en France, et de l'augmentation du nombre des juments qui partent se faire saillir à l'étranger.

b) La lutte contre le dopage

L'Etat doit maintenir ses exigences en ce qui concerne le caractère rigoureux et inflexible du système de lutte antidopage.

C'est un point essentiel : tout fléchissement dans ce domaine serait impardonnable.

Dans le climat actuel où plusieurs sports universels, comme le football, l'athlétisme, le cyclisme, sont gravement pollués par le dopage et la corruption (couple infernal de la triche mondiale), l'institution des courses et la filière hippique doivent absolument rester propres.

Il faut, en conséquence, que la mise en oeuvre des contrôles ne se relâche pas et que le laboratoire des courses hippiques de Verrières-le-Buisson (Essonne) monte en puissance et exerce une autorité incontestable.

En 2004, le laboratoire a effectué 21.686 contrôles antidopage pour 66 cas positifs, soit 0,3 %. En juin 2005, une affaire de dopage a conduit à la mise en examen de cinq personnes, dont un entraîneur et un pseudo médecin.

France Galop a publié les statistiques de contrôles suivantes pour les courses de galop :

Contrôles anti-dopage des chevaux de courses de galop

 

2001

2002

2003

2004

2005

Courses avec contrôles

6 342

6 279

6 355

6 516

6 611

Chevaux prélevés

6 490

6 958

7 654

7 923

7 974

Cas positifs

19

0,3 %

30

0,4 %

19

0, 24 %

14

0,17%

30

0,37 %

Source : sociétés de courses

M. Noël Pons, dans son ouvrage sur « Cols blancs et mains sales »16(*) estime que le dopage est « assez utilisé dans le monde des courses ».

Les sanctions existent et elles sont appliquées.

A l'avenir, les choses, en revanche, risquent de se compliquer car l'émergence permanente de nouveaux produits, les discussions sans fin sur ceux qui sont autorisés et ceux qui ne le sont pas, les dénégations véhémentes et les défenses (arguments techniques, médicaux et pharmacodynamiques) des fautifs pris sur le fait rendront la tâche des laboratoires et des contrôleurs de plus en plus ardue. C'est déjà ce que l'on constate dans d'autres sports (cyclisme, athlétisme...).

On peut s'estimer satisfait que la France, contrairement à d'autres pays, ait adopté le principe de la tolérance zéro et que le système mis en place en 1980 fonctionne bien.

II. LA FRANÇAISE DES JEUX

Ce n'est pas parce qu'elle est un opérateur majeur du monde des jeux en France que le cas de la Française des jeux (FDJ) retient particulièrement l'attention de votre rapporteur.

C'est en raison du fait que « parler de la FDJ, c'est parler de l'Etat », puisqu'il a créé cette société d'économie mixte (SEM), qu'il en détient 72 % des parts sociales (peut être 92 % en 2008) et qu'il tire de ses activités des ressources financières considérables qui vont directement dans son budget ou qui viennent l'aider à financer des activités publiques comme le sport (encore récemment l'adduction d'eau en milieu rural !).

C'est aussi parce qu'il nous faut savoir précisément comment l'Etat « l'Etat croupier », comme l'exprimait un peu insolemment le « rapport I » de 2002, conduit la politique du jeu en France et se comporte personnellement quand il est lui-même opérateur.

N'est-on pas en droit d'attendre de l'Etat qu'il ait, dans ce domaine, un comportement exemplaire, qu'il manie son râteau de croupier avec mesure et que la FDJ, sa fille préférée, traduise en tous points cette politique du jeu raisonnable et responsable souhaitée et annoncée depuis peu ?

A cet égard il nous faut vérifier avec attention l'attitude de l'Etat vis-à-vis des mineurs, des interdits de jeu et des joueurs dépendants qui sont de plus en plus nombreux.

A. LA FRANÇAISE DES JEUX EXERCE UNE MISSION D'ETAT DÉFINIE PAR UNE CONVENTION

1. La convention de 1979 et les décrets de 2006

L'Etat, en 1978, a créé une société d'économie mixte sous forme de société anonyme, la Française des jeux (décret n° 78-1067 du 9 novembre 1978), et pris le contrôle du Loto.

L'année suivante (1er janvier 1979) une convention de trente ans, résiliable à tout moment, signée entre la FDJ et le ministre du budget a fixé les modalités d'exercice de la mission confiée à la Société.

La mission de la FDJ consiste à concevoir, développer, commercialiser les loteries et certains jeux de pronostics sportifs sur l'ensemble du territoire national et en assurer la fiabilité, la sécurité et la transparence.

Son activité est sous le contrôle de l'Etat qui fixe le cadre juridique des jeux et la répartition des mises.

Cette convention n'a jamais été modifiée jusqu'ici17(*).

Alors qu'elle fixait le cadre contractuel entre les deux acteurs, tout y est devenu, depuis, d'ordre réglementaire et, d'autre part, l'échéance de 2008 conduit à un certain réexamen du texte.

Une modification fondamentale de la convention était donc à l'ordre du jour sous l'égide de cinq ministères (intérieur, finances, justice, santé et sports) :

- elle modifierait l'article sur la mission ;

- elle mettrait en place une commission de contrôle des activités de la FDJ comprenant des administratifs et des personnes qualifiées ;

- elle fixerait une nouvelle répartition des fonds de la FDJ.

Or, anticipant cette réforme ou la réalisant de fait, deux décrets du ministre du budget pris le 17 février 2006 ont apporté de très importantes modifications au fonctionnement de la FDJ18(*).

Ils ont, pour la première fois, formulé la préoccupation « d'encadrer la consommation des jeux afin de prévenir le développement des phénomènes de dépendance », et redit qu'il fallait « veiller à ne pas inciter les mineurs de moins de 16 ans à jouer ».

Les décrets instituent (article 13) un comité consultatif pour la mise en oeuvre de la politique d'encadrement des jeux et du jeu responsable19(*).

Celui-ci est chargé de conseiller le ministre du budget pour la mise en oeuvre de cette politique d'encadrement des jeux exploités par la FDJ.

Cette initiative est louable ! Elle ne fait qu'exacerber le désir de voir en France la totalité des jeux (FDJ, PMU, casinos, cercles) bénéficier d'un tel encadrement.

Les deux décrets sont, en fait, identiques, mais l'un concerne les jeux de loterie, l'autre les pronostics sportifs. La plupart des autres dispositions sont de caractère technique et concernent pour l'essentiel l'utilisation des fonds provenant des gains et paris non réclamés.

Il sera montré plus loin en quoi ces décrets témoignent d'une évolution sensible de la stratégie de l'Etat, en vue de parer à certaines contestations fondées sur l'arrêt Gambelli, ou, du moins l'interprétation qui en est faite par des bookmakers anglais et autrichiens.

Mme Anne Rovan, dans un article du Figaro le 18 février 2006, parlait d'un « rempart contre l'arrêt Gambelli ». L'expression est bien choisie !

Un arrêté d'application, pris le 22 février 2006 donne mission à la FDJ de produire chaque année un programme de Jeux dont sera mesuré l'impact au regard des objectifs visés. Il sera organisé un suivi des jeux existants.

Enfin la FDJ est tenue de présenter dans les six mois un plan d'action en vue de prévenir le jeu excessif et de favoriser une pratique raisonnable du jeu.

Le comité consultatif, cité plus haut, comportera un représentant des ministères de la santé, de l'intérieur, de la jeunesse et des sports, du budget et trois personnes qualifiées dans les domaines de l'économie, du droit, du social et de la sécurité.

Aucun parlementaire !.... Le Parlement continuera donc à ne pas être informé : son rôle de « croupion » (voir « rapport I ») doit convenir à l'Etat.

2. L'Etat exerce-t-il des pressions sur la FDJ ?

Votre rapporteur a parfois craint que l'Etat, en raison de l'exceptionnelle contribution des jeux à son budget, n'encourage le développement de l'activité des casinos, du PMU et plus particulièrement de la FDJ, opérateur auquel il est lié par un contrat exclusif et qui se montre, au demeurant, le moins généreux vis-à-vis des joueurs.

Il semble que ces inquiétudes ne soient pas justifiées. Il a en effet été indiqué à votre rapporteur que l'Etat ne demande jamais à son opérateur de « pousser les feux », même s'il est vrai, qu'il a, en 2000, autorisé la FDJ à rattraper un retard accumulé incontestable. De toutes les façons, en 2005, l'examen des éléments concernant l'opérateur FDJ et ses joueurs montre bien que ces derniers ne dépassent pas la moyenne européenne de dépense de jeu/habitant alors que précédemment ils étaient en deçà.

Votre rapporteur est parvenu à la conclusion que « jamais l'Etat ne pousse à développer le jeu pour alimenter ses caisses », au terme de ses recherches et de ses recoupements dans ce domaine qui relève de l'éthique.

L'Etat semble tenir, au moins dans ce secteur, un langage assez pondéré et se placer en promoteur sincère d'un développement compétitif, certes, mais responsable.

3. Le capital de la FDJ et son devenir

Sa répartition est la suivante :

Etat : 72 %

FCP des salariés de la FDJ : 5 %

Soficama des courtiers : 3 %

Emetteurs historiques : 20 %

Union des blessés de la face : 9,2 %

Fédération Maginot : 4,2 %

Change de la Bourse : 2,6 %

Confédération des tabacs : 2,0 %

Mutuelle du Trésor : 1,0 %

Comalo : 0,6 %

Emission Berger : 0,4 %

Or, en 2008, les émetteurs historiques verront leur contrat d'émission arriver à échéance. N'ayant plus aucun rôle d'émission, ni attributions juridiques à exercer, ils ne sont plus acteurs de l'entreprise.

Cependant, compte tenu du rôle social historique de certains (par suite de la guerre de 1914-1918) et de l'utilisation irréprochable de leur part des ressources actuelles, la FDJ a toujours parfaitement respecté ses partenaires et continuera à le faire. Ceci étant, à l'échéance de 2008, on voit mal l'Etat ne pas reprendre à son compte ces 20 % du capital.

Un seul élément pourrait ne pas l'y inciter en 2008 : satisfaire la Commission européenne, très soucieuse d'entamer les monopoles des Etats et de libéraliser les jeux. Si l'Etat prend ces parts, il en résulterait la perte pour les émetteurs de leur redevance et le problème de leur éventuelle indemnisation. Certains émetteurs sont des associations à but non lucratif, d'autres non. Il y aura, en fonction de cette distinction et de l'existence ou non de droits de propriétés liés aux actions de la FDJ, des modes d'indemnisation différents.

Deux scénarios peuvent s'imaginer : l'Etat rachète les parts à bas prix et revend au mieux. Ou l'Etat monte au capital à plein et associe d'une manière quelconque les émetteurs aux bénéfices.

C'est au cours du second semestre 2007 que ces problèmes seront réglés.

4. L'Etat tire de la FDJ d'importantes ressources

La FDJ procure à l'Etat des ressources importantes, comme le montre le tableau suivant :

Répartition des résultats de la FDJ

Gains des joueurs

60,3 % des mises

Finances publiques

27,2 %

Frais de gestion

12,4 %

Source : FDJ

Mais il y a des différences dans les prélèvements que l'Etat effectue sur les trois familles d'opérateurs.

Les casinos, et les cercles de jeux alimentent le budget de l'Etat et celui des communes (voir la partie consacrée aux casinos).

En revanche, l'Etat reste le seul à ponctionner le PMU, qui ne reverse absolument rien aux collectivités territoriales (pourtant assez généreuses pour l'entretien des hippodromes), soit au profit de son budget général, soit pour le soutien financier à la filière cheval, grâce à un système compliqué mais efficace et en tout cas absolument indispensable à ce secteur économique essentiel (voir la partie consacrée aux PMU).

Il est également le seul à mettre à contribution la FDJ au profit soit de son budget général soit du FNDS (Fonds national pour le développement du sport).

Jusqu'à une date récente, il en était de même, par le truchement d'un compte spécial du Trésor, pour l'adduction d'eau en milieu rural.

Toutefois, s'agissant de la FDJ, l'Etat bénéficie d'autres ressources que les prélèvements directs et le tableau ci-dessous rassemble les différents prélèvements effectués sur le chiffre d'affaires de la SEM constitué par les mises des joueurs.

Source : FDJ

Mais, une fois financée la commission d'organisation, le résultat supporte en outre l'impôt sur les sociétés (IS) à 44,5 %.

Impact de l'IS sur les résultats de la FDJ

Résultat avant IS 184,2 millions d'euros

IS 82,1 millions d'euros

Résultat après IS 102,1 millions d'euros

Source : FDJ

Ce résultat net de 102,1 millions d'euros est affecté ainsi :

Affectation du résultat net

 

En pourcentage

En millions d'euros

Réserve facultative

 

33,3

Dividendes Etat

72

80,9

Salariés

5

5,6

Courtiers

3

3,4

7 émetteurs

22,9

22,9

Réserve statutaire

 

22,9

Source : FDJ

En définitive les prélèvements totaux de l'Etat se montent à :

Total des prélèvements de l'Etat

1 Total finances publiques (métropole) 2.493,3 millions d'euros, soit 27,9 % du CA

2 IS 82,1 millions d'euros

3 Dividendes 80,9 millions d'euros

Total général 2.656,3 millions d'euros, soit 29,76 % du CA

Source : FDJ

Comme on le voit dans le tableau suivant qui montre l'évolution, depuis 2000, de l'ensemble des ressources, les chiffres les plus importants concernent le prélèvement direct de l'Etat sur les mises des joueurs.

Evolution des prélèvements de l'Etat sur la FDJ

 

CA (milliards d'euros) (1)

Prélèvement

% (2)

N / N-1

% (3)

Prélèvement

(milliards d'euros) (4)

IS et Div

(milliards d'euros) (5)

Total

(milliards d'euros) (6)

% du CA

(7)

2000

6,523

26,9

 

1,75

0,121

1,871

28,7

2001

7,010

26,5

+5,9

1,85

0,130

1,980

28,3

2002

7,430

26,8

+7,4

1,99

0,138

2,128

28,7

2003

7,787

26,8

+4,7

2,09

0,144

2,234

28,7

2004

8,552

27,2

+11,7

2,33

0,159

2,489

29,1

2005

8,920

28,1

+7,5

2,51

0,166

2,656

29,7

Les colonnes (2 et 4) donnent le prélèvement direct + Crds + Csg + Tva + Fnds + Droit de timbre en milliards d'euros et en %

A partir des données de 2005 on peut estimer à 1,86 % du CA l'apport de l'IS et des dividendes de l'Etat

La colonne (5) estime en milliard d'euros cet apport en affectant le 1,86 % à toutes les autres années.

Les colonnes (6 et 7) donnent le total en milliard d'euros et en % de la part de l'Etat dans les activités de la FDJ.

Cette manne est ainsi répartie, pour 10 euros de mise :

Répartition pour dix euros de mise

6,03 euros pour le gain du joueur

2,73 les finances publiques

0,56 la FDJ

0,50 le détaillant

0,18 pour les courtiers et émetteurs

Source : FDJ

B. LA FDJ POURSUIT SON DÉVELOPPEMENT TECHNOLOGIQUE ET COMMERCIAL

Les chiffres clef de la FDJ, premier réseau de distribution français, sont les suivants :

Chiffres clefs de la FDJ

 

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

Chiffre d'affaires (en milliards d'euros)

5,761

6,535

7,010

7,430

7,787

8,552

8,920

Evolution n / n-1 en %

+ 5,8

+ 13 ,3

+ 7,4

+ 6

+ 4,8

+ 9,8

+ 4,4

Redistribution aux joueurs

en %du chiffre d'affaires

3,32

57,7

3,85

59,1

4,18

59,6

4,47

60,1

4,70

60,4

5, 16

60,3

5,35

60,0

Contribution aux finances publiques

en % du chiffre d'affaires

1,623

28,2

1 ,752

26,9

1,865

26,5

1,993

26,8

2,086

26,8

2 ,330

27,2

2,505

28,1

dont FNDS

en % du chiffre d'affaires

0,160

2,78

0,182

2,78

0,197

2,8

0,209

2,8

0,219

2,8

0,240

2,8

0,250

2,8

Source : FDJ

Chiffres clefs de la FDJ

 

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

Points de vente

42.950

42.500

41.843

41.257

40.849

40.129

39.962

Courtiers

200

188

180

180

174

152

150

Salariés

731

818

846

843

906

889

918

(1)

15.633

19.300

20.000

21.000

20.000

22.000

26.000

(2)

32,9

30,5

30,8

27,8

28,4

28,8

28,8

(1) Emplois chez les détaillants calculés en emplois équivalent temps pleins rémunérés au SMIC.

(2) Nombre de joueurs en millions.

1. La FDJ détient et développe le premier réseau de distribution français 

Le réseau comptait 42.950 points de vente (Pdv) en 2000, à la suite d'une certaine décantation, dirigée ou subie, ce chiffre est tombé à 39.962 fin 2005, soit un détaillant pour 1.537 habitants, ce qui est énorme.

A cette nouvelle base, la FDJ compte bien ajouter plusieurs centaines de sites.

C'est vraiment un réseau de proximité très dense, constitué de détaillants tels que bars, tabacs, cafés, maisons de presse, et qui offre des heures d'ouverture les plus étendues.

152 courtiers mandataires assurent la distribution aux détaillants. C'est un échelon précieux entre la FDJ et les points de vente (à raison d'un courtier en moyenne pour 264 points). Votre rapporteur insistera, dans le chapitre consacré à la dépendance au jeu et de la prévention de celle-ci, sur l'importance de ces courtiers dans la formation des détaillants et leur sensibilisation aux problèmes sociaux.

Rappelons qu'ils détiennent 3 % du capital de la FDJ et que ce chiffre n'est pas destiné à changer. Ils sont rémunérés à la commission : celle-ci évolue selon l'évolution de la commission de la FDJ (voir plus loin)

Pour en revenir aux détaillants, tabacs, diffuseurs de presse, bars en métropole, épiciers et stations service dans les DOM et les collectivités d'outre-mer à statut particulier, ils tirent de cette activité un solide supplément de ressources et la vente des jeux contribue ainsi incontestablement au maintien d'un commerce de proximité sur toute l'étendue du territoire.

Sur la base d'une commission de 5 %, les sommes attribuées aux détaillants sont passées de 148 à 442 millions d'euros entre 1991 et 2005, le tout sur la tête d'un nombre de bénéficiaires en diminution.

Ceci représente une attribution moyenne de 11.076 euros par an en 2005, en augmentation constante.

Leur chiffre d'affaires s'effectue pour 54 % avec les tabacs, 19 % avec la FDJ, 17 % avec le PMU, 7 % avec la presse.

La vente des jeux chez les détaillants couvre 58 % de leurs frais de personnel et représente 38 % de leur marge brute et 3 % du résultat net avant impôt.

Cette activité mobilise au bas mot 22.000 emplois à plein temps sur la base d'un calcul d'approche qui consiste à diviser l'attribution globale par le Smic.

Et compte tenu de l'allègement de cotisations sur les bas salaires (réduction Fillon), ce chiffre est plus près de 26.000.

Les emplois du réseau de vente de la FDJ

 

2005

Courtiers mandataires

152

Salariés des détaillants

20.000

Total des emplois

21.750

2. La FDJ poursuit sans relâche son développement technologique

La FDJ veut accroître, plutôt que le nombre de ses points de vente, le niveau d'équipement informatique de ces derniers.

C'est ainsi qu'en 2005, 1.200 nouveaux sites ont été reliés pour le Loto et le Rapido ; la FDJ a investi 200 millions d'euros dans son réseau, pour qu'aujourd'hui 24.000 points de vente soient raccordés au centre de Vitrolles.

Mieux : en juin 2006, avec l'ADSL, les liaisons de ces sites seront assurées en temps réel et hautement sécurisées, avec la possibilité pour la FDJ d'offrir d'autres services publics que le jeu dans ces sites.

La FDJ a un point de vue intéressant sur ce réseau : elle considère comme essentiel, pour elle-même et pour son éthique, que ces sites ne soient pas des « tripots » consacrant 100 % de leur activité au jeu : le jeu n'est que la quatrième motivation qui attire la clientèle vers ces points de vente.

La poursuite des avancées technologiques est une préoccupation majeure de la FDJ.

On le constate à travers les investissements considérables en équipements de réseau qu'elle réalise ; cette priorité est évidente, partout ailleurs, au niveau de la conception, de la recherche et du développement.

Depuis le lancement, en juin 2001, d'un premier canal de jeux sur internet, la FDJ poursuit ses avancées.

Son offre en ligne sur la toile, disponible maintenant sur Canal-sat et TPS, permet à la FDJ de promouvoir ses jeux, d'en ouvrir l'accès (Loto, Euros Millions), presque tous les jeux y figurent sauf Rapido et Keno.

Si son succès, au début, fut le propre de la jeunesse urbaine, depuis, la répartition et le profil des joueurs sont partout les mêmes.

Le portail de la FDJ en chiffres

Chiffre d'affaires 2004 : 29 millions d'euros, soit 0,3 % du CA total, contre 8 millions d'euros en 2003

500.000 gagnants en 2004

50.000 joueurs par semaine

1,8 million de visiteurs uniques en 2005

630.000 joueurs inscrits sur le site

La FDJ se montre d'une très grande modestie quand il s'agit d'évoquer son site sur internet. C'est une attitude d'une grande prudence, en raison des attaques (voir plus loin) dont elle fait l'objet de la part de ceux à qui, en France, l'usage d'internet est refusé (les casinos et plus particulièrement le groupe Partouche), et des exploitants de sites de jeux sur internet qui attaquent son monopole et lui reprochent de venir piétiner leurs plates-bandes.

On pourrait, poussé par un sentiment cocardier, se réjouir de voir un opérateur français tailler des croupières à ces concurrences « étrangères ». Ce serait un peu irréfléchi : on verra plus loin qu'à ce propos se posent en effet plusieurs problèmes : celui de l'équité entre les opérateurs français et celui, encore plus préoccupant, des implications de la construction européenne qui expose nos monopoles à un choc frontal avec de nouveaux prétendants.

Enfin, la FDJ « bichonne » sans cesse son réseau informatique dédié aux jeux de tirage, un des meilleurs du monde, avec son site central relié à 32.000 terminaux chez les détaillants. Ce sont ces liaisons qui vont migrer vers l'ADSL. Ce système fonctionne 24 heures sur 24 et 7 jours sur 7.

3. La FDJ gère son offre de jeux.

Le poids relatif des différentes gammes dans le chiffre d'affaires total a sensiblement évolué sur la période 1999-2005 : on a assisté à une montée en puissance de la part des jeux de tirage (de 45 % en 1999 à 58 % en 2005) et, dans une moindre mesure, de celle des jeux de pronostics sportifs (de 2 % à 3 %). En revanche, le poids des jeux de grattage a fortement diminué (de 49 % en 2001 à 39 % en 2005).

Dans ces dernières années, la FDJ n'a pas attendu la baisse de certains jeux anciens, si respectables soient-ils. Elle a recherché, mis au point et en service des jeux nouveaux, tous innovants.

Il faut parler des succès spectaculaires du Rapido (voir plus loin), qui a réalisé une percée considérable et d'Euros Millions créé en 2004 et qui en fait tout autant (voir annexe).

La bonne tenue du chiffre d'affaires de la FDJ doit énormément à ces deux produits.

En outre, la mise en service d'Euros Millions correspond bien à cet effort d'innovation, mais aussi à une volonté louable de partenariat, à commencer par des opérations communes avec des pays européens.

C. LA SITUATION ÉCONOMIQUE DE LA FDJ EST FLORISSANTE

1. Une offre de jeu accrue

A une offre de jeux accrue répond une consommation accrue, non du fait du nombre de joueurs - celui-ci a baissé en 6 ans de 12,3 % en raison de la concurrence des offres de jeux autres que celles de la FDJ -, mais parce que les joueurs (28,8 millions de joueurs soit 3 Français sur 5 en âge de jouer) ont augmenté sensiblement le montant de leurs mises (+ 75 % entre 1999 et 2005 soit + 10,7 % par an).

L'accroissement des mises par joueur

 

Chiffre d'affaires
(en millions d'euros)

Nombre de joueurs

Mise par an et par joueur (en euros)

1999

5.761

32.856.430

175

2000

6.523

30.484.670

214

2001

7.010

30.847.159

227

2002

7.430

27.816.260

267

2003

7.787

28.429.706

273

2004

8.552

28.824.555

296

2005

8.920

28.807.868

309

De 1999 à 2005, le chiffre d'affaires de la FDJ a donc progressé de 54,8 %, soit de 7,8 % par an.

On peut en déduire que les Français jouent davantage d'année en année, avec la FDJ, même s'ils ne sont pas, et de loin, les plus joueurs en Europe.

Mises par habitant France et en Europe

(en euros)

 

2000

2004

 

France (1)

109,86

137,06

+ 24 %

Europe (2)

140,30

166,75

+ 19 %

1. La mise moyenne par an et par habitant est calculée sur la base d'une population de 62,4 millions en 2004.

2. Moyenne européenne prenant en compte les principales loteries européennes : les 15 plus la Suisse et la Norvège

Cette croissance du chiffre d'affaires de la FDJ est restée relativement comparable à celles des autres opérateurs jusqu'en 2004, comme le montre le tableau suivant. Comparons les mises des joueurs des trois opérateurs (en euros par an) :

Comparaison des mises des joueurs auprès des trois opérateurs

(en euros par an)

Année

Auprès de la FDJ

Auprès du PMU

Dans les casinos

1999

175,35

656,09

1.776,80

2000

214,05

731,78

2.451,49

2001

227,27

664,68

2.542,05

2002

267,14

1.149,20

3.391,19

2003

273,96

1.222,97

3.212,43

2004

296,72

1.260,09

3.022,16

2005

309,65

1.251,27

3.108,86

En six ans, les mises ont ainsi augmenté :

- de 76,6 %, soit + 9,9 % par an, en ce qui concerne les joueurs de la FDJ,

- de 90,7 %, soit + 11,4 % par an, en ce qui concerne les parieurs du PMU,

- de 74,9 %, soit 9,8 % par an, en ce qui concerne les usagers des casinos.

Les dépenses nettes des différents joueurs, soit leurs mises moins leurs gains (ou produit brut des jeux), par personne et par an, ont évolué de la façon suivante :

Evolution par joueur des produits bruts des différents jeux

(en euros)

Année

FDJ

PMU

Casinos

1999

74,16

202,37

213,55

2000

87,65

222,72

288,98

2001

91,90

196,85

296,21

2002

106,50

330,54

474,77

2003

108,52

343,71

449,73

2004

117,69

346,71

423,11

2005

123,88

341,59

435,24

N.B : pour les casinos, ces chiffres ne tiennent pas compte du fait que les gains sont aussitôt rejoués en partie, voire en totalité.

Par ailleurs, le nombre de clients de ces établissements n'était, jusqu'à présent, pas connu avec précision, en l'absence de contrôles systématiques aux entrées

2. Structure et évolution de la commission versée à la FDJ

En application des arrêtés de répartition des mises, la FDJ perçoit, sur ses recettes, une commission dite « commission de l'organisation (C1) fixée par l'Etat » pour couvrir l'ensemble des coûts liés à l'organisation et à l'exploitation des jeux.

La FDJ reverse une part de C1 à son circuit de distribution et aux anciens émetteurs de billets de la loterie nationale (C2). On a ainsi :

Evolution des commissions d'organisation et de distribution

(en millions d'euros)

 

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

Chiffre d'affaires

%

C1

C2

%

Montant

5.762

14,1

813

351

6,1

462

6.525

14,1

920

416

6,4

504

7.011

14,0

979

449

6,4

530

7.431

13,1

970

416

5,6

554

7.789

12,8

1.000

453

5,8

547

8.553

12,4

1.062

490

5,7

572

7.926

11,9

1.066

485

5,4

581

Source : FDJ

Les baisses de C1 décidées par l'Etat ont été répercutées par la FDJ sur les courtiers-mandataires.

C'est ainsi qu'en deux ans, du 30 juin 2003 au 1er juillet 2005, les commissions des courtiers ont baissé :

- sur les jeux de grattage, de 20 % (de 1,44 % à 1,15 %),

- sur les jeux de tirage, de 35,5 % (de 2,83 % à 1,83 %).

Ces derniers ont donc enregistré une perte cumulée de 9 millions d'euros durant cette période (134 en 2004 - 125 en 2005).

A partir de 2003, et pour des raisons inconnues de votre rapporteur, la FDJ exploite en direct un certain nombre de secteurs de courtiers.

3. La gestion de la FDJ et ses charges

Les charges de la FDJ sont considérables en raison de l'étendue du réseau (prés de 40.000 points de vente), de la grande diversité des produits, des coûts de promotion et de commercialisation, de la recherche, et surtout du fait des dépenses de développement et de maintenance d'un réseau informatique modèle du genre pour son étendue, sa richesse et sa fiabilité.

Il existe plusieurs façons de calculer et de présenter ces charges. Elles comprennent :

- les données comptables du taux d'intervention de la société,

- les charges d'exploitation au format budgétaire (1),

- le taux d'intervention de l'organisation (3).

C'est ce dernier paramètre (3) qui a été ici retenu, parce qu'il est le plus pertinent pour juger de la performance de l'entreprise. Il rapporte au chiffre d'affaires les charges d'exploitation de l'ensemble de la filière (et non celles de la FDJ stricto sensu) et il prend en compte les commissions versées au circuit de distribution (2).

Charges de la Française des jeux

(en millions d'euros)

   

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

Charges budgétaires

1

285,5

284,9

280,3

313,1

317,5

335,9

355,7

350,3

Commissions circuit

2

414,0

426,0

485,0

513,0

539,5

547,9

573,1

580,8

Total

 

699,4

710,9

765,4

826,0

857,0

883,8

928,7

931,1

Taux d'Intervention

3

12,8 %

12,3

12,3

11,7

11,5

11,3

10,9

10,4

Sources : FDJ - réponse de juillet 2006

La FDJ semble bien gérer ses dépenses de fonctionnement et d'investissement, qui évoluent selon un rythme tout à fait convenable.

On observe, à la lecture du tableau ci-dessus, que le taux d'intervention de l'organisation n'a pas cessé de décroître ces dernières années, passant de 12,8 % en 1998 à 10,4 % en 2005.

Globalement, les charges ont progressé de 21 % sur cette période, alors que le chiffre d'affaires augmentait de 31 %.

4. Les efforts de promotion

La FDJ fait grand usage de la publicité et des médias. Ce sont les transmissions télévisées des tirages de la FDJ qui réalisent pour elle la meilleure des publicités.

Le tableau suivant démontre l'omniprésence de ces cérémonies suivies par des millions de téléspectateurs.

Tirages télévisés

Jeux

Jour

Heures

Canal

Spectateurs

Kéno

Tous les jours

2 tirages

F3

 

Loto Foot

Lundi

20 h 10

F3

 

Loto

Mercredi et samedi

20 h 45

F2

4 millions

Tac au Tac

Samedi

20 h

F3

 

Euro Millions

Vendredi

20 h 45
fin de soirée

TF1

6 millions

2,5 millions

Euro Millions connaît un grand succès, mais beaucoup de jeux ne sont accompagnés d'aucune publicité (les JO d'Athènes, la St Valentin, etc.).

D'un point de vue qualitatif, la FDJ modifie très souvent ses campagnes. D'un point de vue quantitatif, elle a choisi de limiter sa dépense à moins de 1 % du chiffre d'affaires (comme aux USA).

D. LA FDJ CONSERVE ET RENFORCE SA POSITION DE LEADER

Avec 28,8 millions de joueurs (soit 1 Français sur 5 en âge de jouer), la France occupe, avec la FDJ, la 5ème place dans le classement mondial des pays opérateurs de loteries, derrière les USA, l'Italie, l'Espagne et l'Allemagne, la 4ème pour le Loto, la première pour les jeux instantanés en 2004.

Classement mondial de la FDJ pour ses différentes offres

 

2004

2003

Rang mondial tous jeux

3

3

Rang mondial tous jeux par habitant

29

36

Rang mondial Loto

4

6

Rang mondial Loto par habitant

51

60

Rang mondial instantanés

1

1

Rand mondial instantanés par habitant

21

9

Rang mondial pronostics sportifs

9

10

Rang mondial pronostics par habitant

32

nc

Source : almanach TLF - 2005

Voici quelques comparaisons internationales :

En 2002, le joueur de la FDJ dépensait 121,6 euros/an et par habitant,

contre : 287,8 euros/an en Norvège,

247,9 euros/an en Espagne,

223,3 euros/an en Grèce,

195,4 euros/an en Italie,

125,2 euros/an en Grande-Bretagne.

Cette année là, la France venait au 52ème rang pour le chiffre d'affaires par habitant des loteries.

En 2003, elle occupait la 36ème place avec 163 dollars US.

En 2004, elle occupait la 29ème avec 135 euros.

En créant Euros Millions (200 millions d'habitants), la FDJ a mis en place un jeu qui a tiré littéralement vers le haut son chiffre d'affaires (dont il explique 77 % de la croissance en 2005). Un autre projet démontre bien sa volonté de partenariat : un Loto-foot européen est sur le point de voir le jour au premier trimestre 2007.

Sur le plan des équipements, la FDJ a vendu plusieurs logiciels à l'Allemagne et à la Suisse par le truchement d'une de ses filiales.

Enfin, dans le domaine des travaux et recherches concernant le jeu responsable et l'éthique de la profession, la FDJ a multiplié les échanges avec les autres loteries européennes : les tâtonnements de la Commission européenne et les inquiétudes qu'ils suscitent ont puissamment motivé ces partenariats.

E. LA FDJ FAIT AUJOURD'HUI L'OBJET D'ATTAQUES NOMBREUSES ET NOUVELLES

La réussite constante de la FDJ ne peut que susciter envie et critiques.

Il est vrai qu'une fois passée la surprise de constater que l'Etat est capable de conduire correctement l'une de ses entreprises, pérenniser cette bonne gestion et gagner de l'argent, les critiques ne peuvent que pleuvoir !

1. Les critiques des concurrents

Les premières critiques viennent d'opérateurs français concurrents : les casinos. Ces derniers estiment (à bon droit) être une profession hyper contrôlée (ils disent même la plus contrôlée de France).

Une législation intransigeante, une réglementation sourcilleuse, ultra détaillée, sur le respect de laquelle veille une police des courses et jeux omniprésente dans les établissements, une commission supérieure des jeux très exigeante parce que respectueuse de sa mission auprès du ministre de l'intérieur, tout ceci pèse lourd sur les épaules des casinotiers.

Un contexte économique plutôt maussade et des difficultés constantes pour obtenir de l'administration les moyens de moderniser leurs établissements, n'incitent pas les casinos à la bonne humeur. On comprend avec quelle attention ils relèvent les différences de traitement de l'Etat à l'égard des différents opérateurs.

Ils reprochent vertement à Etat de leur refuser l'accès à l'internet sur lequel ils supportent la concurrence croissante des sites de casinos virtuels, alors que cela est permis à la FDJ et au PMU.

De même, on leur refuse certaines formes de publicité et de marketing, telles que campagnes de promotion commerciale, tandis qu'on les autorise à la FDJ et au PMU, qui sont ainsi présents sur tous les médias.

Surtout les casinotiers, comparant les exigences de l'Etat en matière de contrôle des interdits de jeux ou des mineurs, estiment que la FDJ et le PMU font, dans la pratique, bon marché de ces contraintes alors qu'à celles existantes pour eux dans ce domaine, vient s'ajouter l'obligation de mettre en place un contrôle total aux entrées.

Selon eux, la FDJ non seulement ne formule aucune exigence véritable auprès de ses détaillants pour le jeu des mineurs, mais va jusqu'à « mettre en service des distributeurs de jeux automatiques (qui ne réclament aucune intervention du détaillant) parfois en les plaçant à l'extérieur des bars ».

Le PMU provoque de leur part les mêmes reproches, y compris sur les hippodromes.

Or, il est exact que l'Etat vient d'imposer aux casinos la mise en place, au 1er novembre 2006, d'un contrôle total aux entrées, mettant fin à une énorme anomalie qui faisait qu'un interdit de jeux ne pouvait plus avoir accès aux salles de jeux de table mais pouvait fréquenter sans difficulté les salles de machines à sous voisines ! L'interdit de jeux avait ainsi toute latitude de perdre, mais s'il gagnait plus de 1.500 euros, il devait faire état de son identité et son gain lui était alors confisqué et versé à une caisse spéciale destinée aux oeuvres sociales de la commune.

Les casinos ont été contraints d'accepter cette réforme ; ils ont pour l'instant obtenu en échange l'abolition du droit de timbre que payaient les joueurs des salles de jeux de table mais qui allait à l'Etat, la réforme du taux de leur CRDS20(*) et la promesse d'un « feu vert » pour un certain nombre de facilités techniques concernant les machines.

Or, ils estiment que le contrôle leur fera perdre quelques 10 % du chiffre d'affaires la première année.

Ils pensent donc que les exigences de l'Etat ne sont pas équitables.

En réponse, la FDJ fait valoir que :

- les quelque 40.000 contrats qui la lient à ses détaillants stipulent précisément toutes les précautions dont ils doivent s'entourer, en particulier à l'égard des mineurs ;

- les mêmes contrats font obligation aux détaillants de respecter la charte de la FDJ en matière de jeu responsable (voir plus loin) ;

- si on devait passer de 16 à 18 ans la limite de l'interdiction de vente des jeux, ce qui nécessiterait une disposition législative, la FDJ demanderait seulement un délai pour informer et former ses détaillants en conséquence ;

- la FDJ est demandeuse de règles du jeu, y compris pour les mineurs : ce n'est pas à elle à les définir ;

- s'agissant des refus que l'Etat oppose aux casinos en matière d'internet, la FDJ n'a ni compétence, ni pouvoir de modifier les choses.

Pour le problème des « distributeurs automatiques», les réponses de la FDJ sont les suivantes :

- il en existe deux sortes (juillet 2006) : 1.100 pour les jeux de grattage, 150 pour les jeux de tirage (à l'exception du Rapido) ;

- aucun ne propose le paiement des gains ;

- ils ont été créés pour fluidifier les files d'attente en zone de caisses dans les points de vente « à haut flux » ;

- s'ils ne requièrent pas le concours du détaillant, qui reste responsable... du matériel loué à la FDJ (!), ils restent néanmoins sous sa surveillance ;

- le contrat spécifique que les détaillants signent avec la FDJ implique, entre autres contraintes, une formation au cours de laquelle tout ce qui concerne le jeu responsable et la surveillance est abordé ;

- la FDJ vient d'élaborer une nouvelle « architecture » de contrats dans lesquels les dispositions relatives au jeu responsable sont solennellement explicitées ;

- les contrats précisent que les automates doivent être placés à l'intérieur du point de vente. Pour tout manquement signalé, la FDJ intervient.

Il y a là, c'est incontestable, de solides éléments de réponse, bien que :

- contrat ou pas, la FDJ établit bien avec ses détaillants une véritable délégation de pouvoir : présenter les produits, vendre, officialiser une prise de jeu, restituer aux joueurs leur dû (le distributeur ne rendant pas la monnaie) etc ;

- cette délégation comporte par contrat aussi « la surveillance de l'activité afin de détecter, si nécessaire, les éventuels comportements de jeux non souhaitables » (sic) ;

- l'achat d'un jeu par un mineur (de moins de 16 ans) est à coup sûr un « comportement non souhaitable », puisqu'il est interdit !

On conçoit bien qu'il est aussi difficile, pour un détaillant, de distinguer si son client a plus ou moins de 16 ans que de lui opposer un refus de vente.

- dans cette optique, le distributeur automatique exonère de fait le détaillant de la dite surveillance, pour peu que le distributeur soit éloigné et qu'il soit occupé à vendre le tabac, les alcools, les journaux, la papeterie, la confiserie, etc.

Qu'on le veuille ou non, l'accès pour les mineurs aux jeux de la FDJ chez ces détaillants, et ce quelle que soit la bonne volonté et le sérieux de ceux-ci, est relativement facile.

Qui songerait (personne ne le fait ?), en outre, à faire observer qu'un interdit de jeu d'un casino peut jouer à la FDJ sans contrôle et sans limite ?

Dans cette affaire, ce sont bien les conditions et contraintes de la distribution et non une politique des jeux qui introduisent de réelles et sensibles discriminations.

2. Les reproches adressés au Rapido

Courant 2005, la FDJ a eu également à répondre à des critiques extrêmement sévères de son jeu le Rapido.

De nombreux médias ont attaqué ce jeu, qui connaît un succès considérable, lui reprochant d'être, selon eux, puissamment « addictogène ».

Il est cependant d'autant plus difficile d'affirmer cela que cette recherche de responsabilité représente une initiative première dans notre pays qui souffre (faut-il le rappeler ?) d'un grave déficit en études spécialisées pour se prononcer sur la question.

Attaques et réponses se sont donc déroulées dans un climat confus, peu propice à un bon débat sur le fond.

Il faut cependant s'interroger : un jeu aussi rapide, aux séquences aussi rapprochées, faisant autant appel à l'émotion, à un rythme aussi pressant, ne stimule-t-il pas trop le joueur et n'est-il pas générateur de dépendance ?

Les attaques contre ce nouveau produit ont été si vives qu'il se disait que le ministère du budget et la FDJ avaient décidé d'en freiner la diffusion.

Quoi qu'il en soit, la FDJ fait valoir que :

- elle n'a jamais fait aucune publicité médias pour le Rapido ;

- elle a pris des mesures de modération quand cela s'est avéré nécessaire sans y avoir été incitée par quiconque ;

- il y a eu effectivement une importante campagne médiatique, mais celle-ci est intervenue après les changements apportés aux règles par la FDJ ;

- ces changements ne sont donc pas produits en réaction à des critiques, mais résultent de la surveillance des pratiques dans le réseau en relation avec le ministère du budget ;

- le 10 mars 200521(*) (JO n° 0058), la FDJ, dans une logique de jeu responsable, a ramené de 4.000 à 1.000 euros, la mise maximale et diminué de moitié le nombre de tirages auquel donne droit un bulletin.

La FDJ ajoute qu'« elle a lancé ce jeu en 1999 pour offrir l'alternative, légale et contrôlée, d'un jeu de tirage rapide à des formes intensives de jeu (vidéo loteries), ainsi qu'au développement des machines à sous clandestines ».

Ce dernier argument paraît un peu spécieux à votre rapporteur, parce qu'il ouvre la porte à toutes sortes d'« escalades » en la matière. Il comprend bien le désir de la FDJ d'être présente sur tous les fronts, mais estime qu'il faut être effectivement plus circonspect dans l'avenir et mettre en oeuvre, pour les jeux, le principe de précaution qui, de nos jours, joue pour tant de choses.

En effet, il est difficile, quand on lance un produit quel qu'il soit, d'en prévoir tous les effets.

Aussi, plutôt que de prolonger ce procès contre la FDJ, vaut-il mieux retenir la leçon pour l'avenir, en exerçant davantage de vigilance non seulement lors de l'élaboration d'un jeu nouveau, mais aussi dans le développement de certaines techniques de marketing.

Il apparaît bien d'ailleurs, à la lecture des textes publiés au début 2006, à l'initiative du ministre délégué au budget et à la réforme de l'Etat, M. Jean-François Copé, que celui-ci a tout à fait pris en compte ces notions.

En effet, l'article 1er de l'arrêté du 22 février 2006 parlant du programme de jeux de l'année suivante qui est attendu de la FDJ, précise que la « description des nouveaux jeux envisagés » sera accompagnée d'une « indication de leur impact » au regard des objectifs d'encadrement du jeu voulus par le ministère.

C'est une excellente chose : décidemment ces décrets et l'arrêté sont en train de bien changer les choses !

3. L'affaire Riblet

L'affaire Riblet oppose la FDJ à un particulier qui remet en question le système aléatoire22(*) de répartition des lots dans les jeux de grattage.

Les argumentations en attaque et en défense sont d'une telle technicité qu'ils sortent vraiment du cadre de ce rapport.

Plusieurs instances sont pendantes devant le tribunal de grande instance (TGI) de Nanterre, qui va avoir le privilège d'approfondir ses connaissances dans le domaine des jeux de hasard.

Compte tenu de la nature de certains propos de M. Robert Riblet dans la presse, la FDJ y a ajouté une plainte en diffamation.

Dans son désir de neutraliser l'assaillant, la FDJ a peut-être commis quelques maladresses au début de cette polémique, et ce par inexpérience de ce type de conflits ; si on ajoute à cela une ou deux indélicatesses internes, on aboutit à une « chicaya » bien dans le goût de notre temps.

Quelle que soit l'issue de l'affaire Riblet, la leçon à retenir (et celle-ci est tout à fait désagréable, on le comprend, pour les dirigeants de la FDJ), c'est que les opérateurs, fussent-ils puissants et convaincus de leur légitimité, sont néanmoins attaquables à tout instant par des particuliers persuadés de connaître ce métier mieux que ceux qui l'exercent, ou qui voient dans ces procédures le moyen de leur « tailler dans le lard ».

4. La guérilla à partir d'internet

D'autres attaques, d'une toute autre envergure et sans doute plus préoccupantes, sont engagées depuis quelques temps contre la FDJ par des sites internet de casinos en ligne et de paris sportifs et leurs cabinets d'avocats internationaux. Ces derniers font preuve d'une grande technicité et d'une parfaite maîtrise du lobbying.

La FDJ a répondu du tac au tac jusqu'ici.

Ces affaires délicates peuvent être abordées par plusieurs côtés : les procédures pénales engagées par la FDJ contre ces sites et les procédures engagées par les sites contre l'Etat français et la FDJ devant les instances européennes.

Compte tenu de l'extrême complexité et de la grande importance de tout ce qui concerne les actes de la Communauté européenne, de sa commission et de la direction générale du marché intérieur relatifs à la directive Bolkenstein et à ses tentatives de libéralisation des jeux en Europe, le présent rapport n'abordera ces problèmes qu'au chapitre spécial qui leur est consacré.

Dernière affaire en date (fin août 2006) M. Nabi Djellal pense avoir trouvé un moyen « décisif » de contourner le monopole de la FDJ sur le point précis du « tirage par voie du sort »23(*). Sur son site « san-sort.com », il compte bien proposer une loterie « non étatique » fondée, par exemple, sur la recherche de l'indice boursier du lendemain (Nasdaq pour un indice à 2193,68 le choix d'une mise sur un nombre entre 0 et 9.999) ou tout autre sujet : voiture de luxe, maisons, voyages.

Fait nouveau, interpellée à propos d'un éventuel partenariat, la FDJ accepterait de discuter : « le dossier est à l'étude », dit-on.

F. LA FRANÇAISE DES JEUX SE PRÉOCCUPE DAVANTAGE DE « SES » JOUEURS.

Ils étaient 28,8 millions en 2004, c'est-à-dire trois Français sur cinq en âge de jouer, et 30 millions à avoir au moins une fois dans l'année joué à un jeu d'argent.

Cette même année, la FDJ a distribué 5,16 milliards d'euros aux gagnants, soit 60,3 % des enjeux.

Depuis quelques années, pour faire mentir sa réputation d'être l'opérateur français qui paye le moins bien les joueurs, la FDJ a tendance à mieux rémunérer les gains : le TRJ (taux de redistribution aux joueurs) a augmenté faiblement, mais réellement depuis 1999.

Evolution du TRJ de la FDJ

Année

TRJ en %

1999

57,7

2000

59,1

2001

59,6

2002

60,1

2003

60,4

2004

60,3

2005

60,0

Mais les disparités sont encore fortes entre les différents jeux en France, ce qui s'explique partiellement par les différences structurelles qui existent entre eux.

Evolution des taux de retour au joueur des différents opérateurs

(en pourcentage)

Année

FDJ

PMU (1)

MAS des casinos
(2)

1999

57,7

69,2

88

2000

59,1

69,6

88

2001

59,6

70,4

88

2002

60,1

71,2

86

2003

60,4

71,9

86

2004

60,3

72,5

86

2005

59,7

72,7

86

24

Les chiffres présentés n'intègrent ni le PMH, ni internet.

2 A partir du PBJ auquel est affecté un TRJ minimum de 85 % pour une MAS qui peut atteindre jusqu'à 93 %, et un TRJ moyen, pour les jeux de table, de l'ordre de 95 %. Ce mode de calcul est tout à fait contesté par les casinotiers qui ne retiennent que le «  Drop » qui représente le change aux caisses.

La situation de gagnant est, comme chacun le sait, une épreuve difficile, la FDJ vole aux secours de ces « victimes du sort » et les accompagne dès la remise du chèque.

Il leur est donné un guide qui propose trois services nouveaux : des conseils de base pour gérer l'immédiat, une présentation de quelques grands principes de gestion financière apportés par un journaliste économique ; des témoignages d'anciens gagnants pour partager leur expérience.

En fait, en fonction de l'importance du gain, il y a graduation des attentions de la FDJ :

- pour tous : conseil en gestion de patrimoine ;

- si les gains sont supérieurs à 1 million d'euros : département de gestion privée ;

- s'ils sont supérieurs à 5 millions d'euros : département de gestion de fortune.

Ils ne seront pas légion. En effet, les 30 millions de joueurs annoncés en 2004, qui ont en 25 ans doublé le montant de leurs mises et ont laissé 8,3 milliards d'euros dans les caisses de ce monopole, ont :

- une chance sur 14 millions de gagner le Loto ;

- une chance sur 76 millions de gagner le gros lot (15.000 euros au minimum).

Pour les perdants, on pourrait s'attendre à encore davantage d'attentions et de sollicitude : on verra plus loin que la tâche est incomparablement plus difficile, mais la FDJ n'est pas absente de ce secteur.

G. EXISTE-T-IL UNE RÉELLE ET FORTE MOTIVATION DE LA FDJ EN FAVEUR D'UN JEU RESPONSABLE ?

1. Un opérateur intègre

Le premier devoir de la FDJ est de faire son métier d'opérateur en stricte conformité avec les termes de la convention qui la lie à l'Etat.

Sa mission lui impose donc, en priorité, d'assurer et de garantir l'intégrité du jeu.

Pour cela, il lui faut assurer la sécurité des transactions et la rigueur des procédés, qu'il s'agisse de jeux de grattage24(*) ou de jeux de tirage et pronostics sportifs, grâce au fonctionnement rigoureux du réseau informatique qui apporte toutes les garanties requises.

En janvier 2006, la FDJ a été attaquée en justice sur le côté aléatoire de certains de ses jeux (voir plus haut).

C'est assez dire que la FDJ a raison de donner beaucoup d'importance à la sécurité et la transparence de ses méthodes.

La FDJ insiste sur la sécurité des flux financiers et garantit la confidentialité des paiements. Pour la protection des mineurs, elle affirme s'interdire de concevoir, de promouvoir et de commercialiser des jeux visant directement les mineurs. Ce point est contesté par certains de ses détracteurs. Elle réclame de tous ses prestataires le respect de l'interdiction de vente aux mineurs de moins de 16 ans non accompagnés d'un adulte.

Mais cette consigne se heurte aux mentalités parce que, pour les parents, ce qui compte c'est le fantasme « la main de l'enfant, c'est la main de la chance » ! D'autre part, cette volonté de protection parait bien timide aux yeux de certains détracteurs : « Pourquoi 16 et pas 18 ans ? ». Cette curieuse et indulgente restriction est-elle inspirée par la réglementation concernant la «  lutte contre l'ivresse publique » qui, elle aussi, parle des « mineurs de moins de 16 ans » ?

L'accès au canal multimédia est réservé aux personnes identifiées, titulaires d'un compte bancaire de résident et déclarant sur l'honneur être majeures.

On peut, sans exagérer, dire que la SEM d'Etat a jusqu'ici parfaitement rempli son contrat ; elle s'est développée, modernisée, a conquis des parts de marché importantes, elle occupe une position de leader enviable et elle gagne beaucoup d'argent pour l'Etat.

Ce dernier, bien abrité ainsi derrière l'écran que lui fournit la FDJ, peut concurrencer sans risques les autres opérateurs de jeux comme le PMU et les casinos, allant jusqu'à refuser à ces derniers, qui ont le grand tort de n'être que des sociétés privées commerciales, des avantages et des facilités (publicité et internet) qu'il accorde à sa SEM (et au PMU).

2. Vers un changement de cap ?

Les temps changent : l'Etat change de ton, la FDJ devra-t-elle changer de cap ?

Des problèmes nouveaux surgissent ; et ils sont extrêmement sérieux.

Certains sont d'ordre juridique et concernent le fonctionnement de la concurrence entre les services européens en matière de jeux.

D'autres sont de nature sociale : il s'agit principalement du sort des joueurs dépendants d'un usage excessif des jeux.

Or, les deux problèmes sont liés dans la mesure où, à des procès engagés, ici ou là, par des opérateurs privés contre des opérateurs publics ou semi publics (ou inversement), répond une jurisprudence qui semble en train de s'instaurer, selon laquelle, si les Etats qui défendent leurs monopoles, n'encadrent pas leurs jeux et ne font pas d'efforts pour la prévention du jeu excessif, alors ils risquent de perdre beaucoup car la concurrence aura le droit de s'installer chez eux.

Sur le plan européen, l'Etat doit impérativement donner des preuves de sa volonté d'établir et de pérenniser une politique d'encadrement du jeu.

Nous disons « donner des preuves », car le fondement de l'arrêt Gambelli (s'il n'est pas contredit un jour) est bien de laisser aux Etats la charge de la preuve de leurs efforts dans ce domaine.

Or, il faut être réaliste, les attaques contre les « privilèges » de l'Etat en France vont se multiplier, contre l'Etat lui-même, la FDJ, le PMU, tandis que se profilent, ailleurs en Europe, d'autres manoeuvres analogues : plainte d'un groupe de casinos français contre les monopoles existant dans ce domaine aux Pays-Bas, offensives des bookmakers...

De fait, que l'Etat soit vertueux ou simplement prudent dans sa lutte contre les concurrences, il doit évoluer et avec lui la FDJ.

Par voie de conséquence, nul ne s'étonnera, ni de la sortie des décrets du ministre du budget de février 2006, ni de la signature au ministère de l'intérieur du protocole avec les casinos instaurant le contrôle général aux entrées pour novembre 2006.

La citadelle est bel et bien assiégée.....

Dans le domaine de l'internet, « l'Etat fait le mort », pour l'instant. Pourtant, là encore, le problème n'est pas mince (voir plus loin).

L'Etat réagit enfin devant cette situation et il le fait très bien :

- il change de ton, innove, prend en compte la « dépendance » au jeu, les « phénomènes » dus au jeu excessif ;

- il décide un « encadrement du jeu » de nature à lutter contre l'une et les autres ;

- il se penchera à tout instant sur l'impact possible des nouveaux jeux de la FDJ au regard de ses objectifs, ainsi que sur les évolutions des jeux existants, du réseau et de la commercialisation des jeux ;

- il demande à la FDJ un « plan d'action25(*) » en vue de prévenir le jeu excessif et favoriser une pratique raisonnable du jeu ;

- il institue un « Comité consultatif pour la mise en oeuvre de la politique d'encadrement des jeux et du jeu excessif ».

C'est incontestablement un très grand pas en avant. Toutes ces dispositions sont, sur le papier, éminemment utiles. Encore faut-il qu'elles ne restent pas lettre morte et que l'ensemble vive et s'active.

Espérons que le Comité consultatif, qui disposera de beaucoup de moyens d'étudier le jeu sous toutes ses coutures, ne se contentera pas de la réunion unique et minimale de l'année qui lui est prescrite.

On regrettera surtout que ces dispositions, excellentes, restent réservées aux loteries et ne soient pas étendues aux courses et aux casinos où le jeu a autant besoin d'être « encadré »

Votre rapporteur estime que cette nouvelle notion d'étude d'impact des nouveaux jeux étudiés et envisagés est particulièrement bien venue.

C'est l'application, dans ce domaine, d'où il était pratiquement absent, du principe de précaution qui régente aujourd'hui mille choses.

Depuis que Nicot nous a ramené le tabac du Portugal en 1561, combien de temps s'est-il écoulé avant que l'on ait identifié les dangers potentiels de cette herbe ? Mieux ! Combien avant que ne soient mises en oeuvre ces campagnes anti-tabac si pressantes, oppressantes, répressives et prohibitionnistes.

La Thalidomide a pu exercer ses effets dystrophiques sur nos foetus pendant des années avant qu'elle ne soit « repérée » et interdite. Le laboratoire US Merck avait pris des années pour tester le médicament anti-hypertenseur qui a fait sa fortune ; il lui aura fallu des années pour déceler ses effets toxiques et le retirer du commerce.

En regard de ces douloureuses aventures de la chimie et de la médecine, l'avatar du Rapido de la FDJ parait relativement anodin car deux ans se seront écoulés seulement entre sa mise en service et le coup de frein nécessaire sur un jeu un peu trop entreprenant.

3. Des acquis à utiliser

En réalité, la FDJ n'a pas à changer de cap car elle ne part pas de zéro dans le domaine de l'encadrement du jeu.

a) Une expérience de la dépendance et de la prévention

Durant les années 2000-2002, votre rapporteur avait déjà observé que la FDJ, consciente des problèmes de la dépendance (dont on parlait pourtant très peu à l'époque) subventionnait des associations (il s'agissait en fait surtout de SOS joueurs de Mme Armelle Achour, psychologue qui était pratiquement la seule en ce temps-là) qui faisaient leurs premiers pas dans la prévention du jeu excessif et dans l'assistance aux joueurs en difficulté.

Depuis, l'entreprise a conduit diverses actions, jusqu'ici pensées et menées un peu au fil de l'eau. Elles ont été formalisées et rassemblées en septembre 2005, en un plan d'action du jeu responsable.

Ce plan d'action comprend :

- une politique d'encadrement du jeu à la FDJ ;

- un plan d'action pour le jeu responsable ;

- une charte éthique ;

- une charte publicitaire.

b) Une adaptation aisée à la nouvelle donne

La Française des jeux a déjà réagi le 27 février 2006, au lendemain de la sortie des décrets et de l'arrêté du ministre délégué au budget et à la réforme de l'Etat, M. Jean-François Copé.

Elle s'estime confortée dans sa mission d'organisation et d'exploitation des jeux de loterie et de pronostics sportifs. Elle juge que les décrets réaffirment le rôle et la place des pouvoirs publics dans l'encadrement du jeu (le mot apparaît pour la première fois et répond sans nul doute, selon votre rapporteur, aux préoccupations citées plus haut).

L'opérateur rappelle l'exclusion du jeu par les parlementaires européens de la directive services (!).

Les décrets la confortent dans ses tâches traditionnelles : assurer l'intégrité, la sécurité et la fiabilité des jeux, la lutte contre la fraude et le blanchiment d'argent.

Il prend acte de sa nouvelle mission : « encadrer la consommation pour prévenir le développement des phénomènes de dépendance ». Il confirme : « veiller à ne pas ne pas inciter les mineurs de moins de 16 ans à jouer » ! La FDJ prend acte de la création du Comité consultatif sans réserve ni enthousiasme.

In fine, l'entreprise « qui avait déjà placé au coeur de son plan stratégique la problématique du développement et la responsabilité » se dit mobilisée « avec confiance et détermination » pour servir les objectifs du gouvernement.

En se réjouissant de cette « nouvelle organisation », elle tient à rappeler cependant ses efforts antérieurs spontanés : plan d'action, charte éthique, charte publicitaire....

c) Des instruments d'encadrement déjà en place

La FDJ fait observer que :

- les jeux d'argent sont juridiquement séparés des jeux promotionnels ;

- la France est un pays modéré ;

- l'interdiction des MAS hors casinos protège les joueurs ;

- la pathologie du jeu est encore peu présente en France26(*), mais elle est aussi mal connue ;

- les études de santé sont inexistantes et pourtant indispensables ;

- il faut développer des structures de soin ;

- les jeux de loterie, lorsque le TRJ reste modéré, ne peuvent entraîner qu'à la marge des phénomènes de dépendance ;

- le Rapido, si décrié, ne progresse plus ;

La FDJ s'est dotée d'un plan d'action pour un jeu responsable inspiré par les considérations suivantes :

- la protection de l'ordre public est primordiale ;

- le rôle de l'opérateur est de pratiquer la prévention ;

- il faut encadrer l'offre ;

- il faut sensibiliser le réseau ;

- il faut soutenir les structures d'aide aux joueurs ;

- 42.000 collaborateurs seront formés au jeu responsable et suivis ;

- des dépliants d'information et de prévention seront présentés chez les détaillants ;

- des messages de prévention seront diffusés sur les supports de jeux.

d) La charte éthique

La FDJ disposant « d'un monopole d'ordre public en matière d'organisation et d'exploitation, selon ses propres termes, des loteries et jeux de pronostic, son rôle est d'en assurer la régularité, la transparence, et le bon déroulement, tout en s'inscrivant dans un modèle de jeu mesuré et équilibré ».

A cette fin, elle s'est imposée en 2003 deux chartes, l'une éthique, l'autre publicitaire (voir encadrés).

Les principes de la charte éthique de la FDJ


· Garantir l'intégrité et la sécurité des processus.


· Confier la fabrication des jeux de grattage à des imprimeries fiduciaires indépendantes dont le processus industriel est sécurisé.


· Piloter informatiquement l'impression aléatoire des lots1.


· Distribuer de manière aléatoire les produits dans le réseau1.


· Assurer une sécurité maximale aux prises de jeux de tirage.


· Garantir l'intégrité des transactions des jeux multimédia.


· Maîtriser la sécurité des flux financiers.


· Garantir la confidentialité du paiement des lots gagnants.


· Accompagner les gagnants de très gros lots dans leur gestion.


· Garantir la confidentialité des données personnelles des joueurs.


· Protéger, éventuellement contre elles mêmes, certaines personnes mineures ou joueurs potentiellement dépendants.


· S'interdire de concevoir et de commercialiser des jeux susceptibles de viser directement les mineurs.


· Ne pas cibler, dans la conception des produits, les univers liés à l'enfance.


· Ne pas montrer, dans la publicité, des mineurs associés au jeu.


· Interdire aux détaillants de vendre des produits à des enfants de moins de 16 ans non accompagnés par une personne majeure
2.


· Réserver aux majeurs l'accès aux jeux sur internet.


· Observer avec vigilance les habitudes de consommation de ses joueurs pour que les détaillants détectent les comportements excessifs.


· Plafonner les enjeux sur internet.


· Ménager sur internet la possibilité aux joueurs de s'auto interdire pour une durée de sept jours consécutifs. Au-delà de cinq interdictions, la FDJ résilie l'inscription3.

1 Ces contraintes sont particulièrement indispensables si l'on songe à l'affaire Riblet c FDJ (voir chapitre « Ouragans sur les jeux »).

2 La présence d'un adulte ne change rien à la nécessité d'empêcher le mineur de jouer.

3 Cette innovation de la FDJ est particulièrement bien venue et digne d'intérêt parce qu'elle est dans le droit fil de la recherche d'un jeu responsable et équilibré. Elle s'inspire des « contrats » de modération pratiqués dans certains casinos suisses d'une chaîne française.

Cette charte éthique est très complète et vise avec précision, à la fois les précautions à prendre concernant les processus techniques et commerciaux, et la vigilance à exercer pour la défense de l'ordre moral et de l'ordre public.

La charte publicitaire


· Elle vaut pour l'ensemble des médias utilisés.


· Choix des situations modérées et respectueuses de la loi.


· Seul le hasard joue, sauf pour les paris sportifs.


· Des messages d'espoir contenu et modéré.


· Des messages qui valorisent le travail, l'effort et le respect.


· Des jeux interdits aux moins de 16 ans.

III. LES CASINOS ET LES CERCLES DE JEUX

Le monde des casinos et des cercles de jeux est devenu très transparent.

Dans ce rapport, l'ordre de présentation des trois opérateurs des jeux en France, répond à l'histoire: les chevaux ont existé dans le pays avant que l'on ait songé à les faire courir, les loteries sont apparues ensuite, avant la FDJ, et les casinos sont arrivés les bons derniers et ont même failli totalement disparaître avant que l'autorisation d'exploiter les machines à sous (bandits manchots ou slot machines) ne les sauve du désastre.

Il faut ajouter qu'à peine un ministre de l'intérieur (M. Charles Pasqua) les avait-il autorisées, qu'un autre (M. Pierre Joxe) a souhaité les « éradiquer » sans y parvenir.

Disons tout de suite que la situation dans les cercles de jeux, parisiens ou provinciaux, ne suscite ni critiques ni inquiétudes particulières.

La situation est bien différente dans le monde des casinos où il nous faudra examiner successivement les modifications importantes qui se sont produites dans les structures mêmes des groupes et des syndicats.

Ces établissements ont connu et surtout vont connaître des évolutions de leur fonctionnement interne qui les inquiètent par leur importance.

Il faudra surtout consacrer du temps à étudier en quoi internet perturbe les casinos. Certains y voient, à tort ou à raison, un chantier indispensable à leur développement, auquel l'Etat refuse systématiquement l'accès.

Remises en causes, périls, et conflits rendent le sujet particulièrement difficile à traiter. Par rapport aux situations étudiées en 2002 (rapport I), l'évolution est très préoccupante et ce malgré quelques avancées récentes du côté de l'Etat.

Enfin, la Commission supérieure des jeux retiendra notre attention. Critiquée par certains opérateurs et des auteurs de rapports, elle donne pourtant sans doute satisfaction au ministère de l'intérieur qui suit toujours ses avis mais elle rencontre, faute d'orientations et de consignes précises de la part des pouvoirs publics, des difficultés considérables et croissantes à remplir sa tâche dans un domaine turbulent et menacé.

Tout ceci reste préoccupant s'agissant d'un secteur économique très important qui intéresse autant l'activité ludique nationale que le tourisme et les finances de l'Etat.

A. EVOLUTION DES STRUCTURES INTERNES DE LA PROFESSION

1. Un nombre croissant de casinos

Le « creux de vague » a été atteint à la fin des années 1980, avec des difficultés économiques et des fermetures administratives dues à l'arrivée, dans le capital social des casinos, de personnages ou de fonds douteux attirés par la perspective d'une autorisation des machines à sous.

Le nombre d'établissements a augmenté de 46 % entre 1985 et 2006.

Evolution du nombre de casinos en France

Année

1969

1985

1991

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006*

Casinos

155

135

132

160

170

173

176

180

186

190

196

* Au 30 septembre 2006 : 196 casinos autorisés, 192 ouverts.

Source : sous-direction des libertés publiques

Le réseau français est resté le premier européen devant celui de la Grande-Bretagne, deuxième mondial derrière les Etats-Unis d'Amérique.

En parts de marché européen, la France est largement en tête (voir annexes Casinos).

2. La situation des groupes en 2001

Fin 2001, il existait 173 casinos, huit groupes principaux, quelques petits groupes et des casinos indépendants de moins en moins nombreux.

La hiérarchie du moment était :

Classement des casinos français

 

Groupe

Casinos

Chiffre d'affaires
(en millions d'euros)

1

Partouche

26

254,8

2

Européenne de casinos

18

233,9

3

Tranchant

16

124,8

4

Accor

14

119,8

5

Lucien Barrière

13

96,0

En termes de parts de marché la situation était la suivante :

Parts du marché français des différents groupes

 

Groupe

Parts de marché

1

Partouche

19,1 %

2

Lucien Barrière

16,7 %

3

Accor Casinos

10,1 %

4

Européenne de casinos

8,8 %

5

Tranchant

8,5 %

6

Didot Bottin

4,5 %

7

Moliflor

4,5 %

8

Emeraude

2,2 %

 

Total des groupes

74 %

 

Casinos indépendants

25,9 %

La croissance rapide des groupes a réduit proportionnellement la part des casinos indépendants : ceux-ci, en 1996, réalisaient 85 % du produit brut des jeux (PBJ) ; en 2002, 10,24 % et en 2005, 9,28 %.

En 1985, il y avait 13 groupes ; en 2001, 8 possédant 110 casinos et 70 % du PBJ.

En 2005 les indépendants étaient 26 avec 1.965 machines à sous et 259,4 millions d'euros de PBJ.

Le rapport I - 2002 (pages 146 et 147) décrivait les premières opérations de regroupement, tentées ou réussies, et les restructurations internes à la profession :

- Accor Casinos affirmait son appétit d'acquisitions de petits casinos ;

- Moliflor, renforcé par son absorption (46,4 millions d'euros) par le groupe Prudential et son adossement à Bank of Scotland et aux fonds de pension britanniques, n'a pas poursuivi sa politique d'expansion des années 1999-2003 ;

- Georges Tranchant procédait à des acquisitions ;

- la SHC Deauville de Lucien Barrière abandonnait (provisoirement) les échanges de participation avec Accor Casinos qui possédait, en 2000, 35 % de son capital.

D'importantes opérations pourraient alors être envisagées avec Européenne de casinos, Accor, Moliflor et Tranchant, dans un climat euphorique, sous-tendu par les résultats exceptionnels des casinos.

3. La situation des groupes en 2005

Pour les casinos de métropole et d'outre mer, la situation, le 31 octobre 2005, se caractérisait ainsi :

Situation des casinos français à la fin 2005

 

Groupe

Casinos

Machines

PBJ

Marché

1

Barrière-Accor

32

5 187

811,4

31,1 %

2

Partouche

51

5 676

708,1

27,1

3

Moliflor Loisirs

20

1 705

243,1

9,3

4

Tranchant

17

1 598

219,1

8,4

5

Emeraude

9

578

51,2

2

6

Cogit

8

609

75,7

2,9

7

Viking

6

310

nc

nc

8

Arevian

6

315

nc

nc

9

Malortigue

4

340

nc

nc

10

Meyrieu

3

225

nc

nc

11

Aupiais

3

240

nc

nc

12

Hirigoyen

3

164

nc

nc

 

Casinos Indépendants

33

3 323

395,8

15,6 %

PBJ et parts de marché au 31.10.2004.

Source : Natexis Banques Populaires

NB : à cette date, Didot Bottin représentait 4 casinos - 94,2 millions d'euros de PBJ et 3,6 % de parts de marché.

Selon une autre source, celle de la direction des libertés publiques, les parts de marché des différents groupes étaient les suivantes à la même date (31 octobre 2005) :

Parts de marché selon le ministère de l'intérieur

(en pourcentage)

 

Groupe

Parts de marchés

1

Partouche

30,36

2

Lucien Barrière

28,39

3

Moliflor

8,98

4

Tranchant

8,37

5

Cogit

2,92

6

Barrière-Desseigne

2,69

7

Emeraude

2,11

8

Tahoe

1,31

9

Aupiais

1,29

10

Meyrieu

1,23

11

Vikings

1,08

12

Arevian

0,66

13

Audiffren

0,56

14

Hirigoyen

0,44

15

Corbier

0,35

16

Indépendants

0,28

Quant au PBJ des cinq premiers groupes de casinos, il atteignait les chiffres ci-dessous :

Produit brut des principaux casinos

(en millions d'euros)

Groupe

PBJ total

Partouche

796.973.281

Lucien Barrière

746.227.060

Moliflor Loisirs

243.078.240

Tranchant

221.549.362

Cogit

75.722.042

4. De vastes opérations de concentration se sont produites

Le groupe Partouche a absorbé, sous le nez d'Accor, l'Européenne de casinos (395 millions d'euros de chiffre d'affaires en décembre 2004), puis Didot Bottin en 2005 soit 26 + 18 + 4 = 48 casinos.

Lucien Barrière s'est finalement rapproché d'Accor Casinos soit 13 + 14 = 27; il a ravi la première place du podium français à Partouche et devenant, en même temps, le premier groupe européen de casinos.

Le capital du nouveau groupe est ainsi réparti : Barrière 51 %, Accor 34 %, Fonds d'Investissements Colony Capital 15 %.

Derrière eux :

Tranchant a peu progressé (+ 1) et se voit dépassé par Moliflor qui poursuit sa croissance. Mais Georges Tranchant diversifie ses acquisitions et ses activités au profit d'investissements dans des sociétés françaises et néerlandaises de fabrication, de fournitures et de maintenance.

Emeraude ne doit sa 5ème place qu'à la disparition devant lui de l'Européenne, d'Accor, et de Didot Bottin.

- Les « petits groupes » semblent se maintenir en bonne santé.

- Les casinos indépendants : (33 casinos en 2006) vont bien mais veulent assumer seuls, leur avenir (voir plus loin).

La course aux parcs de machines à sous est soutenue car ces engins garantissent les meilleurs profits et permettent d'acquérir une dimension suffisante pour résister à d'éventuelles OPA !

Sur les 25 casinos nouveaux acceptés par la Commission supérieure des jeux (CSJ) entre 2001 et mars 2006, trois autorisations été accordées à Partouche, 5 à Barrière Accor, 1 à Tranchant, 2 à Emeraude et zéro à Moliflor.

Ce sont donc 14 casinos sur 25 (56 %) qui ont été attribués aux petits groupes ou aux indépendants ce qui fort opportunément, et a assuré une répartition équilibrée des ouvertures a conforté des opérateurs qui pour être petits, voire isolés, n'en font pas moins preuve de dynamisme et de professionnalisme.

5. Les concentrations vont-elles se poursuivre ?

Comme on le voit ci-dessous, la tendance à la concentration est forte et soutenue et devrait, très probablement, se poursuivre.

La domination des cinq premiers groupes

Les 5 premiers groupes

Casinos

PBJ en millions d'euros

Parts de marché

en 2001

87 soit 51 % du total

829

63,2 %

en 2004

116 soit 62 % du total

2.076

79,5 %

en 2006

129 soit 66 % du total

nc

nc

* 2001 : Partouche, Européenne, Tranchant, Accor, Barrière.

* 2004 : Partouche, Accor, Barrière, Moliflor, Tranchant pour le nombre de casinos.

Barrière - Accor, Partouche, Moliflor, Tranchant, Didot Bottin pour les parts de marché.

* 2006 : Barrière - Accor, Partouche, Moliflor, Tranchant, Emeraude pour le nombre de casinos.

Barrière - Accor, Partouche, Moliflor, Tranchant et Didot Bottin pour les parts de marchés.

a) Des investissements de plus en plus lourds

Les investissements deviennent de plus en plus lourds car les nouveaux projets de création concernent le plus souvent de très grandes villes et les maires y sont encore plus exigeants qu'ailleurs.

L'opérateur candidat se voit réclamer non seulement un casino de très haut niveau, mais hôtels, restaurants, divertissements, aménagements divers : la facture devient salée.

Le groupe Partouche a donné le coup d'envoi à une escalade très coûteuse, en réalisant ses « resorts » à l'américaine (comme le Pasino d'Aix-en-Provence).

A Lyon, Partouche, pour l'hôtel du casino Pharaon, a dépensé 40 millions d'euros ; à Toulouse, Barrière investit 55 millions d'euros. Combien pour Lille, pour Nantes ?

D'autre part les résultats décevants des années 2004 et 2005 (l'âge d'or tire t-il à sa fin ?), les exigences croissantes des maires et les appétits fiscaux jamais rassasiés de l'Etat risquent de dégrader la situation des casinos les plus petits, qu'ils soient indépendants ou non, les fragilisant et les rendant les premiers vulnérables, pour des absorptions.

b) Statu quo dans la capitale

Rien ne bouge et ne semble devoir bouger dans la capitale.

Les cercles mènent leur petite vie ouatée, le casino d'Enghien-les-Bains continue de régner sur l'Ile-de-France et Paris.

Rien n'indique que l'autorité municipale veuille remettre en cause la loi qui a fait de Paris une ville interdite aux casinos et à leurs machines à sous.

Mais pourquoi donc, dans ces conditions, la plupart des grands groupes ont-ils progressivement investi la restauration (au sens gastronomique du mot) de la capitale ?

Qu'on en juge : Partouche a acheté le Laurent, Barrière après le Fouquets en 1998 en a fait de même du Carré d'or en 2002, Accor en 1993 avec le Pavillon Elysée !

Pour votre rapporteur, la situation de Paris intra-muros est ambiguë, faite de casinos interdits de séjour (mais celui d'Enghien-les-Bains campe à la frontière, bénéficiant ainsi d'une rente de situation remarquable), de cercles de jeux associations loi 1901 à but « social », tandis que les groupes partent à la conquête lente mais tenace des grandes villes grâce à l'amendement Chaban Delmas27(*). Combien de temps ceci pourra-t-il durer?

Londres compte 24 (17 %) des 137 casinos du Royaume-Uni (8,7 milliards de livres en 2003).

c) L'implication des fonds de pension anglo-saxons

Les fonds de pension anglo-saxons s'impliquent de plus en plus dans les opérations financières des casinos français.

L'Etat, très vigilant pour tout ce qui touche aux financements de ces établissements tant il redoute l'intrusion d'argent inconnu, qu'il soit sale ou blanchi, se montrera - on l'espère -, circonspect en la matière.

Nul doute qu'il a examiné avec soin les transactions entre Moliflor et Legal and General Ventures limited, celles de Prudential, celles de Lucien Barrière-Accor avec Colony Capital, ainsi que les négociations entre le groupe Partouche et Civen et Permira.

L'arrivée de ces partenaires financiers, nouveaux dans l'hexagone, ne laisse pas d'inquiéter certains, en particulier la présidence de la CSJ qui demandera dans l'avenir aux services d'éclairer la commission sur l'identité de tel ou tel fonds de pension candidat à des achats de parts dans un casino français.

La principale réserve que l'on puisse faire à l'arrivée des fonds de pension sur le marché des opérateurs de jeux en France tient à ce que ces organismes ne semblent pas enclins à investir et veulent une rentabilité immédiate et des valorisations rapides de leurs capitalisations.

A terme cela pourrait entraîner une stagnation voire une régression du niveau des investissements.

Mais le paysage social des casinos français peut également connaître d'autres modifications.

C'est ainsi que le groupe Moliflor s'est, paraît-il, adossé à Loto Québec pour 35 % et à Bridge Point pour 55 %. Pour le casino du Tréport (Seine-Maritime, appartenant à ce groupe, ces adossements semblent aboutir à une exploitation de sociétés à actionnariat simplifié (SAS) emboîtées les unes dans les autres (style « poupées russes »), dont on peut se demander si la gestion par un simple comité stratégique est compatible avec la réglementation de contrôle par les pouvoirs publics.

De fait, la loi n'a pas encore été adaptée à cette forme sociale.

Il s'agit donc d'un dossier à suivre.

6. Les concentrations doivent respecter certaines règles

Récemment, deux grandes opérations de concentrations se sont produites. La première a concerné le rachat par le groupe Partouche du groupe Didot Bottin (4 casinos) ; la seconde a vu la « fusion » du groupe Barrière avec Accor casinos au sein d'une nouvelle entité adossée à un groupe financier.

Dans les deux cas, la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF) est intervenue pour vérifier, en coordination avec la commission européenne, comment les établissements des nouveaux groupes étaient répartis sur le terrain et si l'un d'entre eux n'occupait pas de ce fait une position dominante28(*).

En effet, si c'est le cas, la DGCCRF est tenue, pour protéger les intérêts des joueurs, de contraindre le groupe à céder un ou plusieurs établissements aux endroits précis où cette position dominante est acquise.

Le groupe « intéressé » doit alors choisir lui-même l'établissement qui doit faire l'objet de la cession dans un délai de 8 à 12 mois. S'il advenait (mais cela ne s'est jamais produit) que le groupe fasse obstacle, le conseil de la concurrence serait saisi et le ministre amené à trancher par un arrêté.

Selon la jurisprudence actuelle, la FDJ et le PMU ne sont concurrents ni entre eux, ni avec les casinos.

Mais si demain des cyber-casinos étaient légalisés en France, ils entreraient en concurrence immédiate avec les jeux sur internet de la FDJ et du PMU !

Cette seule éventualité suffit à provoquer de nouveaux affrontements entre les différents opérateurs concernés.

De toute façon, il restera à faire respecter l'ordre public en France et ailleurs en Europe.

7. La création d'une association des casinos indépendants

Jusqu'ici, la plupart des casinos étaient regroupés dans deux structures syndicales : les casinos de France, puis les casinos modernes de France, créés à l'initiative du groupe Partouche, fort de sa réussite.

En 2005, un certain nombre de casinos indépendants (33) se sont constitués en association (pas en syndicat) sous la houlette de M. Luc Leborgne, leur président.

Selon eux, les grands groupes de casinos, cotés en bourse, ont un mode de gestion qui n'est pas le même que celui des « petits », qu'ils ont leur propre stratégie financière et se trouvent, à l'excès, de plus en plus sous la dépendance des fonds de pension.

Ces casinos ont le sentiment que leur vision de la gestion et leurs intérêts ne sont pas respectés dans les structures syndicales existantes.

L'association est réservée aux entreprises à actionnariat personnel et patrimonial. Leur localisation est assez bien répartie sur le territoire à l'exception du littoral. On retrouve dans cette association : Emeraude, Arevian, Meynieu, Viking et des indépendants proprement dit, soit, au total, 2.000 salariés et un chiffre d'affaires de 250 millions d'euros.

L'association des casinos indépendants s'inquiète de la stagnation des affaires ; elle est déjà responsable d'initiatives intéressantes, propose des solutions et réclame que les pouvoirs publics veuillent bien lui reconnaître représentativité et audience, puisqu'elle n'a pas été consultée à la demande des deux syndicats29(*) lors de la rédaction du récent protocole.

Les casinos indépendants

 

Nombre de casinos

% du PBJ total

2002

27

10,25

2005

26

9,28

Source : sous-direction des libertés publiques

Pourtant, l'association souhaite participer aux réunions organisées notamment au ministère de l'intérieur et à celui des finances ; des sujets vitaux y sont étudiés pour lesquels elle estime pouvoir faire des propositions ou, à tout le moins, faire entendre son point de vue.

Votre rapporteur trouve cette demande légitime, compte tenu du fait que la différence de taille entre les protagonistes implique la gestion de problèmes différents et réclame des solutions adaptées ne serait-ce qu'en matière fiscale.

Malgré de nombreuses avancées dans plusieurs domaines datant soit du relevé de conclusions de 2003, soit de la signature du protocole 2006, M. Nicolas Sarkozy étant, dans les deux cas, ministre d'Etat, ministre de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales, nombreux étaient encore les griefs de la profession, au début de 2006, malgré une amélioration de la qualité du dialogue avec les pouvoirs publics.

La signature, fin 2005, d'un gros protocole d'accord entre le ministère de l'intérieur et les casinos a apporté des évolutions très significatives (voir plus loin).

B. EVOLUTION DES MOYENS, DES RÉSULTATS ET DES PROBLÈMES DES CASINOS

1. Une offre de jeu accrue en nombre de casinos et de machines à sous

a) La croissance du nombre des casinos n'est pas négligeable

Le nombre d'établissements a augmenté de 44 % entre 1985 et 2006.

Nombre de casinos

1969

1985

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

155

135

160

170

176

176

180

188

192

196

Le nombre de machines à sous (MAS) passe de 2.110 en 1989 à 17.873 fin 2005.

Il convient de rappeler qu'un nouveau casino, à son ouverture, ne dispose pas aussitôt de machines à sous, en raison de la période « probatoire » qui lui est imposée ; il y a donc un décalage entre nombre de casinos et l'évolution du PBJ.

L'augmentation de l'offre de jeux dans ce secteur est manifeste et importante. Elle n'a pas tendance à ralentir :

de 1985 à 2000... 35 casinos nouveaux, soit 2,33 par an.

de 2000 à 2005... 22 casinos nouveaux, soit 4,4 par an.

b) Un nombre croissant de machines à sous

Le nombre de machines à sous passe de 2.110 en 1989 à 19.384 en 2006.

* A la date du 27 juin 2006.

2. Evolution de l'exploitation : jours d'ouverture et entrées

Le rythme d'activité (en jours d'ouvertures) tend à s'accroître mais le nombre des entrées s'est effrité en 2003 et 2005.

Rythme d'activités des casinos

Saison

Jours d'exploitation

Evolution

Entrées

Evolution

2001 / 2002

63 208

 

61.808.729

 

2002 / 2003*

65 028

+ 2,88 %

61.268.186

- 0,92 %

2003 / 2004

67 457

+ 3,8 %

63.426.316

+ 3,5 %

2004 / 2005

68 995

+ 2,26 %

62.235.948

- 1,4 %

* Pour un PBJ en croissance de + 3,68 %.

3. Evolution du PBJ total des casinos

L'évolution du PBJ total des casinos a été la suivante depuis 1991 :

Evolution du produit brut des casinos

 

PBJ total
(en millions d'euros)

Evolution
(en pourcentage)

1991

392,9

 

1992

512,3

+ 30,4

1993

678,8

+ 32,5

1994

860,7

+ 26,8

1995

1.051,3

+ 22,1

1996

1.244,8

+ 18,4

1997

1.409,7

+ 13,2

1998

1.644,3

+ 16,6

1999

1.830,6

+ 11,3

2000

2.056,2

+ 12,3

2001

2.278,3

+ 10,8

2002

2.456,8

+ 7,8

2003

2.546,8

+ 3,7

2004

2.613,2

+ 2,6

2005

2.647,8

+ 1,3

L'inquiétude que pourrait susciter, à première vue, la baisse (spectaculaire) des taux de croissance d'une année sur l'autre doit être nuancée.

Pour augmenter le PBJ de 1992 de 30,4 %, il fallait 119,4 millions d'euros de plus. Le point d'augmentation valait 3,92 millions d'euros.

Mais, en 2003 (+ 2,6  %, soit 66,4 millions d'euros), le point d'augmentation représentait 25,46 millions d'euros, c'est-à-dire 6,5 fois plus.

Tous ces chiffres sont donnés en euros courants.

4. Evolution du produit brut des jeux par type de jeux

Le tableau ci-dessous montre que les machines à sous accroissent leur écrasante domination, tandis que les jeux traditionnels continuent leur descente « aux enfers ».

La domination des machines à sous

(en pourcentage du total)

Type de jeu

2001/2002

2002/2003

2003/2004

2004/2005

 

Machines à sous

91,57

92,88

93,38

93,51

a

Jeux traditionnels *

8,43

7,12

6,62

6,49

b

Black jack

1,99

1,81

1,51

1,77

c

Roulette anglaise

2,81

2,12

1,98

1,96

d

Roulette française

1,47

1,29

1,32

1,07

e

Divers jeux trad. **

2,16

1,90

1,81

1,69

f

* b = c + d + e + f ** f = b - (c + d + e)

5. Le problème lancinant des jeux traditionnels et des pourboires

a) Le déclin des jeux de table

Les jeux de table, souvent appelés « jeux traditionnels », ont vécu depuis vingt ou trente ans une désaffection considérable. De nombreux facteurs ont contribué à leur marginalisation :

- l'amenuisement d'une clientèle étrangère sans doute peu nombreuse mais très joueuse et générant d'importants chiffres d'affaires,

- le droit de timbre stupidement dissuasif de l'Etat exigé aux entrées,

- mais surtout le « tsunami » des machines à sous.

Une espèce forte supplante toujours une espèce plus faible : ce qui se passe pour les fourmis se produit ici pour les jeux.

En 1991, les jeux de table traditionnels (JT) représentaient 50,8 % du PBJ total.

En 2004, avec 13 % de baisse en absolu et en euros courants (!), ils n'en représentent plus que 6,4 %.

Le déclin des jeux de table

(en millions d'euros)

 

PBJ total

Evolution
(en pourcentage)

PBJ des JT

Evolution

(en pourcentage)

1991

392,9

 

200,2

 

1992

512,3

30,4

178,4

- 10,9

1993

678,8

32,5

170,7

- 4,3

1994

860,7

26,8

168,0

- 1,6

1995

1.051,3

22,1

157,3

- 6,4

1996

1.244,8

18,4

155,2

- 1,3

1997

1.409,7

13,2

153,1

-1,4

1998

1.644,3

16,6

173,5

+ 13,3

1999

1.830,6

11,3

175,3

+ 1,0

2000

2.056,2

12,3

183,2

+ 4,5

2001

2.278,3

10,8

189,8

+ 3,6

2002

2.456,8

7,8

207,0

+ 9,1

2003

2.546,8

3,7

181,7

- 12,2

2004

2.613,2

2,6

174,3

- 4,1

2005

2.647,8

1,33

171,7

- 0,76

A la dégradation constante de 1991 à 1997, a succédé une petite embellie jusqu'en 2002, que la reprise de la baisse a vite fait oublier.

Dans les dispositions du protocole signé en 2006 par l'Etat et l'ensemble des casinos, le droit de timbre a été supprimé en échange de l'instauration d'un contrôle des identités aux entrées en novembre 2006.

La mixité des jeux, c'est-à-dire la permission, puisqu'il y a ce contrôle, d'installer des machines à sous (MAS) dans les salles de jeux traditionnels et inversement, peut rompre l'isolement, préjudiciable à la découverte et à la fréquentation de ces jeux, que l'irruption des machines à sous dans les établissements a provoqué.

Il y a là un réel espoir de voir les jeux de table (JT) remonter la pente : deux expériences de mixité dans de petits casinos nouveaux semblent avoir été concluantes dans ce domaine.

Mais il faudra, pour gagner ce pari, beaucoup de travail, de bons aménagements des locaux et des efforts intelligents de promotion de ces chefs d'oeuvre en péril.

De tous les casinos, seul celui d'Enghien-les-Bains affiche des résultats remarquables30(*) en matière de jeux de table. Sa position de seul « casino de fait de Paris », « ville interdite » à ces établissements, lui a conféré une situation exceptionnelle récemment bonifiée par une dotation de machines à sous dont il était jusqu'ici privé.

b) La baisse des pourboires

Depuis 1988, la baisse des pourboires versés au personnel par les clients des tables de jeux traditionnels a été continuelle, comme le montre le tableau ci-après, sauf pour une courte période 1997-2001.

Mais dès 2001, on assiste à un véritable effondrement de - 46,3 % en 4 ans, en partie expliqué par la suppression des JT dans 15 casinos.

Evolution des pourboires aux tables de jeux traditionnels

Saison

Pourboires

Evolution n / n-1
(en pourcentage)

Ratio

Pourboires / PBJ
(en pourcentage)

1987 - 1988

75,5

+ 16,7

41,60

1988 - 1989

75,0

- 4,50

38,90

1989 - 1990

72,7

- 3,10

35,50

1990 - 1991

71,3

- 1,90

35,20

1991 - 1992

67,9

- 4,80

37,60

1992 - 1993

60,1

- 10,20

35,70

1993 - 1994

58,9

- 13,26

35,07

1994 - 1995

53,7

- 11,86

35,04

1995 - 1996

51,7

- 12,16

33,35

1996 - 1997

49,8

- 3,70

32,56

1997 - 1998

50,9

+ 2,35

29,40

1998 - 1999

51,3

+ 0,79

29,31

1999 - 2000

57,3

+ 11,57

31,30

2000 - 2001

58,3

+ 1,76

30,74

2001 - 2002

56,0

- 3, 88

27,10

2002 - 2003

45,5

- 18,33

26,50*

2003 - 2004

41,0

- 9,89

24,76

2004 - 2005

34,3

- 16,21

21,47 %

* Depuis l'exercice 2002/ 2003, il a été soustrait à ce PBJ celui des casinos où la rémunération par les pourboires a été supprimée.

Source : logistique casino

Pour bien comprendre la gravité de la baisse observée, parallèle à la désaffection pour ces jeux que les casinotiers déplorent depuis déjà quelques années, il faut savoir que les pourboires sont à la base de la rémunération des employés des salles de jeux. Ceci concerne 25 % des salaires et 3.300 personnes.

Pour les directions des casinos l'effondrement des pourboires signifie immédiatement des revendications pressantes de la part du personnel afin que le casino remplace par des salaires ce qui était apporté par les pourboires.

Comme l'Etat ne change pas d'attitude et continue à exiger que chaque casino mette en place ou conserve ses jeux de table, même si les salles sont désertes et que le personnel tourne en rond en plein désoeuvrement, c'est bien l'établissement qui doit payer pour des salles vides.

6. Prélèvements publics et droit de timbre

Evolution du produit des droits de timbre et des prélèvements

Saison

Casinos *

PBJ

Prélèvements

(en millions d'euros)
(1)

Droit de timbre (2)

(en millions d'euros)

(1) + (2)
en % du PBJ

2000/2001

116/170

2.278,3

1.191

11,2

 

2001/2002

128/176

2.456,8

1.328

11,0

56,34

2002/2003

135/180

2.546,8

1.407

9, 8

57,40

2003/2004

144/188

2.613,2

1.444

9, 6

 

2004/2005

144/190

2.647,8**

1.532 - 57,89 %

9,7

58,26

* Casinos soumis au droit de timbre/casinos autorisés.

* Source : logistique casino : mars 2006

** Source : sous-direction des libertés publiques

Le droit de timbre, instauré le 23 décembre 1959, taxait à 10 euros une carte journalière d'accès aux salles de JT.

En 2004, avec 9,5 millions d'euros, il ne représentait déjà plus que 6,4 % du montant du PBJ des JT contre 7,4 % en 1994.

L'Etat l'a abandonné dans le protocole de novembre 2005, par un amendement du gouvernement au projet de loi de finances rectificative pour 2005 ; il a donc perdu quelques 9 millions de recette auxquels il faut ajouter la rectification (à coût nul pour le budget) d'un mode de calcul particulièrement aberrant du CRDS des casinos (3 %).

7. Les emplois dans les casinos

a) La croissance des effectifs est nette mais doit être relativisée

Evolution des effectifs des casinos de 1998 à 2006

 

Casinos

Salariés

Salarié/casino

1998

160

12.600

78,8

2006

195

15.800

81,0

1998-2006

+ 21,9 %

+ 26 %

+ 2,8 %

En moyenne sur un an

 

+ 3,25 %

 

Le tableau ci-avant appelle les commentaires suivants :

- l'augmentation des effectifs est la conséquence directe et quasi exclusive de l'augmentation du nombre des casinos ;

- passer en huit ans de 12.600 à 15.800 salariés ne représente qu'un accroissement de 3,2 % par an toutes causes confondues ;

- la très faible augmentation du nombre de salariés par établissement ne cadre pas avec les promesses, faites par tous les casinos lors de leurs demandes d'extension de leur parc de machines à sous, selon lesquelles, « avec 50 MAS (ou 100, ou 20) je créerai x emplois supplémentaires »... !

Compte tenu des trois pôles de l'activité des casinos (jeux + restauration + animation) le nombre total d'emplois directs concernés doit être réévalué à 15.800 pour les jeux + 6.000, pour l'hôtellerie et la restauration, soit 20.400.

Le syndicat des casinos de France évalue emplois directs et indirects à 50.000.

b) Les problèmes sociaux du personnel

Le très gros problème social, intérieur aux établissements, lié à la baisse régulière des pourboires versés au personnel par les joueurs, vient d'être évoqué.

Cette baisse est en partie elle-même liée - on l'a vu - à la défaveur dont souffrent les jeux de table auprès de la clientèle.

Cette baisse sera-t-elle jugulée par la nouvelle dynamique escomptée de la mixité des jeux dans les salles, rendue possible et autorisée par la mise en service du contrôle aux entrées ?

A la fin de 2004, un conflit social a éclaté dans un secteur peu accoutumé à ces difficultés, avec menace de grève pour la nuit de la Saint Sylvestre, traduisant le profond malaise des employés (pour des raisons non seulement de rémunérations, mais aussi de conditions de travail : horaires, etc).

Un retour au calme serait opportun, la pratique d'une politique régulière de prévention du jeu excessif au sein des casinos ayant absolument besoin de la motivation du personnel.

8. La fiscalité des casinos

Votre rapporteur s'est inspiré largement, pour traiter ce sujet, du travail effectué par Mlle Anna Fauquet31(*).

« Tout comme la réglementation, qui encadre l'activité des casinos, est le fruit d'un cumul de textes qui s'additionnent sans s'annuler, -écrit-elle-, la fiscalité qui pèse sur les casinos résulte d'une succession de mesures fiscales plus ou moins exceptionnelles arrêtées au cours des années » (sic).

Ah, qu'en termes galants ces choses là sont dites !

On pourrait, plus brutalement, avancer que la fiscalité qui s'applique aux casinos est, tout comme la réglementation dont ils font l'objet, le fruit d'accumulations successives plus ou moins cohérentes de textes aboutissant à un cadre fiscal complexe, dérogatoire et archaïque.

Selon Mlle Anna Fauquet :

- L'Etat n'a pas su (ou voulu) tenir compte de l'évolution et de l'essor des casinos depuis 1990.

- Il n'a pas accompagné cette dynamique par des textes fiscaux en adéquation.

- Il s'agit d'une fiscalité complexe ne serait ce qu'en raison de la prise en compte des intérêts des communes délégataires.

- La politique des « abattements » sur les prélèvements est une complication supplémentaire qu'un aménagement de l'assiette remplacerait avantageusement.

- L'enquête des juridictions financières elle-même réclame une remise à plat de l'ensemble de la fiscalité des casinos.

Le rapport I - 2002 de la commission des finances du Sénat partageait tout à fait ce point de vue, soulignant, en outre, le coût forcément élevé d'un tel système pour l'industriel et pour les services de l'Etat.

De leur côté, les syndicats de casinos et l'association des casinos indépendants font observer que :

- En dix ans, la pression fiscale est passée de 45 à 55,25 %.

- Entre 2002 et 2005, elle a encore augmenté, de 54,1 à 56,7 %.

- Depuis deux ans (2004 à 2006) l'accroissement de la pression fiscale sur les casinos a été supérieur à l'évolution du marché.

- La substitution du produit réel au produit théorique des machines à sous a pesé lourd.

- En 2005, la CSG est passée de 7,5 à 9,5 % et de 10 à 12 pour les gagnants de plus de 1.500 euros.

- La CRDS n'a été que très récemment allégée au moment de la suppression du droit de timbre.

Pourquoi les prélèvements sociaux sont-ils plus élevés pour les casinos que pour la FDJ et le PMU ?

Pour certains syndicats, l'Etat a une « fâcheuse » tendance à traiter les casinos comme des entreprises hors du secteur marchand, et à leur appliquer une fiscalité propre (six impôts et prélèvements différents) qui s'ajoute à la fiscalité générale et sociale de droit commun.

Ainsi, pour l'année 2004, sur un PBJ de 2,6 milliards d'euros, l'Etat et les communes ont prélevé 1,5 milliard d'euros, soit 55,25 %, les 44,75 % restant étant soumis aux impôts de droit commun.

Cette accusation de « fiscalité archaïque et complexe » n'est pas une simple vue de l'esprit, avec le cumul :

- d'un prélèvement progressif de l'Etat, calculé selon des tranches entre 10 et 80 % du PBJ (!), après application d'un abattement de 25 % (!). Ce prélèvement est en partie reversé aux communes à hauteur de 10 % (!) ;

- d'un prélèvement des communes (cahier des charges) plafonné à 15 %, après abattement de 25 % (!) ;

- de deux prélèvements fixes de l'Etat, sans abattement, s'élevant à 0,5 % du PB des jeux de table et 2 % du produit des machines à sous ;

- de la contribution au remboursement de la dette sociale à 3 % ;

- de la contribution sociale généralisée à 9,5 % (1er janvier 2005) ;

- d'un régime de TVA particulièrement défavorable sur certains investissements ;

- et bien entendu, in fine, l'impôt sur les sociétés sur les résultats, les taxes immobilières et professionnelles, la taxe sur les salaires.

Pourquoi faire simple quand on peut faire compliqué ?

Ces syndicats verraient d'un bon oeil qu'une clause de sauvegarde soit introduite dans leurs cahiers des charges, selon laquelle une compensation jouerait entre les augmentations des prélèvements de l'Etat et des communes...

Votre rapporteur estime devoir faire part de cette idée, sans méconnaître les difficultés de sa réalisation !

En revanche, certaines réformes seraient certainement bienvenues, telles que :

- l'actualisation de certains prélèvements fort anciens ;

- la simplification et l'allègement de la fiscalité des casinos ;

- le regroupement en un prélèvement unique (progressif) des strates actuelles que constituent :

*le prélèvement progressif,

*le prélèvement fixe des jeux de table,

*le prélèvement fixe sur les MAS,

*le prélèvement dit à employer (compte 471),

*la CSG et la CRDS.

S'il apparaît intéressant à votre rapporteur d'étudier un tel regroupement (à coût nul pour l'Etat ?), en ce qui concerne les quatre premiers impôts, par contre, il n'est pas possible, selon lui, d'y adjoindre la CSG et la CRDS, en raison de la destination sociale exclusive de leur affectation et en conséquence de l'exigence d'égalité de tous devant l'impôt.

Enfin, dans sa thèse, Mlle Anna Fauquet s'étonne de la curieuse allure de ces « délégations de service public » et relève, à la fois, le peu de vocation de ces industriels à être des opérateurs de service de cette nature, et l'étrange assimilation des activités de restauration et de spectacles à ces services, par ailleurs interdits aux mineurs et aux « réprouvés » que sont les interdits de jeux... !

Courteline est toujours vivant ! Bien d'autres étrangetés pourraient être décelées dans la législation et la réglementation française.

Depuis le mémoire de Mlle Anna Fauquet, il y a eu, en 2006 l'abrogation, du droit de timbre qui pénalisait l'entrée aux salles de jeux traditionnels et une reforme du taux de la CRDS, mais c'était en échange de l'instauration du contrôle aux entrées des casinos.

Tout le travail de dépoussiérage de la fiscalité des casinos reste à accomplir.

C. LA MOROSITÉ DES CASINOS FACE À LA CONJONCTURE

Pendant plus de 10 ans, après la libéralisation en 1987 des MAS, la croissance du PBJ des casinos a crû à un rythme échevelé de plus de 10 % par an.

L'augmentation est devenue ensuite beaucoup plus raisonnable : + 3,7 % en 2003, + 2,6 % en 2004...

Deux facteurs ont concouru à cette croissance : l'augmentation du parc autorisée par les autorités et une augmentation du PBJ par machine, reflet d'une politique de performance de la part des casinos.

Pour ce dernier indice, on verra plus bas que la donne est maintenant inversée.

1. Un marché mature ?

Le marché des casinos semble aujourd'hui, sinon saturé (notion difficile à préciser), du moins « mature », à en croire ceux-là mêmes qui en vivent.

Il est vrai que les résultats 2004 et 2005 sont décevants.

Déjà, en 2004, la recette moyenne par joueur avait baissé de 1,11 %. Cette année là, 35 % des établissements avaient vu leurs recettes diminuer : Divonne : - 26 % ; Evian : - 11% ; Annemasse : - 9 % ; Antibes : - 6 %.

Les autres se classaient ainsi :

17 % voyaient leurs recettes croître de 10 % et plus ;

15 % " de 6 à 10 % ;

25 % " de 0 à 5 %.

L'ensemble des casinos affichaient une croissance globale de 2,6 %.

Ce chiffre, qui serait très honorable pour bien des activités, est forcément décevant pour ce secteur au regard de ses performances au cours des années précédentes.

Mais le plus dur à supporter pour les intéressés réside dans le fait que, durant cette même année 2004, les résultats de la FDJ ont progressé de + 9,8 % et ceux du PMU de + 7,6 % !

Déjà, en 2003, les résultats des casinos français étaient passés sous la barre des 10 % de croissance, contrecoup du passage à l'euro (2002) et de la langueur de l'économie.

Pour la première fois depuis 1991, le PBJ moyen journalier par machine à sous a reculé, la production du PBJ global en 2003 et 2004 ayant été inférieure à celle du parc de machines à sous.

Evolution du produit des MAS

2002

415 euros par machine et par an

2003

395 euros par machine et par an

2004

373 euros par machine et par an

Il faut remonter en 2001 pour examiner dans quelles mesures l'augmentation de l'offre de jeux (casinos et MAS supplémentaires) a, ou non, une incidence sur l'activité, compte tenu du fait que les casinos nouvellement autorisés n'ont de MAS qu'après un an de « période probatoire ».

Augmentation récente de l'offre de jeux

 

Casinos

MAS

2001

+ 3

+ 741

2002

+ 6

+ 480

2003

+ 4

+ 1.632

2004

+ 4

+ 1.439

2005

+ 3

-

En première analyse (cf. tableau ci-dessus), il semble que la création de 13 casinos entre 2001 et 2004 n'ait pas empêché la stagnation du marché, ce qui devrait inciter à examiner avec prudence les demandes incessantes de créations de nouveaux établissements.

Les résultats de 2005 confirment la tendance 2004.

Ainsi, pour certains opérateurs, le marché est parvenu à maturité, ce qui signifie que les perspectives de croissance externe (création de nouveaux casinos, achats en France ou à l'étranger) sont plus que réduites, et que la croissance interne (augmentation des parcs de MAS) ne parait pas suffisante pour compenser ce déclin, encore moins pour retrouver le rythme d'activités des années glorieuses.

La cannibalisation de tel ou tel casino indépendant, ou de tel ou tel petit groupe par les plus gros de la profession, ne change rien, selon ce point de vue, au problème général.

Les conséquences immédiates de cette évolution sont déjà préoccupantes : les casinos ne pratiquent plus assez d'investissements dans leurs établissements et dans le renouvellement de leurs machines.

L'Etat est littéralement voué aux gémonies (selon la définition donnée de cette expression par l'encyclopédie Larousse) parce qu'il « refuse ou ralentit les innovations les plus nécessaires à la modernisation ».

En fait, sur ce point, la signature du récent protocole avec le ministère semble avoir lancé quelques avancées utiles, mais en échange d'un contrôle aux entrées probablement coûteux.

La morosité des casinos français est tout de même paradoxale car ils détiennent, à eux seuls, 33,5 % des parts de marché des casinos de l'Europe des 15, largement devant la Grande-Bretagne et l'Allemagne (voir Annexes Casinos).

2. Les insatisfactions et les craintes de la profession

Classés par ordre d'importance, les motifs d'insatisfactions et de crainte des casinos sont les suivants, la question du caractère excessif de la fiscalité qui leur est imposée ayant déjà été traitée plus haut.

- De très nombreuses modernisations sont indispensables.

- Les exigences des maires deviennent souvent exorbitantes.

- Les conséquences du contrôle aux entrées pourraient être très lourdes.

- La concurrence des cyber-casinos se fait plus menaçante (ce problème sera traité dans un autre chapitre).

Le protocole d'accord signé entre le ministère de l'intérieur et les casinos à l'été 2006, met en place un contrôle total aux entrées des établissements, absolument indispensable, et toute une série de mesures d'accompagnement qui satisfont une autre partie des demandes des casinos.

a) Les réformes qui se font attendre

Pour les casinotiers, de très nombreuses réformes sont nécessaires. Ils réclament que :

- les procédures et les dossiers de demande d'extension de jeux ou de renouvellement des autorisations soient simplifiés ;

- l'informatisation de certains documents de pratique courante soit autorisée (registres encore manuels, etc.) ;

- les modernisations en cours soient parachevées ;

- l'accepteur de billets (Bill acceptor : qui remplace la comptée des jetons et pièces des MAS) puisse être largement utilisé32(*), à l'exclusion des Players traitor, très onéreux, qui ne respectent pas la confidentialité de certaines données relatives aux joueurs ;

- un seul caissier pour les jeux de table ;

- l'autorisation de différents procédés (tokénisation, cashless, Ticket in, et jackpot multisites) ;

- davantage de libertés pour les actions commerciales ;

- un élargissement des possibilités de polyvalence dans le personnel, à l'exclusion, bien sûr, de ceux des bars, restaurants et entretien ;

- le remplacement des chefs de partie par un MCD (membre du comité de direction) ;

- davantage de libertés sur les transformations techniques.

b) Les exigences sans cesse accrues des maires

Les opérateurs des casinos sont unanimes à considérer que les maires exigent de plus en plus de choses coûteuses, soit à la signature des cahiers des charges lors d'une création de casino, ou lors des appels d'offres pour les renouvellements de concessions, soit tout simplement en cours de contrat et à tout instant.

Le syndicat des casinos modernes de France a demandé, en 2005, à l'Etat, de prendre des dispositions pour que les prélèvements des communes ne puissent pas dépasser les 15 % légaux car, suite aux injonctions des chambres régionales des comptes intimant aux maires d'appeler toujours ce taux plafond, celui-ci a été depuis considéré comme un taux plancher.

En conséquence, les communes imposent de plus en plus de versements sur le chiffre d'affaire global, ou sur le produit net, au profit de leurs activités culturelles, sportives ou associatives.

D'autre part, faut-il rappeler que la loi Sapin33(*) prévoit que : « les conventions de délégation de service public - y compris celles conclues avec les casinos - ne peuvent contenir de clauses par lesquelles le délégataire prend à sa charge l'exécution de services ou de paiements étrangers à l'objet de la délégation » (article L. 1411-2, alinéa 4, du code général des collectivités territoriales).

Force est de constater que certaines clauses des cahiers des charges, et certaines pressions exercées par les communes, sont parfaitement incompatibles avec cette prescription de la loi.

c) Les conséquences du contrôle aux entrées des casinos

Les casinotiers sont apparemment satisfaits du protocole signé en juillet 2006 avec le ministre de l'intérieur (voir encadré) ; ils en attendent diverses améliorations, jusqu'ici refusées, du fonctionnement intérieur des salles de machines à sous, une meilleure accessibilité aux machines, peut être, grâce à la mixité dans les salles, des tables et des MAS, une renaissance des jeux de table traditionnels.

Mais ils redoutent véritablement la mise en place du contrôle aux entrées, susceptible, selon eux, de provoquer une baisse des chiffres d'affaires de l'ordre de 10 à 15 %.

Un protocole très complet et longtemps attendu,
signé à la fin de 2005 par le gouvernement
1 et la profession de casinos

1. Instauration du contrôle aux entrées

« Soucieux des risques croissants que peuvent créer chez certains joueurs, et par voie de conséquences, chez leurs proches, une pratique excessive du jeu pouvant conduire à la dépendance, le ministère de l'intérieur met en place un contrôle aux entrées pour interdire l'accès aux salles de jeux aux mineurs et aux personnes frappées d'interdiction. »

« Ce contrôle s'inscrit également dans une dynamique de soutien aux jeux de table, à l'activité des casinos et à la mixité de l'offre de jeux avec les machines à sous ».

2. D'importantes mesures d'accompagnement

- Des mesures fiscales : suppression du droit de timbre et aménagement de la CRDS.

- Des mesures techniques : autorisation de l'« accepteur de billets », délivrance d'un chèque de paiement à un gagnant aux MAS uniquement, devant un bon de paiement manuel, admission de la « tokenisation », du procédé « Ticket in/Ticket out », du « cashless » (jeu sur MAS avec une carte pré-créditée), autorisation des publicités sur le montant des jackpots, du jackpot avec incrémentation cachée, des jackpots multi sites, de l'organisation d'opérations publicitaires et de l'exploitation du « Hold'em poker ».

3. Assouplissement concernant l'organisation générale des établissements

- Autorisation de mise en place de plusieurs types de « caisses communes » des jeux, d'une certaine polyvalence « maîtrisée » des emplois dans les trois filières (contrôle, croupier, caisse) de délivrance, sous certaines conditions, d'un badge « visiteur » aux personnes démunies de pièce d'identité.

1 Ministres de l'intérieur et du budget.

4. Simplifications administratives

- Réaffirmation (par rapport au relevé de conclusions du 1er juillet 2003) et accélération de la simplification des demandes de renouvellement simple et des demandes d'extension à de nouveaux grands jeux et à de nouvelles MAS.

- Accord pour réduire les délais d'instruction de l'agrément des employés de jeux.

- Avis favorable de principe à la prise en compte des demandes de MAS permettant de répondre aux besoins des week-ends, et des périodes d'affluence, et à des zones non-fumeurs pour l'attribution de MAS.

Le Protocole décide un programme de réunions régulières dès 2006 entre le ministère et la profession pour discuter de plusieurs problèmes de fonctionnement.

On aurait observé cependant à Sainte-Maxime (Var) une diminution de seulement 10 % lors de la mise en place d'un tel contrôle.

Ces pertes seraient dues au fait qu'un grand nombre de clients, touristes en vacances, ne portent pas sur eux de papiers d'identité ; aussi, lorsqu'un groupe se présente au contrôle, il suffit qu'un individu n'ait pas de papiers pour que tout le groupe renonce à jouer.

Ainsi, à Bourbon Lancy, en 2005, sur 135.678 personnes qui se sont présentées au contrôle, 82 (0,6 %) seulement ont été refoulées en tant qu'interdits de jeux ou mineurs, contre 2 .60 (32 fois plus) pour défaut de pièces d'identité.

En fait, à coté de cette crainte, de ce risque de baisse du chiffre d'affaires, les casinotiers parlent peu des dépenses de matériel et de personnel que ce contrôle leur occasionne : elles sont pourtant importantes, mais tout le monde a compris que la situation ubuesque que la France connaissait jusqu'ici ne pouvait plus durer.

Au total, le contrôle systématique des entrées devrait entraîner, selon l'Association des casinos indépendants :

- de 30.000 à 50.000 euros de dépenses de matériel ;

- une augmentation de 7 à 13 % de la masse salariale avec 4 salariés supplémentaires pour les parcs de moins de 50 MAS et 2 de plus par tranche de 20 machines supplémentaires.

S'agissant de la mixité des jeux (MAS et jeux de table redistribués dans les espaces du casino, avec possibilité de « cohabitation » des appareils), il est exact que le contrôle général aux entrées permet ensuite une liberté de circulation dans l'établissement qui n'existait pas et, en ce sens, desserre les freins à l'accès aux tables de JT.

Mais, suivant la taille et les dispositions internes des casinos, cette mixité ne sera pas partout physiquement possible ; d'autre part, les « populations » de clientèle sont assez différentes, n'aspirent pas forcément aux mêmes atmosphères, ce qui conduira sans doute à maintenir des salles fermées de JT pour satisfaire la clientèle.

L'expérience mérite cependant d'être prolongée assez longtemps pour disposer d'un recul suffisant.

Au casino de Bourbon Lancy, les premiers résultats de la mixité sont encourageants.

Cette « popularisation » des grands jeux représente pour eux la dernière chance de survie, car on observe que l'Etat, qui les a longtemps imposés aux casinos dans des conditions vraiment déraisonnables du point de vue économique, commence à reculer et accepte, de temps à autre, l'abandon de tel ou tel JT par les établissements.

d) L'interdiction envisagée du tabac dans les salles de casinos

Fin septembre 2006, elle est effectivement évoquée, comme pour tous les lieux publics. Mais ce n'est pas une affaire récente pour les casinos : dès 2004, le syndicat FO, majoritaire dans cette branche, est parti en guerre contre le tabagisme passif dont souffrent les employés et, tout particulièrement, les croupiers, cloués à leurs tables.

Certaines données médicales (contestées) sont inquiétantes puisqu'on évoque une espérance de vie des employés de casinos inférieure de 15 ans à la moyenne nationale (63 ans contre 78 ans) et un grand nombre de cancers chez des non-fumeurs.

Une difficulté ne venant jamais seule, les casinos risquent bien de devoir gérer ce handicap en sus de celui du contrôle.

Ils pourront se consoler en considérant que, d'une part, les clients se plaignent aussi des nuages tabagiques et, d'autre part, si l'on se réfère aux poursuites dont font l'objet les entreprises qui ont exposé leurs ouvriers à l'amiante, il vaut peut-être mieux pour les casinos prévenir un phénomène semblable.

D. LES AUTRES CHANGEMENTS EN COURS

1. Une meilleure gestion de l'interdiction de jeux

Une nouvelle gestion modernisée du fichier des interdits de jeux du ministère de l'intérieur se met en place.

Cet instrument est géré, depuis sa création, par arrêté ministériel du 19 mai 1993, par la direction des libertés publiques34(*). On pouvait vraiment lui reprocher jusqu'ici d'être à la fois encombré au-delà du raisonnable et complètement archaïque avec ses mises à jour listing-papier mensuelles et postées à chaque établissement !

Il est aujourd'hui débarrassé de 6.200 noms (les interdits depuis plus de trente ans) et ramené à un chiffre plus réaliste de quelque 30.000 noms.

En outre et surtout, les problèmes informatiques étant résolus, il fera l'objet de la communication d'une version actualisée mensuelle, numérique et compactée à l'intention des casinos, qui pourront ainsi gérer eux-mêmes leur contrôle aux entrées de manière convenable.

Voila enfin un fichier digne de ce nom, qui se devait d'être en place au moment où le contrôle aux entrées entrera en vigueur dans les casinos en novembre 2006.

Mais, pour autant, ce fichier central de l'intérieur mériterait encore des perfectionnements pour mettre fin à l'impossibilité d'un suivi des dossiers et des changements de résidence des interdits, et pour permettre de les contacter quand approche la fin de la période d'interdiction.

On est encore assez loin d'une interactivité, pourtant souhaitable, si on désire traiter les interdits (volontaires faut-il le rappeler), autrement que comme une masse amorphe et dépourvue totalement de capacités à réagir.

Et s'il est envisagé de lui adjoindre les photographies des intéressés, il faudra solliciter l'avis de la CNIL comme pour le fichier lui-même.

Quel est le niveau de sécurisation de ce fichier ?

Le ministère a décidé de réduire la période d'interdiction de 5 à 3 ans. Cette idée semble intéressante en vue de « responsabiliser » davantage les joueurs.

Les casinotiers réclament souvent de pouvoir, de leur propre chef, décréter ANPR (à ne pas recevoir) certains joueurs qui posent problème sans pour autant vouloir être interdits de jeux. De deux choses l'une :

- soit un joueur trouble l'ordre public au sein de l'établissement, la direction l'expulse et le décrète ANPR ;

- soit un joueur perd le contrôle de ses jeux, la discussion s'engage entre lui et le directeur, un accord est trouvé aux termes duquel un contrat d'exclusion est signé entre les parties avec la possibilité d'une fixation de la durée de l'exclusion.

Cette procédure, confortée aujourd'hui par l'arrivée du contrôle aux entrées, ressemble fort aux contrats de modération en vigueur dans toute la Suisse.

Même si le présent rapport ne traite pas des jeux à l'étranger, il semble difficile, ne serait-ce qu'au passage, de ne pas citer certaines initiatives particulièrement intéressantes de nos voisins. A cet égard, la stratégie suisse des jeux est très édifiante et riche d'enseignements pour les Français. L'existence, dans la confédération helvétique, de ces contrats de modération représente tout à fait un exemple à suivre.

Dans le contexte actuel, le ministère ne semble pas favorable à ce procédé des ANPR, lui reprochant surtout de rester limité à tel ou tel casino sans pour autant empêcher un joueur d'aller dans le casino voisin.

Peut être, après un rodage du contrôle aux entrées, sera-t-il possible de faire réexaminer cette demande des casinotiers, qui correspond non seulement à un besoin ressenti réel des établissements, mais correspond bien à la politique de prévention et de jeu responsable préconisée par l'Etat.

Votre rapporteur préconise un dialogue entre l'Etat et (tous) les opérateurs sur ce sujet, à condition qu'un éventuel accord soit obligatoirement étendu à tous les casinos français à défaut d'être immédiatement extensible en Europe, ce qui serait pourtant souhaitable mais difficile à établir rapidement.

2. Une implication croissante et coûteuse dans l'animation culturelle

L'exemple le plus récent d'implication forte et innovante d'un casino dans le domaine de la culture est incontestablement celui de la Ville du Havre et du groupe Partouche.

Dans le cadre du cahier des charges que la ville a signé pour l'ouverture du casino du Havre, le groupe a accepté le financement d'une « Biennale d'art contemporain présentant un caractère international ».

Ce financement, fixé à 0,5 % du PBJ du futur casino, dégage, pour une première édition volontairement modeste, un budget de 800.000 euros.

Les exigences de la ville sont précises : il s'agit d'une manifestation pluridisciplinaire, visant les spécialistes aussi bien que le grand public et inscrite dans la durée (c'est-à-dire les 18 ans du contrat de délégation).

Le déploiement qualitatif des moyens paraît impressionnant, et il s'agit là d'un partenariat public-privé tout à fait digne d'attention. La Biennale du Havre est sûrement promise à un grand succès puisqu'elle a déjà ses détracteurs, ce qui en matière de culture, est de bon pronostic !

Mais comme le journal Libération du 1er juin 2006 le détaille, il y a bien d'autres manifestations qui bénéficient du soutien des groupes de casinos :

- Enghien-les-Bains (groupe Barrière), 40 spectacles par an pour près d'un million d'euros et un festival de Jazz depuis 2000 ;

- Barrière soutient aussi les festivals de cinéma de Cannes et de Deauville et l'Opéra de Bordeaux (bourses de la Fondation Diane et Lucien Barrière) ;

Pour sa part, l'autre groupe ténor, qui appartient à Patrick Partouche, ne dépense pas moins de 20 millions d'euros pour des manifestations artistiques de qualité, au rang desquelles il faut certainement mettre le festival d'Aix-en-Provence, celui du film documentaire de Val André ou celui de musique de chambre de La Roche Posay.

Comme l'a prévu la loi de finances pour 1995, les établissements de jeux bénéficient d'un abattement fiscal pouvant atteindre 5 % de leurs revenus, s'ils contribuent à des « manifestations culturelles de qualité ».

Une commission ad hoc vérifie cette caractéristique.

Tout ce qui précède recoupe et explique les commentaires plus ou moins acides des opérateurs sur les « exigences des maires » évoquées plus haut.

E. LES CERCLES DE JEUX

Dans le monde des cercles de jeux parisiens, votre rapporteur n'ayant pas eu la possibilité de visiter ceux de province, les changements depuis 2002 ont été peu nombreux mais assez importants.

Les cercles sont au nombre de quatorze : dix à Paris et quatre en province (voir tableau ci-dessous). Il n'y a pas, pour ces établissements, de PBJ proprement dit, c'est-à-dire une différence entre les mises des joueurs et leurs gains, mais une « cagnotte » qui représente un pourcentage des sommes jouées (voir tableau ci-dessous).

Cagnottes des cercles de jeu

(en euros)

Cercles de Paris

Cagnottes 2004 (Produit des jeux)

Aviation Club de France

1.200.000

Central académie de billard des boulevards

844.000

Clichy Montmartre billard club

565.000

Eldo

540.000

Cercle Anglais

963.000

Gaillon

476.000

Cercle Haussmann

1.300.000

Cercle de l'Industrie et du Commerce

900.000

Wagram billard club

1.100.000

Concorde

non ouvert en 2004

Total Paris

7.888.000

Cercles de Province

 

Arles « Cercle avenir »

3.000

Lyon « Cercle de l'Union »

585 000

Reims « César billard palace »

242.000

Toulouse « Cercle des Pyrénées »

70.000

Le chiffre des cagnottes est stable depuis plusieurs années, mais diminue avec la défaveur de certains jeux de table.

Il n'y a pas de prélèvement fiscal sur les cagnottes, le cercle paye la taxe sur les spectacles, mais n'acquittait pas de droit de timbre jusqu'à la suppression de ce dernier.

La clientèle, de plus en plus asiatique (jusqu'à 75 % des adhérents au cercle Haussmann) est passionnée mais paisible, joue en famille, modère son budget de jeu (400 euros) et ne rejoue que ses gains.

Elle préfère toutefois les jeux rapides, d'où, sans doute, une modification sensible des jeux fréquentés dans ces cercles.

On assiste à une grande désaffection, pour la plupart, des jeux de table traditionnels comme le baccarat, le chemin de fer au profit du Black Jack ou surtout du Poker 21, qui bénéficie d'un engouement très fort.

Ce changement est particulièrement notable quand on sait que, dans les cercles (qui ne disposent pas de machines à sous), ne fonctionnent que des jeux de table ou de cartes.

Ce qui n'a pas changé, en revanche, c'est la discipline avec laquelle les cercles gèrent leurs adhésions : identification, cotisations (500 euros chez Haussmann, 960 au cercle Anglais).

Ont été déclarés coupables de tenue d'une maison de jeux de hasard, les dirigeants d'un cercle où la police avait trouvé des personnes étrangères au cercle, qui y étaient entrées librement sans avoir de carte ni avoir été présenté par des adhérents.

Les cercles ne désirent pas de MAS, et encore moins la clientèle habituelle de ces machines.

Ils fonctionnent très bien, respectent scrupuleusement la réglementation qui les concerne, et ne posent strictement aucun problème, ni à la CSJ, qui examine leurs demandes de renouvellement, ni à la police des jeux.

En 2000, leurs demandes de renouvellement d'autorisations de jeux devaient être présentées tous les ans35(*). Depuis, le délai a été porté à deux ans. Pourquoi les cercles ne sont-ils pas assujettis aux mêmes règles que les casinos qui disposent, eux, d'une période de cinq ans ?

Quand on passe en revue les onze pièces qui constituent le dossier de demande, on constate que la totalité d'entre elles pourrait faire l'objet d'une simple déclaration annuelle à l'administration, même en cas de modification significative sur un sujet particulier.

Ces pièces sont utiles, certes, pour surveiller les bilans financiers, les bilans d'activité, la liste des membres, l'état des locaux, etc, mais, sans elles, l'administration, qui contrôle en permanence sur place le fonctionnement de ces établissements, n'aurait aucune difficulté à effectuer les vérifications et à prendre les mesures nécessaires.

En conséquence, la demande de renouvellement de l'autorisation de jeux pourrait vraiment n'être présentée que tous les cinq ans.

Il y aurait plusieurs avantages à cette modification : le travail des IGA (inspecteurs généraux de l'administration, rapporteurs de la sous-direction des libertés publiques) s'en trouverait allégé, l'ordre du jour de la CSJ aussi et les cercles seraient fixés sur leur avenir, ce qui serait très favorable à leur gestion et à leurs investissements.

A tant parler de simplification administrative, celle-ci serait bien venue !

En dehors de cette revendication infiniment courtoise, les griefs envers l'Etat sont peu nombreux : alléger les dossiers de demande de renouvellement qui sont vraiment énormes, et « assouplir » la fiscalité pour avoir la possibilité d'investir dans les immeubles, pour le confort des adhérents.

Le cercle doit poursuivre « un but principal social, sportif, artistique, littéraire ou autre. Il doit justifier de l'aide réelle qu'il y apporte ».

Ce caractère « social », affiché officiellement par les cercles de jeux français (et qui surprend un peu au premier abord), s'exprime surtout par les dons qu'ils effectuent, chaque année au profit d'associations réputées d'utilité publique, sociale ou culturelle.

C'est ainsi qu'en 2005 le cercle Haussmann, à Paris, subventionnait pas moins de 45 associations, pour un montant total de 55.300 euros (moyenne 1.228 euros).

Parmi les bénéficiaires des largesses du cercle, figurent une « Association des anciens combattants engagés volontaires hellènes dans l'armée française » de Penestin-sur-mer (!), ainsi qu'un nombre relativement important (pas moins de 13 sur 45) d'associations corses.

Il serait parfaitement inconvenant de vouloir rapprocher ce louable effort de solidarité à l'égard d'Ajaccio et de Sartène, des rumeurs et légendes qui courent encore dans Paris sur le leadership et l'influence de nos compatriotes insulaires dans le milieu des cercles de jeux de la capitale.

Toutefois, la ligne de crédit finançant ses subventions sociales étant par définition alimentée par les « cagnottes » des jeux de table, eux-mêmes en perte de vitesse, cette manne risque de se tarir.

DEUXIÈME PARTIE - LES PROBLÉMATIQUES ACTUELLES

I. L'ÉMERGENCE DE CONCURRENCES ORDINAIRES ET EXTRAORDINAIRES

Cette partie du rapport intéresse autant la FDJ et le PMU, voire les casinos, que les établissements (débits de boisson, hôtels, restaurants) dans lesquels il pourrait être envisagé d'autoriser des offres de jeux plus ou moins concurrentes.

Les énormes problèmes liés aux casinos virtuels (cyber-casinos) seront traités plus loin.

A. LES JEUX DANS LES LIEUX PUBLICS

1. Les machines à sous clandestines

a) Un phénomène qui perdure

En 2002, le rapport I avait relaté les faits excessivement graves qui se produisent autour de ces machines placées dans les bars, qui de récréatives et parfaitement innocentes au début, devenaient une fois « bricolées » des instruments redoutables aux mains du milieu.

Acceptées bon gré mal gré par les tenanciers de bars, gérées par de véritables réseaux de la pègre (concurrents entre eux jusqu'à la guerre rangée), elles redistribuent aux joueurs entre 45 et 60 % dans le meilleur des cas.

Leur nombre, inconnu par définition, était estimé en 1999 à 6.000, 12.000, 30.000 ?

Leur rapport était particulièrement avantageux pour le tenancier et pour le « placier » ; la lutte pour les accaparer absolument féroce.

Dans cette guerre opaque et sanglante, les victimes se situaient dans les rangs du milieu, des milieux devrait-on dire, dont les clans se livraient à des combats meurtriers pour conquérir « des parts de marché ».

La mort d'un grand caïd donnait à chaque fois le départ de véritables guerres de succession supplémentaires. En 2001, on parlait en Provence de ce triangle de la mort (frontière espagnole - Bouches-du-Rhône, Vaucluse, frontière italienne) avec ses 218 règlements de compte entre 1993 et 1999, et ses 47 morts de 1998 au mois de septembre 1999.

Qu'en est-il en 2006 ? Le ministère du budget fait état de 1.000 affaires par an, 3 à 4.000 machines saisies, 2 millions d'euros de pénalités encaissées.

Un ancien responsable d'un service régional de police judiciaire (SRPJ) a confié à votre rapporteur que :

- l'arc méditerranéen (où le jeu, sous toutes ses formes demeure une donnée essentielle de la société) continue d'exister, même si l'exploitation de ces machines tend à gagner d'autres territoires, comme l'Ile-de-France où les saisies sont nombreuses ;

- le mode d'exploitation est le même ; il ne change pas : « c'est du classique ». D'ailleurs, c'est aussi le cas des autres formes de criminalité qui sont relativement figées dans leurs organisations et leurs moyens ;

- une exception : la prostitution « à la française » est en voie de perdre la majeure partie du « marché » au profit d'une concurrence venue de l'Est (Roumanie, Russie, Ukraine) ;

- il y a de moins en moins de milieux et de moins en moins de « caïds » de haut niveau. Les grands réseaux très organisés sont affaiblis au profit d'une pléiade de petits malfrats, plutôt « généralistes » que spécialisés : la tâche de la police s'en trouve largement compliquée ;

- la répression des MAS concerne la police, la gendarmerie et les douanes qui agissent ensemble : la besogne est ardue et délicate.

Il faut localiser, surveiller, identifier, effectuer des descentes simultanées dans de multiples endroits dispersés ; puis fouiller, identifier, interpeller, saisir les machines, les documents, l'argent, fermer le bar, poursuivre, prononcer amendes et condamnations...

- dans ce contexte, les machines à sous clandestines restent d'un excellent rapport. C'est l'activité la plus lucrative pour le milieu, qui réinvestit ces revenus dans d'autres activités plus sophistiquées comme les « stups » ;

- s'agissant des règlements de comptes, on ne note, entre 2002 et juin 2006, qu'une vingtaine de morts dans ce secteur d'activité ;

- pour l'avenir, le directeur du SRPJ de Marseille nous informe que le milieu s'intéresse de plus en plus aux jeux : paris, courses et football.

Principaux faits divers liés à l'exploitation et à la répression de MAS clandestines

Octobre 1997

Mort de Serge Martin.

Janvier 2000

Assassinat de Marc Monge, le « Parrain »du Vaucluse

Sept 2000

Assassinat de Francis Vanverberghe dit « le Belge »

Avril 2001

Carpentras (84) 54 interpellations, 68 MAS et 200 gendarmes mobilisés

Juillet 2001

Var : 19 prévenus en jugement dont 3 issus du grand banditisme

2001

Ile-de-France : vastes opérations

Avril 2001

Alpes-de-Haute-Provence : 34 patrons de bars interpellés, 50 MAS

Octobre 2001

Tarbes, Pau et Biarritz : 7 interpellations, 27 MAS découvertes

Avril 2002

21 prévenus, 80 MAS concernées, deux condamnations à 2 ans fermes

Octobre 2002

Deux neveux de Francis le Belge abattus à Callas (13)

Décembre 2002

Vaste offensive policière à paris à la suite de l'arrestation de Marc Hornec

Source : presse quotidienne

Votre rapporteur a évoqué auprès du SRPJ le système de blanchiment suivant, récemment dénoncé par M. Noël Pons, dans son ouvrage précité consacré à l'argent sale et à la corruption (« Cols blancs et mains sales » - chez Odile Jacob - mars 2006) :

Un placier de MAS trafiquées fait signer à un bar un contrat de location de machines de 15.000 euros par mois. Il remet 15.000 euros (à blanchir) au bar qui lui fait un chèque d'autant. Le placier a ainsi blanchi son argent (celui du chef du réseau) avec une location et un chèque. Le bar déposera à sa banque les 15.000 euros en liquide : si le banquier ne s'étonne pas de ces recettes record et si le fisc n'y voit que du feu, le tour est joué.

Le SRPJ de Marseille et les responsables de Tracfin ne disent pas que la chose est impossible...

Visiblement, la situation ne s'est pas améliorée depuis 2001 et ne prend pas le chemin de le faire (voir I de la 3e partie).

En 2002, quelques parlementaires s'étaient posé la question d'une législation de ces machines clandestines. Votre rapporteur, par souci d'impartialité, avait relayé cette question.

Quand on maintient le Parlement dans une parfaite ignorance des faits, il faut s'attendre à quelques dérapages !

b) Une légalisation à exclure

L'objectif visé par une éventuelle légalisation serait de retirer à la pègre cette source considérable de capitaux « primaires », à l'aide desquels elle finance des opérations plus lourdes.

Mais il faudrait mener de front plusieurs opérations tout aussi délicates les unes que les autres :

- recenser les machines candidates à se faire légaliser, ce qui suppose, d'abord, que l'on aura convaincu les tenanciers que cela sera pour eux une opération, sinon profitable, du moins sans risques, tandis que les placiers cherchent à les convaincre du contraire ;

- de toutes les façons, il restera probablement des milliers de machines, toujours clandestines, qu'il faudra continuer à repérer et pourchasser, ce qui suppose le maintien quasi à l'identique de tout le système de répression précédent ;

- laisser s'installer et fonctionner de nouvelles machines à sous ordinaires pour ne pas laisser se créer un avantage au profit de ceux qui se trouvaient auparavant dans l'illégalité ;

- répertorier le tout et organiser un système de contrôle général, régulier, solide et fiable ;

- taxer bien sûr au profit de l'Etat, pour financer tout ce qui précède ; au profit peut être aussi des communes dont certaines montrent dans ce domaine plus d'enthousiasme que de réflexion.

On le voit sur le plan technique la tâche serait énorme.

D'un point de vue moral, en lâchant ce frein, l'Etat prendrait une lourde responsabilité car il semblerait ainsi contrevenir à la thèse d'une limitation nécessaire de l'offre de jeux, et à sa stratégie plus récente d'encadrement du jeu et de recherche d'un jeu responsable.

Comment écarter, en outre, de ces machines les mineurs et les interdits de jeu ?

Quant aux joueurs dépendants, ils trouveraient des tentations supplémentaires.

Enfin, et s'il était besoin d'autres arguments, quelle cohérence y aurait-il à continuer, d'un côté, à imposer aux casinos, si lourdement contrôlés et fiscalisés, les restrictions qu'ils subissent actuellement en matière de MAS et, de l'autre, à libéraliser l'installation de milliers de machines en de nombreux endroits.

Car bien entendu, après les bars, l'Etat devrait faire face à la pression des demandes pour d'autres lieux publics, les commerces, les trains ; il a bien, en 2005, autorisé certains jeux sur des bateaux de croisière.

Incontestablement, la libéralisation totale des MAS mettrait en difficulté les casinos français jusqu'ici seuls autorisés à les exploiter.

En fait, l'Etat a eu raison de refuser et de tenir bon sur cette affaire malgré quelques propositions d'amendements de parlementaires qui se fourvoyaient faute d'être correctement informés (par l'Etat) des tenants et des aboutissants.

Votre rapporteur estime que, pour toutes ces raisons, il ne convient pas de légaliser les machines à sous clandestines mais, bien au contraire, d'en durcir la répression et d'augmenter les sanctions et les amendes.

2. L'option des machines récréatives à mises et gains limités

Une demande d'autorisation de machines « douces » (à mises et gains limités) a été présentée par la Confédération des professionnels en jeux automatiques (CPJA), qui n'est pas jusqu'ici parvenu à convaincre l'Etat de permettre leur exploitation.

En 2000, la demande de la CPJA (citée par le rapport I) portait déjà sur des machines récréatives à petits enjeux et petits gains.

En 2002, cette demande s'est heurtée à un refus du ministère fondé sur le souci d'éviter des dérives qu'il avait effectivement observées antérieurement avec de petites machines, initialement réputées débiter des friandises, qui se sont révélées rapidement devenir de véritables machines à sous.

En septembre 2003, la confédération, sous l'autorité de son président, M. Claude Tastet, développait des arguments forts de nature professionnelle.

Depuis l'apparition des premiers jeux au début du 20ème siècle, la profession a beaucoup évolué et, sur le plan syndical, les fusions ont été nombreuses : aujourd'hui la CPJA défend une profession totalement sinistrée, comme le montrent les tableaux suivants.

I. Evolution du nombre de jeux automatiques dans les lieux publics

1981

300.000 machines

1985

250.000 machines

1997

200.000 machines

2002

100.000 machines

2006

70.000 machines

II. Evolution du nombre d'entreprises de jeux automatiques

15 sociétés de fabrication en 1991

Trois distributeurs aujourd'hui contre 31

16.000 emplois et 4.000 PME en 1978 contre 3.000 et 1.000 PME aujourd'hui

Les raisons de cet affaiblissement sont les suivantes :

- effets de mode entraînant la désaffection pour les jeux anciens (flippers, baby-foot, vidéo),

- une fiscalité très pénalisante, avec vignette + TVA, depuis 1986 et taxe sur les spectacles de 5ème catégorie (les tenanciers, découragés par la « double taxation » renoncent aux machines et leur disparition contribue à affaiblir l'attractivité des établissements).

- la concurrence considérable et de haut niveau que développent FDJ, PMU et casinos,

- le désir des joueurs de ne pas se contenter de « friandises » quand ils gagnent.

Les machines « douces » chez nos voisins

Seuls la France et le Portugal n'ont pas adopté de législation en faveur des jeux à gain limité.

Il y en a 252.000 en Espagne.

227.000 en Allemagne.

215.000 en Grande-Bretagne.

68.000 en Belgique.

Les recettes fiscales correspondantes sont de 500 millions par an d'euros en Allemagne.

Mais le ministère de l'intérieur estime pour sa part (cf. réponse36(*) du 4 mars 2005 à une question écrite d'un député) que :

- l'exploitation d'appareils de jeux automatiques est impossible en-dehors des lieux clos et surveillés que sont les casinos auxquels est imposé un TRJ de 85 % minimum ;

- une expérience en 1986 a conduit rapidement à des dérives et des troubles à l'ordre public, ces appareils ayant été exploités comme de véritables machines à sous ;

- en outre, l'expérience a apporté la preuve de l'impossibilité d'organiser un contrôle efficace des appareils installés et de leur fréquentation par les mineurs ;

- le gouvernement, in fine, n'est pas favorable à la banalisation des MAS, car s'il est possible de contrôler correctement 196 casinos et leurs machines, il n'est pas envisageable d'étendre un contrôle de qualité équivalente à des dizaines de milliers de débits de boissons

En 2006, la CPJA, sans se décourager, a présenté une demande identique, dans son principe, mais appuyée sur un matériel nouveau.

Il s'agit du BINGO, très répandu (car autorisé) en Belgique (licence B), jeu consistant à caser des boules dans des trous numérotés, en formant ainsi des nombres, et à recevoir des gains limités.

C'est un jeu qui conjugue adresse, rythme et rendement, un TRJ (on parle de 75 % ?) qui parait sensiblement plus fort qu'un « gain limité » si le chiffre est exact. La CPJA revendique le droit et la mission de contrôler elle-même les appareils. A l'heure actuelle, les pourparlers continuent entre l'Etat et la Confédération, mais si le ministère du budget veut bien examiner les possibilités de simplifier la fiscalité qui frappe les jeux existants (flippers, baby-foot...), il entend le faire sans qu'il en coûte aux finances publiques.

Surtout, il ne semble pas que le gouvernement veuille infléchir la position déjà exprimée à maintes reprises, et selon laquelle il est « attaché à l'impossibilité d'exploiter des appareils de jeux automatiques en-dehors de lieux clos et surveillés que sont les casinos auxquels il est imposé un TRJ au minimum de 85 % ».

Quant à renoncer à ses contrôles et les déléguer à une entreprise privée, fût-elle syndicale, votre rapporteur serait extrêmement étonné que l'Etat accepte.

3. Un nouveau venu : le « Visionex »

M. Olivier Sigoignet, administrateur de la Confédération française des jeux automatiques (CFA), citée plus haut, directeur de la Société New game NG Sistem, créée en 1987, est membre fondateur de l'Association des opérateurs de services et de loisirs interactifs (ASL). Il propose un nouveau produit : le « visionex ».

Il s'agit d'une borne interactive, dotée d'écrans, de caméras, de claviers, de délivreur de tickets et de documents imprimés, combinant l'offre de divertissements et de jeux avec celle de plusieurs produits donnant accès, sur internet, aux contenus de la Société de l'information avec une technologie de communication dotée du haut débit et du sans fil : Adsl, Wimax, Wifi, Bluetooth.

Pour la société, cette offre est compatible et cohérente avec les efforts des pouvoirs publics pour développer et vulgariser l'accès aux technologies de l'information et de la communication (TIC) car, si la France rattrape assez vite son retard sur l'accès à l'internet, elle ne le fait pas vraiment dans l'équipement des lieux publics (77 % des connexions s'effectuent au domicile contre 7 % dans des lieux publics - données 2003).

En échange d'un accès payant par monnayeur (1 euro minimum) à internet, la borne donne un accès total à internet, permet toutes les informations pratiques, toutes les consultations de la toile, et donne accès au jeu concours promotionnel gratuit du système.

Celui-ci est sans obligation d'achat, pour respecter la législation française, et totalement gratuit.

Pendant ce temps là, l'écran supérieur de la borne offre gratuitement toutes les informations nationales ou locales que les autorités souhaiteront y voir figurer.

Cette initiative est intéressante à plusieurs égards, à commencer par cette promotion d'internet qui, par le biais des divertissements et des jeux, faciliterait la vulgarisation de cet outil essentiel.

M. Olivier Sigoignet désire prendre ses distances avec la CFA, à qui il reproche son manque de discernement stratégique et surtout son manque de réussite avec les pouvoirs publics.

Il constate, en effet, que sur 700 professionnels concernés, à peine 120 sont membres de la CFA : il escompte leur adhésion à ses objectifs mais à condition qu'ils souscrivent à une charte de comportement, un code de conduite, prenant en compte les problèmes de dépendance au jeu et conforme aux orientations du gouvernement quant au jeu responsable.

Les bornes interactives de l'ASL seraient toutes reliées à un serveur unique, il en résulterait une centralisation des sécurités anti-fraudes et une transparence des activités et de leur gestion qui pourraient apporter à l'Etat les garanties d'un contrôle facile et peu coûteux.

L'ambition de l'ASL est d'en placer des dizaines de milliers dans des lieux publics, sachant bien qu'il y a plusieurs sortes de lieux.

La première catégorie que le projet veut conforter est représentée par les bars, cafés, hôtels, restaurants, campings, etc37(*).

La deuxième, moins habituelle : gares, aéroports, réseaux de transports urbains, etc.

La troisième, encore plus difficile à convaincre : mairies, postes, organismes sociaux, ANPE, etc.

Cette offre est d'une nature fondamentalement différente de celles de la CFA : comme pour ces dernières, votre rapporteur souhaite que l'Etat veuille bien prendre le temps nécessaire à les étudier.

Les fabricants et les distributeurs de ce genre de machines souhaitent faire abroger une disposition de la loi de 1983 qui a instauré un nouveau système particulièrement sévère de prohibition de tous types d'appareils pouvant servir de support à un jeu d'argent.

Effectivement, pour les jeux d'adresse (on est bien dans le champ d'activité des machines récréatives dont nous parlons), sont interdits tous les appareils « qui font gagner plus de 5 parties gratuites ou un gain en espèce ou en nature ».

Sont, en outre, prohibés :

- l'importation et la fabrication des dits appareils ;

- leur détention, la mise à disposition de tiers, l'installation et l'exploitation dans des lieux publics, sur la voie publique ;

- leur exploitation dans des lieux privés.

Le détenteur, qu'il soit ou non l'exploitant, peut être poursuivi.

B. DE NOUVELLES OFFRES PLUS OU MOINS LÉGALES

1. Lotos et loteries de toutes nature

Comme le rapport I l'avait déjà mentionné, toutes les loteries et autres lotos sont soumis à une autorisation, plus ou moins rigoureuse selon leur nature.

Ainsi, pour les loteries, c'est le code de la consommation qui règle la publicité mensongère et la loi fixe bien les règles concernant le désintérêt et le but non lucratif.

La direction générale de la concurrence et de la répression des fraudes y veille.

Cela est de plus en plus nécessaire parce que, sous le couvert aimable, convivial, voire philanthropique de ces manifestations, peuvent se développer d'autres entreprises à caractère éminemment lucratif et qui ne respectent pas les règles (voir plus loin, chapitre sur les instruments actuels de régulation de l'offre et de répression des jeux illicites).

2. Le poker : un engouement pour ses clubs, l'internet et les parties illégales

Effectivement, ce jeu, inventé aux USA, bénéficie d'un engouement, d'une vogue remarquable dans notre pays.

Les parties illégales, organisées dans des arrière-salles ont toujours existé, subsistent et se terminent toujours de la même façon : descente de police, constats etc.

Ainsi, le 16 janvier 2005 à Bagnolet, aux Lilas et en Seine-Saint-Denis, 30 personnes ont été interpellées, 12 déférées au parquet, de l'argent, des livres de comptes et des armes ont été saisis.

La présence de ces dernières tend à faire penser que les organisateurs ne faisaient pas partie des institutions charitables du quartier.

Les clubs de poker, entre amis, sur invitations, se déroulant dans des domiciles privés, sont d'une tout autre nature et les limites que trace la loi dans ce domaine ne semblent pas outrageusement bafouées. La vogue en est très répandue chez les jeunes. Ceci rejoint ce que votre rapporteur a noté dans l'évolution des goûts de la clientèle des cercles de jeux de Paris.

Les cercles Haussmann et Anglais, consultés, ont insisté sur la désaffection de leur clientèle, pour la plupart, des jeux de table traditionnels, tels que baccarat ou chemin de fer, au profit du black jack et surtout du poker dont ils ont 10 à 20 tables tous les soirs.

Le problème essentiel concernant le poker reste l'explosion qu'il connaît sur internet et dans les programmes de télévision.

Un jeune cadre qui a créé un site informatique « poker.com » a été submergé par 1.700 visites en 2006. L'association France poker a attiré, en 2006, 100.000 visiteurs, contre 6.000 en 2004.

De toute évidence, les Français s'enthousiasment pour ce jeu, dont le grand joueur privé Michel Abecassis dit « qu'il faut trois secondes pour l'apprendre et toute une vie pour le maîtriser ».

L'essor du poker est le même aux Etats-Unis, en Grande-Bretagne, en Espagne et en Allemagne. L'exemple suivant illustre l'effet internet pour cette activité : partygaming est un site de poker en ligne créé en 1997, situé à Gibraltar (bien entendu !), il gère trois sites différents dont l'un, partypoker.com, détient à lui seul 54 % du marché mondial. Son chiffre d'affaires a été, en 2004, de 602 millions de dollars, avec une marge opérationnelle de 58 %. 781,6 millions d'actions ont été émises. Sa valorisation boursière atteint 906 millions de livres (1,36 milliard d'euros) en 2006.

Partygaming est, paraît-il, la plus grosse IPO (Initial public offering) d'une dotcom38(*) à la City depuis 5 ans... !... ?

La télévision monte en marche, vole au secours de la victoire et programme à tout va des émissions de prestige : Paris Première diffuse en janvier 2005 le tournoi des as (200.000 téléspectateurs). Eurosport et Canal + programment le poker sur leurs antennes : Poker tour de 2005, Heads up Poker, World Poker Tour, etc...

L'argent en jeu contribue à faire du poker un jeu fascinant et attractif.

3. La pelote basque : une nouvelle venue dans le monde des paris sportifs

Ce sport magnifique est presque exclusivement pratiqué en France, dans le Pays Basque, mais il est très répandu dans le monde, en général dans des pays hispanophones.

Depuis plusieurs années, les dirigeants de la Fédération française de pelote basque se sont échinés à obtenir de l'Etat l'autorisation d'organiser des paris sur les compétitions de ce sport.

Ils ont effectué un véritable parcours du combattant et connaissent maintenant dans le détail toutes les arcanes des démarches politiques de la voie parlementaire et législative. Alternances politiques, dissolutions, attente des décrets d'application, rien ne leur aura été épargné, mais c'est par un amendement à une loi de 1996 que l'autorisation a été enfin accordée39(*).

Leur seule et unique ambition est de réaliser un grand et beau « Jaï alaï », initialement prévu à Paris, dans le quartier d'Auteuil, mais qui sera construit à Pau en fin de compte.

La rentrée dans le « Jaï alaï » de Pau est prévue pour l'automne 2006, mais les paris, mis au point avec le pari mutuel, qui est l'opérateur des jeux, ont déjà débuté :

- les paris seront pris sous la forme de paris mutuels, exclusivement à l'intérieur de l'établissement ;

- le ticket d'entrée adulte, de 15 ou 10 euros, donne droit à un chèque-pari de 2 euros ;

- les mineurs (moins de 18 ans ici) n'ont pas le droit de parier ;

- les paris sont enregistrés avant le début de la partie.

On ne parie que sur les matches de « cesta punta » disputés sous la forme d'une « quiniela ».

Les paris commencent à partir de deux euros avec gagnant, jumelé et triecta, mais avec des formules susceptibles de majorer les gains : pari jumelé, le « cancha », « podium », « jumelé podium », pari trifecta, etc.

Quant un certain nombre de paris aura été pris, des cotes seront affichées.

Le président, M. Dominique Boutineau, président de la Fédération internationale de pelote basque se réjouit de ce premier pas, de la qualité du complexe palois, avec ses trois installations de pelote internationale, du fait que l'instauration des paris permet maintenant aux joueurs français de devenir professionnels sans avoir besoin de s'expatrier, et envisage calmement d'autres implantations en France.

Les enjeux des paris sur la pelote basque sont clairs en l'instant : ils sont orientés vers le développement du sport et la confortation de la situation de ses acteurs.

Ces paris sont soumis aux prélèvements légaux qui s'appliquent aux courses de chevaux.

4. Les jeux sur les SMS des téléphones mobiles

Le taux de pénétration du téléphone mobile en Chine est de 26 %, aux USA de 65 %, au Japon de 70 % et en France de 76 % à la fin de l'été 2006.

Les deux tiers des usagers français ont un appareil équipé Bluetooth.

L'usage, quasi frénétique de ces appareils, a pris une grande place dans la vie courante (on parle déjà de phénomènes de dépendance !) et va déboucher sur une utilisation nouvelle : le jeu.

Comme pour tout ce qui concerne le développement des technologies, les perspectives de croissance de ce nouveau mode ludique sont vertigineuses :

Perspectives de développement du marché des jeux sur téléphone mobile

En milliards de dollars

2005

2009

2010

soit

Marché mondial de jeux

dont :

jeux en ligne

jeux sur mobiles

243

8,2 soit 3,4 %

1,16 soit 0,5 %

282

22,7 soit 8,1 %

19 (*)

-

-

-

+ 4 % par an

+ 44 % par an

-

Contenu des Mobiles (**)

15,8

-

42,8

+ 34 % par an

(*) En juin 2004, « European on line gambling » prédisait que cette nouvelle industrie du jeu allait générer pour 5 milliards de dollars de jeux en 2006, et 19 en 2009.

(**) En 2005, les jeux d'argent représenteraient 7 % de l'ensemble des contenus des mobiles dans le monde.

En fait, les créateurs de jeux payants, de publicitaires et d'images « de charme », ne jurent plus que par le téléphone mobile.

Les jeux, qui avaient déjà conquis les écrans d'ordinateurs et la télévision interactive, et bénéficié de l'essor du poker, du black jack, et des machines à sous, arrivent sur les mobiles. Le PMU utilise, on l'a vu, ce support depuis juin 2006.

Pour l'instant, la loi française interdit cependant la moindre mise, et même l'envoi d'un SMS, pour participer à une loterie, est considéré comme illégal.

Selon maître Thibault Verbiest du cabinet Ulys40(*), il existe néanmoins une parade car « une jurisprudence41(*) prévoit que l'organisateur rembourse les frais engagés par les participants » et « proposer de rembourser n'oblige pas à le faire systématiquement ».

Les organisateurs de loteries ou de jeux via les SMS ne s'en privent pas !

II. L'ÉVOLUTION DES PRATIQUES ET DE LA PERCEPTION DU JEU

A. LE COMPORTEMENT DES JOUEURS

1. Un manque cruel d'informations

Les Français jouent-ils plus ? Pourquoi ? Quels jeux préfèrent-ils ? Ont-ils modifié leurs choix et leurs comportements ? Comment jouent les étrangers ?

Disposons-nous d'informations suffisantes sur tous ces problèmes ?

Le présent rapport ne pourra pas répondre à certaines de ces questions pourtant vitales dans la mesure où le jeu est un phénomène de société, car notre pays reste très en retard dans le domaine des études et des connaissances sur le sujet.

Pourtant, depuis des années les sociologues s'égosillent et déplorent cette pauvreté qu'ils opposent, avec regret, à l'abondance, à la richesse en la matière, d'autres pays (en particulier anglo-saxons) et réclament un observatoire des jeux (voir fin de cette partie du rapport).

Précisons toutefois que si la sphère publique reste toujours atone, les publications et des travaux se multiplient émanant des universitaires, des psychiatres, mais aussi des opérateurs ou des officines qu'ils commanditent.

Ces travaux traitent bien sûr de nombreux aspects techniques, financiers et économiques du secteur mais ils s'intéressent aussi aux énormes problèmes créés par les nouvelles technologies, internet et aux débats tumultueux au sein des instances européennes.

Enfin, et c'est une excellente chose, tous, ou presque, font référence à la nécessité que le jeu reste responsable, raisonnable et que les joueurs dépendants soient détectés et aidés.

2. Une clientèle démocratisée et déterminée

Qui sont ces joueurs en France ?

Il ne s'agit plus depuis bien longtemps, on l'a bien compris, de joueurs fortunés et désoeuvrés venus disperser au casino leurs excédents de ressources.

a) La clientèle s'est démocratisée.

Ce sont des hommes, pour 57 %, avec une répartition harmonieuse entre les ouvriers, les employés et les cadres.

Ce sont 40,6 % d'inactifs, retraités pour la plupart mais aussi Rmistes ou chômeurs, venus chercher la fortune et la rentabilisation des allocations de l'Etat.

Ils sont nombreux : alors qu'on comptait 1 million d'entrées dans les casinos en 1986 (avant les machines à sous (MAS), ils étaient au nombre de 64 millions en 2004 !

Depuis, les casinos ont perdu quelques 5,5 millions d'entrées alors pourtant que l'offre augmentait avec le nombre d'établissements et de MAS.

Quel est le comportement général des joueurs ?

Des analyses très détaillées de ces comportements, qu'il s'agisse de joueurs « raisonnables » ou de joueurs addictifs, sont développées dans la sous-partie suivante (III. La dépendance au jeu), ce qui nous dispense d'en parler ici.

Rappelons seulement, car c'est fondamental, que si le désir de jeu est aussi puissant chez la plupart des êtres c'est qu'il apporte émotions, excitation, stress et permet d'échapper un instant aux soucis quotidiens.

Mais il est également sous-tendu par une conviction invétérée chez le joueur qu'il peut, qu'il va gagner, qu'il comprend et maîtrise le jeu puis, plus tard, si le sort lui a été contraire, qu'il va « se refaire ».

Dans cette dernière phase le joueur perd le contrôle de lui-même et la dépendance s'installe.

La variété des comportements complique alors la tâche de ceux qui s'efforceront de détecter puis d'aider le joueur en difficulté.

Nous nous émerveillons de voir les enfants manipuler avec maestria ces petits jeux électroniques sur lesquels ils passent des heures.

On peut se demander avec inquiétude si leur dextérité, le sentiment qu'ils maîtrisent les jeux à leur guise, ne les incitera pas, plus tard à considérer les mas comme de simples jeux électroniques qu'ils vont « maîtriser » aussi !

Des enfants de cette espèce sont de futurs joueurs d'argent et de hasard avec peut-être (et c'est dangereux) plus d'illusions encore que leurs parents.

b) L'impressionnante persévérance des joueurs français

C'est bien de la persévérance qu'ils démontrent ces parieurs du PMU, ces gratteurs de la FDJ, ces stakhanovistes des machines à sous.

Seule une conviction innée de leurs chances peut leur conférer une telle force d'âme !

Parce qu'enfin les vraies probabilités chances vraies pourraient être décourageantes :

- une sur 13.983.816 pour gagner au Loto ;

- une sur 76.276.360 pour y gagner le gros lot ;

- une sur 1.028.160 au PMU suivant le jeu pratiqué.

En fait tous les opérateurs savent que pour conserver cette clientèle il leur faut, en dehors des pactoles aussi rutilants qu'inaccessibles, disperser des multitudes de petits et moyens lots permettant d'entretenir l'enthousiasme.

Et ils existent, ces petits lots gagnants qui font le plaisir des jeux et font persister l'espoir de décrocher un jour la « timbale ».

B. LA CONSOMMATION DE JEUX EN FRANCE

1. Une dépense en augmentation

L'INSEE fournit des statistiques précieuses parce qu'abondantes et remontant très loin dans le temps (1960).

Dans la consommation des ménages l'INSEE dispose d'une rubrique loisirs et culture incluant :

- services culturels et récréatifs ;

- jeux d'argent et de hasard (JAH).

Les études de l'INSEE montrent que :

- la consommation générale des ménages croit depuis 40 ans ;

- en son sein la rubrique loisirs et culture a cru de 5,9 % en 10 ans ;

- celle des services culturels et récréatifs de 30 % durant la même période ;

Evolution des dépenses de culture et de loisirs des ménages

 

1992

2002

Evolution (en %)

Loisirs et culture

8,7

9,2

+ 5,9

Appareils électriques et informatiques

1,8

1,9

+ 5,5

Services culturels et récréatifs

3,0

3,9

+ 30

Presse livres et papeterie

1,6

1,3

- 18,8

Source : INSEE

- celle des JAH, entre 1960 et 2005, a augmenté de 148 %, soit 3,4 % par an en moyenne.

A ne considérer que les dix années ci dessous :

Poids des dépenses de JAH dans la consommation des ménages
(en  %)

Années

Loisirs et culture

Dont jeux de hasard

1960

7,21

0,37

1970

8,09

0,54

1980

8,65

0,59

1985

8,24

0,60

1990

8,55

0,57

1991

8,61

0,59

1992

8,57

0,66

1993

8,58

0,68

1994

8,65

0,67

1995

8,74

0,70

1996

8,64

0,73

1997

8,78

0,75

1998

9,03

0,77

1999

9,18

0,78

2000

9,30

0,80

2001

9,29

0,81

2002

9,48

0,87

2003

9,46

0,89

2004

9,43

0,92

2005

-

 

Source : INSEE

La longueur de la période étudiée permet d'examiner l'évolution dans le temps des dépenses de JAH des ménages :

de 1960 à 2005 : + 148 %

Mais sur une aussi longue période, les décennies ne pèsent pas toutes du même poids :

de 1960 à 1970 : + 46 %

de 1970 à 1980 : + 5 %

de 1980 à 1990 : + 1,8 %

de 1990 à 2000 : + 40 %

A partir de 1990, et à l'exception de 1994, les augmentations sont constantes, comme le montre les chiffres suivants :

Augmentation des dépenses de JAH des ménages

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

+3,5

+11,8

+3

-1,4

+4,5

+4,3

+2,7

+2,7

+1,3

+2,6

+1,2

+7,4

+2,3

+3,4

-

Exprimées en euros courants, les dépenses ont évolué comme suit :

Dépenses de jeux de hasard en millions d'euros courants

 

1960

1970

1980

1985

1990

1991

1992

1993

1994

JAH

98

366

1 442

2 562

3 328

3 529

4 105

4 266

4 341

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

4 606

4 993

5 218

5 535

5 762

6 235

6 629

7 369

7 744

8 305

-

Source : INSEE, direction générale

Pour ce tableau une étude fractionnée serait sans signification pour toutes les périodes où l'inflation était importante, les chiffres étant en euros courants.

Tout au plus peut-on dire que, depuis 1976, ces dépenses ont progressé de 3,1 % par an en moyenne et en volume, contre 2 % pour l'ensemble des dépenses de consommation.

La part de budget que les ménages y ont consacrée a doublé pour atteindre 0,9 % en 2003 », à 7,8 milliards d'euros, soit 130 euros par habitant, un taux comparable à celui des « livres, journaux et périodiques (1 %).

Les dépenses en jeux de loteries, lotos et jeux instantanés se sont fortement accrues, au détriment des formules traditionnelles, comme la Loterie nationale, disparue en 1990, qui relève une augmentation de 11,4 % par an en moyenne et en volume sur cette période.

Année 2003

Part du budget des ménages consacrée aux JAH

0, 91 %

soit 7 milliards d'euros de dépenses (pertes)

soit 130 euros/an/habitant

En 1976

c'était :

0, 53 %

0,91 % que l'on peut ventiler en :

MAS 0,28

Jeux de tables 0,02

PMU 0,25

FDJ total 0,36

FDJ Loto 0,12

FDJ Grattage 0,24

0,06

0,45

0,02

Au total, pour les deux dernières années connues, la dépense des ménages en JAH a été la suivante :

- 2003 : 7,8 milliards d'euros 130 euros / an et par habitant

- 2004 : 8,3 milliards d'euros 134 euros / an et par habitant

2. Une dépense inférieure à la moyenne européenne

La part du budget des ménages consacrée aux JAH en France et en Europe en 2004 est indiquée dans le tableau ci-après qui montre que la dépense des français en la matière reste relativement modérée.

 

%

Slovénie

2,2

Espagne

2

Finlande

1,9

Grèce

1,6

Rép. Tchèque

1,6

Suède

1,3

Portugal

1,2

Royaume Uni

1,2

Moyenne Europe à 25

1,0

France

0,9

Italie

0,9

Allemagne

0,8

Irlande

0,7

Pays Bas

0,6

Belgique

0,4

Pologne

0,3

Estonie

0

Source : INSEE

 

C. L'OPINION PUBLIQUE ET LE JEU

1. Un goût de liberté

Le public a-t-il une « opinion »sur le jeu ? Oui, bien sûr, puisqu'il a des idées sur tout.

Le jeu étant par essence un comportement éminemment naturel, inné, comme consubstantiel de notre nature humaine, et ce dès les débuts de notre vie, rien ne permet à nos concitoyens de penser que les jeux pourraient leur être interdits.

A la limite, ils comprendraient qu'on les prive des jeux dangereux pour eux-mêmes ou pour leurs voisins mais cela n'empêche nullement certains de pratiquer des sports extrêmes très périlleux.

Devant le goût invétéré des nôtres pour leurs « libertés » on peut se demander comment ils acceptent les règlementations, l'encadrement, les limites fixées par l'Etat à leurs jeux d'argent.

Un exemple récent de cette indépendance : quand le conseil municipal de Digne (Alpes de Haute Provence) consulte par référendum communal la population pour savoir si elle est favorable ou non à la création d'un casino, celle-ci répond oui à 60,43 % des suffrages exprimés.

2. Un besoin d'encadrement

Les Français semblent accepter la discipline, la respectent, ne protestent pas apparemment, et « estiment (à 75 % des gens en âge de jouer) que le jeu doit être règlementé par l'Europe » ! (Source : Française des jeux 2006).

Dans cette acceptation, il y a sans doute le fait que la mémoire collective a conservé le souvenir d'époques où certains jeux, très populaires (aux deux sens du mot) courses de chevaux et loteries, pouvaient être pollués par la fraude et les fraudeurs.

Alors, à tout prendre, le système français n'est-il pas plus sûr, ses joueurs mieux protégés ?

L'opinion publique a-t-elle été sensible aux polémiques nées des plaintes déposées par des joueurs malheureux ou contestataires ? (Affaire Brick contre Partouche et Riblet contre FDJ) (voir C du IV de la deuxième partie du rapport sur la multiplication des conflits)

Rien n'est moins sûr pour l'affaire Brick, la notion de responsabilité personnelle restant encore bien admise.

Pour l'affaire Riblet contre FDJ, votre rapporteur pense que « l'opinion » attend les résultats des expertises et contre-expertises, la contestation portant sur un aspect tout à fait technique.

L'opinion publique enfin ne devrait pas tarder, par contre, à se sensibiliser aux problèmes des joueurs dépendants, de même qu'elle a assez bien suivi les campagnes anti-tabac, anti-alcool ou vitesse au volant.

Dans cette perspective, le mieux pour l'Etat ne serait-il pas de précéder l'opinion pour ne pas avoir à la suivre ?.....

III. LA DÉPENDANCE AUX JEUX

Votre rapporteur fait son autocritique

Le rapporteur s'adresse ici à lui-même, en préambule, de sincères et cinglants reproches pour n'avoir, dans le rapport I de 2002, consacré qu'une place insuffisante aux problèmes du jeu addictif.

Ce fait est parfaitement révélateur de l'indifférence béate qui régnait encore dans la plupart des milieux à cette époque bien récente.

En dehors de Mme Armelle Achour - SOS Joueurs -, du Professeur Martignoni-Hutin et de quelques psychiatres, pratiquement personne de la sphère publique ou du secteur privé n'avait attiré l'attention de votre rapporteur sur le sujet.

Raison de plus pour féliciter chaudement les pionniers.

C'est aussi une grande motivation pour donner, dans ce rapport II, un développement convenable à un problème qui, de surcroît, a pris une grande ampleur en quatre ans.

Votre rapporteur espère ne pas avoir froissé la commission des affaires sociales du Sénat, en ayant pris le parti de traiter « au fond » un problème essentiellement social.

Mais celui-ci n'est-il pas à sa place ici ?

A. EXISTE-T-IL UNE DÉPENDANCE AU JEU ?

1. Choisir le vocabulaire

Il faut tout d'abord s'entendre sur le vocabulaire convenable car de nombreux vocables ont déjà été utilisés suivant les pays et les protagonistes pour qualifier les rapports qui s'établissent entre les joueurs et les jeux lorsque ce qui devrait rester un simple amusement devient quelque chose d'autre, quelque chose de plus puissant, une préoccupation, une obsession susceptible de générer nombre de conséquences plus ou moins désastreuses.

Comme le dit le professeur québécois Robert Ladouceur, que votre rapporteur citera souvent tant il est important de l'écouter, la notion de « jeu excessif » doit être précisée.

Les professionnels de santé parlent depuis longtemps de « jeu pathologique ». En 1980 l'Association américaine de psychiatrie (APA) le connaît comme une maladie psychiatrique. On peut aussi parler de « prévalence » ou d'« assuétude », de « jeu compulsif » (de « compellere » : contraindre), plus modérément de « jeu excessif », plus obscurément de « comportement addictif ».

Ce dernier terme n'existe pas dans le Littré, et le Larousse ne cite l'addiction que dans la mesure où il s'agit d'une « possibilité, pour un créancier, accordée par un magistrat, de saisir son débiteur et d'en faire sa chose » !

Par contre, le Robert donne de cet anglicisme tiré du bas latin « addictus », « adonné à », la définition suivante : « conduite de dépendance (à une substance, une activité) qui a de graves conséquences sur la santé ».

Votre rapporteur propose donc, pour que cela soit plus clair, le terme de « dépendance ».

Il est de plus en plus utilisé, et pas seulement par les médias, et il a d'autre part l'avantage de présenter le phénomène dans un cadre déjà connu : celui des dépendances aux drogues, à l'alcool et au tabac.

Ceci étant, il faudra sans doute utiliser aussi le terme « compulsif » parce que certains lui donnent une signification pathologique atténuée, comme si un joueur pouvait être relativement « compulsif » avant de devenir « dépendant ».

Une forme atténuée ? Une phase intermédiaire ?

D'aucuns, s'effarouchant de ces qualifications médicales, plaident que tout est compulsif dans la vie et qu'à ce compte là il faudrait aussi interdire et contrôler l'amour, le désir etc ....! A Dieu ne plaise !

2. Motivations et comportement des joueurs non pathologiques

Avant même d'évoquer la notion de dépendance au jeu, il faut connaître les mentalités des joueurs, leurs motivations et leurs comportements.

Il existe en France d'excellentes études comportementales des joueurs que nous devons à des psychiatres, des psychologues et des sociologues, comme le professeur Jean-Pierre Martignoni-Hutin (voir annexes) : il faut s'y référer.

Retenons seulement ici pour débuter quelques notions concernant les joueurs qui n'ont pas un comportement pathologique.

Ici tous les niveaux socio-économiques sont représentés.

Plusieurs motivations existent et, éventuellement, s'additionnent : « sortir avec des amis » - « s'amuser » - « se distraire » (sous-entendu : s'évader et échapper quelques instants aux soucis ordinaires). Le motif « gagner de l'argent » est très rarement énoncé et surtout pas en premier ; il est pourtant déterminant mais comme censuré. Seul à notre connaissance, le psychiatre Edmund Berger (1950) n'a jamais prétendu que l'appât du gain n'existait pas et qu'il s'agissait d'une névrose assise sur le désir inconscient de perdre...

Bien entendu, vide affectif, problèmes existentiels, fragilité, sont des facteurs qui conduisent à jouer et, éventuellement, à perdre la tête. « Recherche de sensations fortes, actions contra-dépressives » pour M. Jean-Michel Decugis.

L'état d'esprit du joueur est très particulier : que le jeu soit simple ou complexe, il l'aborde en croyant fermement à « sa » chance, à son talent.

Signes révélateurs : il préfère choisir « lui-même » un billet de loterie, lancer « lui même » la boule (plutôt que le croupier), il lancera les dés fort s'il recherche un chiffre élevé et doucement pour un petit chiffre.

En fait, il pense maîtriser en grande partie le jeu.

Si les anglo-saxons ne parlent que de jeux d'argent, les francophones parlent de jeux « de hasard et d'argent » (JAH).

Pourtant, presque aussitôt, la notion fondamentale de hasard tend à s'effacer dans l'esprit du joueur parce qu'elle contredit ce qui précède, c'est-à-dire la croyance en un « pouvoir » du joueur.

S'il perd, il continue néanmoins à jouer car il est sûr d'accroître ses chances de gagner en prolongeant le jeu, comme si le hasard laissait progressivement la place à un quelconque « droit à gagner » dû à sa persévérance.

C'est pour les mêmes raisons, qu'ayant perdu, le joueur retourne au casino pour « récupérer » ses pertes. Il n'intègre pas l'indépendance des événements que sont les séquences successives de jeu (Pr Ladouceur).

Un bon exemple de cela : si dans une boite il y a une bille noire et six rouges et qu'un premier tirage sort une de ces billes rouges, puis une autre, il y aura effectivement plus de chance à la troisième fois de tirer la noire qu'au début. Consciemment ou non, le joueur se fonde sur un tel raisonnement mais il oublie que cet exemple est trompeur et que chaque séquence du jeu qu'il pratique rajoute au fur et à mesure les billes rouges prélevées reconstituant sans cesse l'équation du départ. Il n'y a pas bonification des chances avec le temps.

En fait, pendant le jeu, la majorité des joueurs (80 %) oublient, nient le hasard ou ne réalisent pas que l'issue repose sur cette seule notion.

Et pourtant, la nature même du jeu de hasard est que celui-ci implique l'impossibilité de prévoir l'issue du jeu.

Le docteur Marc Valleur42(*), psychiatre de l'hôpital Marmottant, le dit bien : « Face au jeu, personne n'est rationnel. Encore moins le joueur pathologique. Tous recherchent des sensations fortes ».

D'autres phénomènes interviennent, qui concernent plus directement la personnalité du joueur : face à l'aventure, face au suspens qu'il a recherché, il se dope à sa propre adrénaline.

La séquence de jeu est un lieu de réalisation, de puissance artificielle et complaisante : le joueur se sent bien dans le casino, le personnel est aimable, les hôtesses sont sexy et le directeur lui a serré la main. S'il souffre de troubles narcissiques, dans ce milieu là, il peut réaliser ses fantasmes.

D'autres facteurs peuvent accentuer les phénomènes déjà cités.

Si le joueur a un rôle actif dans le jeu, cela contribue à son oubli du hasard. S'il y a compétition, contre le croupier ou d'autres joueurs : même réaction.

C'est connu : le joueur se rappelle bien mieux ses gains que ses pertes.

Si le jeu est complexe, certains ont tendance à élaborer des « stratégies », à imaginer des « martingales » dont on connaît l'absence de toute valeur (ce qui n'empêche nullement qu'on en vende tous les jours aux gogos).

Visiblement, le terrain est glissant43(*), et tous les phénomènes d'entraînement qui existent pour les joueurs non pathologiques peuvent, chez des individus plus fragiles, moins vigilants, moins solides, s'amplifier et aboutir à un véritable dérapage.

Il n'y a que ceux qui n'ont jamais tenté de pactiser avec le hasard pour s'imaginer que l'on s'amuse en jouant44(*).

3. Comportement du joueur dépendant - psycho-pathologie

Le jeu pathologique s'accompagne d'un comportement répété à l'égard des jeux d'argent exposant à des conséquences sociales, professionnelles et individuelles très négatives.

Les psychiatres classent ce comportement parmi les troubles du contrôle des inductions : le patient ne peut s'empêcher de jouer ; après il est pris de remords.

Les psychiatres américains (APA), dès 1980, reconnaissent ce trouble comme « entité pathologique » et leur DSM III (Manuel diagnostique et statistique des troubles mentaux) en donne cette définition.

« Trouble à classer parmi les désordres du contrôle des impulsions. L'obsession du jeu, chronique et progressive, engendre un comportement qui compromet, perturbe et détériore toutes les conduites et tous les projets personnels, familiaux et professionnels ».

Le joueur dépendant vit habituellement trois phases distinctes :

- une phase de gains : c'est la bonne surprise ; de l'argent gagné sans peine et sans travail ; que d'espoirs créés, que de projets !

- une phase de pertes : elle arrive tôt ou tard en raison de la structure même du jeu et déclenche les pressions de l'entourage tandis que les ennuis s'accumulent ;

- une phase de désespoir face aux conséquences : le joueur vient consulter.

Quand il gagne, il éprouve un sentiment de toute puissance et sa motivation irrationnelle du jeu se structure : il perd de vue la dimension du hasard et se concentre sur la possibilité de « contrôler » ou d'« influencer » le jeu en sa faveur.

Quand il commence à perdre, son besoin de gagner de l'argent se transforme en besoin de récupérer ses pertes.

L'envie de « se refaire » est considérée comme un signe cardinal du jeu compulsif.

Ces pertes sont vécues comme « une absence de gain temporaire » ; son argent n'est pas irrémédiablement perdu : en fait, il est investi dans la perspective d'un retour de la chance et la « phase initiale de gains » va se reproduire.

C'est le début de la surenchère : il s'endette et, pour peu que quelques petits gains occasionnels surviennent, s'installe le sentiment qu'« il a presque gagné » et qu'il suffit de persévérer.

Le Dr Henolin dit : « les gens entretiennent une perception encore erronée de la notion de hasard » -- pendant le jeu, ils tentent de « prédire » le résultat..., or tous les résultats sont indépendants.

Très souvent il souffre de troubles associés :

- dépression (80 % pour Marc Valleur et Christian Bucher), avec, bien sûr, la question obligée : la dépression conduit-elle au jeu ou inversement ?

- troubles bipolaires et maniaco-dépression ;

- troubles de la personnalité : le joueur développe souvent une personnalité antisociale : même problème que ci-dessus ;

- forte dépendance associée à l'alcool : 10 à 20 % des patients pour le Dr Bistagnin qui a ouvert, en 2002, une consultation de joueurs pathologiques à l'Hôpital Pasteur de Nice ;

- existence d'un lien identifié entre l'impulsivité et la recherche de sensations fortes.

Les motivations sont identifiées. On retrouve celles du joueur non pathologique mais elles sont accrues et dominatrices :

- l'appât du gain ;

- les tendances aux risques, à l'aventure ;

- une foi irraisonnée dans la chance.

4. Niveau de dépendance en fonction des différents jeux

La plupart des observateurs pensent que les machines à sous (slots) sont les plus addictives et de loin.

Outre les travaux déjà anciens du Pr Martignoni-Hutin sur le sujet, nous devons à ceux de M. Pierre Perret -Institut du jeu excessif- une abondante bibliographie (étrangère bien entendu !).

- Ces études relèvent, dans les salles de machines à sous, des taux de prévalence sans commune mesure avec les autres ;

- En France, on aurait observé des pics à 45 % (sous réserve) ;

- En Angleterre, Griffith et Wood « Les slots créent plus rapidement et plus insidieusement une dépendance parce qu'elles sont accessibles, rapides et actives » ; ils ajoutent qu'il faut considérer les slots comme une forme agressive de jeu ;

- En Espagne, 72 % des joueurs pathologiques interrogés mettent en cause les machines à sous ;

- Aux Pays Bas, (Kingsma - 1993) : 73 % ;

- Les études suédoises et celles du Royaume-Uni confirment, sur ce point, celles des USA (Morgan - 1996) et du Canada (Bilodeau - 2000).

Pierre Perret affirme qu'il y a six raisons à cela :

- les slots provoquent des expériences psychologiques gratifiantes en simulant des expériences de « presque gagné » ;

- elles ont des intervalles de récompense courts ;

- elles ne sont pas en apparence coûteuses ;

- elles n'exigent aucune maîtrise ;

- elles offrent la possibilité de jouer de manière répétitive et continue ;

- elles sont hautement accessibles.

Cependant, si l'on se réfère aux questions des parlementaires aux gouvernements depuis 10 ans, force est de constater que la capacité de nuisance des paris hippiques n'a jamais été abordée, et que seul l'accès des mineurs aux jeux instantanés ou à tirage différé de la Française des jeux a fait l'objet de quelques questions restées, pour l'essentiel, sans réponses valables.

Le ministère de l'intérieur interrogé admet qu'effectivement aucune mesure coercitive n'existe, obligeant à s'en remettre à la vigilance des détaillants et à leur discernement et aux règles de déontologie de la profession.

Qui pourrait se satisfaire de ces voeux pieux ?

Il serait donc irrationnel de ne viser que la dépendance incontestable générée par les slots et de dédouaner les autres jeux.

Et puis, de toutes les façons, le professeur Martignoni-Hutin ne nous rappelle-t-il pas que 75 % des joueurs sur machines à sous et 22 % des parieurs du PMU jouent également à la FDJ ?

Ces résultats d'observations n'étant pas contestés, on en vient à dire (même si l'addiction aux slots est plus spectaculaire et plus identifiable que les autres) qu'il est effectivement difficile d' « accuser » Pierre plutôt que Paul et que l'objet de ce rapport n'est pas de le faire.

Au terme de ce chapitre, il semble à votre rapporteur qu'il est incontestable qu'il existe une réelle dépendance aux jeux de hasard et d'argent.

Tous les professionnels de la santé, de la sociologie l'affirment.

Tous les opérateurs de jeux en conviennent et ont pris conscience de l'importance du phénomène.

Les pouvoirs publics français ont parfaitement intégré cette notion.

Les joueurs, eux, savent tout sur le sujet depuis longtemps.

B. LA DÉPENDANCE AU JEU DOIT-ELLE ÊTRE CONSIDÉRÉE COMME UN PHÉNOMÈNE DE SOCIÉTÉ ?

Est-elle un véritable problème de santé publique ?

Votre rapporteur pense que oui parce que :

1. les conséquences de cette dépendance sont graves ;

2. la dépendance atteint un nombre considérable de joueurs ;

3. le nombre de ces joueurs ne cesse de croître.

1. Des conséquences graves

Le piège s'est refermé : le joueur raisonnable du début a glissé : son besoin de jouer est devenu irrépressible.

- il jouera maintenant plus d'argent que prévu ;

- il jouera plus longtemps que prévu ;

- il jouera plus souvent que prévu.

Les conséquences sont là :

- ses pertes peuvent être considérables. A Nice, chez le Dr Bistagnin et chez une centaine de ses joueurs, elles atteignent une moyenne de 100.000 euros. En 1992, chez le Pr Ladouceur, les joueurs qui se décidaient à demander de l'aide avaient déjà perdu entre 75 à 150.000 dollars US ;

- à Nice, un malade sur six a été vu par la Commission de surendettement ou fait l'objet d'une tutelle ;

- au Québec 83 % sont endettés ;

- un malade sur cinq (ou sept suivant les auteurs) a commis des actes illégaux (du chèque sans provisions à l'attaque à main armée) pour se procurer l'argent nécessaire. Ce chiffre de 20 % est confirmé par Armelle Achour (SOS Joueurs) ; elle connaissait des délits en général peu graves mais elle observe, en 2004, une nette augmentation des détournements de fonds et des escroqueries ;

- confirmé aussi au Québec, où 36 % ont volé leur employeur et perdu leur emploi ;

- Pierre Perret trouve aussi 37 % de vols de l'employeur ;

- en revanche, ici, aucun suicide mais des idéations suicidaires.

- ailleurs en France nous ne savons pas ;

- mais nous verrons que le suicide est présent dans certains pays étrangers.

Ayant perdu la liberté de pouvoir s'abstenir de jouer, la personne dépendante est préoccupée par le jeu de manière incessante ; agitée ou irritable, elle ment à son entourage pour dissimuler la gravité du problème et sera tentée de commettre des actes illégaux ; elle perd toute relation significative dans le travail.

2. La dépendance atteint un nombre considérable de joueurs

Combien sont-ils ces joueurs dépendants ?

Comment répondre à cette question ?

Si de grands pays étrangers cernent le problème, la France, faute de produire les études indispensables, en est incapable aujourd'hui, et cette lacune contraste fort avec le nombre et la qualité des travaux scientifiques et sociaux consacrés à ce problème aux USA et au Canada.

Il paraît que, durant les cinq dernières années (2000-2005), 514 études ont fait l'objet de publications dans les revues scientifiques internationales.

La charité conduit votre rapporteur à ne pas énumérer celles que l'on doit à la France. Raison de plus pour féliciter les rares chercheurs français dans ce domaine

Notons tout de suite une difficulté majeure : il est tout aussi difficile de quantifier le nombre des joueurs dépendants que de définir les critères de la dépendance elle-même. Les deux points sont liés.

La plupart des joueurs (et des joueuses) adopte un comportement que l'on qualifiera de « social ».

Ils (elles) ne sont préoccupés (ées) que d'un loisir sans conséquences, et il est admis que le jeu est nécessaire à l'équilibre social.

D'ailleurs, si ce n'était pas le cas, pourquoi verrait-on se multiplier dans la presse écrite, les télévisions, les activités commerciales, des jeux où l'on gagne de plus en plus d'argent ? Le jeu fait partie de la vie, l'anime remarquablement : en soi, le jeu n'est pas malsain.

Mais à quel moment un joueur « social » (c'est-à-dire non pathologique) devient-il moins « social », compulsif, dépendant ?

A quel moment passe-t-il d'un côté de la statistique à l'autre ?

Bien conscient de cette difficulté, votre rapporteur entend tout de même mesurer, autant que faire se peut, le nombre des joueurs dépendants français.

En France, faute d'études spécialisées depuis un rapport du CREDOC de 1993 (!) (encore ne portait-il que sur le jeu et pas du tout sur la dépendance au jeu), on en sera réduit à des estimations.

Les plus fiables proviendront d'une extrapolation des études et statistiques étrangères et des appréciations fondées de certains spécialistes français.

Le Québec, les USA, l'Australie... ont des connaissances et une expérience très largement supérieures à la nôtre.

La Suisse, une fois de plus, fait ici la preuve du remarquable sérieux avec lequel le Confédération aborde ces sujets : on en trouvera d'autres preuves dans ce rapport.

 Au Québec, on constate une croissance exponentielle du jeu.

Le rapport de cette industrie est passé de 58 millions de dollars en 1971, à 3,6 milliards de dollars en 2001 (au point de faire penser à un retour à la prohibition).

Depuis 2002, ministère de la santé, services sociaux et Loto Québec financent les recherches et un numéro vert de secours.

Le professeur Ladouceur, fondateur du Centre québécois d'excellence pour la prévention et le traitement du jeu, distinguait en 1996 : 2,1 % de joueurs pathologiques et 2,4 % de joueurs à problème.

5 % est un chiffre avancé par les joueurs québécois eux-mêmes.

 Au Canada certains estiment que la dépendance des mineurs est de 4 à 8 %, d'autres de 10 à 15 %.

Des études récentes, effectuées par huit provinces, relèvent que 2,7 à 5,4 % des adultes interrogés avaient des problèmes associés au jeu.

 Trois études nationales réalisées aux Etats-Unis donnent une moyenne de 7,2 % de joueurs à problèmes et 2,3 % de joueurs pathologiques.

Certains états, comme la Louisiane, enregistreraient 7 %.

La dernière étude 2002 de « Responsible gaming council » a montré que, sur 5.000 joueurs de l'Ontario, 18 % (!) présentaient une dépendance modérée et 3,8 % une dépendance sévère.

Le Wall Street journal (USA) de septembre 2002 : un nombre croissant d'américains âgés se débattent avec des problèmes d'argent liés au jeu.

Le Conseil californien des jeux : le nombre d'appels à l'aide émanant de seniors est passé de 12 % en 2000 à 15 % en 2001.

Le « Wisconsin council on problèmes gambling » estime que l'accoutumance aux machines à sous atteint 5 à 7 % de la population ; le New-Jersey dit 15 % en 2001, l'Arizona 23 et le Connecticut 35 % !

 En Australie, avec 200.000 machines à sous, championne du monde (malheureuse) dans le domaine du jeu, la dépendance est devenue un fléau national majeur car il a pris l'aspect d'une véritable épidémie.

Le chiffre retenu est de 7 %.

D'ores et déjà, les dégâts sociaux sont tels que leurs coûts pour l'Etat dépasse, selon certaines estimations, le montant de ses recettes tirées du jeu.

 Pour le département psychiatrique des hôpitaux universitaires suisses (1998), le niveau est à 8 % : 5 à 6 % de « dépendants modérés » et 2 à 3 % de « dépendants sévères ».

Dans ces conditions, que peut-on faire pour estimer le nombre de nos compatriotes qui sont dépendants au jeu ? Deux approches sont possibles :

1. S'appuyer sur le nombre, relativement mieux connu, des joueurs réguliers, six millions, et lui appliquer un pourcentage hypothétique de 2 %, 3 % ?

Cela nous donnerait, en première analyse, quelque 180.000.

Pourquoi alors rencontre-t-on le plus souvent des chiffres beaucoup plus importants : 300.000, 500.000 ?

Le Dr Marc Valleur avançait celui de 300.000... en 1999 !

Eric Bouhanna (Adictel) estime à 20.000 les joueurs dépendants dans les casinos « terrestres ».

2. S'appuyer sur le nombre des interdits volontaires de jeux ?

La sous-direction des libertés publiques du ministère de l'intérieur (SDLP) tient le fichier de ces joueurs qui ont sollicité cette interdiction pour 5 ans ; celle-ci leur barrait l'accès aux salles de jeux traditionnels mais laissait libre pour eux l'accès aux machines jusqu'à la mise en place d'un contrôle d'identité en 2006.

Le fichier de la SDLP contenait 28.000 noms avant sa mise à jour 2006 et reçoit entre 2.000 et 3.000 nouvelles demandes par an.

On dit que ce type de demande a été multiplié par 6 pendant que celui du nombre de casinos ne l'a été, pendant le même laps de temps, que par 1,27.

Votre rapporteur reviendra, plus loin, sur le problème des interdits de jeux, en étudiant le cas particulier de l'accès aux salles de jeux.

3. La dépendance atteint un nombre croissant de joueurs

Le Dr Isabelle Sucquart, dans sa thèse de psychiatrie menée à l'université de Nantes et publiée en 1993, estime qu'« Aujourd'hui, il n'est plus possible de douter : le phénomène du jeu pathologique s'étend, inquiète et l'impact grandissant des jeux de hasard et d'argent n'est pas sans laisser supposer une aggravation exponentielle du phénomène ».

Depuis 10 ans, 20 ans, ce nombre n'a fait que croître en même temps que l'offre de jeu dans notre pays, tandis que la nature des jeux évoluait, que la mobilité des personnes augmentait sensiblement et que la technologie mettait à la disposition des opérateurs et des joueurs un nombre croissant de moyens de télécommunication pratiques et rapides.

En fait, le jeu pathologique se développe de façon quasi mécanique, et tous les chercheurs s'entendent pour conclure que l'augmentation des possibilités de participer à des « JAH » entraîne une augmentation de la prévalence au jeu compulsif.

a) L'offre de jeux s'est notablement accrue en France

Les opérateurs de jeux ont développé leurs réseaux de distribution.

La FDJ, qui dispose (elle en est légitimement fière) du premier réseau de distributeurs de France, offrait 39.962 points de vente en 2005.

Le PMU : 8.145 en 1999 et 8.881 en 2005 (+ 9 %).

Pour les casinos, le nombre d'établissements a augmenté, passant de 132 en 1991 à 197 en 2005, tandis que l'apparition lente mais inéluctable de casinos dans les très grandes villes45(*), y contribuera encore.

Après Lyon, Bordeaux puis Lille, Nantes, Toulouse ?

De plus, partout (sauf en France et au Portugal qui ont persisté à confiner les machines à sous dans les casinos), les Etats ont tout lâché et autorisé les machines à sous dans les lieux les plus invraisemblables.

Mais, plus que l'augmentation du nombre des établissements, celle du nombre d'heures d'ouvertures contribue à accroître notablement l'offre de jeux.

Les horaires d'exploitation des casinos sont très différents de ceux du passé ; autrefois, les grands casinos ouvraient au plus tôt à 15 heures ou 16 heures, la boule à 20 heures et ils fermaient vers 2 ou 3 heures du matin au mois d'août exclusivement.

Depuis juillet 1988 (machines à sous), et surtout depuis 1992 (extension à tous les casinos), les horaires de fonctionnement ont plus que doublé.

En 1990, l'autorisation des machines à sous (slot machines et autres bandits manchot) a sauvé littéralement les casinos acculés les uns après les autres à la déconfiture, mais elle a profondément et définitivement transformé le monde des jeux.

95 % de la clientèle des casinos vient pour les machines à sous et celles-ci ont conquis toutes les couches de la société, y compris les plus démunies, les plus nécessiteuses (un très nocif « recrutement démocratique »).

Mais, pour certains, elles drainent aussi 99 % des joueurs pathologiques.

Les casinos se plaignent amèrement de ne se voir autoriser qu'un accès limité à la publicité.

On pourrait plutôt dire que la publicité autorisée aux casinos est sans commune mesure avec celle à laquelle ont recours les autres institutions de jeux de hasard (FDJ et PMU) par le biais des services publics et privés de la presse audio visuelle et de la presse écrite.

La Française des jeux renouvelle chaque année ses jeux, assurant leur fraîcheur et leur attractivité. Le PMU met en oeuvre des moyens sans cesse plus modernes et sophistiqués de télécommunication pour les parieurs.

A l'étranger (si l'on peut utiliser ce vocable pour qualifier le monde de l'internet), l'offre de casinos et de sites sur le Web a accru cette offre sans que l'on puisse la quantifier.

Mais l'on verra plus loin qu'elle existe bien réellement et qu'elle pose des problèmes supplémentaires aux pouvoirs publics.

Le ministère des finances est conscient des risques créés par le développement du jeu sur internet : risques de fraude, risques majeurs pour la dépendance, risques de blanchiment d'argent et d'évasion fiscale au détriment de l'Etat. Mais « il n'y a, pour l'instant, que 16 sites recensés, cela ne justifie pas que l'on sorte les armes de guerre », entend-on !

Cette réponse semble à bien courte vue : les sites « recensés » sont bien plus nombreux que le chiffre annoncé et les problèmes posés sont réellement graves.

Votre rapporteur pense aussi que le climat bien particulier du jeu sur internet favorise au plus haut point la dépendance des joueurs les plus introvertis.

Sans donner dans le catastrophisme, on ne peut écarter l'idée que la vogue des jeux vidéo chez les plus jeunes les prédispose à aborder plus tard sans complexes les JAH et, en particulier, les machines à sous ou les jeux sur internet en croyant (au moins au départ) qu'ils peuvent exercer sur elles le contrôle (ou le talent) qu'ils ont expérimenté sur leurs jeux d'enfant.

M. Christian Bucher, psychiatre et psychanalyste, dit : « les travaux épidémiologiques tendent à montrer que l'accroissement de l'offre de jeu entraîne inéluctablement un accroissement du taux de joueurs dépendants ».

b) La nature des jeux et leurs moyens ont beaucoup évolué

L'augmentation globale de l'offre de jeux n'est pas la principale cause de l'augmentation croissante de la consommation de jeux.

Face aux concurrences, les opérateurs français « développent » à tout va. Dans la course au chiffre d'affaires, tous les opérateurs français rivalisent d'imagination pour développer la panoplie de leurs jeux.

Comme dans les autres secteurs industriels, la concurrence est vive ; d'abord entre eux ; la FDJ, le PMU et les maisons de jeux s'observent et de très près.

Cette surveillance s'accompagne de critiques incessantes et souvent justifiées portant sur tel ou tel avantage présumé, accordé à l'un ou à l'autre par l'Etat, souverain maître de ce secteur de l'économie nous le savons.

Il faudra revenir sur ces disparités de traitement de la part de la « Tutelle », à l'égard des opérateurs (voir plus loin).

Mais la concurrence s'accroît aussi entre les opérateurs français, et leur environnement devient, à certains égards, inquiétant.

La plus pressante, nous l'avons déjà dit, est celle exercée par l'internet. Inlocalisable, incontrôlable, le jeu sur les casinos virtuels du Web n'est pas systématiquement sécurisé pour le joueur et l'usage de ses coordonnées peut lui échapper complètement.

En outre, si le joueur risque éventuellement d'être grugé, l'Etat l'est à coup sûr, qui voit lui échapper les taxes sur ce produit des jeux insaisissable, de même que les collectivités locales qui y perdent leurs prélèvements et voient l'animation locale de leur casino menacée avec tout ce qu'elle apporte à la commune : emplois, animation culturelle et restauration.

S'ajoutent à cette première préoccupation les pressions croissantes exercées par certains opérateurs étrangers, au premier rang desquels votre rapporteur place les bookmakers britanniques.

Mais d'autres opérateurs souhaitent aussi, comme les bookmakers, se servir de l'arrêt Gambelli pour attaquer les bastions que l'exception française a crée autour de « sa » Française des jeux et de « son » PMU.

Face aux nouvelles concurrences, les opérateurs français ont dû réagir, souvent depuis fort longtemps. Ils ont utilisé certains moyens pour accroître l'intérêt de leurs jeux :

Le développement des moyens utilisés par les opérateurs

- créer des jeux nouveaux ;

- améliorer leur présentation et leur fonctionnement ;

- bonifier leur attractivité ;

- moderniser et développer leur support technologique ;

- faciliter l'accès au jeu, au pari ;

- accélérer le rythme de la réponse et du résultat ;

- pratiquer une publicité plus intense ;

- parfois améliorer le rendement financier pour le joueur.

 La stratégie de la FDJ, si elle n'est pas poussée au gain par des motifs commerciaux ou industriels, doit néanmoins servir la mission que lui a confiée l'Etat dans la convention qui lie celui-ci à cette société d'économie mixte dont il détient directement 72 % du capital.

Sachant que 20 % supplémentaires (les parts des émetteurs de l'origine de la Loterie nationale : anciens combattants et Gueules Cassées) sont susceptibles, à court terme, de venir accroître leur part, et que le reste du capital est détenu par le personnel de la FDJ et les courtiers mandataires, l'intérêt bien compris de l'Etat apparaît très clairement.

D'ailleurs, en Europe, la quasi totalité des Loteries appartient aux Etats, et ce depuis toujours, et tous ces budgets nationaux savent ce qu'ils peuvent attendre de ces jeux.

Incontestablement, l'Etat a tout intérêt au bon fonctionnement de la FDJ, ce qui est plus que légitime, et comme le bon fonctionnement d'une entreprise suppose un développement continu (qui n'avance pas recule), il ne peut qu'observer avec plaisir ses avancées.

La synergie Etat-FDJ a produit des résultats remarquables.

Deux seules fausses notes dans cet excellent tableau :

- la FDJ, qui a beaucoup progressé depuis quelques années dans la prise en compte de la dépendance au jeu (on examinera ce point plus loin), connaît quelques difficultés à propos de son Rapido.

Celui-ci est soupçonné de générer une dépendance au jeu importante et qui lui est particulière.

Pourquoi ?

La jalousie que suscite le Rapido chez les concurrents de la FDJ est à la mesure du succès exceptionnel de ce nouveau produit, d'où la virulence de leurs critiques à son encontre. Mais il s'agit, en tout état de cause, d'un problème grave.

Au temps du Rapido, on est, en effet, à des années lumières de celui de la vénérable Loterie Nationale, ou même du plus récent Loto.

Avec les uns, une fois le jeu fait, il fallait attendre une bonne semaine pour avoir son résultat : avec le Rapido, c'est une toute autre affaire ; accoudé au bar de l'endroit, le joueur n'attend que quelques minutes pour connaître le sort de son enjeu, en recevoir l'éventuel produit, et le remettre en jeu aussitôt !

Cette accélération énorme du jeu n'est-elle pas, par elle-même, une cause d'addiction ?

Votre rapporteur le pense sincèrement : il n'est pas le seul. La presse écrite et la télévision, en 2005, ont abondamment développé ce thème. Là, se pose un réel problème de responsabilité de l'Etat qui sera examiné en détail.

On pourrait sans doute faire le même reproche, dans une moindre mesure, aux jeux de grattage. Là aussi, la facilité de l'accès, la rapidité du résultat, la rapidité du re-joué ne sont-ils pas générateurs d'une dépendance ?

Il y a un autre reproche à faire aux jeux de grattage : le détaillant de la FDJ est-il toujours certain (s'en est-il préoccupé ?) que l'acheteur est majeur ?

 La stratégie du PMU

Il a, lui aussi, créé des jeux nouveaux, mais il a surtout énormément développé ses méthodes de communication au service des parieurs.

Le monde des courses de chevaux dispose toujours (il est le seul) d'une presse écrite spécialisée sérieuse, fournie et abondante. En outre, les reportages, en particulier télévisés, sont très nombreux, complets et bien faits.

Ceux de Canal + en début d'après midi du samedi sont remarquables par la qualité des images (caméras multiples) et les interviews.

Par ailleurs, dans les hippodromes, les sociétés de courses ont grandement amélioré le suivi des courses. Il n'y a qu'à voir, sur ce point, le confort des restaurants : tout y est fait pour allier accueil, restauration et vision du jeu.

Le PMU, qui avait connu des années noires, a bien redressé la barre.

 Les casinos et cercles de jeux

Pour maintenir ou accroître l'attractivité de leurs machines à sous, les casinos sont conduits à les renouveler souvent ; elles sont chaque fois plus sophistiquées et plus coûteuses.

Ces évolutions suivent les goûts des joueurs et une certaine mode. Les plus anciennes, pures oeuvres d'art, sont déjà pièces de musées.

Les casinos, dont plus de 95 % du chiffre d'affaires proviennent de ces machines, s'efforcent avec opiniâtreté d'augmenter leur nombre. Leurs arguments (toujours les mêmes), qu'examine avec soin la Commission supérieure des jeux (CSJ), chargée par le ministre de l'intérieur de lui soumettre un avis, sont : « nos machines sont toutes saturées, surtout pendant les week-ends ».

Pour apprécier le bien-fondé de ces demandes, qui constituent la majeure partie des dossiers qui lui sont soumis, la CSJ ne dispose que de rares et fragiles paramètres, comme le ratio PBJ/par machine.

Si l'on peut craindre que l'augmentation du nombre des slots accroisse l'offre de jeu et, par voie de conséquence, le risque de dépendance, il est une autre mesure adoptée récemment par les établissements qui, elle, est plus directement et plus sûrement addictrice. Il s'agit de la mise en service de machines fonctionnant avec des pièces (ou des jetons) de 10 ou de 20 centimes d'euros.

Cette facilité supplémentaire d'accès au jeu, présentée un peu sournoisement, comme une mesure de « démocratisation » est on ne peut plus incitatrice : elle ne va pas dans le sens d'une lutte contre la prévalence.

Par contre, le nombre et la forme des jeux de table traditionnels n'ont subi aucune transformation. La réglementation française de ces jeux est tellement stricte qu'une évolution significative semble inimaginable. L'accès aux salles de ces jeux est barré aux interdits volontaires, soumis à un contrôle d'identité.

La police du jeu dans ces salles est draconienne ; une tenue correcte y est exigée, mais surtout les contrôles sont multiples, complexes et incessants.

L'ensemble de ces contraintes exerce un effet très dissuasif, alors même que l'Etat et ses services prétendent soutenir mordicus ces jeux qui ont pourtant, dans ces conditions, les plus grandes difficultés à survivre.

S'il n'y avait pas l'obligation d'avoir des jeux de tables pour obtenir des machines à sous, la plupart des casinos les auraient supprimées car l'immense majorité d'entre eux perdent de l'argent.

Seul le casino d'Enghien parvenait à en gagner, alors même qu'il n'avait, jusqu'à une date récente, pas de machines à sous, mais il était (et il reste) le seul casino pour Paris et sa région.

Quant aux cercles de jeux, presque exclusivement parisiens, ne disposant pas de machines à sous, ils fondent leur survie uniquement sur la qualité très professionnelle de leurs jeux de tables, la vogue du poker et la qualité de leurs prestations en matière de confort, de restauration et de convivialité.

Et puis, surtout, ils sont les seuls autorisés dans le Paris intra-muros !

c) Le besoin spontané de jeu a-t-il augmenté en France ?

Il est difficile de répondre à cette question.

On apprécierait de pouvoir disposer d'études du CREDOC, de l'INSEE ou de l'INSERM sur le sujet ; en leur absence, nous nous tournerons vers les sociologues, les psychologues et les psychiatres.

Le jeu, c'est patent, n'est plus l'affaire uniquement de flambeurs noctambules, mais touche toutes les couches de la société, et singulièrement les catégories les plus démunies et les plus vulnérables.

C'est un argument de poids pour estimer que le jeu dépendant est un véritable phénomène de société.

Or, de manière un peu simpliste, on peut dire que la période que vit cette société, encore une fois toutes catégories sociales confondues, est plutôt caractérisée par l'instabilité et l'inquiétude, à des degrés divers, de nos concitoyens.

Des progrès, des avancées, de grandes réalisations sociales et techniques, mais aussi de grandes inquiétudes fondées sur des phénomènes d'une instabilité d'autant plus préoccupante qu'elle s'attaque à des domaines autrefois relativement sécurisés : emploi, structures familiales, mais aussi à des institution quelque peu déstabilisées : religion, politique, syndicalisme.

Une actualité par trop riche en drames en tous genres -délocalisations, fermetures et licenciements, catastrophes aériennes ou climatiques- vient aggraver les réactions du public devant ces phénomènes, et l'on observe un défaut intrinsèque de confiance en soi d'un trop grand nombre d'individus, plus anxieux de découvrir (et de réclamer) un recours ou un secours que d'assumer les situations et de lutter, avec leurs propres moyens, contre l'adversité du moment.

Or, cette assistance universelle et permanente, ainsi sollicitée, manque souvent à l'appel. La famille est dispersée aux quatre coins de l'hexagone ou de l'outre mer.

Le curé : on a oublié son adresse ; l'instituteur est en réunion ; le maire n'est pas franchement compétent en tout, et on n'a pas encore songé à consulter le médecin.

On ne peut affecter à chacun un psychologue compétent malgré la floraison des cellules de soutien psychologique mobilisées pour un oui ou pour un non, quand un accident survient.

Certes, on les apprécie à leur juste valeur quand elles interviennent, dans des conditions particulièrement pénibles, parfois sur les lieux mêmes d'un drame, pour soutenir les victimes ou leurs familles, et on souhaite que leur action ne soit pas trop vite dévalorisée.

Dans cette situation pleine de contraintes, de stress et d'inquiétude, le jeu reste le puissant dérivatif que l'on connaît, et il ne nous étonnerait pas qu'à ces temps incertains corresponde un recours accru aux jeux de hasard.

Le professeur Ladouceur ne nous rassure pas beaucoup quand il nous dit, au cours du colloque des psychiatres varois consacré au jeu addictif (Hyères 2004), « Plus d'individus jouent, plus d'individus joueront, plus d'individus connaîtront des problèmes de dépendance ».

N'ajoute-t-il pas aussi que « de plus en plus de gens deviennent dépendants au bout de 2 à 3 ans seulement » ?

Le ministère de l'intérieur, sous-direction des courses et jeux rapporte un nombre croissant de demandes d'interdiction volontaire de jeux : 2.100 en 2004, de 2 à 3.000 par an depuis deux ans et un fichier multiplié par six en dix ans, tous éléments significatifs d'une augmentation sensible des problèmes d'addiction.

4. Quel est le coût médical et social de la dépendance aux JAH ?

Pour l'université du Manitoba, un joueur compulsif coûte en moyenne 56.000 dollars canadiens. La Canada Tax Foundation -Vaillancourt et Roy- évalue un coût qui oscille entre 560 et 52.000 dollars canadiens.

En 2000, au Québec, 175 des 960 sans abris hébergés dans les centres spéciaux étaient des victimes du jeu.

Pour Volberg -1994- (USA) : 13.000 dollars US par an et par joueur.

Pour Goodman -1994- (USA) : 13.200 dollars US par an.

Pour Tudwet -1994- (USA) : 46.000 dollars US.

Le Général Accounting Council -1998- (USA), estimait à 5 milliards de dollars US les coûts associés et les coûts de santé.

En France ? Rien sur le sujet comme sur le reste des jeux. Ceci est pour le moins décevant, même s'il est bien évident qu'il est extrêmement difficile de faire ces calculs.

Il est vrai que le champ est vaste : stress, incidents cardiaques, digestifs, hypertension artérielle, pertes d'emplois, chômage, poursuites judiciaires, etc !

Le chiffrage du coût de la dépendance est d'autant plus délicat qu'il s'agit de personnes qui, hormis la passion du jeu, sont susceptibles, de toute façon, d'être sujettes à d'autres pathologies nécessitant des soins onéreux (alcoolisme, tabac, drogues, troubles psychologiques...).

5. S'il s'agit bien d'un phénomène de société, qui retarde ou empêche sa reconnaissance ?

S'il est bien évident qu'il y a dans cette affaire un très regrettable « retard à l'allumage », il serait inconvenant de n'en faire grief qu'aux pouvoirs publics.

Concernant les psychiatres : Seuls ont été évoqués, jusqu'ici, ceux qui, justement, ont parfaitement compris, eux, le phénomène de la dépendance et oeuvrent de leur mieux.

Ce n'est pas le cas de tous ces spécialistes, et encore moins de leurs instances officielles.

La dépendance au jeu est encore classée par elles dans le même tiroir que la kleptomanie et la pyromanie (!), qui ne sont (chacun le sait) pas des phénomènes sociaux... Du coup, le système de santé français ne s'en soucie pas assez. Visiblement, « cela peut attendre » ou plutôt « il y a d'autres urgences ».

C'est faire bon marché des souffrances et du désarroi de tous ces « accidentés du jeu ».

Pour l'instant, en tous cas, « la volonté scientiste risque d'entraîner un retard dans la prise en compte de causes et de souffrances réelles », affirme M. Marc Valleur.

Votre rapporteur regrette, quant à lui, de ne pas être tout à fait d'accord sur ce point avec son confrère, il estime, en effet, pour sa part, qu'il s'agit non pas d'un risque de retard, mais d'un retard bel et bien réel, empêchant, en outre, de sensibiliser les pouvoirs publics au niveau nécessaire.

C. LA DÉPENDANCE EST-ELLE PRISE EN COMPTE ?

Dans l'affirmative, par qui, et sous quelles formes ? Quelles sont les places respectives de la prévention de l'assistance et de la thérapeutique ?

Bien qu'il y ait beaucoup d'interpénétrations entre ces trois modes d'action, il est peut être nécessaire de présenter ci-dessous une sorte de répartition (très schématique) des rôles des différents intervenants, ne serait-ce que pour éviter qu'ils ne se renvoient la balle, ou empiètent inutilement sur les domaines spécialisés des uns et des autres.

Action

Intervenants

Mode d'action

Prévention

Sociologues

Etudes scientifiques - Sensibilisation

Médecins

Etudes médicales et publications

Associations

Sensibilisation - Action publique

Opérateurs de jeux

Mise en oeuvre pratique

Pouvoirs publics

Exigences - Incitations-contrôles

Aides et assistance

Opérateurs de jeux

Détection - Premiers secours

Associations

Assistance directe et suivie

Médecins

Dépistages - Premiers secours - Orientations

Psychologues

Assistance directe et suivie

Pouvoirs publics

Exigences et soutien aux précédents

Thérapeutique

Médecins

Traitements

Psychologues

Hôpitaux

Accueil - Consultations

Pouvoirs publics

Exigences et soutiens

Votre rapporteur, en traçant le tableau précédent, prend le risque de frustrer bien des gens : il en est bien conscient.

Les trois modes d'action couvrent trois domaines totalement distincts, concernent des acteurs différents et s'adressent à des joueurs qui ne vivent pas les mêmes situations.

Deux méthodes s'offrent pour aborder ce chapitre :

- soit énumérer les intervenants en précisant leurs méthodes et leurs modes d'action ;

- soit décrire, du mieux possible, les trois types d'action : prévention, assistance et thérapeutique et situer ensuite les actions des uns et des autres.

Les deux modes sont imparfaits : votre rapporteur a opté pour le second et sollicite l'indulgence des lecteurs.

1. Analyse des trois modes d'action pour lutter contre la dépendance

Ce sont :

- la prévention,

- l'assistance,

- la thérapeutique.

a) La prévention

Le souci de « prévenir » les difficultés n'est pas vraiment une qualité majeure de notre beau pays et c'est bien dommage. C'est malheureusement le cas dans bien des domaines, qu'il s'agisse des accidents de la route, des maladies ou des phénomènes de société.

Des années lumières pour voir disparaître les passages à niveau tueurs ou les virages dangereux de nos charmantes routes départementales.

Des années pour voir l'électronique des radars routiers et les éthylotests remplacer le sifflet à roulette des gardiens de notre paix.

Des années encore pour la mise en oeuvre des tests de dépistage du cancer du sein, de la prostate ou du colon.

Encore que (sémantique oblige) pour ceux-ci, le mot de prévention est peut être impropre, car ces tests ne font que dépister, faire connaître l'existence de ces maladies quand elles sont présentes.

Les tests de dépistage ne les « préviennent » pas, au sens qu'ils ne les empêchent pas d'apparaître. Ils « préviennent » simplement de leur existence.

Mais le pli est pris, ils seront considérés comme des tests de prévention.

Après tout, l'essentiel est qu'ils existent.

Il ne s'agit pas ici d'un petit exercice intempestif de purisme, car quand, plus loin, le processus de la prévention utilisé par tel ou tel casino sera examiné, on constatera qu'une fois le personnel et les cadres formés à la prévention, celle-ci s'adressera essentiellement à des joueurs déjà « touchés », déjà en difficulté et par cela même identifiables par le personnel.

(1) Le Professeur Ladouceur a élaboré un cadre conceptuel de la prévention du jeu excessif.

Est-ce à cet éminent (et sympathique) spécialiste québécois du jeu qu'il faut attribuer la paternité du terme de « jeu responsable » ?

Cet aphorisme récent paraît particulièrement bien choisi.

Assurément, il s'inscrit parfaitement dans le florilège de la terminologie au goût du jour : « développement durable », « comportement citoyen », « croissance sociale » dans laquelle un substantif n'est crédible qu'accompagné d'un adjectif hautement valorisant et politiquement correct.

Mais le terme convient surtout par ce qu'il est exact que, dans les abus de jeu, tout le monde porte une part de responsabilité : le joueur qui perd les pédales, les opérateurs de jeu qui offrent et développent sans cesse leur offre et l'Etat qui tarde par trop à se mêler de ce qui le regarde.

Le Pr Ladouceur pense donc que le jeu responsable, qui repose sur une démarche empirique, se situe directement dans le domaine de la prévention.

Son approche professionnelle du phénomène est particulière : il veut contenir chez le joueur excessif son activité de loisir, et le conduire à ne dépasser ni le montant qu'il s'est fixé ni la durée et la fréquence de cette activité.

Il veut consolider les habitudes du joueur, l'aider à prendre de bonnes décisions et pour mieux cibler le contrôle il définit trois objectifs :

- Réduire les méfaits, les conséquences négatives de l'abus.

- Selon lui, il est illusoire de tenter d'interdire l'offre de jeu parce que la prohibition (cf. les USA et l'alcool) n'a jamais rien réglé et qu'aucune donnée empirique n'a même jamais démontré les effets bénéfiques d'une diminution de l'offre ? Il préfère ainsi laisser au joueur sa liberté de consommer avec modération, et prévenir l'excès.

Votre rapporteur, sur ce point, se permet respectueusement de ne pas tout à fait partager les idées du Pr Ladouceur, car il estime pour sa part que la quantité et la nature des offres de jeu compte beaucoup et que ceci demande que les pouvoirs publics, qui ont seuls la possibilité d'intervenir, prennent en compte cette notion.

- Etablir, par le biais d'une politique des jeux, les règles et les pratiques du jeu responsable.

Le Pr Ladouceur proscrit, en tous cas, l'usage de méthodes « intrusives ». Il estime qu'il est impossible d'imposer à un joueur d'arrêter de jouer contre son gré, et il a raison.

(2) S'inspirant largement des lignes essentielles de cette éthique de la prévention, Pierre Perret et son Institut du jeu excessif (IJE) proposent de véritables programmes, soit de prises en compte directe de joueurs, soit de formation des personnels de casinos.

Examinons, par exemple, le contenu du contrat passé entre le groupe de casinos Moliflor et l'IJE.

Ses composantes sont :

- une assistance téléphonique gratuite et confidentielle avec une ligne « Misez sur vous » fonctionnant 2 heures par jour et à la disposition des joueurs et de leur entourage ;

- un accompagnement individuel ou collectif des demandeurs ;

- des conférences thématiques ;

- des réunions de sensibilisation à la dépendance pour les intervenants santé et de protection sociale.

Le tout pour une durée de deux mois, dans des lieux proches du casino.

L'équipe investie comprend, outre M. Pierre Perret, un accompagnateur individuel ou collectif, un superviseur, plusieurs assistants de conférences.

Les objectifs fixés sont d'évaluer les difficultés, d'inventorier les motivations, de fournir des conseils et une assistance téléphonique, d'organiser des conférences...

Les coûts de l'accompagnement individuel sont de 7 euros pour une heure par semaine, en séance face à face. Même somme pour une séance en collectif : 1 heure tous les dix jours.

Différentes présentations sont possibles suivant les « cibles » :

 Module « Management », destiné aux directeurs et MCD

*le jeu responsable, nouveau défi pour la profession ;

*éléments élémentaires de la Psycho pathologie du joueur ;

*les modes d'intervention possibles ;

*l'expérience suisse et ses succès ;

*dispositifs à mettre en place.

Intervenants : Pierre Perret, Dr Christine Davidson, MM. Moro et Mias.

 Module « Sensibilisation » pour dirigeants et salariés

 Module « Expertise » pour directeurs et membre du Comité de sirection (MCD)

*durée : trois à cinq jours ;

*expression orale, apporter un appui, activer les réseaux locaux de la santé et de la protection sociale ;

*la violence, ses origines, les seuils du comportement, le repérage des personnes sous toxiques, entrer en relation, contacts avec les proches du joueur ;

*faire face à un demandeur, repérer les manipulateurs, s'adapter aux diverses personnalités.

(3) La société Adictel de M. Eric Bouhanna offre, depuis mars 2004, un dispositif national de prévention et d'aide pour les joueurs dépendants.

Le président Bouhanna qualifie, sans modestie excessive, Adictel d'« Unique régulateur français pour les opérateurs nationaux et internationaux pour leurs activités on line en France ».

Il déclare 127 adhérents payants : casinos terrestres (Partouche) et 9 casinos on line (Sportingbet, 888 casino...) qui affichent leur label Adictel46(*).

La plate-forme Adictel, pour les casinos afin de remplir sa mission de prévention, formation aide et conseils, comporte :

- Un numéro gratuit (vert), un centre d'appels spécialisé avec des psychologues, une application informatique « webisée » (technologie VolP avec téléphonie IP associée à un progiciel PABX) conçue pour le jeu excessif, gratuit, 24h/24 et 7 jours/7.

- Pour les casinos, c'est une solution professionnelle, externalisée, indépendante et confidentielle, qui leur permet d'assurer la prévention et d'installer à long terme un apaisement de la relation au jeu, pour un « commerce durable ».

- Pour les joueurs, un service gratuit, une écoute et un suivi confidentiel de leurs problèmes, une documentation et un guide pour une éventuelle et volontaire demande d'interdiction de jeu.

- Pour les pouvoirs publics, sur simple requête, toutes les informations actualisées sur les activités et les résultats de la société.

Dans le cas particuliers la société Adictel assure toutes les tâches dévolues à d'éventuels responsables locaux (dans le casino) de la lutte contre le jeu excessif. Adictel annonce 5.000 interventions au cours des deux années et 300 par mois.

(4) La Charte des casinos et son début d'application

Le ministre d'Etat, ministre de l'intérieur, de la sécurité intérieure et de l'aménagement du territoire, M. Nicolas Sarkozy, lors de son premier passage Place Beauveau, avait mis en place un groupe de travail « Casinos » chargé de faire le point sur les principaux problèmes en suspens.

Ce groupe rassemblait tous les syndicats de casinos, le président de la Commission supérieure des jeux, les services de l'Etat, le rapporteur de la commission des finances du Sénat, sous la présidence du directeur adjoint du cabinet de l'époque, le préfet Daniel Canépa.

Le premier relevé de conclusions effectué devant le ministre aboutit à quelques avancées techniques souhaitées par la profession et à l'engagement des syndicats à développer « une politique volontariste de prévention ».

Saluons, comme elle le mérite, cette première manifestation de l'intérêt public aux problèmes posés par la dépendance au jeu.

Les deux syndicats, Casinos de France et Casinos modernes de France (SCMF), ont donc effectivement mis au point une charte de prévention de risques d'abus de jeux (voir encadré).

On peut espérer que la troisième composante de représentation, issue en 2005 d'une partition au sein du SCMF, et qui rassemble en une association la plupart des casinos indépendants, restera solidaire de cette convention d'intérêt public.

La charte de prévention, par les casinos, des risques d'abus de jeux


· Le jeu doit rester un loisir.


· Certaines personnes s'exposent à des situations dangereuses.


· La dépendance peut exister avant même d'être détectée.


· Les thérapies de la dépendance sont difficiles et aléatoires.


· La profession responsable ne peut ignorer ce phénomène et doit s'efforcer d'agir préventivement.


· Les casinos doivent apporter aux joueurs une information qui les responsabilisera.


· Les personnels doivent être sensibilisés, formés à l'identification des joueurs en danger, à intervenir auprès d'eux pour les encourager à limiter ou suspendre leurs jeux.


· Les casinos informent les joueurs, établissent le dialogue et prennent éventuellement des mesures de dissuasion.

Comment s'effectue la formation des personnels ?

Les directeurs et leurs cadres ont été sensibilisés en premier.

Des réunions professionnelles internes, des colloques spécialisés (Casinos modernes de France) ont fait intervenir, devant eux, des spécialistes reconnus de la dépendance français et étrangers.

La présence, à ces réunions, de hauts fonctionnaires des sous-directions des libertés publiques et des courses et jeux, et celle de parlementaires témoignent de la prise de conscience de la de gravité de ce problème de société.

La tâche n'était pas mince : pratiquer une pédagogie claire et pratique de la dépendance, convaincre les directeurs que leur métier, à dater de ce jour, ne se limitait plus à gérer le jeu pour le meilleur profit de l'établissement mais s'étendait maintenant à faire de la prévention du jeu excessif et à dissuader certains de jouer !

Il y avait là un obstacle réel à franchir.

Ainsi, au sein du groupe Accor, le débat interne sur l'opportunité de développer un programme de prévention s'est heurté, au début, à une majorité de cadres qui pensait qu'il n'appartenait pas à la profession de s'impliquer dans une telle démarche.

Dans ce cas, la détermination des dirigeants des groupes et des casinos indépendants a été exemplaire : elle doit être soulignée.

La motivation des directeurs étant obtenue, restait à former les personnels.

Car il s'agit là d'une véritable formation, que ne peuvent assurer eux-mêmes les cadres des casinos, et que doivent dispenser des spécialistes de qualité, de manière à obtenir d'emblée un bon niveau de connaissances et de savoir faire.

Par la suite, les établissements pourront, dans une certaine mesure, s'appuyer sur les éléments déjà formés pour sensibiliser et éduquer les nouveaux recrutés.

Mais, dans une certaine mesure seulement, car la nécessité apparaîtra toujours de campagnes de mise à jour et de recyclage, ne serait-ce que pour faire bénéficier les personnels des améliorations des méthodes.

Les expériences sont diverses : dans le groupe Barrière, c'est la direction des ressources humaines (DRH) qui effectue les formations du personnel.

Le Groupe Moliflor a contractualisé avec l'Institut du jeu excessif de Pierre Perret, et plus récemment avec l'Association « Misez sur vous ».

Pour le Groupe Partouche, c'est la société Adictel qui intervient.

Pour deux casinos de Cannes du Groupe Barrière, c'est SOS Joueurs de Mme Armelle Achour qui dispense la formation.

De fait, il faut rester clair, le personnel, si bien formé qu'il soit, n'est ni chargé, ni apte à apporter l'aide approfondie et suivie qui est nécessaire, encore moins une thérapie. On lui demande, par contre, de repérer les cas délicats, de les approcher et d'établir le contact avec un dirigeant de l'établissement, à charge pour celui-ci d'orienter le patient :

- vers un psychologue,

- vers un service hospitalier spécialisé,

- vers un conseiller spécialisé,

- vers une structure associative d'aide comme SOS Joueurs.

Ces interventions sont-elles encore de la prévention, ou déjà une assistance, voire une approche de la thérapie ?

Elles sont un peu tout à la fois : assister un joueur qui « dérape », c'est bien effectuer la prévention de ses futurs ennuis et le conseiller, si peu que ce soit, n'est ce pas déjà le « soigner » ?

On constate à quel point les limites de ces activités sont imprécises.

Or, ces aides sont tellement encore contraires à la culture régnant dans les casinos qu'il arrive fréquemment que le personnel sollicite le responsable local des renseignements généraux pour qu'il intervienne.

(5) Diverses procédures particulières jouent-elle un rôle positif dans la prévention ?

Les casinos disposent déjà de certains moyens pour limiter l'addiction :

- Ils peuvent, et ils doivent, ne pas payer les gains des interdits de jeu.

C'est annoncé par un affichage.

Sur un site, on observe 236 cas de ce genre avec 12 recours contentieux pendants.

Evidemment, l'interdit peut toujours contourner l'obstacle en trouvant, moyennant finances, un truchement pour encaisser à sa place.

- Ils peuvent les exclure des offres promotionnelles que procure l'inscription sur le fichier marketing.

- Ils peuvent limiter l'émission de chèques, voire l'interdire.

- Ils disposent de la possibilité de la mise en ANPR -à ne pas recevoir-, qui permet de refouler des joueurs sous le prétexte « officiel » qu'ils sont susceptibles de troubler l'ordre public.

Mais, là encore, le joueur doit demander cette ANPR qu'il s'empressera de déjouer.

La gestion de ces cas est extrêmement difficile et la tenue d'un fichier impossible : la mesure prise n'est valable que pour un seul casino !

Le casino de Niederbronn (groupe Accor) en quatre mois, a mis 270 personnes en ANPR ; pourtant un quart d'entre elles fréquentent impunément les salles.

Et puis, force est de constater que le nombre de joueurs qui sollicitent l'ANPR correspond à celui qui, auparavant, se tournait vers l'interdiction.

(6) Le programme REGATO de la Fédération suisse des casinos.

La loi fondatrice de l'organisation des maisons de jeux dans la Confédération helvétique prévoit qu'une importance majeure est attribuée aux aspects sociaux de la pratique des jeux.

Dans cet esprit, la fédération suisse des casinos (Schweitzer Casinos Verband), est directement et totalement responsable de la prévention de la dépendance vis-à-vis de la Commission fédérale des maisons de jeux. Dans chaque établissement, l'existence et l'activité d'un responsable social sont exigées. Ses taches sont le contact avec les joueurs en difficulté, leur inscription éventuelle sur le fichier des « exclus de jeux », la formation initiale et continue du personnel aux problèmes de la dépendance, éventuellement la conclusion de contrats de modération.

La Commission sociale de la fédération, pour satisfaire la loi, a mis au point un « Process Concept Social » - programme REGATO - qui gère à la fois les procédures d'exclusion et celles, moins nombreuses, des contrats de modération.

Différence majeure avec le système français, les procédures d'exclusion sont conduites dans les casinos par les directeurs ou les responsables sociaux, sans implication de l'Etat.

Quand un joueur paraît « basculer » le contact est établi sur place, il appartient au responsable social de convaincre le joueur de son intérêt à se faire exclure, la discussion s'engage et tous les éléments, plus ou moins confidentiels, le concernant restent à la seule disposition du responsable ; l'anonymat des données est respecté même à l'égard de la Commission Fédérale des Maisons de Jeux (CFMJ).

Une décision d'exclusion court pour une année ; elle est renouvelable par tacite reconduction sauf demande précise du joueur qui, au cours de plusieurs entretiens à caractère social et financier, devra faire la preuve du rétablissement de sa situation et d'une motivation responsable.

Le fichier est centralisé et mis à la disposition de tous les casinos suisses, le contrôle aux entrées assure le respect des exclusions.

Pour quelques 13.000 exclus en 2006, il y a 300 contrats de modération. Conclu dans les mêmes conditions entre un joueur proche de la dépendance et le responsable social, le contrat écrit et signé, limitera le nombre autorisé de « visites » du joueur au casino (une, deux ou quatre par mois). Ces visites peuvent être effectuées dans n'importe lequel des casinos helvétiques car cela est prévu par le logiciel du contrôle.

Au bout de six mois, un entretien permet de juger de la situation du joueur et peut déboucher éventuellement sur une modification du contrat. Un « exclu » ne peut demander à bénéficier d'un contrat de modération. Une seule infraction à la règle est tolérée : à la deuxième, le contrat de modération bascule aussitôt sur une exclusion pure et simple.

REGATO est la propriété de la fédération, (deux ans de mise au point) qui fournit et loue47(*) le modèle de contrat mais chaque casino peut l'adapter.

(7) Le bilan de toutes ces mesures contre la dépendance est mitigé.

En effet, l'examen attentif des mesures entreprises par les casinos, qu'elles soient anciennes ou nouvelles, pour lutter contre la dépendance laisse apparaître un bilan mitigé.

Pour beaucoup d'entre eux, on en est resté au stade des intentions.

Les formations de personnels ne sont pas encore systématisées.

Elles peuvent même, à certains égards, paraître disparates, moins en raison de la diversité des intervenants qu'en raison de l'absence d'un cadre général officiel et opposable.

On pourrait même craindre, dans l'état actuel des choses, que la sensibilisation atteigne surtout les niveaux cadres des entreprises laissant le reste du personnel, celui qui est au contact des joueurs (le plus intéressant pour nous) insuffisamment formé et motivé et uniquement concerné par de la sensibilisation interne.

Cette préoccupation doit retenir l'attention car, si ces efforts de prévention restaient superficiels et ne connaissaient aucun approfondissement, c'est toute la politique concernée qui échouerait.

C'est donc là que l'absence de la part des pouvoirs publics d'exigences plus fortes, plus affirmées, l'absence d'une surveillance officielle du respect de ces exigences, l'absence de tout contrôle de ces règles sont vraiment regrettables.

Les efforts produits par les uns et les autres sont louables, correspondent, de la part des casinos, à une prise de conscience réelle d'une responsabilité nouvelle qu'il leur faut assumer et au respect d'un engagement pris à l'égard du ministre Sarkozy.

En tous les cas, à l'échelle d'un pays, ces formations correspondent toutes à des initiatives isolées ; trop isolées.

Dans la moitié des établissements français, il n'existe aucun personnel-ressource spécialement formé au problème de l'addiction et chargé de sa prise en compte.

Il est strictement impossible de dénombrer les joueurs ayant fait l'objet d'une intervention, les casinos n'estimant pas avoir l'obligation d'assurer un suivi.

Le chiffre de 2.300 joueurs (sur quelle période ? Où ?), qui auraient bénéficié d'une telle prise en charge n'a aucune base solide et vérifiable.

Seuls 12 établissements ont créé une commission de suivi.

La société Adictel (en contrat, notamment, avec les groupes Partouche et Tranchant et différents acteurs majeurs du jeu en ligne) fait état de 275 appels de mars à septembre 2004. L'intervention de la société comporte des actions en faveur tant des joueurs eux-mêmes (y compris le remboursement d'un premier rendez-vous chez un psychologie ou un psychiatre) que des personnels des casinos (formation) ou des conseillers locaux (création de supports adaptés).

Le non paiement des gains aux interdits semble peu dissuasif et laisse la place à la fraude.

D'autres, au contraire, réclament de donner aux casinos une plus grande possibilité d'utiliser cette méthode.

Pour nombre de responsables, l'ANPR, inefficace, est à proscrire.

En résumé, l'impulsion a été donnée par le ministre Sarkozy et les services de l'Etat, convaincus, ont suivi, de même que les opérateurs.

Une véritable motivation a commencé à apparaître et d'excellents spécialistes se sont mobilisés.

Mais, dans l'ensemble et dans les détails, le bilan n'est pas satisfaisant au regard de l'enjeu.

Les points les plus positifs restent l'édition et l'affichage de la charte, la distribution des dépliants, l'appui des réseaux de soutien santé et protection sociale.

La mesure de base la plus efficace reste bien l'entretien des joueurs avec le casinotier : elle est exigeante et réclame les moyens d'un suivi de la clientèle.

Nous en sommes encore loin.

Les pouvoirs publics ne doivent pas laisser ces premières initiatives s'enliser.

Ils doivent mettre de l'ordre dans tout cela ; faute de quoi, ces efforts seront perdus et il sera beaucoup plus difficile de relancer l'affaire.

(8) Des mesures nouvelles plus modernes, mais aussi plus draconiennes, seraient-elles plus efficaces ?

Le casino d'Hendaye (groupe Hirigoven) s'est doté d'un outil de veille préventive informatisée des dépenses de ses clients.

A l'aide d'un logiciel Galaxis de la Société MIS, le caissier a un accès direct au montant cumulé des dépenses effectuées par un client.

Une alerte apparaît quand, sur une période de dix jours, un client local a engagé plus de 300 euros et un non domicilié sur la côte basque (!) plus de 200 euros.

Alerté, le caissier prévient un membre du comité de direction (MCD) présent ; celui ci intervient et engage la discussion avec le client.

Sur une période (non précisée) 700 entretiens de cette nature ont eu lieu et 16 demandes d'interdictions de jeux engagées.

Pour votre rapporteur, cette méthode, qui rappelle un peu les procédés suisses, paraît une authentique action de prévention, garantie d'ailleurs par les renseignements généraux locaux.

Dans cet esprit, la généralisation de la veille informatisée des flux financiers des joueurs de slots ne serait-elle pas utile pour cerner les risques courus par les joueurs ?

Un système comparable à celui d'Hendaye (dépenses en chèques cumulés) pourrait surveiller ces dépenses en liquide.

Il consiste en l'installation, sur l'ensemble du parc des machines à sous du casino, d'un boîtier dit de « player tracking », couplé avec une carte de fidélité et à un accepteur de billets.

Cette carte de fidélité, ainsi couplée, identifierait le joueur et repérerait ses dépenses en liquide sur les machines.

Une alerte programmée conduirait aux contacts et aux entretiens souhaitables.

Votre rapporteur estime qu'un tel système n'est pas plus liberticide que les radars routiers automatiques, les éthylotests ou les ceintures de sécurité.

Et, comme par ailleurs il se pourrait bien que les fameux accepteurs de billets soient eux-mêmes « acceptés » dans les casinos, et ce pour d'autres raisons matérielles qui seront développées ailleurs dans le rapport, l'informatique mettrait tout le monde d'accord.

En fait, seule une mesure nouvelle, très forte, draconienne diront certains, est susceptible d'apporter une solution définitive :

- au problème de l'accès des interdits de jeux ;

- à celui de l'accès des mineurs ;

- à l'accès ordinaire aux salles de jeux traditionnels ;

- aux velléités de mixer les jeux et les machines à sous dans des salles communes ;

- à l'abrogation du droit de timbre.

En attendant :

- Les joueurs doivent exciper de leur identité pour accéder aux tables de jeux traditionnels.

- Les physionomistes doivent consulter sur écran un fichier informatique, qui est la recopie manuelle, besogneuse et aléatoire du fichier central des renseignements généraux tenu à jour au rythme de circulation d'une charrette à foin48(*).

- Pour avoir accès aux tables de jeux, le paiement d'un droit de timbre dissuasif était exigé, il y a peu de temps encore.

- Pendant ce temps là, n'importe qui pouvait pénétrer, à tout instant, dans les salles de machines à sous même s'il était mineur ou interdit de jeux.

- Il est patent que, dans ces conditions, il était strictement impossible d'effectuer un contrôle réel, efficace et durable.

Le constat est clair : on était en présence d'une situation pitoyable dans laquelle on mettait pesamment en oeuvre des moyens inégalitaires, désuets, coûteux et totalement inefficaces.

La loi n'était pas respectée, la lutte contre la dépendance était négligée et la protection sociale des joueurs en difficulté bafouée.

Cette situation aberrante disparaîtra en novembre 2006, avec la mise en place d'un contrôle systématique aux entrées dans les casinos.

Dans l'établissement de Palavas, doté de ce contrôle, 15 interdits de jeux ont été détectés en septembre 2004, contre 10 seulement l'année précédente, sans contrôle.

Au passage, votre rapporteur signale que les Suisses - ce qui lui semble être de bonne prévention - utilisent aussi un tel contrôle, pour veiller au respect de leur système spécifique de contrat de modération, par lesquels les joueurs « suivis » s'engagent à modérer le nombre de leurs venues au casino.

Mais cette perspective d'un contrôle général aux entrées, terrifie pour l'instant les casinotiers qui craignent beaucoup (sincèrement selon votre rapporteur) une baisse insupportable des chiffres d'affaires.

Il s'agit là, effectivement, d'un problème très délicat.

Quelles sont les données qui peuvent servir son étude attentive ?

A l'heure actuelle, trois casinos (Bourbon-Lancy : groupe Vikings, Collioure : groupe Tahoe et Enghien-les-Bains : groupe Barrière) ont mis spontanément en place le système.

Le groupe Partouche, à Palavas, tente l'expérience depuis septembre 2004.

Or, Bourbon Lancy estime à 20 % sa perte de clientèle (fréquentation ou chiffre d'affaires ?), Palavas à 30 %, tandis que le groupe Accor craint pour sa part une perte de 40 % en cas de mise en place de ce contrôle.

Cependant, Enghien-les-Bains, qui a lui aussi établi ce contrôle, affiche un produit brut des jeux (PBJ) record !

Ces observations, bien que contradictoires, méritent considération mais elles sont encore trop partielles et sommaires. Il conviendrait, en outre :

 De préciser les dates des mises en place des contrôles pour les rapprocher des autres données ;

- d'étoffer les données économiques intéressant l'établissement ;

- d'effectuer des comparaisons avec les résultats des casinos voisins ;

- de rechercher s'il n'y a pas d'autres facteurs susceptibles d'avoir influé sur le chiffre d'affaires ;

- de tenir compte de la situation économique du moment en France et dans l'industrie des jeux.

b) L'assistance

Elle est apportée, à un moment ou un autre, par tous les intervenants, car elle démontre sa nécessité à tous les stades de la dépendance.

Apportée dans le casino par les salariés des jeux, les MCD, le directeur, tous sensibilisés formés et attentifs... quand tout va bien.

Mais on a déjà vu que leur rôle se limite par la force des choses à détecter les joueurs en difficulté, à les aborder, mais tout aussitôt à les orienter vers des spécialistes internes ou externes de l'assistance ou du traitement.

Une telle action à l'intérieur même du casino suppose que celui-ci, ou son groupe, ait confié par contrat, à une association ou à une société à but lucratif, le soin de « prendre en main » le patient.

A l'extérieur, M. Marc Valleur pense qu'existent maintenant de nombreuses associations disposées à assister et compétentes pour le faire.

Votre rapporteur ne partage pas totalement cet optimisme ; il ne connaît, en effet, surtout en France (voir plus loin) que « SOS Joueurs », Adictel et l'Association nationale de prévention de l'alcoologie et de l'addictologie (ANPAA), mais ne demande qu'à en rencontrer d'autres.

Si la France est relativement pauvre dans ce domaine, il faut savoir qu'outre Atlantique la situation est toute autre.

Les Gamblers anonymus (GA) existent depuis 1957.

Ils étaient 180.000 en 1997, très peu en France, et nombre d'auteurs ne reconnaissent pas de résultats probants à leur assistance qui, selon eux, « n'a rien de médical », veut réaliser un « traitement de conversion » et s'apparente à une rédemption morale.

L'Association Gam-Anon, fondée sur le modèle d'Alanon (alcoolisme) ou Naranon (toxicomanies), se veut un lieu d'accueil et de partage des expériences pour les familles en état de souffrance et de « co-dépendances ».

L'activité associative est structurée, comme pour les GA, autour d'un programme de 12 étapes, avec comme priorité : « comprendre ».

Les « Pairs Sapiteurs » (peer counselors) de Rosecrance.

Tuteurs expérimentés et consultants, ils sont à même de promouvoir des « stratégies » pour reconstituer le sens de la mesure chez le joueur.

Ils proposent une initiation aux pièges et aux sortilèges du jeu ; leur but n'est pas d'imposer l'abstinence au jeu mais de conduire à un contrôle de la consommation.

Pour Marc Valleur, ce projet en réseau n'a pas été suivi d'effets.

A côté de cela, il existe sur le plan juridique des procédés de protection qui sont bien utiles pour l'entourage des joueurs.

Réclamée par les familles aux abois confrontées à la « prodigalité » de leur joueur « ludopathe », la protection des personnes et des biens peut utiliser trois moyens juridiques.

La loi du 3 janvier 1968 a en effet institué trois règles :

 la curatelle (dérivée du la « curatelle des prodigues » du droit romain) est efficace, car elle impose l'accord préalable du curateur pour toutes les dispositions (ventes, emprunts...) susceptibles de porter atteinte aux biens.

C'est une méthode rigide et quasiment non évolutive.

 la tutelle est une mesure de protection très lourde et difficile à obtenir des magistrats.

 la sauvegarde de justice est une mesure séduisante, simple, souple, rapide, transitoire, et laissée à l'initiative du médecin traitant, mais elle apporte une protection insuffisante de la personne et des biens.

On notera avec intérêt que l'Alsace-Moselle peut mettre en oeuvre une disposition de « faillite civile » qui mérite considération, étant donné l'énormité des dettes contactées par certains joueurs.

c) La thérapeutique

Il existe, sans aucun doute, plusieurs méthodes de traitement de la dépendance.

Ce rapport n'étant pas destiné à devenir un dictionnaire médical, nous décrirons sans la détailler, et ce uniquement pour donner aux lecteurs une idée de la complexité des traitements, la « thérapie cognitive » du Pr Ladouceur, adoptée et suivie en France par de nombreux intervenants.

Le centre de Nice du Dr Bistagnin la pratique.

Cette thérapie tente d'abord, avec douceur, de convaincre le joueur qu'il est impossible de gagner de l'argent en jouant régulièrement.

Les principales étapes en sont les suivantes :

- comprendre et renforcer la motivation du joueur à changer d'attitude ;

- évaluer son niveau de jeu et son envie de jouer en tenant un carnet, un agenda de ses jeux ;

- apprendre à résister à l'envie de jouer, à retarder le moment ;

- corriger les cognitions erronées sur le jeu, le sort, le hasard ;

- améliorer ses capacités à gérer le stress ;

- prévenir les rechutes ;

- réinvestir la vie familiale et professionnelle.

Le thérapeute recense les motifs du joueur, mais aussi les aspects négatifs du jeu : perte de l'estime de soi, privations pour la famille, mensonges, perte d'emploi endettement, etc.

Pied à pied, cette stratégie se développe avec, comme guide, un aide-mémoire destiné à garder à l'esprit les principes suivants :


· je reste calme et je m'éloigne du jeu ;


· je critique ma conviction de gagner ;


· je me rappelle le principe du hasard ;


· je me rappelle tous les efforts que j'ai déjà fournis ;


· je téléphone à la « personne-ressource », si nécessaire.

La prise en charge que propose le Dr Bistagnin comprend :


· une thérapie individuelle ;


· une thérapie de groupe (excellents résultats) ;


· le soutien des familles ;


· pas de prescription de psychotropes, sauf troubles graves associés.

Regrettant que ses résultats soient moins satisfaisants que ceux obtenus par le Pr Ladouceur, le Dr Bistagnin annonce :

- 50 % d'échecs ou de disparitions de patients après la rencontre49(*) ;

- 30 % de réussite, c'est-à-dire une abstinence de six mois ;

- 20 % de joueurs contrôlés.

De son coté, Armelle Achour - SOS Joueurs - signale :

- 50 % d'échecs ;

- 30 % d'abstinence après 6 mois ;

- 20 % de joueurs contrôlés.

D'autre part, la dépendance au jeu n'étant pas encore individualisée, identifiée pour elle-même, et beaucoup trop souvent considérée comme la réplique d'une autre addiction (alcool ou drogue), certains thérapeutes peuvent être tentés d'appliquer au joueur, aux lieu et place des techniques type Ladouceur, les mêmes propositions thérapeutiques que celles faites aux alcooliques ou aux toxicomanes.

L'expérience prouve que les joueurs désertent ces traitements qui sont insuffisants, voire inefficaces, et les rechutes surviennent.

Enfin, il est bien certain que les joueurs peuvent être rebutés par le circuit (long et onéreux) de la psychiatrie, ou même par la thérapie de groupe considérée (à tort), par eux, comme la dernière chance.

Quelques thérapeutiques abandonnées :

*le traitement aversif par un appareil posé au poignet ; les conditions de jeu étant reconstituées, 600 chocs électriques de voltage croissant étaient administrés en trois heures par jour !

Les résultats ne furent pas concluants !

*l'intention paradoxale : au lieu de prêcher l'abstinence, il s'agissait de forcer le patient à jouer tous les jours, pendant trois heures par jour.

Au bout de trois semaines, le joueur test était exsangue financièrement et poussé à contracter des dettes familiales : il s'arrêta mais cette abstinence au jeu entraîna un conflit avec son épouse ainsi que d'autres problèmes personnels !

Tandis que l'approche des joueurs pathologiques réclame un « accompagnement au long cours », fait de temps et de patience, le « terrain », lui, est fait d'excitabilité et d'urgence.

2. Actions de différents intervenants

Ces actions émanent :

- d'initiatives individuelles ;

- des psychiatres, psychologues, hôpitaux, universitaires et sociologues ;

- des pouvoirs publics ;

- des opérateurs de jeux ;

- des familles et de l'environnement du joueur.

a) Si votre rapporteur cite en premier, parmi les intervenants, les initiatives individuelles, ce n'est que justice.

Ici, comme dans de nombreux domaines touchant à la santé ou à l'action humanitaire, les initiatives individuelles auront précédé l'action publique, contribuant à sensibiliser celle-ci, mais aussi auront créé de toutes pièces les premières structures de prévention, d'assistance ou de traitement.

C'est ainsi qu'a agi Mme Armelle Achour, psychologue, quand elle a créé l'association « Sos Joueurs » en 1990.

Sa profession de psychologue lui avait fait rencontrer des joueurs dépendants. Personne ne l'a sollicitée de faire quoi que ce soit... sauf ceux-ci.

Cette association a accueilli entre 1990 et 1997 un bon millier de personnes.

Elle propose une aide psychologique, sociale et juridique avec des réunions hebdomadaires, l'orchestration de groupes de parole, des études du surendettement.

Elle est organisée, efficace et patiente !

Quand votre rapporteur l'a rencontrée en 2000, elle agissait, seule ou presque certes, mais elle agissait, faisait connaître son action et faisait découvrir le phénomène de la dépendance.

Elle a été convaincante et les premières aides financières ont commencé à lui parvenir... Au compte-gouttes. On verra lesquelles.

Aujourd'hui, elle fait autorité, est écoutée et sollicitée de créer des antennes de SOS Joueurs à Nice, Lyon...

On ne saurait comparer à « SOS Joueurs », la société Adictel, créée et gérée par M. Eric Bouhanna ou l'Institut du jeu excessif de M. Pierre Perret, parce que leurs principes, leurs structures et leurs méthodes diffèrent.

L'essentiel est qu'ils existent car ils n'ont pas beaucoup d'imitateurs.

Comme il n'y a pas de catalogue du jeu et de ceux qui oeuvrent dans ce domaine, votre rapporteur ne peut ici citer d'autres associations : elles existent sûrement, qu'elles pardonnent cette lacune et se fassent connaître.

Si la France était dotée d'un Observatoire officiel des jeux, on n'en serait pas là !

Votre rapporteur est reconnaissant au Dr Marc Valleur et au Pr Martignoni-Hutin (voir plus haut) d'avoir joué dans ce domaine les précurseurs.

Dans les initiatives individuelles, on doit citer ensuite l'Institut du jeu excessif, crée par M. Pierre Perret.

Motivé par des raisons personnelles, M. Pierre Perret a posé les bases, poussé les études, créée des équipes, publié, avant de se manifester et de fonder cet institut.

M. Pierre Perret a imaginé des programmes de formation à la dépendance des personnels et des cadres des casinos (voir plus haut).

b) Psychiatres, psychologues, hôpitaux, universitaires

Dans le domaine de la santé publique et sociale, prédominent également, pour l'instant, les initiatives individuelles, par trop isolées encore.

Les psychiatres ont découvert le problème de la dépendance et sa gravité, commencé à explorer son domaine, rassemblé et traité leurs premiers malades, ouvert des consultations, et spécialisé des services hospitaliers.

Les psychologues, sur leur terrain, ont suivi la même démarche et, pour certains, se sont spécialisés avec bonheur.

On les retrouve, précis et efficaces, dans les structures de formation à la prévention des personnels des casinos.

On doit admettre que les directeurs d'hôpitaux, sous la pression de leurs psychiatres, prennent en compte de plus en plus souvent cette nouvelle pathologie et acceptent l'ouverture de secteurs spécialisés, de consultations.

Ils sont en avance, car il est peu probable qu'ils aient reçu par circulaires, ou par notes internes, la moindre recommandation dans ce sens de leur tutelle.

On doit ambitionner que, d'ici peu, cette prise en compte se généralise et que le ministère de la santé s'emploie à encourager systématiquement de telles initiatives sinon à les exiger.

Votre rapporteur considère comme de son devoir de l'y pousser en espérant ne pas être le seul à le faire.

Les contrats de soins entre casinos et établissements hospitaliers

Dans plusieurs cas, des groupes de casinos ont établi des contrats de soins avec des établissements hospitaliers. C'est le cas de :

- groupe Barrière - Casino d'Enghien - CHU Louis Mourier de Colombes

- groupe Partouche - Palavas et la Grande-Motte - Clinique Rech de Montpellier

- groupe Meyrieu - Salies du Salat - Association Clémence Isaure de Toulouse

- casinos de Hyères, Nice et Mandelieu - CH Pasteur de Nice

Il vous rapporte ici les actes de trois psychiatres, un sociologue et un psychologue, s'excusant de ne pas pouvoir citer ici tous ceux qui oeuvrent sur cette terre de mission qu'est la dépendance au jeu.

Le Dr Marc Valleur, précité - psychiatre du centre Marmottant à Paris.

Le Dr Yves Bistagnin - psychiatre de l'hôpital Pasteur à Nice.

Le Dr Christian Bucher - psychiatre au CHU de Strasbourg.

Il est impossible de mettre en valeur, dans ce rapport, tous leurs travaux.

Il faut leur savoir gré de la pertinence de leurs analyses, de leur constance de pionniers et de leur disponibilité pour aider votre rapporteur à cerner la vérité de son mieux.

Le Dr Isabelle Sucquat, dans sa thèse de psychiatrie devant l'université de Nantes, parlait en 1993 de l'« impact grandissant des JH ».

Le professeur Martignoni-Hutin, sociologue à l'université de Lyon, travaille depuis fort longtemps sur le jeu, ses formes les plus modernes, et la dépendance, qu'il considère, lui, comme un phénomène de société.

Ses analyses sont nombreuses, approfondies et font autorité.

Il désespère de voir un jour naître cet Observatoire du jeu qui permettrait enfin de rassembler les spécialistes de toutes natures et les politiques, et de promouvoir les études qui nous font cruellement défaut en France.

Un problème grave ne peut connaître de solutions si aucune structure n'existe qui permette son étude approfondie.

Il ne faut pas demander à la Commission supérieure des jeux de faire ce genre de travail : ce n'est pas dans sa mission (inscrite dans la loi), elle n'a pas du tout la composition requise et n'en possède aucun moyen.

Enfin, le psychologue M. Philippe Maso, partenaire de l'Institut du jeu excessif de M. Pierre Perret, a publié à plusieurs reprises sur le sujet (voir annexes).

c) Les pouvoirs publics

Votre rapporteur, s'apprêtant à traiter assez durement l'Etat dans ce chapitre pour sa relative inertie, il convient de rappeler dans quel contexte historique bien particulier évolue le jeu en France.

L'attitude constante de nos pouvoirs publics, depuis les rois jusqu'aux gouvernements de notre République moderne, a été d'interdire tous les jeux, supposés par essence immoraux, amoraux, voire pervers.

Ce jugement, essentiellement moraliste, était d'inspiration religieuse durant les siècles où pouvoir religieux et pouvoir civil marchaient du même pas.

Gagner de l'argent sans travailler, sans peiner dur (tu gagneras ton pain à la sueur de ton front) était considéré comme immoral !

Dans l'Etat laïc séparé de l'Eglise, il est toujours resté quelque chose de ce jugement sur le jeu ; d'ailleurs, morale chrétienne et morale laïque ont eu longtemps une évolution parallèle et sur certains points, l'instituteur anticlérical et le curé du village avaient le même langage. Mais très tôt, et tout du long de ce cheminement des moeurs, l'Etat a su faire la place à un exutoire, face à ce besoin irrépressible de jouer des populations, d'autant qu'il a assez vite compris qu'il pouvait y trouver un grand intérêt en captant beaucoup d'argent dans le public et prélever sa part sur les enjeux par des prélèvements, des taxes, des droits, des bénéfices...

Prélèvements indolores et discrets faisant, pour une fois, du joueur un contribuable volontaire et persévérant.

L'Etat a donc affiné sa stratégie :

1 J'interdis tout.

2 J'autorise au coup par coup, et à ma seule discrétion, certains jeux et j'en contrôle, au millimètre, tout le fonctionnement.

3 Je décide le montant de ma part et je la prélève.

4 Je ne consulte personne, et surtout pas le Parlement50(*).

5 Je fais en sorte que rien ne change.

Jusqu'à une date récente, « Il » soulageait même son propre budget en faisant financer directement par les jeux certains comptes spéciaux du Trésor, comme celui destiné au sport ou à l'adduction d'eau.

De nos jours, le point 5 ci-dessus est d'autant plus compréhensible que les enjeux financiers pour le budget de l'Etat sont très importants.

Il ne faut pas oublier que, s'agissant des casinos (et d'eux seuls car le PMU et la FDJ n'apportent rien aux collectivités locales), l'Etat est associé, dans cette exploitation des jeux, aux communes qui ont la chance d'avoir un casino sur leur territoire.

Trois facteurs se conjuguent pour conduire l'Etat à cette prudente inertie :

 Tout d'abord les ministres de l'intérieur ont toujours eu une sainte horreur de ces problèmes de casinos, craignant sans doute qu'on les accuse de quelque favoritisme et de fréquentations sulfureuses, tant il est vrai, il y a guère, que certains de ces établissements faisaient beaucoup trop parler d'eux.

 Les ministres des finances (et leurs services bien davantage encore) pour les raisons exposées plus haut, souhaiteraient que rien ne change de ce système sauf à en améliorer le rendement.

Les arguments économiques de la profession des jeux, fondés sur des réalités actuelles qui pèsent sur leurs activités, sur les dangers que la concurrence (les concurrences), leur font courir, sont rarement pris en compte.

 Enfin, c'est vrai, tous ceux qui, depuis des décennies, se sont échinés à assainir ces professions, quelquefois douteuses par le passé, à lutter contre le blanchiment d'argent, la criminalité organisée, les jeux trafiqués et les courses truquées voient d'un très mauvais oeil certaines tentatives de changements.

Le problème est que cette attitude n'est pas la bonne (voir rapport I).

L'ennui est que, dans le cas de la dépendance aux jeux, l'Etat n'est pas à la hauteur de la situation.

Il exerce très bien ses prérogatives, mais il ne remplit pas son devoir.

Nous sommes en face d'un problème de société, d'un problème de santé publique, et la protection sociale devrait être apportée à une catégorie de citoyens, mal identifiée certes, mais qui existe et qui souffre comme certains souffrent d'autres dépendances : tabac, alcool, drogues.

Pour ces fléaux sociaux là, que d'efforts de communications, quelles mobilisations, quels sacrifices financiers (puisque l'Etat fabrique et vend le tabac, taxe les alcools ; il n'y a guère que les drogues, dont il ne retire pas de bénéfices et qui lui coûtent fort cher).

De gouvernements roses en gouvernements bleus (et inversement), la prévention, l'assistance et les traitements de ces dépendances ont fait néanmoins des progrès certains.

Dans ces conditions, qu'il serait satisfaisant que l'Etat ait la bonté de considérer que la dépendance aux jeux d'argent et de hasard (JAH) n'est pas « comme une drogue, c'est une drogue » ! et que les accidentés du jeu sont aussi dignes d'intérêt que ceux de la route, du vin, de la cigarette ou de la seringue.

L'Etat se doit de :


· comprendre le processus ;


· prendre la dimension du phénomène ;


· reconnaître qu'il est partie prenante ;


· soutenir tous ceux qui sont déjà sur le chantier ;


· conduire la santé publique à s'y investir ;


· aboutir avec les casinos à la mise en place de meilleurs systèmes de contrôle et de prévention (quitte à y perdre quelque argent) ;


· exiger de tous les opérateurs de jeux qu'ils marchent du même pas dans la prévention.

Ailleurs, dans ce rapport, on lira, en étudiant la loi suisse sur les maisons de jeux, à quel point il est indispensable de rénover notre usine à gaz ludique, autant pour des objectifs matériels que pour des raisons morales.

En fait, jusqu'ici, l'Etat n'a mis en place qu'un système de protection des joueurs fragiles, c'est la procédure de l'interdiction volontaire ; il en tolère un autre, les ANPR des casinos : les deux sont traités en détail (voir chapitre Casinos).

d) Les réactions des opérateurs de jeux

Toutes ces idées, toutes ces données sur la dépendance que nous passons en revue ont finalement pénétré les différents milieux intéressés.

Les opérateurs ont tous intégré l'existence de la dépendance aux JAH et compris sa gravité : tout du moins votre rapporteur l'espère.

Pour autant, ils n'ont pas tous réagi et mis en oeuvre les mesures de prévention nécessaires.

Votre rapporteur estime que, jusqu'au début de 2006, ce sont les casinos qui ont déployé le plus d'efforts dans ce domaine ; et pourtant, le moins que l'on puisse dire est que la démarche de prévention n'appartenait pas franchement à la culture de ces exploitants de jeux ; mais ils s'étaient engagés vis-à-vis du ministre de l'intérieur Nicolas Sarkozy, et ils s'y sont mis.

Les résultats sont encore loin d'être parfaits, les bilans sont mitigés mais l'élan est donné... et c'est bien.

Les courses de chevaux restent tellement un domaine de spécialistes, le PMU une institution tellement spécifique, son privilège d'exclusivité tellement ancré dans les esprits, qu'il est difficile d'apprécier ici les effets de la dépendance comme les efforts produits pour la prévenir.

Comme pour la FDJ, la surveillance des multiples points de vente - hippodromes, points courses, cafés courses, et plus encore maintenant la possibilité de parier sur Equidia et autres réseaux - est un défi très difficile.

Ici aussi, on peut s'interroger sur l'efficacité de la surveillance des mineurs.

Ici aussi, comment aider les interdits de jeux des casinos à ne pas jouer aux courses ?

La Française des Jeux qui, entre temps, a remarquablement mené sa barque, qui accumule les succès et reste leader en Europe dans ses spécialités, a-t-elle pour sa part produit un effort de prévention ?

Votre rapporteur avait, en 2001, quand il évoquait le jeu des mineurs devant les responsables de la FDJ, eu le sentiment de parler un peu dans le vide.

La dénégation du problème était plus vive que l'émotion devant le phénomène.

Il est vrai que c'est une tâche immense que de sensibiliser, dans les points de vente, les quelques 40.000 détaillants à ne pas vendre les produits de la FDJ aux mineurs. Ce jeune client est-il vraiment mineur ? Doit-on lui demander sa carte d'identité ? S'il n'en n'a pas, doit on refuser la vente ?

Si on la lui refuse, il va de toutes les façons m'envoyer un copain plus âgé !

Il faut de la vertu au patron du café, à ses employés pour agir ainsi.

Il lui en faudrait encore davantage pour « détecter » un joueur dépendant, entreprendre de le dissuader de jouer, lui refuser de jouer !

Il suffit d'imaginer la scène, dans le café, au milieu des clients, à l'heure de l'apéritif !

Il faut vraiment prendre conscience de tout cela avant d'accuser la FDJ d'indifférence à l'égard du problème que nous étudions.

Par contre, la qualité de son marketing, sa recherche constante de l'innovation et de la qualité ont abouti à la création d'un jeu, le Rapido, qui pose un gros problème (voir chapitre FDJ).

C'est un jeu qui, par sa nature même, son rythme, sa rapidité de résultat, crée chez le joueur les conditions de l'addiction. Comme devant une machine à sous, où le joueur enchaîne les actes de jeux à un rythme rapide, le Rapido pousse le joueur à enchaîner les jeux.

Ce jeu est créateur d'addiction, créateur de dépendance.

Il est, en contrepartie, certain que cette expérience désagréable a convaincu les responsables, non seulement de l'importance de la dépendance à travers cet exemple particulièrement frappant, mais aussi de la nécessité d'une autre approche de la conception des jeux.

On trouve la traduction de ce nouvel état d'esprit dans les décrets 2006 du ministère du budget consacrés à la Française de jeux (voir le développement dans le chapitre FDJ).

Votre rapporteur souhaite que la FDJ conserve intacts son dynamisme et sa pugnacité, mais sache dorénavant mieux concilier son développement et le respect des joueurs les plus fragiles.

Les pouvoirs publics tardent à s'intéresser aux jeux en France et à affronter les problèmes moraux et matériels de notre temps. L'Etat lui-même reste peu compétent en cette matière difficile et commet des erreurs.

Puisse ce rapport, à coup sûr désagréable à lire à cet endroit, contribuer à faire avancer les choses.

3. La prise en compte des JAH est-elle organisée et suffisante ?

A l'évidence, la réponse est non.

L'action la dépendance aux JAH est partielle, fragmentaire, totalement insuffisante.

Certains pouvoirs publics sont quasiment absents du terrain.

Les ministères concernés par les jeux tardent souvent à prendre la mesure du problème.

Les ministères de la santé et des affaires sociales attendent sans doute une orientation majeure.

Seuls des individus isolés, des associations, des sociétés compétentes et motivées sont, sur le terrain, démunis, fragiles et dépourvus d'appuis majeurs.

4. Conclusion

Nous sommes devant un phénomène de société ; celui-ci est loin d'être nouveau, mais il connaît une croissance considérable liée inéluctablement à l'évolution des jeux et à celle des conditions de vie actuelles.

Et comme tout ceci se développe à partir d'un désir inné et constant de jeux, parce que le jeu est une donnée éternelle de la nature humaine, il n'est peut être pas ridicule d'employer, à ce propos, le terme d'« épidémie ».

L'Etat, même s'il y met parfois « un certain temps », a toujours su réagir devant l'existence de fléaux médicaux ou sociaux (tuberculose, cancers, diabète, alcoolisme, tabagisme), parfois dès leur apparition (sida, obésité).

Le présent rapport réclame, pour la dépendance aux JAH, une attention identique.

Que l'on ne prétexte pas qu'il y a d'autres urgences, car on n'a jamais osé dire qu'un cancer posait davantage de problèmes qu'un autre, ou que l'hépatite B passait avant l'hépatite C.

Enfin, tout fléau social à un coût pour la collectivité. La dépendance aux JAH coûte et coûtera de plus en plus à la société.

Ici comme ailleurs, la prévention est le meilleur investissement, le meilleur placement que l'Etat puisse faire.

Votre rapporteur est médecin et il a vécu les difficultés rencontrées par une profession, formée à soigner, préoccupée de bien soigner, pour admettre que la prévention était une priorité et que les médecins devaient être les premiers à la promouvoir et à la pratiquer.

L'Etat, qui prône, et avec succès, la prévention (sans doute pas assez dans le domaine des conflits sociaux !), devrait s'attacher à ce que la prévention en matière de jeux d'argent et de hasard devienne une réalité de notre temps.

IV. OURAGANS SUR LES JEUX EN EUROPE : LE TEMPS DES PROGRÈS ET DES PROCÈS

A. LE CLIMAT DU MONDE DES JEUX EST PROFONDÉMENT PERTURBÉ

Il s'agit ici de la partie la plus « ardue » de ce rapport. Elle contrastera beaucoup avec le rapport I de 2002, dans lequel les conflits évoqués étaient rares et limités au dialogue (ou absence de dialogue) entre l'Etat et les opérateurs français.

Force est de constater que le climat est tout autre en 2006.

D'une part nombre de problèmes, qui n'ont pas été résolus depuis 2002 (notre rapport en avait pourtant précisé plusieurs), pèsent sur les relations Etat/casinos, casinos/FDJ, casinos/PMU, Etat/FDJ, particuliers/casinos, etc... Le tout se déroule dans un contexte où la stagnation des chiffres d'affaires des casinos contraste avec les bons résultats des autres opérateurs (ce qui exacerbe les griefs).

Pour votre rapporteur, la détérioration de ces rapports découle directement de la non-résolution de certains problèmes et des dérives qui en découlent.

Le principal n'est pourtant pas là : l'irruption fracassante des nouvelles technologies dans le domaine des jeux est en train de bouleverser la donne et fait monter sur le ring de nouveaux concurrents opposés aux monopoles français. Certains de ces concurrents sont d'autant plus redoutables qu'ils semblent apporter beaucoup de sérieux dans les affaires, une grande agressivité commerciale, et qu'ils s'appuient sur des cabinets de juristes ultra compétents.

La nature complexe de certains débats juridiques (droit européen de surcroît) rend difficile leur analyse. Les conflits seront ici plus évoqués que détaillés - encore moins commentés. Il faudra en revanche, absolument retenir les points les plus préoccupants pour le cas où ces procédures remettraient en cause les principes régaliens qui dominent le jeu en France ou compromettraient les équilibres sociaux et économiques que notre pays est parvenu à établir dans ce domaine.

Il ne faut nourrir aucune illusion : les problèmes sont graves, les risques et leurs conséquences considérables, les échéances proches et les solutions pour l'Etat difficiles à dégager.

Le rôle de tous, Parlement compris, est d'aider celui-ci à affronter ces menaces51(*) et à construire cette nouvelle phase de sa mission d'ordre public : une nouvelle politique des jeux en quelque sorte.

B. INTERNET GÉNIAL FAUTEUR DE TROUBLES

Le rapport I (2002) ne consacrait que peu de pages à internet, tout en soulignant l'extrême danger de concurrence que la toile faisait courir aux opérateurs en place en France (et dans le monde) et l'urgence pour l'Etat français, de prendre la mesure de ce phénomène considérable et incontournable et d'adopter une politique adaptée.

Il est clair qu'en 2006 la situation a fortement évolué. On est entré dans une période faite à la fois de progrès considérables sur le plan technologique, de l'apparition d'un nombre important de nouveaux opérateurs ambitieux, créateurs de sites très perfectionnés, d'investissements majeurs, de polémiques et de procès.

Quelles questions faut-il se poser sur le sujet ? Elles portent essentiellement sur l'ampleur d'internet, ses composantes, la fiabilité des sites, leur stratégie et les risques qu'ils font éventuellement courir à l'ordre public.

Sans oublier les facteurs de « séduction », d'attractivité du jeu en ligne : l'économie des déplacements, l'intimité gratuite du logement, l'absence de taxes se traduisant (peut-être) par un TRJ plus juteux, la possibilité de contourner (si le site est laxiste) les interdictions de jeu et le barrage aux mineurs, la magie de l'ordinateur.

Le séisme internet - les sites de jeux - leurs performances - le marché français - les joueurs français sur internet - que dit la loi ? - comment fonctionnent les sites ?

Sont-ils fiables ? - Quid du « clash » des clubs de la Ligue 1 en juillet 2006 ? - Quels jeux offrent les sites ? - Quelle est leur stratégie de développement ? - Où sont les risques ?

1. Internet est un phénomène d'une très grande ampleur

« Le développement d'internet a fait exploser le cadre légal et le marché des jeux d'argent, qu'il s'agisse de paris sportifs ou de jeux de casinos »52(*).

Il est fort difficile de cerner les tailles et les rayons d'action des sociétés qui travaillent sur le Net. La plupart de ceux qui écrivent sur le sujet finissent, face à ces difficultés, par se contenter de reproduire des compilations de données ni complètes, ni cohérentes entre elles, encore moins sûres et fiables.

Comme le dit l'un des intervenants « 90 % de cette activité est clandestine ».

Bwin (anciennement Bet and Win), parlant du marché français, le situe « dans le top 10 mondial » et le crédite d'un gros potentiel.

Les sites offrant des jeux sont très nombreux mais nul n'en connaît le nombre exact. L'estimation est difficile : Google en présente 219 à lui seul. On en suppute 2.000 en 2006, en rappelant les estimations de 2001 : 1 400 sites et 2,2 milliards de dollars US de chiffre d'affaires.

Ils sont présents en France de manière virtuelle mais sans y être installés, échappent ainsi à la législation française et ne sont donc pas soumis à la loi Perben. L'Etat ne peut ni contrôler leurs activités, ni les taxer.

La plupart des pays européens adoptent la même attitude que la France ; les sites sont illégaux. Mais la Grande-Bretagne les a légalisés afin de « rapatrier » les bookmakers britanniques qui s'étaient expatriés à Gibraltar et qui ne consentaient à repasser le Channel qu'en échange de cette légalisation... et d'avantages fiscaux.

A la fin de l'été 2006, la Belgique s'apprêterait à légiférer dans le but d'accorder des licences (sur internet) de plein droit pour des paris sportifs et de casinos virtuels aux casinos « en dur » (affaire à suivre).

Leurs activités sont d'ores et déjà impressionnantes puisque, selon une étude de MECN (datant de décembre 2004), réseau d'experts travaillant pour Gambling Industries qui réunit 47 entreprises représentatives du jeu, l'Europe serait l'un des marchés les plus prometteurs pour le jeu en ligne.

Bwin, fin 2004, annonçait 2 millions de joueurs sur un site travaillant en 19 langues, un chiffre d'affaires de 993 millions d'euros courants 2005, et une diversité étonnante d'offres de paris (base-ball mexicain, concours de fléchettes au Pays-de-Galles, cricket au Pakistan ou course de lévriers en Angleterre). Ce rapport n'est pas destiné à faire la communication de tel ou tel site; pourtant il semble utile de tenter une présentation un peu complète de l'un d'entre eux.

Bwin fait donc l'objet d'une étude développée (voir annexe).

Selon Chris Tanner Capital Advisor, les revenus mondiaux générés par ce secteur étaient de 8,2 milliards de dollars US en 2004 (6,6 milliards d'euros) soit 3,4 % du chiffre d'affaires des jeux correspondants, de 12 milliards de dollars US en 2005 (9,9 milliards d'euros), la prévision pour 2009 est de 22,7 milliards de dollars US (18,2 milliards d'euros).

Avec une telle base on aboutirait, pour 2009 à un chiffre d'affaires de 667 milliards de dollars US (525 milliards d'euros) !!!

Jupiter Research, le chiffre d'affaires des paris sportifs en 2005 en Europe de l'Ouest, était de 3,2 milliards d'euros en 2005 et sera de 7,2 milliards d'euros en 2009.

Ce marché mondial des jeux en ligne, pour sa part, passera de 10 milliards de dollars US en 2002 à 14,5 milliards de dollars US en 2006, cette activité étant à 90 % clandestine.

On peut citer :

- MrBookmaker est basé à Malte.

- Sportingbet qui déclare 2,7 millions de clients dans le monde soit une augmentation de 123 % par rapport à l'exercice précédent.

Les analystes de Merrill Lynch prévoient, quant à eux, 150 milliards de dollars US de paris sportifs en ligne pour en 2015.

Le Groupe Partygaming, crée en 1997, site de poker en ligne (site PartyPoker.com qui contrôle 54 % du marché mondial), est basé à Gibraltar et coté en bourse à Londres ; sa capitalisation atteint 8 milliards d'euros (plus que celle de British Airways - deux fois celle d'Air France !). Il déclare 58 % de marge nette et son revenu devrait atteindre 800 millions d'euros. Il emploie 1.100 salariés. Il est vrai que le poker, sous ses différentes formes, est le jeu qui se développe le plus rapidement. Tout y contribue : le jeu, le jeu en ligne, et la retransmission des compétitions à la télévision.

En 2005, les sommes misées sont estimées à 60 milliards de dollars US.

Stanley Leasure veut s'implanter en France ; géant du divertissement basé à Liverpool, il réalise un chiffre d'affaires de 1 milliard de livres. C'est cette société qui a engagé le fer en Italie (voir arrêt Gambelli et ses suites).

M. John Whittaker, en charge des courses de chevaux, harcèle le PMU de M. Bertrand Belinguier et lit l'arrêt Gambelli selon ses intérêts, reçoit les paris dans ses magasins italiens mais les gère depuis l'Angleterre, et interprète le jugement de la Cour de justice des communautés (CJCE) comme « une décision qui nous permet de nous installer en France ».

- Il serait injuste de ne pas citer en bonne place le portail, le site internet, de la FDJ.

Même s'il ne lui apportait que 0,3 % de son chiffre d'affaires en 2004, il comptait 350.000 comptes ouverts et 1,6 million de visites en décembre 2004, et 800.000 joueurs inscrits en 2006.

Ces résultats, dont la FDJ elle-même, tient par prudence à afficher la modestie, ne manquent pas d'exaspérer les casinos écartés d'internet.

Des sociétés de communication étrangères situent très haut ce site dans la hiérarchie des loteries sur internet contrairement à ce que pourrait faire penser cette humilité.

- Game bookers, filiale de Party Gaming, leader du jeu en ligne, déclare 270.000 inscrits sur son site dont 56.000 actifs, et 15 % de Français dont il dit : « Ce sont d'excellents joueurs, bien entraînés au jeu en ligne par la FDJ (sic) et qui jouent plus, avec 8 euros, plus que la moyenne (5,8 euros) ».

Il évalue le chiffre d'affaires des paris sportifs européens à 12 millions de livres par an.

Pour John O'Malia, directeur général, « les vieux monopoles n'ont plus d'avenir. Nous sommes dans une période intermédiaire où tout n'est pas encore décidé, mais nous estimons que nos licences nous permettent d'être utilisés par n'importe quel citoyen européen ».

Tous les chiffres qui précèdent sont donnés avec les plus extrêmes réserves faute de certitudes et de la moindre statistique officielle.

De plus, dans le climat de guérilla qui règne dans le secteur, chacun des protagonistes fait étalage de sa puissance, de ses armes et de sa détermination ; la fiabilité des chiffres annoncés (gonflés ?) en souffre quelque peu.

Ce qui est sûr, c'est que jouent dans la croissance considérable de ces chiffres, l'arrêt Gambelli, les évolutions de certaines législations, la multiplicité des casinos et des MAS, mais aussi le développement des bandes passantes et des comptes en ligne.

La pénétration sur le marché français est très difficile à apprécier :

Quelles sont les données dont nous disposons?

42,7 % des ménages français sont raccordés à internet, dont 32 % avec des liaisons à haut débit. Ce pourcentage était, selon Eurostat, de 53  % dans l'Europe des quinze, 48 % dans l'Europe des vingt-cinq, il atteignait 50 % en Belgique, 75  % au Danemark, 67 % en Allemagne, 36 % en Espagne et 22 % en Grèce, etc...

Selon Médiamétrie/Netratings, les quatre principaux sites francophones ont attiré, à eux seuls, 2,2 millions de visiteurs en novembre 2005 contre 2 à celui de la FDJ.

Une étude réalise une approche intéressante et procède ainsi :

Neuf pays européens, à eux seuls représentent 220 millions d'habitants (France, Allemagne, Italie, Pays Bas, Pologne, Portugal, Espagne, Suède, et la GB).

La population française concernée est égale à 14 % de l'UE à 25 et 15 % de l'UE à 15, soit environ 33 millions d'habitants.

L'enquête conclut à une estimation de 500.000 joueurs jouant depuis la France53(*).

Devant la taille de ces marchés on comprend mieux celle des enjeux et l'appétit des compétiteurs !

Que dit la loi ?

Aucun site (à l'exception de ceux de la FDJ et du PMU) n'a le droit d'exercer ses activités en France ou pour des gens jouant en France : leur activité est illégale.

Un joueur français, résidant en France, n'a pas le droit de jouer sur un site.

Un opérateur français n'a pas le droit d'ouvrir un site socialement domicilié en France mais il le fait avec une licence dans un pays étranger accueillant... et fiscalement moins gourmand.

De toutes les façons les gains aux jeux ne sont pas imposables sauf si le gain est suffisamment important pour relever d'emblée de l'ISF ou faire atteindre son seuil au gagnant.

2. Comment fonctionnent ces sites?

Pour jouer il suffit, le plus simplement du monde, de se connecter sur le réseau internet, d'aller sur un site de paris en ligne, d'ouvrir un compte (manoeuvre des plus courantes que l'on pratique pour le moindre achat54(*) et de le créditer par carte bancaire, virement ou dépôts en ligne sécurisé : Neteller, moneybooker etc).

Le niveau des enjeux est en général modéré : un euro; Eurobet pratique des mises à 0,10 euro.

Certains sites limitent le montant des virements.

MrBookmaker plafonne à 1.000 euros par carte de crédit.

Unibet fixe le gain maximum à 20.000 livres. A la FDJ la mise hebdomadaire maximum par parieur est de 500 euros.

Le TRJ, taux de retour au joueur, est en général très élevé, peut atteindre 99 % (?) car ces sites ne sont pratiquement pas imposés (voir annexes : « Bwin »).

Il faut compter, en moyenne deux à trois jours pour percevoir les gains par chèque postal ou virement bancaire.

Chez MrBookmaker, aucun gain n'est versé si le parieur n'a pas fait la preuve de son identité.

3. Sont-ils fiables?

Quelques critères permettent d'apprécier si ces sites sont fiables sécurisation du jeu, identification des joueurs, filtrage des mineurs et des interdits de jeu, assurances du paiement des gains, limitations des mises en montant et dans le temps....

Les sites qui ont pignon (virtuel) sur rue en Europe, sont réputés fiables et surtout solvables.

William Hill, Bwin, Sportingbet (2,7 millions de clients), Gamebookers, Unibet, géant suédois installé à Malte et qui vient d'absorber MrBookmaker, Eurobet, Interpari sont les sites les plus crédibles en Europe.

Sans oublier la FDJ avec « Cote et match » et « Loto 7 ».

Ce n'est bien entendu pas le cas d'une multitude de sites « exilés » dans les paradis fiscaux plus ou moins exotiques et avec lesquels les joueurs peuvent connaître des surprises car « à côté des entreprises ayant obtenu des licences dans certains pays d'Europe et faisant l'objet de contrôles, le Net est aussi peuplé de sites aux procédures et à la localisation moins claires, dont certains pourraient être liés à des mafias »55(*) (voir plus loin le chapitre des risques).

Avec une partie de ceux-là, sont monnaie courante les non-paiements des gains, les chèques refusés pour « banque inconnue » etc.

Ces mauvaises références brouillent l'image des sites et irritent beaucoup les principaux opérateurs et leurs avocats spécialisés qui parlent de « diabolisation » inacceptable pour reprendre les termes de (M. Thibault Verbiest - chargé d'enseignement à l'université de Paris I - Cabinet Ulys).

Pour asseoir leur crédibilité, les quinze plus importants sites européens se sont regroupés en une association, l'European Betting Association, dont le siège est à Bruxelles et qui prône un marché libéralisé et transnational des paris sportifs (voir annexes diverses). Ils collaborent en outre avec l'European Sport Security Agency (ESSA), sorte de veille sanitaire collective qui, par exemple, relaye vers les Bookmakers les alertes venues d'un site ayant remarqué des paris anormalement élevés.

Ainsi MrBookmaker a pu arrêter, 15 minutes avant le coup d'envoi, les prises de paris sur un match de la Louvière (Belgique) qui « sentait la triche ».

Là effectivement, ce n'est pas la fiabilité directe des sites qui est en cause mais celle des évènements sportifs, objets des paris.

Des matches peuvent être « arrangés ». Il y a de plus en plus de risques de collusion dans la mesure où les paris spéciaux effectués sur des détails des matches (le premier but, les incidents de jeu, les blessures) se multiplient et multiplient les occasions.

« Avec les paris spéciaux, on touche là clairement aux limites du système. Oui, il se peut qu'il y ait des délits d'initiés ». (Christophe Daisne)

Il faut dire que l'année 2006 aura déjà battu bien des records avec une multiplication des affaires de trucage de matches de football (Allemagne, Brésil, Slovaquie, Finlande sans parler du séisme que vit l'Italie au lendemain de la Coupe du monde), mais que dire du sort des paris qui ont pu être pris sur le podium du Tour de France 2006 et de l'avalanche d'affaires de dopage dans l'athlétisme américain ?

4. Le clash des clubs de football de Ligue 1, fin juillet 2006

Votre rapporteur avait écrit les lignes qui précèdent dans la soirée du 29 juillet 2006. Le lendemain matin 30 juillet, le quotidien « L'Equipe » annonçait que les clubs de ligue 1, Toulouse, Nantes et Saint-Etienne avaient signé des contrats de sponsoring avec des sites de paris en ligne : leurs joueurs porteront leurs marques sur les maillots.

Déjà l'an dernier le club de Toulouse présentait des panneaux de stade pour MrBookmaker, Bordeaux et le Mans pour Bwin et Saint-Etienne pour Gamebooker.

Le 15 septembre, l'Equipe a précisé que douze clubs professionnels étaient sponsorisés : Auxerre (Bwin), Monaco (Bwin), Nantes (Gamebooker), Saint-Etienne (Bwin), Toulouse (888), Bordeaux (Bwin), Le Mans (Bwin), Metz (Sportinget), Troyes (Sportingbet). Si le conflit se développe, ces clubs risquent tous d'être inquiétés. Deux clubs sont sponsorisés licitement par les groupes de casinos Partouche et Barrière.

Que la publicité pour des sites de paris sportifs ou de casino en ligne soit illégale et interdite en France, que la ligue multiplie ses avertissements et que le ministre des sports, M. Jean-François Lamour, rappelle son attachement aux monopoles des jeux, semble ne faire ni chaud ni froid aux clubs intéressés qui ne prennent dans les arguments échangés en Europe que ce qui leur convient.

On connaît bien les pratiques lamentables citées plus haut qui agitent le football européen : trafics en tous genres autour des transferts de joueurs et de leurs « contrats d'image », corruption d'arbitres et de joueurs, achats de matches.

Et c'est dans ce climat délétère que l'on souhaite innover et ouvrir à double battant les portes des paris ?

Que les clubs professionnels de football soient anxieux d'accroître leurs ressources compte tenu des salaires démentiels qu'ils versent à certains joueurs, cela peut se comprendre, mais que l'on ne nous dise pas que la libéralisation à tout va des paris sportifs (stimulés par ces sponsorings et exercés sans aucun contrôle des pouvoirs publics) ne comporte pas le risque majeur de voir, sous nos yeux, se développer à grande échelle la corruption dans le sport.

Il y a de la part des clubs qui s'engagent dans cette voie en toute illégalité une démarche totalement irresponsable.

L'Etat ne peut rester immobile devant ce dilemme : ou il aménage une piste légale conforme à son ambition annoncée d'un jeu responsable « à la française » ou il sévit...

5. Quels jeux offrent les sites en ligne?

Les sites de paris sportifs offrent une énorme variété de paris possibles sur toutes sortes de sports et dans tous les pays. Le PMU avait innové avec succès dans ce domaine, avec les prises de paris à l'étranger sur les courses de chevaux françaises : le moins que l'on puisse dire est que le Net entraîne la mondialisation massive de ces jeux.

A côté de ce vaste secteur, qui fait l'objet des premières batailles engagées contre les monopoles européens par les nouveaux opérateurs, figurent aussi les cyber-casinos qui offrent un grand nombre des jeux que l'on recherchait jusqu'ici dans les « casinos en dur »56(*).

Au premier rang de tous, le poker qui bénéficie d'une grande vogue partout.

6. Quelle est leur stratégie de développement ?

Pour s'attaquer à des marchés, comme la France, qui leur sont fermés par des monopoles, des « opérateurs de paris sportifs s'installent dans des pays de l'Union européenne plus libéraux en matière de jeux et proposent leurs services sur le Net »57(*).

Tout au long de ces paragraphes apparaissent les grandes lignes de cette stratégie : créations de solides structures techniques et financières, rodage très professionnel de l'offre de jeux, implantations sur des « têtes de pont » en Europe même (voir plus haut), infiltrations patientes dans le domaine du sponsoring des clubs sportifs avec présence dans leur communication sous toute ses formes ; enfin, face aux veto des Etats, attaques frontales contre ces monopoles avec ou sans saisine des institutions européennes, fondées sur les arguments tenant à la libre circulation des services en Europe.

L'énormité des enjeux financiers explique la détermination des « assaillants » de la forteresse Europe et incite à ne pas sous-estimer leurs chances d'obtenir gain de cause.

7. Où sont les risques ? Pour qui sont-ils ?

Le premier risque est d'ordre général, mais il est majeur pour un pays.

Quels que soient les défauts du système français en matière de jeux, il faut lui reconnaître le mérite d'avoir, au prix d'une réglementation draconienne et tatillonne et d'une vigilance de tous les instants, assaini un monde des jeux qui n'était pas spécialement réputé par le passé pour sa transparence et son intégrité.

C'est déjà beaucoup pour ce domaine de la protection de l'ordre public qui est une des fonctions régaliennes de l'Etat.

Or, le cantonnement des jeux entre trois secteurs, commercialement très différents, est efficace même si on peut regretter la multiplicité des tutelles ministérielles et l'absence, pour l'instant, d'une gestion « centralisée » de la politique des jeux de l'Etat.

Les contrôles sont nombreux, parfaitement réglés, l'Etat maîtrise la situation et c'est pour assurer le maintien de cette maîtrise qu'il a refusé jusqu'ici une multiplication déraisonnable des maisons de jeux ou des innovations telles que les machines récréatives à petits gains.

En outre, et c'est suffisamment rare pour être souligné, les alternances politiques en France n'ont jamais modifié cet état de choses.

La perspective de libéraliser du jour au lendemain (sous les injonctions d'une directive européenne ou non) toutes les activités de jeu, d'ouvrir la totalité de ce secteur à un procédé aussi nouveau qu'est internet, sans avoir mis en place un dispositif capable d'apporter les mêmes garanties pérennes de transparence, d'intégrité et de protection des mineurs ou des joueurs dépendants, cette perspective doit paraître insupportable à l'Etat tel que nous le connaissons.

On ne peut que le comprendre et l'approuver, mais cela n'est pas une raison pour refuser le dialogue et la recherche de solutions.

Il y a un autre risque d'ordre moral : les casinos virtuels off shore ou non offrent un risque très réel de blanchiments massif d'argent : les procédés sont nombreux à commencer par la distribution massive de « gains » à des joueurs complices.

On retrouve également là toutes les sources de fraudes, courses et matches truqués, corruption de joueurs isolés, d'arbitres et de dirigeants.

La grande criminalité « adore le jeu », les gains illégaux, les manipulations des sports et des sportifs et, bien sûr, ses possibilités immenses de blanchiment.

Il faut ne jamais oublier que le jeu en ligne (ordinateur, téléphone mobile ou autres) aboutit à une dématérialisation entre les éléments factuels et la réalité qui est aussi dangereuse pour les individus fragiles que délicate à contrôler, d'autant que les sites multiplient les moyens d'attraction, de séduction et de fidélisation des joueurs.

Enfin il ne faut entretenir aucune illusion : dans ce nouveau monde du Net, la lutte est tout aussi féroce qu'ailleurs.

Ainsi, il peut être intéressant (délictueusement) de freiner, voire d'annihiler les activités d'un site concurrent.

Rien de plus facile : il suffira de déclencher un déni de service en saturant le site par envoi massif de spams ; le site agressé, submergé, sera incapable de servir ses clients.

A la fin de l'attaque le site sinistré recevra un courriel offrant une « protection »58(*) contre ce risque et précisera le montant du loyer exigé pour elle et la garantie que les attaques ne se reproduiront pas.

Mais ces attaques peuvent se poursuivre de manière épisodique : de nombreux apprentis délinquants du Net ont investi le secteur.

Apparemment les risques existent aussi pour les opérateurs nouveaux si l'on en juge par la dépêche diffusée par l'Agence France Presse (AFP) le 8 septembre 2006 (voir annexes diverses) détaillant l'arrestation aux Etats-Unis du président non exécutif de Sportingbet, M. Peter Dicks, pour violation des lois sur les paris en ligne.

Son incarcération, qui suit celle de plusieurs dirigeants de BetonSports en juillet à Dallas (libération de M. David Carruthers, directeur général, contre une caution d'un million de dollars) prouve que l'Amérique a bien l'intention de faire respecter une loi de 1961 interdisant les paris sportifs par voie de télécommunication.

L'encre du paragraphe ci-dessus était à peine sèche que la foudre frappait, cette fois-ci en France, le 16 septembre 2006, d'autres dirigeants de sites de paris en ligne.

L'Equipe de ce jour là, sous la plume de M. Marc Chevrier, relatait l'arrestation musclée et volontairement spectaculaire de deux dirigeants fondateurs autrichiens de Betandwin, M. Mandred Bodner et Norbert Teufelgerger, à la Turbie (territoire français) au moment où ils s'apprêtaient à signer un contrat très médiatique de parrainage de l'AS Monaco (ligue 1).

Comme M. Frédéric Thiriez, président de la ligue de football professionnel (LFP), en prévenait le 29 août 2006 tous les présidents des clubs de Ligue 1, la FDJ avait porté plainte au pénal contre les clubs faisant la promotion de sites de paris en ligne sur leurs maillots, dans les stades ou sur leurs sites de club.

Menottés les dirigeants de Bwin ont été transférés à la maison d'arrêt de Nice dans l'attente d'une éventuelle mise en examen pour « infraction à la législation sur les jeux » selon une information ouverte en novembre 200559(*).

Ainsi éclate au grand jour un litige majeur dont traite ce rapport et qui est un élément majeur de la crise des jeux en Europe.

La guérilla qui opposait la FDJ aux sites internet de paris en ligne (demain le PMU ?) dans la défense de son monopole, devient guerre ouverte. C'est clair : rien ne sera plus comme avant.

Quitte à ce que FDJ et LFP soient bien contraints de s'entendre pour que la première rémunère de nouveau (car elle l'a déjà fait) l'utilisation par elle du calendrier de la Ligue 1.

C. LE TEMPS DES PROGRÈS ET DES PROCÈS - LES CONFLITS SE MULTIPLIENT

1. Quelques propos préalables à la visite du musée des conflits

Si le monde des jeux n'a jamais été un « long fleuve tranquille » la rigueur et les efforts de l'Etat conjugués à de réelles et substantielles modifications des structures professionnelles des casinos, une organisation moderne de la FDJ, et une réforme du PMU, des sociétés de courses de chevaux et l'évolution des professionnels de la filière équine, ont abouti à de profondes et solides transformations des trois grands secteurs des jeux.

Bien entendu, l'Etat a dû continuer à veiller constamment aux frontières de ce monde, encadrant les lotos des uns et les loteries des autres, luttant contre les infiltrations criminelles des machines à sous clandestines de la pègre, le tout au nom de l'ordre public, du respect des intérêts des opérateurs, de la filière équine et... du budget de la nation.

Or la situation générale s'est profondément modifiée avec tout ce qui vient d'être décrit. La conjugaison de ces éléments a entraîné d'ores et déjà de très grosses perturbations dans la météo ludique et, surtout, en laisse présager d'autres, encore plus violentes.

2. L'apparition de nouvelles et importantes technologies

L'informatique en investissant les jeux leur a beaucoup apporté, modernisant un peu le département des jeux de table, mais surtout permettant l'arrivée de machines à sous ultra attirantes, ultra performantes, à la fois pour le plaisir des joueurs mais aussi (et c'est une bonne chose) pour leur entretien, leur bon fonctionnement et les multiples vérifications et contrôles auxquels elles se prêtent, parce que la technologie le permet.

Parmi d'autres perfectionnements le « Bill-acceptor » récemment « accepté » par les pouvoirs publics, permet aux joueurs de ne pas manipuler de jetons ou de pièces de monnaie et soulage les lombes des jeunes employé(e)s qui, à longueur de journée charriaient des tonnes de métal.

Ceci n'est qu'un exemple mais qui montre bien que dans les salles de jeux rien n'est figé, ni la disposition des engins, ni leur fonctionnement : les ressources de la technologie sont supposées aptes à résoudre tous les problèmes.

Comme pour les casinos, l'informatique a beaucoup apporté à la FDJ et au PMU.

Pour leur développement ces deux opérateurs ont eu recours à elle pour multiplier leurs points de vente (chose essentielle pour des réseaux aussi étendus) et les relier en temps réel à des centraux de plus en plus performants.

Tous les succès des jeux nouveaux de la FDJ ou des paris nouveaux du PMU sont fondés sur les qualités informatiques de leurs réseaux de communication.

L'informatique dans les casinos vient aussi en aide à l'administration qui les contrôle : tenue des registres, comptabilité, et demain la mise en place du contrôle aux entrées qui filtrera enfin les interdits de jeux et les mineurs qui jusqu'ici fréquentaient les salles de MAS en toute impunité.

Ce contrôle pourra enfin compter sur un fichier central des interdits de jeu, tenu par la sous direction des libertés publiques du ministère de l'intérieur, dépoussiéré, modernisé et dont les mises à jour seront fournies mensuellement sur un support informatique qui remplacera avantageusement les listings papier (!) qui arrivaient jusqu'à ce jour par La Poste (pourquoi pas par la diligence ?)

Allons ! Encore un petit effort et les casinos pourront consulter ce fichier, actualisé régulièrement, en ligne et sur leur site.

D'autres technologies apparaissent tous les jours dont on nous dit qu'elles sont susceptibles de prendre des parts du marché des jeux : c'est le cas des téléphones mobiles.

De tous les problèmes nouveaux celui posé par internet est de loin le plus important; il domine tous les autres et nous conduit à lui consacrer le chapitre qui précède avant la revue de tous les conflits qu'il provoque.

Aucun des conflits évoqués plus loin n'est négligeable mais il faut sérier les problèmes : le rapport les évoquera en plusieurs « lots » en fonction de leur nature et de leur gravité.

Nous distinguerons :

- conflits de niveau un : opposant les particuliers aux opérateurs ou les opérateurs français entre eux.

- conflits de niveau deux : opposant l'Etat, sa société d'économie mixte (SEM), la FDJ, et le PMU à d'autres opérateurs français ou étrangers.

- conflits de niveau trois : le niveau européen, la commission européenne et ses propres initiatives, la cour de justice européenne et ses saisines.

Le niveau international qui implique l'organisation mondiale du commerce sera évoqué plus loin.

3. Les litiges dans lesquels l'Etat n'est pas impliqué

a) Affaire Brick contre Partouche

Un joueur dépendant et ruiné a attaqué le casino de Vichy - le Grand Café - lui réclamant 610.000 euros pour compenser ses pertes + 77.000 euros pour préjudice moral.

M. Brick a été débouté par le tribunal de grande instance (TGI) de Cusset (Allier) qui a déclaré : « la relation contractuelle entre le casino et M. Brick exclut le fondement de la responsabilité délictuelle invoquée ».

Il a été reproché par ailleurs à M. Brick de n'avoir jamais sollicité des mesures de protection, ni utilisé la procédure d'interdiction.

Ce procès, les moyens du plaignant, les conclusions jurisprudentielles du tribunal pèseront lourd dans l'avenir.

b) Affaire Tranchant contre Mairie d'Amneville

Echange virulent de plaintes et disputes diverses entre le maire, M. Kieffer, désireux de changer de délégataire au profit d'une société d'économie mixte allemande, et Georges Tranchant (groupe éponyme). L'affaire s'est soldée par un accord.

c) Affaire Robert Riblet contre FDJ

M. Riblet, assisté par maître Collard, avocat, a attaqué la FDJ pour un non respect, selon lui, du caractère aléatoire de certains jeux de grattage.

Il s'agit du « Las Vegas » dont il a acheté 15.000 euros pour tester et étayer son argumentation ! Affaire en cours.

d) Divers cas de prévarication et de fraude

- Affaire de dopage en milieu hippique dans l'Orne (18.05.2005). Un entraîneur et un faux médecin mis en cause.

-  Deux responsables des renseignements généraux dans les casinos de la Marne mis en cause et suspendus.

- En Corse, des lotos prolifèrent et prospèrent qui ne respectent pas les normes prudentielles et règlementaires.

- Pour continuer à jouer, un pompier toulonnais (2006) falsifie ses papiers d'identité pour pouvoir contourner une interdiction bancaire, ouvrir 5 comptes et contracter 5 emprunts.

- Une fausse loterie espagnole escroque les varois (mai 2006)

e) Affaire du casino d'Houlgate (2006)

Un point de droit et de jurisprudence particulièrement important pour les situations de changement de délégataires. Soldée au Conseil d'Etat cette affaire assène un coup au principe de la « période probatoire » des MAS (voir annexe).

f) Affaire Tranchant contre mairie de Pau

La mairie, du vivant de son sénateur maire André Labarrère, a souhaité confier la gestion de son casino à un indépendant sans référence particulière plutôt que de renouveler la délégation à Georges Tranchant.

Georges Tranchant, en février 2006, a vivement reproché à la mairie d'avoir, en cours d'appel d'offres, réduit le montant de la caution de 30 millions d'euros à 2 millions d'euros !

Ce dernier a eu finalement gain de cause.

4. Les différends auxquels sont parties des monopoles publics

a) Affaire PMU contre ZEturf

ZEturf société créée en France, fixée à Malte, avant d'être revendue à des investisseurs allemands et maltais, prenait des paris en ligne à partir des courses du PMU.

Une ordonnance de référé rendue à Paris (08.07.2005) et confirmée en appel le 4 janvier 2006 a condamné ZEturf à cesser ses activités, et à payer au PMU une somme de 1.995.000 euros.

Une société partenaire de ZEturf, eturf, est, elle aussi, sommée de cesser toute activité illégale.

Une action antérieure de PMU contre ZEturf est toujours pendante, devant le TGI de Paris, pour utilisation illégale de bases de données.

Le PMU a également attaqué ZEturf au pénal. Le ministère de l'agriculture s'est associé à la procédure.

b) Les contentieux concernant Betandwin

Une plainte de la FDJ contre X et Bwin (le 24 mai 2005 devant le TGI de Nanterre) a provoqué la garde à vue d'un cadre de la société.

Le PMU a déposé une plainte analogue en 2006.

c) Les autres affaires

Tranchant a engagé une action en justice contre Holland Casino (monopole d'Etat néerlandais) pour refus de licence de casino.

Enfin, le casino de Gugan Mestraz, en 2005, a été jusqu'à attaquer le Président de la commission supérieure des jeux (CSJ) pour « favoritisme ». Une solution a été trouvée.

5. Les frictions européennes

- Bwin, Mrbookmaker, ZEtuf et le Syndicat des casinos modernes de France ont attaqué récemment l'Etat et la FDJ ou le PMU devant les institutions européennes (commission et cour de justice) pour infraction à l'article 43 et 49 du traité des institutions de la CE.

Les groupes Lucien Barrière et Tranchant ne s'y sont pas associés.

- La Commission européenne vient de décider de poursuivre 7 Etats membres : Danemark, Finlande, Allemagne, Italie, Pays-Bas, Suisse (mais pas la France) pour leurs règlementations nationales sur les paris sportifs pour non observance de l'article 49 du traité de Rome qui garantit la libre prestation de services.

Une telle mise en demeure équivaut à une demande d'information, première étape d'une procédure d'infraction.

- La Cour constitutionnelle fédérale allemande, recevant une plainte d'un bookmaker de Munich, spécialisé en courses de chevaux, qui s'était vu refuser une extension de ses activités à d'autres paris sportifs, a considéré, le 28 mars 2006, que le monopole d'Etat était anticonstitutionnel. Elle a déclaré que toutes les opérations sur les paris étaient illégales à compter de ce jour !

Elle laisse aux cours pénales le soin de régler les affaires courantes dans l'attente d'une nouvelle législation !!!

6. Autres affaires en cours

- En Italie, une juridiction a saisi la Cour de justice des communautés européennes d'une question préjudicielle (affaire Placanica) qui rendra sans doute une réponse type Gambelli.

- Le syndicat des casinos modernes de France vient d'interpeller le Premier ministre, le 27 mars 2006, sur le monopole de la FDJ.

- Un bras de fer (n-ième épisode) oppose toujours Patrick Partouche à l'Etat pour obtenir une licence de casino sur internet (pour l'instant illégale en France). Il menace de s'installer pour cela à Gibraltar et multiplie les attaques contre les monopoles, comme celui de la FDJ, à laquelle l'Etat « autorise l'usage d'internet tandis qu'il l'interdit aux casinos en brique ».

- Sportingbet veut s'implanter en France, « défier la Française des jeux » et pour cela menace de créer, à la mi-octobre 2006, un site à destination du public français. « Produit original, adapté à la culture du pays », il offrira quatre sections : paris, casino, poker en direct et jeux interactifs.

En août 2006, le syndicat des casinos modernes de France, assisté par maître Thibault Verbiest, a déposé, devant le Conseil d'Etat, un recours pour excès de pouvoir contre « la décision implicite de refus d'abrogation, par le Premier ministre, du décret n° 78-1067 du 9 novembre 1978, modifié par le décret n° 2006-174 du 17 février 2006 confiant à la française des jeux le monopole de l'offre de jeux de loteries sur autorisation de l'article 136 de la loi de finances du 31 mai 1933 ».

V. UNE ACTIVITÉ ÉCONOMIQUEMENT TOUJOURS DYNAMIQUE

Le dynamisme, souligné par le précédent rapport de 200260(*), des activités économiques relatives aux jeux de hasard et d'argent en France, ne s'est, depuis lors, pas démenti.

Certaines tendances, alors constatées, se confirment tandis que, sur d'autres points, des changements s'amorcent.

Mais tout d'abord, l'observation de ces phénomènes demeure malaisée malgré la mise à disposition de votre rapporteur d'éléments d'information nouveaux.

A. DES CONNAISSANCES ET UNE RÉFLEXION QUI DEMEURENT INSUFFISANTES

Bien qu'ayant pu avoir accès à des données statistiques plus récentes et plus internationales que la première fois, votre rapporteur persiste à penser que les jeux de hasard et d'argent sont trop peu étudiés en France et dans le monde, opinion qui semble partagée par tous ceux qui entreprennent d'effectuer des recherches dans ce domaine.

1. Une qualité d'information améliorée sur certains points

a) Les travaux de l'INSEE

Lors de la préparation du premier rapport de votre commission des finances, sus-mentionné, sur les jeux de hasard et d'argent, les dernières estimations disponibles, concernant les dépenses moyennes effectuées par les ménages à ce titre, dataient de 1995 (soit d'il y a six ans).

Le décalage chronologique, cette fois-ci, est heureusement plus réduit.

En effet, la division synthèse des biens et services de l'INSEE a publié en mai 2005 une étude sur la question dont certaines données couvrent l'année 2003.

Y figurent, en outre, des comparaisons sur la part du budget des ménages consacrée à ces activités dans les 25 pays de l'Union européenne.

b) Des éléments de comparaison internationale

Votre rapporteur, s'est vu confier, par la commission des finances du Sénat, l'actualisation de ses précédentes analyses sur les jeux de hasard et d'argent.

Mais sa mission n'a pas été élargie à cette occasion. Elle continue à se limiter à la France.

Votre rapporteur n'a pu s'empêcher cependant, d'utiliser, pour mieux s'acquitter de sa tâche, des éléments de comparaison internationale qu'il a pu glaner, soit auprès de différentes ambassades, soit dans les résultats d'une étude, réalisée pour le compte de la Commission européenne, sous l'autorité de l'Institut suisse de droit comparé de Lausanne.

Cette dernière étude comporte une partie juridique (à laquelle il sera fait référence plus loin) et une partie économique.

Bien que se reconnaissant elle-même comme non exhaustive, elle a le mérite d'avoir rassemblé des données produites par les vingt-cinq pays de l'Union européenne.

Elle a pu ainsi établir différents scénarios de croissance du marché européen des jeux qui, tous, soulignent l'impact du développement de l'offre sur internet.

2. Des données incomplètes

a) Des prétextes non convaincants

Les rédacteurs de la partie économique de l'étude suisse précitée, qui ont procédé à l'agrégation de données fournies par les vingt-cinq Etats de l'Union européenne estiment que le perfectionnement des statistiques officielles relatives aux jeux devrait constituer une toute première priorité, aux niveaux aussi bien national qu'européen.

Tel ne semble pas être l'avis du directeur général de l'INSEE qui a fait valoir, le premier mars 2004, en réponse à une demande d'informations de votre rapporteur, pour justifier le statu quo en la matière, que les joueurs réguliers ne constituent qu'une « fraction minoritaire » des ménages et qu'il ne s'agit encore que d'une « faible proportion » de leurs dépenses.

Quant à la Française des jeux, elle explique l'inexistence d'études sur la prévalence du jeu pathologique en France par « la situation spécifique d'encadrement effectif de l'offre » dans notre pays, en réponse à un questionnaire de l'institut suisse de droit comparé sus-mentionné.

Les autres pays seraient-ils incapables d'encadrer le jeu chez eux ? Et est-ce une raison pour négliger un sujet si important ?

Votre rapporteur estime, pour sa part, que les jeux de hasard et d'argent méritent, en raison tant de leur expansion et de leur poids économiques que de leur importance culturelle et sociale (voir suite de ce chapitre et chapitre précédents), un meilleur suivi statistique et des études plus approfondies.

Comme le souligne l'INSEE lui-même, la consommation de jeux par les Français (voir plus loin), depuis trente ans, s'accroît fortement, durablement et rapidement, même s'il ne s'agit aujourd'hui que d'une part, il est vrai, encore assez faible de leurs ressources et d'une tendance moins marquée que dans d'autres pays. 20 % des Français jouent tout de même régulièrement, à l'heure actuelle, ce qui est loin d'être négligeable !

L'ampleur des évolutions en cours, les troubles qui pourraient en résulter dans notre société et la remise en cause qu'est susceptible de provoquer (du moins en Europe) la référence à des modèles étrangers, rendent absolument nécessaires :

- une observation statistique permanente des jeux (on ne peut se contenter d'enquêtes quinquennales et de données d'il y a trois ans) ;

- des études psycho-sociologiques de la dépendance en France ;

- des comparaisons internationales à ce sujet dans tous les domaines.

b) Une approche limitative

On peut légitimement se demander si une telle carence d'études, sous des prétextes si peu convaincants, n'est pas liée à une tendance des pouvoirs publics à vouloir plus ou moins ignorer la dimension économique et concurrentielle des jeux, par obsession de les contrôler et de les canaliser.

Les jeux, en raison des menaces réelles qu'ils comportent pour l'ordre public sont en effet considérés implicitement chez nous comme une activité non désirable, peu créatrice de valeur, un mal inévitable, en somme, dont il faut atténuer les effets nocifs.

Dès lors, il s'agit beaucoup plus de les administrer et de les réglementer que de les traiter comme un véritable marché concurrentiel.

Cela explique :

- l'attribution par l'Etat de monopoles aux opérateurs (à la Française des jeux, sur les loteries ; au PMU, sur les paris relatifs aux courses de chevaux61(*) ; aux casinos cantonnés dans certaines zones géographiques, sur les machines à sous...) ;

- une certaine négligence, déjà notée dans le précédent rapport, à l'égard des potentialités économiques des jeux, en termes de croissance, d'emploi et d'aménagement du territoire.

- les différends entre la France et la Commission européenne qui n'a pas la même vision.

Cette attitude diffère de celle d'autres pays.

Ainsi :

- les jeux sont placés, au Portugal, sous la tutelle du ministre de l'économie, 80 % des taxes perçues par l'Etat sur les résultats des casinos alimentent des dépenses destinées à promouvoir et développer la filière touristique portugaise par l'intermédiaire d'un fonds dédié (fonds du tourisme).

- en Espagne, une ordonnance du ministère de l'intérieur du 15 octobre 1979 a conféré, à un institut national industriel, le monopole de la fabrication (et de l'importation) des machines à sous autorisées dans les casinos.

Le groupe Cirsa, initialement fabricant de machines et de logiciels de jeux62(*), a pu ainsi développer ensuite des activités en aval, et en dehors des seuls casinos (salles d'arcades et de bingos, jeux vidéo...).

Cette stratégie d'intégration verticale et de synergies entre différents secteurs de l'univers du jeu l'a conduit à diversifier son activité jusqu'à y inclure l'exploitation de casinos dans le monde hispanophone (Espagne, Caraïbes, Amérique latine), la gestion de centres de loisirs (salles de jeux vidéo d'Eurodisney, par exemple), et même des investissements immobiliers. La petite société créée en 1978 est devenue aujourd'hui un groupe intégrant 400 entreprises et employant plus de 16.000 salariés dans de nombreux pays.

- De même, l'entreprise autrichienne Novomatic, l'un des principaux fabricants de machines de jeux en Europe, en est venue à exploiter par ailleurs, ultérieurement, une trentaine de casinos et d'établissements de jeux et développe actuellement ses activités en Pologne et dans les pays baltes ;

De telles opportunités ne risquent pas de se présenter en France !

Comme le signalait déjà le rapport de février 2002, une loi française, très rigoureuse, du 16 décembre 199263(*), a prohibé, en effet « la fabrication dans notre pays de tout appareil dont le fonctionnement repose sur le hasard et qui permet, éventuellement, par l'apparition de signes, de procurer moyennant enjeu un avantage direct ou indirect, de quelque nature que ce soit, même sous forme de partie gratuites ».

Estimant, par ailleurs, insuffisante la réflexion dans ce domaine en France, le syndicat « casinos de France » a entrepris, en liaison avec le ministère du tourisme, de procéder à un examen critique de la répartition géographique de l'offre de jeu dans toute la France, au regard des nécessités de l'aménagement du territoire.

Il n'existe actuellement, en effet, en France, aucun casino à l'intérieur d'un triangle dont le sommet est Paris et la base correspond à une ligne Dijon-Tours ainsi qu'entre Evaux-les-Bains et Toulouse, dans le corridor qui descend vers les Pyrénées, entre le littoral et le massif central ; rien non plus, en remontant vers le Nord, sur toute la largeur qui sépare les Vosges d'Enghien-les-Bains.

Les critères de localisation des casinos (stations balnéaires, thermales ou climatiques) semblent aujourd'hui désuets, bien que corrigés, en 1988, par l'« amendement Chaban64(*) » qui autorise les implantations dans les villes de plus de 500.000 habitants, en contrepartie d'investissements culturels.

Les casinos, en Grande-Bretagne, eux, sont depuis longtemps plus présents qu'en France dans les grandes villes (il en existe à Liverpool, à Manchester, à Leeds, à Glasgow, à Cardiff et ils ne sont pas moins de 24 dans la seule agglomération londonienne). Ces établissements sont ainsi moins limités outre-manche que chez nous aux villes d'eau et aux stations littorales.

Par ailleurs, un supercasino expérimental (type Las Vegas) devrait être ouvert en 2007 au Royaume-Uni.

En France, la loi du 14 avril 2006 relative au tourisme65(*) a modifié le classement des zones touristiques, sauf en ce qui concerne précisément les stations balnéaires, thermales ou climatiques, éligibles, à l'installation d'un casino, pour lesquelles rien n'a été changé !

Il aurait pu pourtant être envisagé de faire appel à d'autres critères, moins restrictifs sur le plan géographique, tels que la fréquentation touristique. On pourrait aussi réfléchir aux moyens de mieux faire correspondre, comme au Royaume-Uni, la répartition des casinos à celle de la population sur l'ensemble du territoire, en abaissant, par exemple, le seuil de l'amendement Chaban. Il s'agirait ainsi de tenter d'imaginer des solutions aux problèmes posés par la quasi saturation actuelle d'un marché (voir plus loin) qui représente la moitié de celui des jeux en France.

Pour le moment, la commission supérieure des jeux, en l'absence d'orientation du ministère de l'intérieur se préoccupe seulement de l'équilibre local de l'offre.

Un autre sujet, particulièrement important, nécessitant de la part des pouvoirs publics une analyse interministérielle et prospective, qui semble pour le moment leur faire défaut, est celui du jeu sur internet. La Française des jeux et le PMU ont été autorisés, en ce qui les concerne, à lutter à armes égales contre les offres concurrentes illégales émanant de sites internet. Les casinos, qui sont des entreprises privées, et paraissent encore plus fortement menacés n'ont pas la même liberté. Une telle discrimination mériterait quelques explications.

La Grande-Bretagne, de son côté, s'est penchée sur la question et a décidé, par le « gambling act » d'avril 2005 (qui entrera en vigueur en 2007) de légaliser le jeu en ligne, en autorisant l'octroi de licences aux opérateurs intéressés. Elle espère ainsi un rapatriement des activités (et des recettes correspondantes) de ses bookmakers installés à Malte, à Gilbraltar ou à Chypre, qui s'adressent en fait à un public essentiellement britannique.

Il paraît clair, au total, que :

- les informations sur les jeux, en tant qu'activité socio-économique majeure, sont insuffisantes en France ;

- la réflexion des pouvoirs publics sur ce secteur ne tient pas assez compte de sa contribution à l'économie, quelle que soit la priorité qu'on entend accorder à son encadrement, pour des raisons valables (protection du consommateur et de l'intérêt général).

Les données disponibles permettent néanmoins de discerner, depuis 2001, dans l'évolution économique des activités concernées, la confirmation de tendances précédemment constatées et l'amorce de certains changements.

B. DES TENDANCES CONFIRMÉES

La poursuite d'une croissance, dans l'ensemble, soutenue, tirée par une demande en augmentation, une contribution appréciable au financement des dépenses publiques et le développement de l'utilisation d'internet sont les principales tendances, constatées dans le premier rapport, qui se sont prolongées jusqu'à aujourd'hui.

1. Une croissance assez soutenue dans l'ensemble

a) Une forte augmentation de la demande en longue période

Comme le souligne l'INSEE, dans son étude précitée66(*), « les Français, depuis 1976, (date de création du Loto national), ont été de plus en plus attirés par les jeux de hasard et d'argent ».

Leur mise a doublé en vingt cinq ans pour atteindre, en 2003, environ 130 euros par habitant, soit 0,9 % de leur budget67(*).

Cela correspond à un accroissement des dépenses de jeux de ménage de 3,1 % par an, en moyenne et en volume, supérieur au rythme d'augmentation de l'ensemble des dépenses de consommation (+ 2,0 %).

Sur dix années, de 1991 à 2002, les parts de marché respectives des différents produits se sont profondément modifiées.

Les machines à sous (+ 36,8 % par an en volume) et les jeux instantanés, ont beaucoup progressé, au détriment du PMU (dépenses stables en volume) et des lotos et loteries traditionnelles.

Parts de marché des différents opérateurs

(en % du produit brut des jeux)

 

1991

2002

PMU et PMH 

47 %

26 %

Casinos :

11 %

34 %

FDJ :

42  %

40 %(1)

(1) Dont 2/3 de jeux instantanés.
Source : INSEE

L'augmentation de l'importance des casinos et la diminution de celle des courses de chevaux ont été spectaculaires.

Au total, selon l'INSEE, les dépenses des ménages étaient, en 2003, de 7,8 milliards d'euros, leurs dépenses brutes (valeurs non corrigées des gains) atteignant 32 milliards d'euros.

b) Une expansion qui s'est poursuivie depuis 2001

Le graphique ci-après rend compte de la poursuite de la croissance de la demande adressée aux différents opérateurs depuis la publication du premier rapport de votre commission des finances sur les jeux.

1. Ce chiffre est le résultat d'un calcul théorique prenant en compte le taux de retour supposé des machines à sous (85 %) et n'indique pas les dépenses effectives des joueurs.

Mais l'image ainsi donnée ne correspond qu'à une approximation des sommes misées à un moment donné, et ne reflète pas la dépense effective des joueurs, nette de leurs gains.

Elle montre néanmoins :

- le ralentissement, à partir de 2003, de la croissance des enjeux récoltés par les casinos (voir plus loin).

- une amélioration, à partir de 2002, de la progression du PMU pourtant toujours distancé par la Française des jeux.

En retranchant des 35,85 milliards d'euros joués par les Français, les 27,42 milliards gagnés par quelques-uns, on obtient une dépense nette totale de jeux de 8,43 milliards d'euros en 2005.

(1) Mêmes observations que celles de la note sous le graphique de la page précédente

Source : FDJ

Il apparaît que les casinos, premier secteur en termes de mises, ne sont que second, loin derrière la Française des jeux, pour ce qui est des dépenses nettes des joueurs, compte tenu du taux de redistribution beaucoup plus favorable qui est le leur (de l'ordre de 86 % au lieu de 60 %).

Toutefois, ces résultats ne sont pas pleinement significatifs.

En effet, les montants exacts des enjeux ne sont pas connus avec précision par les casinos dans la mesure où les gains rejoués ne sont pas enregistrés par leur comptabilité.

Les chiffres consolidés, utilisés ci-dessus, proviennent d'estimations faites par la Française des jeux en évaluant le produit brut des jeux (montant des pertes des joueurs, c'est-à-dire leurs mises moins leurs gains) à partir du taux de retour moyen aux joueurs68(*) des machines à sous (85 %).

Quoi qu'il en soit, la croissance des enjeux en euros courants, non corrigés des gains a été, de 2001 à 2004 compris, toujours supérieure à celle du PIB, ce qui témoigne du dynamisme de l'activité du secteur économique considéré.

Le dynamisme économique des jeux

(en pourcentage)

 

2001

2002

2003

2004

2005

Croissance :

- des enjeux (1) (tous opérateurs confondus)

9,1

6,5

5,16

5,36

3,1

- du PIB (2)

3,9

3,4

3,0

4,0

3,1

(1) en euros courants

(2) en valeur

2. Une contribution appréciable au financement des dépenses publiques

a) Les prélèvements de l'Etat

L'Etat prélève une part des enjeux dont l'augmentation est soulignée ci-dessus, plus ou moins importante, selon les opérateurs, comme le montre le tableau suivant :

Les estimations par le fascicule budgétaire « voies et moyens », de la part non fiscale de ces prélèvements, y compris pour l'année 2007, sont les suivantes :

Source : rapport général de M. Gilles Carrez sur le projet de loi de finances pour 2006 (A.N. XIIe législature n° 2568, tome I) et projet de loi de finances pour 2007 (évaluation des voies et moyens)

Des révisions importantes ont été effectuées en ce qui concerne les prévisions initiales pour l'année 2006 qui :

- sous-estimaient largement les recettes provenant de la Française des jeux69(*) (1.773 au lieu de 1.950 millions d'euros) ;

- surévaluaient, en revanche, celles procurées par les casinos (1 milliard d'euros contre 974 millions d'euros) et surtout le PMU (470 millions d'euros escomptés contre 404 millions d'euros constatés).

Quoi qu'il en soit, la progression de ces prélèvements non fiscaux, qui constituent, pour l'Etat, la majeure partie du produit des jeux, a été, semble-t-il, le plus souvent, supérieure à celle de l'ensemble des ressources du budget général70(*).

Ils représentent, en 2007, un total (3,3 milliards d'euros) supérieur, par exemple, à l'aide publique au développement (3,1 milliards d'euros), au budget de l'agriculture (2,9 milliards d'euros) ou encore à celui de la culture (2,1 milliards d'euros).

S'y ajoutent les impôts nationaux de droit commun acquittés par les opérateurs. Ceux sur leurs bénéfices ont rapporté à l'Etat 239 millions d'euros, en 2001, selon l'INSEE (dernière estimation d'ensemble fiable). Pas plus qu'en 2001, votre rapporteur n'a pu obtenir du ministère des finances, le chiffre de l'impôt sur les sociétés payé par le secteur particulier des casinos.

Pour le PMU, le total de la ligne « impôts, taxes et versements assimilés » du compte de résultat de 2005 (charges d'exploitation) n'est que de 9,8 millions d'euros (s'agissant d'un groupement d'intérêt économique, à but non lucratif, transparent fiscalement). Ont été, en sus, perçus, les prélèvements récapitulés dans l'encadré suivant :

Prélèvements de l'Etat sur les paris hippiques en 2005
(en millions d'euros)

1. Droits de timbre sur les tickets de paris :

301

2. TVA71(*) sur les recettes des sociétés de courses 

199,6

3. PSP (prélèvement supplémentaire progressif) sur les gains des joueurs 

220

4. PP* (prélèvement proportionnel sur les enjeux)

129

* partagé avec l'institution des courses

 

La FDJ a versé pour sa part à l'Etat, en 2005, 136 millions d'euros d'impôt sur les sociétés, tandis qu'ont été encaissés, outre un dividende72(*) de 80 millions d'euros, 207 millions d'euros de TVA1 sur les mises des joueurs concernés et 136 millions de droits de timbre73(*) sur différents billets de loteries et de lotos.

b) Les ressources affectées

La LOLF74(*) permet, au sein du budget de l'Etat, l'affectation de certaines recettes à certaines dépenses (article 16) ou, sous conditions, la mise à disposition d'une autre personne morale d'une ressource établie au profit de l'Etat (articles 32 et 36).

C'est ainsi que le CNDS (Centre national pour le développement du sport) bénéficie d'un prélèvement de 2 % sur les mises des joueurs de la Française des jeux qui lui a apporté 173 millions d'euros de recettes en 2006. Une majoration de 20 millions d'euros de cette somme est prévue par le projet de loi de finances pour 2007 (le taux ayant été porté à 2,8 %, le produit attendu est de 250 millions d'euros).

Le CNDS est un nouvel établissement public, créé pour succéder au FNDS (Fonds national pour le développement du sport), compte d'affectation spéciale clos le 31 décembre 2005.

Un autre compte d'affectation spéciale a été récemment supprimé. Il s'agit du « Fonds national des courses et de l'élevage »75(*), clos, lui aussi, le 31 décembre 2005, qui était géré par la Fédération nationale des courses françaises (FNCF) et finançait des primes aux éleveurs de chevaux de courses (hors prix de courses) et des aides aux sociétés de courses.

Ce détour par un compte spécial paraissait inutilement complexe, dès lors que les bénéficiaires, la FNCF et les sociétés de courses, se voyaient déjà directement attribuer une fraction des prélèvements sur les paris.

Depuis le 1er janvier 2006, le produit du prélèvement sur les enjeux, prévu par la loi du 21 mars 1947 (2,18 milliards d'euros en 2005), est donc versé intégralement à ses bénéficiaires finaux, c'est-à-dire :

- les sociétés de courses de chevaux ;

- la FNCF, qui gère les opérations communes à ces dernières,

- pour le solde (1,126 milliard d'euros en 2005), le budget général de l'Etat.

c) Les prélèvements au profit des communes

Les communes concernées bénéficient d'une fraction modeste au total, mais néanmoins importante pour chacune d'entre elles, des prélèvements publics sur les casinos.

Il s'agit (voir III de la première partie) :

- des contributions prévues par les cahiers des charges ;

- du dixième du produit du prélèvement progressif sur le produit brut des jeux.

Les collectivités où sont implantés ces établissements se sont partagé ainsi une manne de 311 millions d'euros en 2005 (voir graphique suivant) :

d) Les contributions sociales

Le graphique ci-après montre le poids des contributions sociales des casinos (CSG et CRDS), qui représentent 13,5 % des prélèvements publics qui leur sont imposés.

Les casinos, seuls opérateurs de jeux soumis à la concurrence, subissent ainsi des prélèvements non fiscaux particulièrement lourds, en plus de leurs impôts de droit commun.

L'Etat prélève, on l'a vu, davantage sur les mises de leurs joueurs que sur celles des clients du PMU ou de la Française des jeux.

La détermination de l'assiette des contributions sociales des casinos (CSG et CRDS) pose problème dans la mesure où il est difficile, comme il a été montré, d'évaluer précisément leur chiffre d'affaires et leurs bénéfices en ce qui concerne les machines à sous.

Il a été finalement décidé, après modification du mode de calcul initial, de retenir, pour la CRDS, un taux spécifique de 3 %, appliqué au produit brut des jeux76(*).

En ce qui concerne la CSG, les casinos sont, avec les autres opérateurs de jeux, les seules personnes morales à y être assujetties77(*). L'assiette est, comme pour la CRDS, le produit brut des machines à sous, c'est-à-dire les pertes des joueurs (dont les gains supérieurs à 1.500 euros sont taxés, par ailleurs, à 12 %). Le taux, plusieurs fois majoré, est actuellement de 9,5 % (contre 7,5 % pour l'ensemble des revenus d'activités et du capital).

Seule une fraction du PBJ (68%) est taxée78(*), mais ce pourcentage est encore beaucoup plus réduit dans le cas de la Française des jeux et surtout du PMU (respectivement 23 % et 14 % seulement des sommes versées sont retenues comme assiette de la CSG due par ces deux opérateurs).

En outre, pour la FDJ, les taux ne sont que de :

- 0,3 % pour la CRDS,

- et 2,2% pour la CSG.

3. Un impact important

Activité dynamique, gisement apprécié de ressources publiques, les jeux sont un secteur animé par des opérateurs de poids.

Ils tiennent une place importante dans la vie économique française.

a) Des acteurs de poids

Le total des mises79(*) engagées par les joueurs auprès des opérateurs français est du même ordre de grandeur que le chiffre d'affaires de Renault, neuvième entreprise française (38,85 milliards d'euros contre 36,34 milliards d'euros).

 Grâce aux machines à sous, le marché des casinos est devenu le premier en France, sa part est passée, on l'a vu, de 22,3 % à 51,9 %, du total des mises entre 1991 et 2004.

C'est en même temps le premier marché européen et le deuxième au monde, derrière celui des Etats-Unis.

Le mouvement de concentration constaté, en 2001, dans le premier rapport, s'est poursuivi depuis. Les groupes français jouent, avec les britanniques, un rôle prédominant en Europe.

Les huit premiers groupes casinotiers français représentent aujourd'hui plus de 85 % du marché national et cinq d'entre deux en détiennent 75 % (Partouche, groupe Lucien Barrière, Accor Casinos, Tranchant et Modiflor).

En prenant le contrôle de la compagnie européenne de casinos, le groupe Partouche était devenu, en 2002, le leader incontesté en France.

Mais la première place lui a été ravie ensuite par le « Groupe Lucien Barrière », né de la fusion, en 2005, des groupes Accor Casinos et Barrière.

Même si le marché donne des signes de maturation, l'activité des casinos demeure globalement rentable, avec des marges d'exploitation de 8 à 12 % du chiffre d'affaires80(*).

Selon une étude, réalisée en juillet 2005, par M. Claude Montmeas, pour le compte de Natexis Banques Populaires :

l'industrie casinotière française est leader en Europe ;

- le processus de consolidation en cours devrait se poursuivre sous l'impulsion, notamment, de fonds d'investissement anglo-saxons (comme le britannique Prudential ou l'américain Colony Capital) ;

- pour parer au ralentissement de la croissance du secteur des casinos qui semble s'amorcer en France (voir plus loin), plusieurs stratégies sont possibles : croissance par acquisition malgré tout (rachat d'opérateurs encore indépendants...), recherche de relais de croissance externe, notamment en Europe, sur des marchés moins consolidés (Grande-Bretagne, Grèce...), ou recentrage sur le coeur de métier (comme Partouche qui a procédé, en 2004, à d'importantes cessions d'actifs hôteliers pour dégager des marges de manoeuvre financière...) ;

 La Française des jeux, pour sa part, se situe, par son chiffre d'affaires, parmi les cinquante premières entreprises du pays. C'est une société imaginative, intègre et performante, qui a le sens de l'intérêt général, comme en témoignent ses activités de mécénat sportif. Elle permet à la France d'occuper la cinquième place des pays opérateurs de loterie (derrière les Etats-Unis, l'Italie, l'Espagne et l'Allemagne).

En lançant Euro Millions, en février 2004, avec les loteries nationales britanniques et espagnoles (rejointes ensuite par celles de six autres pays), elle a poursuivi une stratégie de coopération européenne particulièrement judicieuse dans le contexte actuel.

 Quant au PMU, il constitue la deuxième entreprise mondiale de pari mutuel.

Lui aussi mène des actions orientées vers la mise en valeur du sport (promotion des courses hippiques, partenariats avec la Ligue nationale de Rugby, le Tour de France...). Comme la Française des jeux, il a « internationalisé » ses activités grâce à des accords de partenariat avec des opérateurs étrangers permettant des prises de paris sur des courses étrangères ou, en masse commune, à l'étranger, sur des courses françaises (en Allemagne et avec Ladbrokes, en Grande-Bretagne).

b) De nombreux emplois sur tout le territoire

Les jeux ont un effet favorable sur l'emploi et l'animation économique locale.

Le PMU verse aux sociétés de courses les ressources, prélevées sur les mises des parieurs, nécessaires à leurs actions (organisation et dotation des prix des courses, entretien des hippodromes et des centres d'entraînement...). Il assure ainsi 80 % du financement de la filière cheval en France. Or, ce secteur emploie désormais 61.000 personnes, à la suite de la création en un an, en 2004, de 2.000 emplois directs, sous l'effet de mesures gouvernementales bienvenues, prises à partir de 2003 (voir I de la première partie : extension du régime fiscal du bénéfice agricole, etc...).

Le dynamisme commercial du PMU a entraîné par ailleurs une densification des réseaux de prises de paris (Cafés Courses et Pariez spot) : le nombre de points de vente a augmenté de plus de 10 % (+881) depuis 2001.

- A raison d'un détaillant pour 1.600 habitants, et avec 40.000 points de distribution environ, le réseau de la Française des jeux permet une diffusion de proximité de ses produits qui couvre tout le territoire national. Il donne du travail à 26.000 personnes81(*) (6.000 de plus qu'en 2001).

- Quant au secteur des casinos, il emploie, selon le syndicat Casinos de France, plus de 21.000 personnes (15.000 pour les jeux, 6.000 pour l'hôtellerie et la restauration) réparties dans les 190 établissements français.

Une vingtaine de nouveaux casinos ont été ouverts depuis 2001 et le nombre de salariés augmente de 4,3 % en moyenne depuis 1998.

S'y ajoutent des emplois indirects évalués par les opérateurs à :

- 69.000 pour la filière cheval ;

- 29.000 pour les casinos.

Il importe sans doute, en ce qui concerne les casinos, d'éviter un dépérissement des jeux de table dont la clientèle, plus fortunée que celle des machines à sous, est probablement davantage génératrice d'emplois dans l'hôtellerie, la restauration et les activités touristiques en général.

L'impact de l'activité de la Française des jeux (dépenses informatiques, impression de tickets, publicité...) n'est pas mesurable avec précision.

Au total, l'activité des jeux de hasard et d'argent mobilise donc, en France, plus de 100.000 personnes, sur tout le territoire national.

Plus de 10.000 emplois directs ont été créés depuis 2001, soit une augmentation des effectifs de l'ordre de 10 %.

La croissance du secteur a donc été relativement satisfaisante sur ce point crucial pour la société française.

C. LES CHANGEMENTS EN COURS

1. Le développement de l'offre de jeux à distance

L'offre de jeux à distance n'utilise pas seulement le canal d'internet, mais aussi un média plus ancien, la télévision, et un moyen de télécommunication encore plus récent, le téléphone portable.

Focalisant ses analyses sur le web, le rapport de 2001 avait déjà évoqué, à ce propos, une « explosion de l'offre » (p. 241), ainsi que de sérieuses menaces de concurrence à l'égard des opérateurs traditionnels.

Il aurait donc été possible de voir aujourd'hui, dans l'essor attendu des jeux sur internet, la confirmation d'une tendance ancienne plutôt que l'émergence d'un fait nouveau.

Pourtant, l'essentiel des changements liés à ce phénomène est à venir, ce qui explique qu'ils soient traités dans la présente partie de ce rapport, sous leurs aspects économiques.

Il s'agit d'une évolution certes de la plus grande importance, par sa rapidité, mais dont les conséquences actuelles ne doivent pas pour autant être exagérées.

a) Un essor considérable

Le rapport précité de l'institut suisse de droit comparé de Lausanne considère, dans sa partie économique, que le marché européen des jeux à distance se trouve toujours dans une phase de développement préliminaire, avec des taux de croissance qui, toutefois, restent spectaculaires mais ne sont plus exponentiels82(*).

Il prévoit que celui-ci devrait passer de 9 milliards de dollars en 2004, à 25 milliards de dollars en 2010.

Il estime que l'ensemble des dépenses de consommation correspondantes (internet + télévision interactive + téléphone portable) était compris entre 2 et 3 milliards d'euros en 2004 et croît rapidement.

Il observe que le rythme du développement futur de ces activités dépendra étroitement de l'évolution de leur cadre juridique (voir chapitre suivant), ainsi que de celle des technologies et de la demande.

Dans le premier scénario de base, modéré, qui a été construit, les revenus des jeux augmenteraient, de 2003 à 2010, de 22,4 % (comme le PIB).

La part de marché des paris et des jeux en ligne progresserait (ces derniers bénéficiant du développement de l'offre de parties de poker et de celle des loteries et des casinos traditionnels autorisés à être présents sur le web).

Dans un premier scénario alternatif, les opérateurs de jeux en ligne, autorisés à pénétrer des marchés actuellement protégés, connaîtraient une croissance annuelle de 20 % de leur chiffre d'affaires.

Dans un deuxième scénario de libéralisation plus poussée, (suivant l'expérience australienne), la dépense globale de jeux doublerait, en pourcentage du PIB, et la rente des opérateurs anciens serait diminuée de 16 %.

Selon Jupiter Research, le marché européen, particulièrement dynamique, des paris sportifs en ligne, pourrait, en ce qui le concerne, passer de 3,2 milliards d'euros en 2005 à 7 milliards de revenus en 2009.

Le marché mondial des jeux d'argent en ligne est estimé actuellement à 12 milliards de dollars (9,5 millions d'euros), la part des Etats-Unis étant de près de la moitié. 2000 entreprises seraient concernées, dont les plus connues sont les britanniques PartyGaming, 888.com, Sporting bet, l'autrichienne Bwin et la suédoise Unibet.

Les principales entreprises de jeu en ligne


Entreprise


Nationalité


Offre

Chiffre d'affaires
(en millions d'euros)

PartyGaming*

Britannique

Poker, jeux de casinos

768

888. com*

Britannique

Poker, jeux de casinos

213

Sporting bet

Britannique

Paris sportifs, casinos et poker

72

Unibet

Suédoise

Paris sportifs

64

Bwin

Autrichienne

Paris sportifs et jeux de casinos et poker

33

* basées à Gibraltar

Source : Le Figaro du 9 octobre 2006

b) Une bulle spéculative ?

La spéculation boursière s'apparente parfois à un jeu de hasard et d'argent. En juin 2005, la valorisation de Partygaming, le jour même de son introduction en bourse, atteignait à Londres plus de 10 milliards de dollars, soit plus que la capitalisation de British Airways. Les analystes financiers de Christiansen Capital Advisors ne voyaient pas dernièrement de signe annonciateur d'une fin de cette envolée. Ils s'attendaient à voir les revenus des jeux en ligne passer de 15 milliards de dollars en 2006 à 24 milliards en 2010, alors qu'ils n'étaient que de 1 milliard en 2001.

Plus optimistes encore, les analystes de Merril Lynch tablaient, selon le Monde du 17 décembre 2005, sur un total de 150 milliards de dollars de recettes brutes générées, en 2015, par les seuls paris sportifs en ligne.

Les bénéfices avant impôt annoncés pour 2005 par les ténors du secteur semblaient considérables. Ceux de PartyGaming avaient augmenté de 54 % durant le premier trimestre de 2006. Les gains de Bwin avaient doublé en 2005. Plus dure a été la chute.

Après l'arrestation en juillet à Dallas du directeur général de Bet on Sports, le vote par le Sénat américain d'une loi interdisant le paiement par carte de crédit des jeux en ligne étrangers aux Etats-Unis, dans la nuit du vendredi 29 au samedi 30 septembre, a provoqué, le lundi suivant 2 octobre, un effondrement à Londres des cours des sociétés de jeu d'argent sur Internet qui ont perdu, en une séance, plus de la moitié de leur valeur (sporting bet : - 73 % ; PartyGaming : - 62 % ; 888 : - 50 %).

La plupart des sociétés britanniques concernées ont suspendu, en conséquence, leurs activités aux Etats-Unis dont le marché représentait plus de la moitié de leur chiffre d'affaires.

Comme l'avaient pressenti certains analystes dès l'épisode du mois de juillet, une telle secousse était à craindre, étant donné les incertitudes relatives à la réglementation de ces activités et le surnombre d'entreprises présentes sur ce marché.

c) Un phénomène d'ampleur encore limité

Comme le souligne l'étude, précitée, de l'institut de droit comparé de Lausanne, le marché européen des jeux traditionnels (casinos, loteries, paris hippiques) est relativement mature.

Dans ce contexte, une forte croissance des jeux en ligne est, avec une ouverture à la concurrence de ces activités, le seul facteur qui puisse dynamiser le secteur de manière vraiment forte. Encore faut-il que l'environnement législatif et réglementaire s'y prête. Sinon, il est possible aux Etats de freiner le développement du jeu en ligne, à défaut de pouvoir l'empêcher car il s'agit, vraisemblablement, d'une évolution inéluctable.

Le phénomène, par la rapidité de sa progression, est, à la marge, important mais il reste encore relativement limité.

En effet, selon l'institut suisse, le part de marché des jeux en ligne ne devrait pas dépasser 5 % en Europe en 2012.

Internet ne correspond aujourd'hui qu'à une part minime du chiffre d'affaires de la Française des jeux et du PMU (de 1 % à 2 %). Le nombre d'intervenants français s'adonnant actuellement aux jeux sur Internet dépasserait 500.000, mais celui des clients des jeux traditionnels dépasse, en France, les trente millions.

Les opérateurs « historiques » peuvent, en outre, se servir des moyens modernes d'information et de communication pour mieux promouvoir et diffuser leurs produits actuels (cas de la Française et du PMU), voire pour créer une offre spécialement adapté à ces nouveaux media interactifs (possibilité actuellement refusée, en France, aux casinos).

Il convient donc :

- ni de sous-estimer la déferlante des jeux sur internet ;

- ni d'en exagérer l'ampleur et la rapidité de propagation.

A long terme, leur progression peut être plus ou moins ralentie mais semble inexorable.

A court terme, il faut prendre du recul et se garder de tout emballement, sans se dissimuler, pour autant, que les difficultés rencontrées par les opérateurs concernés aux Etats-Unis vont les conduire à intensifier leurs efforts en Europe.

Leur succès dépendra des effets de substitution des jeux en ligne aux jeux anciens, de la riposte des monopoles traditionnels, de l'issue de la bataille juridique qui va se jouer en Europe (voir plus loin).

Leur prohibition, en tout cas, peut freiner la consommation de ces nouveaux produits, mais pas la faire disparaître. Elle peut, au contraire, créer un attrait du fruit défendu et favoriser les offres illégales et mafieuses.

2. La maturation du marché des casinos

a) Une situation délicate

Parmi les opérateurs français, ce sont les casinos dont la situation est apparue, dernièrement, comme la moins confortable.

Ils ont pu certes bénéficier auparavant de l'essor considérable des machines à sous, dont le monopole leur a été conféré par la loi Pasqua du 5 mai 1987, et qui leur a permis d'augmenter substantiellement leur part de marché.

Leur rentabilité est, on l'a vu, d'autre part, très élevée. Mais ils subissent, en contrepartie, des prélèvements fiscaux et sociaux particulièrement lourds, alors qu'ils sont les seuls soumis à la concurrence, et doivent satisfaire des exigences de plus en plus importantes des communes, dans le cadre de leurs concessions de service public. Leurs contraintes de communication sont, par ailleurs, plus fortes que celles des autres opérateurs.

Il semble bien que l'âge d'or qui a suivi l'autorisation des machines à sous touche à sa fin.

Dans une note du 22 juin 2005, le syndicat « Casinos de France » notait déjà, il y a un an, une stagnation du produit brut des jeux et une régression du produit net, à casinos constants, depuis 2002 (- 2 % au premier semestre 2004-2005), les prélèvements augmentant davantage que le chiffre d'affaires.

Il estimait, dans un autre document83(*), que « depuis quelques années, le marché montre des signes évidents de maturité ».

Le groupe « Lucien Barrière », numéro un en France, vient de publier ses résultats pour l'exercice 2005-2006. Sur les dix premiers mois de la session, la croissance de ses casinos est modeste (+ 4 %). Lucien Barrière, comme l'ensemble des professionnels du secteur, redoute les conséquences du contrôle aux entrées et de l'interdiction de fumer, mesures qui, si elles provoquaient un recul de 10 % du PBJ, pourraient faire chuter de 30 % les résultats des casinos. Or, le jeu correspond à 90 % de l'activité du groupe en France qui réalise, par ailleurs, de bonnes performances dans l'hôtellerie (+ 10,2 %) et la restauration (+ 9,3 %).

Dans ces conditions, les mesures « compensatoires », qui sont en train d'être prises, sont considérées comme indispensables par la profession84(*).

Dans l'étude précitée, réalisée par ailleurs par M. Claude Montmeas pour le groupe Natexis-Banques populaires85(*), il est également jugé que « le marché semble aujourd'hui arrivé à maturité, voire, dans certaines régions à forte densité d'établissements, proche de la saturation ».

Selon lui, « le produit casino a vieilli », alors que la croissance de la demande, sur le marché des jeux, repose avant tout sur l'innovation produit et la communication.

La concurrence des autres offres, notamment celle des jeux en ligne, se fait de plus en plus pressante (réalité que s'obstinent à nier les autorités françaises pour lesquelles les clientèles des différents opérateurs ne sont pas substituables).

Une adaptation du cadre juridique actuel des jeux à l'irruption de nouveaux vecteurs de distribution comme internet (que les casinos n'ont pas le droit d'utiliser) est, selon M. Claude Montmeas, absolument urgente, tant au niveau national qu'international.

La réponse des casinos nécessite selon lui :

- la poursuite du mouvement en cours de consolidation sur les marchés matures ;

- le renouvellement de l'offre (nouveaux produits, nouveaux concepts de complexes de loisirs intégrés...) ;

- la recherche de relais de croissance à l'étranger (marchés anglais, helvétiques, italiens et grecs) ;

- enfin, une participation au développement du jeu en ligne si, comme il est souhaitable, l'Etat l'autorise.

b) La question de l'autorisation éventuelle de « machines douces » dans les cafés

Premier pays en Europe pour le nombre de casinos, la France est en même temps l'un des seuls où les machines à sous « douces » (à mises et gains limités) sont interdites en dehors de ces établissements.

Ce n'est pas un hasard !

En effet, le Portugal, qui pratique la même interdiction (avec la Grèce), possède aussi un réseau assez dense de casinos (celui d'Estoril, près de Lisbonne, étant l'un des plus grands d'Europe).

Les machines à sous, dont les casinos, dans les deux pays, ont le monopole, représentent plus de 80 % de leurs recettes au Portugal, 93 % en France.

En Suisse, l'ouverture récente de casinos s'est accompagnée d'une restriction des autorisations, limitées aux seuls jeux d'adresse, des jeux automatiques dans les restaurants (dans lesquels les jeux d'argent sont désormais interdits).

Bien que l'on puisse arguer de ce que les clientèles intéressées ne sont pas les mêmes, il semble donc bien exister une certaine corrélation entre, d'une part, l'interdiction des jeux d'argent dans les bars, restaurants et autres lieux publics et, d'autre part, le nombre et la prospérité des casinos.

Néanmoins, la Belgique, qui possède le même nombre de casinos que le Portugal (soit neuf), autorise les machines à sous ailleurs, dans des salles de jeux automatiques ou des débits de boisson.

Le problème de l'autorisation éventuelle, en France, de machines « récréatives », à mises et gains limités, comme chez tous nos voisins européens, est délicat.

Les débitants de boisson qui la réclament :

- sont actuellement en grande difficulté (beaucoup disparaissent en milieu rural...) ;

- contribuent au maintien d'un lien social dans des zones dévitalisées, tout comme certaines associations qui ont le droit d'organiser des lotos, dans des conditions qui viennent d'être assouplies ;

- peuvent s'estimer défavorisés par rapport aux bars PMU et cafés courses ou aux distributeurs de la Française des jeux. Ces derniers bénéficient, en effet, sous la forme d'un supplément de consommation, de la participation de leurs clients à des jeux (Rapido, paris hippiques...) autorisés au niveau national, alors que tout autre jeu d'argent est prohibé, localement, ailleurs que dans les casinos et se trouve donc interdit aux autres débitants de boisson.

Les arguments d'impossibilité technique opposés à leur demande ne sont pas entièrement convaincants : l'administration parvient bien, par exemple, à contrôler toutes les pompes à essence du territoire et les quelque 19.386 machines à sous qui fonctionnent actuellement dans les casinos.

Comment font, par ailleurs, les pays étrangers (il y a plus de 200.000 machines à sous en Espagne, en Allemagne et en Grande-Bretagne) ?

Une offre et un contrôle informatisés de ce type de jeux semblent, au demeurant, concevables86(*).

Un système, sélectif, d'attribution de licences d'exploitation, avec dépôt d'une forte caution, retenue en cas d'irrégularité, et numerus clausus (pas plus de deux machines par établissement, comme en Belgique) serait envisageable.

A tout le moins, de nouveaux jeux d'adresse pourraient être autorisés comme en Suisse.

Mais les opposants à une telle mesure ne manquent pas d'argument. Ils invoquent notamment :

- les abus autrefois constatés (utilisation dévoyée de jeux permettant de gagner des confiseries) ;

- la difficulté (pour l'attribution de licences) d'accorder aux uns ce qu'on refuse à l'autres (mais ce ne serait pas le seul cas : tous les cafetiers, par exemple, ne sont pas buralistes, il faut un agrément...) ;

- la volonté de ne pas mettre les casinos en difficulté (ces derniers, cependant, ne sont pas facilement accessibles à toute la population française) ;

- la preuve ainsi faite de la sincérité de la politique française de canalisation des jeux (toutefois, ce n'est pas l'Etat qui se prive ainsi de recettes car ces dernières devraient plutôt aller aux communes...).

En réalité, l'argument le plus recevable qui milite contre l'autorisation de jeux de hasard et d'argent dans des commerces de proximité est celui du risque d'une accoutumance, ouvrant la voie à la dépendance et à une escalade vers des pratiques plus dangereuses.

Le préjudice éventuel que causerait aux casinos l'autorisation de « machines douces » dans les débits de boisson illustre la sensibilité du secteur des jeux à tout changement dans la législation de la réglementation concernée.

Les décisions de l'Etat et du Parlement français sont souveraines en ce domaine qui relève, clairement, du principe de subsidiarité.

Cela est moins évident pour les autres jeux, notamment pour les jeux à distance, par essence transfrontières.

D. L'ORDRE ÉTABLI MENACÉ 

1. Le spectre d'une libéralisation

Dans un marché français qui peut paraître encore relativement sous-exploité, par rapport à celui d'autres pays, les monopoles nationaux ne sont pas à l'abri de toute convoitise et de tout danger.

La concurrence des jeux à distance pourrait notamment être facilitée par des décisions prises au niveau européen.

Une intensification de l'offre pourrait ainsi entraîner un accroissement des phénomènes de dépendance préjudiciables à la société dans son ensemble et, en fin de compte, aux opérateurs eux-mêmes.

a) Un marché convoité

Selon l'étude précitée de l'INSEE87(*), la part du budget des ménages consacrée aux jeux est (0,9 %) inférieure, en France, à la moyenne européenne (1 %) et à ce qu'elle est chez certains de nos voisins européens (Espagne : 2%, Royaume-Uni : 1,2 %).

On peut d'ailleurs y voir la preuve d'un certain succès de la politique française d'encadrement (et de l'impact de l'interdiction des machines à sous en-dehors des casinos).

L'offre de jeu française se distingue aussi de celle de plusieurs autres pays européens, par une relative faiblesse en ce qui concerne les paris sportifs, du fait d'une législation et d'une réglementation très restrictives (monopoles du PMU et de la Française des jeux sur les courses de chevaux et le football...)

Or, il s'agit d'un secteur à forte demande où le jeu à distance se développe de façon particulièrement dynamique, et d'une pratique souvent considérée comme moins dangereuse que d'autres (machines à sous des casinos, Rapido de la Française...), en termes de dépendance.

C'est donc là que se concentre l'offensive vers le marché français des bookmakers, britanniques et autrichiens (Party Gaming, Bwin etc...)

La bataille juridique (voir sous-partie suivante), qui les oppose à ce propos aux monopoles nationaux, devant les juridictions administratives françaises et européennes, fait rage.

Les plaintes et les instances se multiplient.

b) Les monopoles remis en cause

Les opérateurs privés, nouveaux entrants sur le marché des jeux, n'ont pas les moyens de concurrencer les opérateurs historiques dans leur offre traditionnelle (40.000 points de vente pour la Française des jeux, plus de 1,8 milliard d'euros de paris reçus par le PMU en 2005...)

Ce sont essentiellement des acteurs du jeu en ligne, positionnés sur des segments souvent différents (poker, paris sur des sports autres que les courses de chevaux...)

Or, si le canal multimédia de la Française des jeux représente une part volontairement restreinte de son activité, le site d'information et de prises de paris en ligne du PMU connaît, en revanche, une croissance rapide (+ 75 % en 2005, avec un nombre de joueurs qui est passé, en 2004, de 80.000 à 120.000).

C'est sans doute la raison pour laquelle la commission, dans un premier temps, s'en est prise plutôt au PMU qu'à la Française des jeux, dans sa lettre de mise en demeure aux autorités françaises du 12 octobre 2006, qui vise, en premier lieu, semble-t-il, les paris sportifs en ligne (voir encadré dans la sous partie suivante).

Actuellement, en vertu des principes de la législation française sur les jeux selon lesquels tout ce qui n'est pas autorisé est interdit, seuls les sites de la Française des jeux et du PMU sont légalement accessibles aux joueurs français.

Or, la Cour de justice des communautés européennes (CJCE), en application des traités, considère les jeux de hasard et d'argent comme une activité économique, une prestation de services, plus précisément, qui doit s'effectuer librement et sans restriction autres que celles strictement indispensables à la défense de l'intérêt général.

En fait, les restrictions, même sous forme de monopoles, sont acceptées mais à condition qu'elles s'inscrivent dans une politique cohérente et systématique (voir sous-partie suivante) de limitation du jeu (selon l'arrêt Gambelli de novembre 2003).

La France devra convaincre de la pertinence de sa politique à cet égard, tout d'abord, la commission, puis, à défaut, le juge européen saisi par celle-ci (dans le cas où la procédure d'infraction irait jusqu'à l'ouverture d'une phase juridictionnelle).

La Commission est gardienne des traités et promotrice de l'unification européenne qui passe d'abord par l'établissement d'un marché commun.

Elle considère toute restriction infondée à la libre prestation des services au sein de l'Union comme devant disparaître et prétend ne pas être hostile par principe aux monopoles des jeux.

Toutefois, elle a chargé, on l'a vu, l'institut suisse, précité, de droit comparé de Lausanne d'étudier en quoi les lois des différents Etats étaient susceptibles d'altérer le bon fonctionnement du marché intérieur des jeux et d'en réduire les effets positifs sur la croissance et l'emploi.

En France, de telles préoccupations apparaissent déplacées, voire « politiquement incorrectes ».

La conception qui prévaut est celle, exprimée récemment par le ministre délégué au budget et à la réforme de l'Etat, M. Jean-François Copé, selon laquelle « l'activité de jeu d'argent n'est pas une activité économique comme les autres »88(*).

Pour la Commission, les jeux n'échappent pas à la règle du traité instituant la communauté européenne selon laquelle (article 49) « les restrictions à la libre prestation des services à l'intérieur de la Communauté sont interdites », sauf exception.

Pour les autorités françaises, et celles de nombreux autres Etats dans lesquels les opérateurs de jeux ont un caractère public et jouissent d'un monopole, l'exception doit demeurer la règle.

Pour les raisons mêmes qui l'ont conduit à critiquer l'insuffisante prise en compte par les pouvoirs publics français de la dimension économique des jeux, votre rapporteur estime qu'on ne peut pas leur reprocher de manquer de détermination dans l'encadrement de cette activité.

Les pouvoirs publics ont une approche des jeux avant tout juridique, administrative, quasi-policière, qui semble assez systématique et cohérente, même si elle n'échappe pas à toute critique, notamment en ce qui concerne la protection des mineurs et la prévention de la dépendance.

Partout dans le monde, la part du jeu dans la consommation semble s'accroître. Elle demeure, en France, inférieure à la moyenne européenne.

Il semble bien que l'offre de la Française des jeux et du PMU a accompagné la demande beaucoup plus qu'elle ne l'a suscitée.

L'argument selon lequel une promotion dynamique des produits des opérateurs publics permet de contenir les offres concurrentes illégales paraît recevable à votre rapporteur.

c) Quelles seraient les conséquences d'une ouverture à la concurrence ?

L'ouverture à la concurrence du secteur des jeux en Europe pourrait résulter :

- soit d'une décision de la Cour de justice des communautés européennes dans ce sens ;

- soit d'un projet de directive de la commission approuvé par le Parlement et le Conseil européen.

L'échec, en février 2006, de la tentative d'intégration des jeux dans la directive services (voir plus loin) rend peu probable, à court terme, la proposition par la commission d'un nouveau texte sur ces questions.

Toutefois, cette éventualité, dans le futur, ne semble pas devoir être totalement exclue, dans l'hypothèse d'un imbroglio juridique résultant d'interprétations divergentes par les juridictions nationales, des arrêts préjudiciels de la Cour européenne.

Pour le moment, il n'y a, en tout cas, pas péril en la demeure.

La France doit répondre à une demande officielle d'information qui lui a été adressée par la commission (premier stade d'une procédure d'infraction). Elle n'est pas la seule (l'Italie et l'Autriche sont également concernées)89(*).

Elle dispose d'un délai de deux mois pour faire valoir ses arguments.

La demande d'explication semble surtout concerner l'interdiction d'accès au marché français imposée à des opérateurs licenciés dans d'autres pays.

Il s'agit essentiellement de sociétés de paris en ligne.

Or, ce marché (voir plus haut) est encore relativement limité, bien qu'en croissance très rapide.

Toutefois, l'étude, précitée, de l'institut de Lausanne montre bien que l'enjeu principal de toute libéralisation des activités de jeux est la confiscation, par de nouveaux entrants sur ce marché, d'une partie de la rente dont bénéficiaient auparavant les opérateurs en place. Il peut en résulter globalement une accélération de la croissance de l'offre, une augmentation des gains des joueurs et des modifications de parts de marché.

Dans le premier scénario alternatif de libéralisation modérée, envisagé par l'étude, le transfert de rentes des monopoles publics aux nouveaux opérateurs privés serait limité mais le taux de croissance annuel des jeux en ligne atteindrait 20 %. En revanche, une libéralisation à l'australienne aurait des effets beaucoup plus prononcés. Les revenus des jeux pourraient doubler et les rentes des opérateurs historiques diminueraient, on l'a vu, de 16 % tandis qu'on assisterait à des modifications considérables de parts de marchés (au profit des machines à sous dans les casinos ou en d'autres lieux).

Dans le cas de la France, l'Etat pourrait récupérer, en recettes fiscales, une partie au moins de ce qu'il perdrait en prélèvements directs. Mais il bénéficierait ainsi de moins de souplesse et de liberté dans l'utilisation de ces ressources qui jouent un rôle important dans l'équilibre des comptes du Trésor public et dont certaines sont affectées (au sports et à l'élevage).

Dans quelle mesure, notamment, le financement par les paris hippiques de la filière cheval s'en trouverait-il affecté ? Quelles en seraient les conséquences sur la dépendance ?

2. Les dangers de la dépendance

a) Une question centrale

Indépendamment de ses effets individuels et sociaux dévastateurs, la dépendance est une question centrale :

- au niveau juridique, car le juge européen risque de se fonder sur une analyse de l'efficacité des politiques nationales de prévention pour apprécier si les restrictions apportées par un Etat aux libertés d'établissement et de prestation de jeux sont ou non justifiées ;

- aux niveaux économique et financier, car il peut en résulter pour les opérateurs, et donc pour l'Etat, une perte de recette (un client devenu pathologique est un client perdu) et une augmentation de dépenses (frais de prise en charge).

b) Un phénomène difficile à cerner

Il est difficile à la France, faute d'études à ce sujet, d'avancer de bons résultats en matière de limitation de la dépendance comme preuve du bien fondé de sa politique de restriction de l'offre de jeux.

Plusieurs constations peuvent néanmoins être faites :

- Le coût de l'assuétude est difficile à chiffrer (l'écart entre les différentes estimations nord américaines est élevé ; cf. plus haut II), d'autant qu'il s'agit souvent de personnes souffrant de troubles additionnels ou associés ;

- Le problème tend à s'aggraver partout dans le monde, y compris en France pour de multiples raisons (habitude précoce des jeux vidéos ; sensations plus fortes provoquées par les technologies modernes ; possibilité de jouer seul à domicile) ;

- une libéralisation accentuée de l'offre entraîne une forte augmentation de la consommation des jeux qui ne peut que provoquer un accroissement de la fréquence de ces troubles. (En Australie, la proportion du revenu disponible des ménages consacrée aux dépenses de jeux est passée de 1,49 % en 1978-1979 à 3,12 % en 2003-2004) ;

- Mieux vaut prévenir que guérir ! Les casinos suisses l'ont bien compris, qui concluent avec des clients, dont le cas n'est pas encore désespéré, des contrats de modération permettant de leur éviter une interdiction de jeu : l'intérêt de l'établissement (qui interroge à cette occasion le joueur sur sa solvabilité) rejoint ses préoccupations philanthropiques...

* * *

Le marché du jeu, plus ou moins mature, n'est pas insensible aux fluctuations de la conjoncture, mais a profité jusqu'ici en France d'une tendance à une augmentation (moins rapide que dans d'autres pays) de la part du revenu des ménages consacrée aux activités concernées.

Les jeux à distance semblent désormais le seul segment susceptible de connaître une croissance durablement forte.

Mais leur avenir, comme celui des jeux traditionnels, dépend fortement de l'évolution de leur environnement juridique.

Les résultats des opérateurs sont aussi liés, comme le montre la bonne santé de la française des jeux et l'embellie du PMU, à un renouvellement de l'offre et à une utilisation appropriée des nouvelles technologies.

L'Etat français que le rapport précédent qualifiait de « censeur et rentier » est lui-même à la merci d'une condamnation du juge européen et menacé de voir sa rente diminuer sous l'effet de la concurrence de nouveaux acteurs.

La commission semble lui reprocher d'en faire à la fois trop (en matière de promotion et de discriminations) et pas assez (pour ce qui concerne la prévention et l'ouverture à la concurrence).

Selon la jurisprudence de la cour de justice européenne, les pouvoirs publics français doivent s'efforcer de mener une politique d'encadrement du jeu systématique et cohérente (arrêt Gambelli) et de démontrer la nécessité des restrictions qu'ils apportent, dans ce domaine, à la liberté de prestation de services, par des analyses concrètes, fondées sur des éléments statistiques ou autres (arrêt Lindman).

Sur le premier point, votre rapporteur estime que la cohérence du système français tient à son recours systématique au monopole pour maîtriser l'offre, qu'il s'agisse d'entreprises privées (exploitation des machines à sous par les casinos), publiques (loteries pour la Française des jeux) ou désintéressées (sociétés de courses de chevaux). Dans cette logique, les nouveaux produits (jeux en ligne et paris sportifs) ont été aussi placés sous ce régime.

Il devra être démontré, d'une part, que les efforts de promotion de l'offre des monopoles étaient compatibles, avec une politique de canalisation du jeu, (ce que pense votre rapporteur), d'autre part, que les restrictions apportées à la concurrence étaient justifiées.

C'est là que les inconvénients de l'insuffisance ou de l'absence, dénoncés dans le présent rapport d'études et de statistiques concernant les jeux, risquent de se faire cruellement sentir.

Votre rapporteur souhaite que le modèle français, préservé, parvienne à concilier le maintien d'un encadrement raisonnable des activités ludiques avec une optimisation de leurs bienfaits économiques.

VI. UN CADRE JURIDIQUE BEAUCOUP PLUS INCERTAIN

Le cadre juridique des jeux de hasard et d'argent français apparaît beaucoup plus incertain aujourd'hui qu'à l'époque de la publication du premier rapport de votre commission des finances.

Notre modèle est remis en cause devant les juridictions nationales et les autorités européennes.

La posture des pouvoirs publics, dans ce contexte, semble surtout défensive.

A. UN MODÈLE CONSTESTÉ

Les jeux en France sont organisés selon un système particulier, sinon singulier, qui se veut protecteur de l'ordre public et du consommateur mais qui n'en est pas moins vulnérable, face aux défis des nouvelles technologies de communication et de la construction européenne.

1. Un système particulier sinon singulier

L'organisation des jeux dans notre pays correspond à une combinaison d'interdiction et d'autorisation dont l'ensemble est particulier, bien qu'aucune des mesures en cause ne soit unique en Europe90(*).

a) Des spécificités partagées

Le régime français qui s'applique aux jeux résulte d'un assortiment de différentes options dont aucune n'est tout à fait exceptionnelle en Europe.

- Il est fortement influencé, cependant, par le caractère unitaire et centralisé de l'Etat en France qui le distingue, par exemple, des systèmes du Royaume-Uni et de pays à structure fédérale, comme l'Allemagne et la Belgique, ou dans lesquels les régions ont plus d'autonomie (Italie, Espagne).

Ainsi, est-il uniformisé à travers tout le pays et les collectivités territoriales (en l'occurrence les communes) n'ont leur mot à dire, chez nous, qu'en ce qui concerne l'implantation des casinos (seuls opérateurs à contribuer à leurs dépenses).

En Espagne, d'importantes compétences (et ressources) en matière de jeux ont été transférées aux régions autonomes depuis 1982, l'Etat central demeurant exclusivement responsable de la loterie nationale et des paris sportifs.

Il existe en Italie des loteries traditionnelles, autorisées par les municipalités, liées à des événements locaux (fêtes, célébrations...)

Les länders allemands régissent, de leur côté, les secteurs des casinos, des loteries et des paris sportifs, à l'exception des courses de chevaux.

Les cantons suisses autorisent et contrôlent, pour leur part, l'exploitation de jeux d'adresse sur leur territoire et peuvent percevoir un impôt sur le produit brut des jeux (partagé avec la confédération).

Enfin, les paris sportifs (hormis ceux sur les courses de chevaux) sont, en Belgique, du ressort des communautés.

- En ce qui concerne les machines à sous en dehors des casinos, la France n'est pas la seule à les interdire91(*), mais se trouve, dans l'ensemble, en situation très minoritaire, avec quelques autres pays (Grèce, Portugal...). Elles sont autorisées chez la plupart de nos voisins (il en existe plus de 200.000 en Grande-Bretagne, en Espagne et en Allemagne...)

Cette particularité est liée à une autre, qui est celle de l'importance du réseau français de casinos, premier d'Europe (voir sous partie précédente).

Il s'agit, comme au Portugal, de préserver les profits de ces établissements dont les machines à sous représentent l'énorme majorité du chiffre d'affaires (93 % en France, 82 % au Portugal).

Les casinos jouissent en France d'un monopole sur l'exploitation de ces appareils depuis 1987.

La Suisse distingue « les appareils à sous servant aux jeux de hasard », qui relèvent de la confédération, autorisés dans les maisons de jeu (type A ou B, selon leur potentiel de pertes et de gains) et « les appareils à sous servant aux jeux d'adresse » du ressort des cantons.

Les paris sur les événements sportifs, autres que les courses de chevaux, apparaissent enfin peu développés chez nous, en comparaison d'autres pays.

En dehors de la pelote basque92(*) et des courses de lévriers93(*), seuls sont autorisés, en effet, actuellement, deux jeux dits « de pronostics sportifs » proposés par la Française des jeux : Loto Foot, successeur du loto sportif en septembre 2004, et Cote & Match (paris à cote fixe), apparu en janvier 200294(*).

Il s'agit, dans les deux cas, de jeux qui, selon la loi de finances pour 1985 qui les a autorisés, « font appel à la combinaison du hasard et des résultats d'événements sportifs ».

L'offre, sur ce segment du marché, apparaît ainsi très restreinte en France, alors que la demande en Europe est croissante.

Les jeux de pronostic sportif de la Française des jeux ne correspondent qu'à 3,2 % de son chiffre d'affaires (280 millions d'euros), et concernent exclusivement le football ainsi que, s'agissant de Cote & Match, des matches de rugby, de basket et de tennis.

Ce sont les seuls paris à cote (fixe) autorisés en France. En Italie, il est possible de s'intéresser aux résultats d'autres compétitions (régates, courses de Formule 1...).

Les paris sportifs sont interdits par le Luxembourg et les paris à cote fixe n'existent pas en Espagne, tandis qu'il n'est pas possible à des opérateurs privés d'obtenir une licence pour ce type d'activités en Allemagne (restriction qui vient toutefois d'être jugée illégale par la Cour constitutionnelle95(*)).

La France interdit les paris sur des événements non sportifs (comme la Belgique et l'Allemagne) ainsi que, en général, tous ceux qui sont organisés par des bookmakers, à la différence de la Grande-Bretagne.

Ce marché, faiblement exploité dans notre pays en raison de restrictions qui correspondent à la logique de notre système, est convoité par plusieurs opérateurs étrangers de jeux en ligne (voir plus loin).

b) Des finalités protectrices

La politique française des jeux privilégie clairement la protection de l'ordre public par rapport à d'autres considérations, telles que la contribution de ces activités au développement économique, notamment à travers le tourisme, mises en avant, par exemple, par le Portugal et le Royaume-Uni dans leur réponse à l'institut suisse auteur de l'étude précitée.

D'autres pays évoquent la « passion du jeu » pour affirmer, soit qu'elle doit, soit être « satisfaite » (Pays-Bas, Hollande), soit qu'il faut éviter qu'elle ne s'accroisse et soit exploitée à des fins mercantiles.

L'Italie est le seul Etat où le législateur et le juge se réfèrent expressément aux implications morales de l'action des pouvoirs publics qui doit, entre autres objectifs, éviter d'encourager des comportements réprouvés par la société.

Les autorités irlandaises, quant à elles, rappellent que de donner aux pauvres l'espérance d'un gain substantiel illusoire est un mal qui doit être prévenu.

Les Etats, comme la France, où le jeu est interdit par principe, sous réserve d'exceptions, sont nombreux (Allemagne, Belgique, Pays-Bas...).

Notre pays indique que « cette interdiction de principe repose sur les dangers inhérents aux activités de jeux d'argent », les dérogations autorisées étant justifiées par l'affectation du produit des jeux à des « nobles causes » (c'est-à-dire à des dépenses d'intérêt général via le budget de l'Etat ou celui d'autres collectivités publiques).

La jurisprudence française récente citée, en réponse aux questions de l'institut de Lausanne, justifie souvent par la protection de l'ordre public les restrictions apportées au libre exercice de l'activité d'opérateur de jeux96(*).

Il faut reconnaître que cette notion d'ordre public n'a jamais été définie par le Conseil constitutionnel, bien qu'il ait fait de sa sauvegarde un objectif de valeur constitutionnelle.

Elle recouvre, en droit administratif français, le « bon ordre, la sécurité, la salubrité et la tranquillité publique », présentant ainsi un lien assez fort avec l'intérêt général (dont la défense peut légitimer, selon la Cour de justice européenne, pour des « raisons impérieuses », des restrictions, au sein de chaque Etat, à la libre prestation de services relatifs à l'offre de jeux).

L'ordre public correspond, en effet, à de grands principes qui touchent à l'organisation de la société, à la défense de ses valeurs et aux moyens d'assurer une vie sociale harmonieuse et paisible.

C'est donc une notion très large qui concerne la protection sociale, les activités économiques, des politiques publiques aussi bien préventives que répressives...

Sa protection peut requérir, dans l'intérêt général, la limitation de certaines libertés comme celle du commerce et de l'industrie.

Le Conseil constitutionnel n'a d'ailleurs pas reconnu à celle-ci de valeur constitutionnelle mais à la seule liberté d'entreprendre97(*).

Il n'a pas non plus intégré le principe de libre concurrence au bloc de constitutionnalité, bien qu'il s'agisse d'un fondement de la construction communautaire.

Le préambule de la Constitution de 1946, repris par celle, en vigueur, du 4 octobre 1958, légitime, pour sa part, d'éventuelles limitations à la libre entreprise et au droit de propriété quand l'exploitation d'une activité « acquiert les caractères d'un service public national ou d'un monopole de fait ».

Mais le juge constitutionnel français n'a, de toute façon, jamais été amené à appliquer ces grands principes au droit des jeux.

Ainsi, dans un pays qui a le goût et la tradition du monopole et ne place pas le principe de libre concurrence au sommet de sa hiérarchie des normes juridiques, la défense de l'ordre public prévaut contre toute autre considération en matière de jeu.

Mais la protection de l'ordre public (en Italie) ou social (Belgique), ou celle des intérêts de l'individu et de la société (Suède), sont également mises en avant par le législateur et le juge, ailleurs que chez nous, pour justifier des restrictions au principe européen de la libre prestation de service.

Dans sa réponse au questionnaire de l'institut suisse précité, la France invoque plus particulièrement la nécessité de surveiller à la fois :

- l'offre (intégrité, sécurité, fiabilité, transparence) ;

- la demande, qui doit être « encadrée » (pour prévenir la dépendance) et « canalisée », afin d'empêcher le blanchiment d'argent ou toute autre fraude.

Le jeu est donc perçu par les pouvoirs publics français, comme par les autorités d'autres pays, comme une activité dangereuse dont il faut prévenir ou sanctionner les dérives éventuelles, dans l'intérêt du jeu lui-même (en préservant son intégrité) et de la société (en empêchant qu'il soit exploité à des fins criminelles).

2. Un régime restrictif et touffu

a) Une législation restrictive et répressive

Comme l'avait souligné le précédent rapport de votre commission des finances, l'attitude des pouvoirs publics français vis-à-vis des jeux est limitative et le droit qui s'applique dans ce domaine très restrictif.

Il s'articule en un triptyque prohibition-exceptions-exclusivité.

Votre rapporteur ne reprendra pas, ici, sa description antérieure qui, pour l'essentiel, reste valable.

- La loi du 21 mai 1836 est une loi prohibitive qui interdit les loteries et punit les auteurs d'infraction à cette règle à des peines de prison et, même pour simple publicité, à de lourdes amendes.

A titre exceptionnel, la loi du 31 mai 1933 a autorisé une dérogation à cette interdiction, en créant une loterie nationale dont elle a autorisé le pouvoir exécutif à fixer les conditions d'organisation et les modalités par décret.

Il résulte de l'ensemble des dispositions législatives et réglementaires en vigueur que la Française des jeux jouit d'un monopole en France dans ce domaine.

- La loi du 2 juin 1891 donne aux sociétés de courses, agréées par le ministère de l'agriculture, dont l'unique objet est l'amélioration de la race chevaline, le droit exclusif d'organiser un pari mutuel sur les courses de chevaux, moyennant un prélèvement en faveur des oeuvres de bienfaisance et de l'élevage.

Comme pour les loteries, les contrevenants à ces dispositions sont passibles de lourdes peines de prison (jusqu'à trois ans) et d'amendes, le parieur lui-même pouvant être réputé complice.

Il n'existe donc pas, à proprement parler, de monopole du PMU sur les paris hippiques, mais une exclusivité au profit des sociétés de courses qui confient l'organisation des activités correspondantes à un groupement d'intérêt économique (GIE) constituées entre elles. 71 sont habilitées à exploiter elles-mêmes, directement, ce type de paris et 241 sont autorisées à organiser des paris mutuels sur leurs hippodromes (PMH).

- Mais c'est la tenue, par des bandes organisées, de maisons de jeu qui est la plus sévèrement réprimée, aux termes de la loi du 12 juillet 1983 relative aux jeux de hasard98(*) , comme le montre le tableau suivant.

Ce texte, on l'a vu, interdit également les machines à sous.

Répression des infractions à la législation sur les jeux

Texte

Objet

Sanctions encourues

Loi du 21 mai 1836

Prohibition des loteries

- 2 ans, 30.000 euros

- publicité : 4.500 euros

Loi du 2 juin 1891

Exclusivité réservée aux sociétés de courses (paris)

- 3 ans, 45.000 euros

- en bande organisée : 100.000 euros

- complices : intermédiaires, propriétaires, pronostiqueurs, parieurs

Loi du 12 juillet 1983

Prohibition des jeux de hasard (dans une maison de jeu ou sur la voie publique)

- 3 ans, 45.000 euros

- en bande organisée : 7 ans, 100.000 euros

- sur la voie ou dans les lieux publics : 6 mois, 7.500 euros

Outre la loi du 2 juin 1891 qui autorise, sous certaines conditions, les paris sur les courses de chevaux, les autres lois « libérales » sont :

- les lois de finances, précitées, de mai 1933 et pour 1985, créant, respectivement, la Loterie nationale, puis un jeu de pronostic sportif ;

- celle du 15 juin 1907 qui réglemente les jeux dans les casinos ;

- la loi « Pasqua »99(*) du 5 mai 1987 dérogeant aux dispositions de la loi susvisée du 12 juillet 1983, afin d'autoriser les machines à sous dans les casinos.

Si la législation française est donc, dans l'ensemble, assez restrictive, il doit être souligné qu'aucun pays (en dehors de quelques paradis fiscaux) ne pratique une politique totalement permissive en la matière.

Même au Royaume-Uni, par exemple, qui semble être le pays le plus libéral en Europe, les autorités font preuve d'une certaine prudence.

Le Gambling Act du 7 avril 2005, qui ne rentrera pas en vigueur avant la mi-2007, est, en effet, finalement moins révolutionnaire que prévu.

Ainsi :

- les autorités entendent limiter le nombre, l'accessibilité et les possibilités de gains et de pertes des machines à sous en dehors des casinos ;

- un strict numerus clausus sera appliqué en ce qui concerne les casinos autorisés ; les collectivités locales pourront s'opposer à leur implantation ;

- la loterie nationale britannique continuera à jouir d'un monopole (mais pourra agréer d'autres opérateurs) ;

- le successeur du « Horse Totalisation Board », le PMU anglais, qui doit être privatisé, bénéficiera, pendant une période transitoire de 7 ans, de la même exclusivité sur les paris mutuels que son prédécesseur ;

- enfin, l'industrie du jeu, dans son ensemble, devra contribuer au financement de la prévention et du traitement de la dépendance

b) Un droit touffu

La loi, en France, ne définit ni le jeu de hasard, ni ce qu'est une « maison de jeu ».

Le droit des jeux français n'est, par ailleurs, pas exempt d'étrangetés, au niveau, non pas tant de ses fondements législatifs, clairs dans leurs intentions bien qu'anciens, que de l'ensemble de ses dispositions (lois + règlements), complexe et souvent peu lisible.

Une codification serait souhaitable.

Les systèmes de prélèvements, d'une part sur les casinos, et, d'autre part, sur les paris hippiques par exemple, sont aussi complexes l'un que l'autre avec une superposition d'impôts de droit commun (impôt sur les sociétés pour les casinos, TVA...), de droits de timbre sur les tickets de paris et, autrefois, sur les entrées aux jeux de table, et de différentes autres contributions budgétaires, fiscales, sociales, déjà présentées dans ce rapport100(*).

Concernant les prélèvements sociaux, le sommet a été atteint avec la contribution au remboursement de la dette sociale (CRDS), dont l'assiette, s'agissant des casinos, correspondait, pour des raisons obscures, à six fois leur PBJ jusqu'à une réforme récente !

Quant à la contribution sociale généralisée (CSG), elle n'est perçue que sur une fraction101(*) des sommes misées auprès des différents opérateurs, égale à 23 % pour la Française des jeux, 14 % pour les hippodromes et 68 % du produit brut des jeux automatiques pour les casinos (en plus d'un prélèvement de 12 % sur tous les gains d'un montant égal ou supérieur à 1.500 euros).

Les explications de ces disparités, qui existent également au niveau des sanctions des infractions (voir plus haut), ne sont pas toujours évidentes !

Elles procèdent d'un cloisonnement des différents secteurs spécifiques, considérés, pour mieux encadrer leurs offres spécifiques, comme n'étant pas concurrents les uns des autres.

Suite à une saisine de la société « Le casinos du lac de la Magdeleine », le conseil de la concurrence a confirmé, le 13 mai 2005, cette vision des choses selon laquelle « le marché des jeux de hasard des casinos n'est substituable ni aux jeux organisés par la Française des jeux (loterie), ni aux paris sur les courses de chevaux »102(*).

Le conseil de la concurrence s'est, par ailleurs, déclaré incompétent pour traiter cette affaire, parce qu'il n'a pas assimilé l'activité des casinos à un service, contrairement à la Cour de justice européenne qui traite comme tel tous les jeux de hasard et d'argent. Il a estimé qu'elle relevait du juge administratif, ce qui est très révélateur des différences d'approche entre les institutions européennes et françaises en cette matière.

De son côté, le Conseil d'Etat a jugé que la réglementation des casinos ne poursuivait pas un objectif de nature économique mais avait pour objet la protection de l'ordre public (voir plus haut) par la limitation des jeux103(*).

Dans une décision postérieure104(*), il a donné la priorité, au sein de cette même réglementation, aux dispositions de police spéciale limitant la durée des concessions à dix-huit ans sur celles posées par la loi Sapin105(*) en matière de publicité et de mise en concurrence, qui auraient permis la prise en compte du délai d'amortissement des investissements effectués.

Comme le note M. Benoît Jorion dans un article publié dans la revue « Droit administratif » (n° 1 - janvier 2005), cette limitation dont on peut se demander si elle est compatible avec le principe de libre administration des collectivités territoriales, « ne place pas les communes dans les meilleures conditions pour négocier leur cahier des charges ».

Aux effets de cette limitation s'ajoutent ceux de la période probatoire d'un an d'exploitation des jeux de table avant l'installation de machines à sous dans un établissement.

« Tout se passe - note M. Benoît Jorion, dans l'article précité - comme si l'importance des prérogatives de police dissuadait les contractants de véritablement négocier les délégations de casino... l'imbrication des règles liées, d'une part, au contrôle, d'autre part, à la délégation de service public, a une conséquence sur la concurrence effectivement pratiquée » (prime au sortant, concentration...).

Le même auteur souligne cette bizarrerie du droit français empêchant les communes d'exercer elles-mêmes les activités de service public des casinos, qui ne peuvent donc qu'être déléguées à des personnes privées, alors que certaines autres activités de service public, au contraire, ne peuvent être exercées que par des personnes publiques, faute de pouvoir être déléguées.

« C'est seulement parce qu'elle est obligatoirement accompagnée d'activités annexes liées à l'animation culturelle et au développement touristique de la commune - note le même auteur - que l'activité des casinos est constitutive d'une activité de service public »106(*).

Cette qualification n'était pas évidente. Elle a été refusée ensuite aux courses de chevaux107(*) et aux activités de la Française des jeux108(*).

Pourtant, la mission des sociétés de courses pourrait être considérée, à certains égards, comme un service public et la loterie nationale s'était vu reconnaître auparavant cette qualité109(*).

Mais dans ses conclusions sur l'affaire Rolin, la commissaire du gouvernement, Mme Agnès Daussun, a fait valoir que les produits de la Française des jeux « ne présentent pas de caractère véritablement récréatif ou sportif, culturel ou intellectuel ».

« La circonstance que cette activité procure d'importantes recettes à l'Etat - a-t-elle ajouté - ne suffit pas non plus à donner à celle-ci un intérêt général ».

L'argument décisif semble toutefois être celui-ci :

« ce n'est pas - écrit-elle - parce qu'une activité, qui présente des risques, fait l'objet d'une réglementation rigoureuse et restrictive (ce qui est le cas aussi des courses de chevaux) pouvant aller jusqu'à l'institution d'un monopole, que cette activité présente un caractère d'intérêt général suffisant pour l'ériger en service public ».

On notera, au passage, cette observation humoristique de la commissaire : « Le rêve est indispensable à l'homme mais nous n'irons tout de même pas jusqu'à en faire un service public par nature ».

Ainsi, le droit français des jeux ne paraît pas toujours rationnel dans ses dispositions du fait qu'il traite parfois différemment chaque catégorie d'opérateurs (en matière de prélèvements, de qualification juridique de leurs activités), pour des motifs qui ne semblent pas clairement justifiés par leurs spécificités. Il est archaïque et complexe, comme cela a déjà été souligné par le premier rapport.

Mais il est cohérent dans la priorité qu'il accorde à la défense de l'ordre public, par rapport à toute autre considération économique ou financière, ainsi que par l'exclusivité qu'il confère à certains opérateurs (publics, privés, à but non lucratif) dans l'exploitation des activités concernées (loteries, courses, machines à sous et autres jeux de casinos), pour mieux les contrôler.

Ce modèle, qui se veut protecteur (des intérêts de la société, des joueurs et des opérateurs), apparaît néanmoins aujourd'hui comme un modèle en même temps vulnérable, car il est confronté aux défis :

- de l'offre de jeux à distance ;

- de l'unification européenne.

3. Le défi des jeux à distance

a) Des dangers véritables

Le jeu en ligne a commencé à se développer en 1995 aux Etats-Unis, comme une des toutes premières applications du commerce électronique, à partir, d'abord, de paris sportifs (pris auparavant par téléphone), puis d'offres de jeux de casinos virtuels.

Le jeu en ligne américain représente la moitié du marché mondial, mais ces activités croissent rapidement en Europe (voir sous-partie précédente) et présentent un potentiel de développement particulièrement important en Asie, où le taux d'équipement des ménages en ordinateurs est moins élevé.

La demande la plus forte, sur notre continent, semble actuellement aller vers le poker en ligne et les paris sportifs. L'utilisation d'internet devrait bientôt y être accompagnée, sinon relayée, par celle du téléphone mobile, qui tend à se répandre très vite.

Bien qu'il s'agisse d'un pourcentage encore assez modeste des dépenses de jeux totales, les dangers que présentent ces pratiques pour les opérateurs en place et pour l'ordre public ne doivent pas être sous-estimés.

Mais il ne faut pas confondre, au départ, certaines offres extracommunautaires avec celles de bookmakers européens, régulièrement licenciés par des Etats membres de l'Union, qui soulèvent des problèmes juridiques quelque peu différents (voir plus loin).

 Dans tous les cas, les risques encourus par les opérateurs « historiques » sont les suivants :

- leurs nouveaux concurrents en ligne peuvent gagner de l'argent à leurs dépens, en proposant aux internautes de parier sur les événements sportifs qu'ils organisent, sans la moindre participation aux charges correspondantes (c'est ce que le PMU a reproché, devant les tribunaux français, à la société de droit maltais Zeturf110(*)...) ;

- l'équilibre économique et financier actuel des jeux risque de se modifier avec la conquête de nouvelles clientèles, l'effacement des distinctions entre les différents secteurs (casinos et loteries notamment, qui, en ligne, peuvent présenter des produits similaires), une substitution aux offres traditionnelles de nouvelles pratiques attrayantes (à plus fort taux de retour) ;

- les interdictions prévues par les législations nationales peuvent être contournées, ce qui entraînerait une remise en cause des monopoles et une diminution non négligeable des ressources publiques dans les Etats les plus restrictifs (qu'il s'agisse de recettes affectées ou de l'ensemble des prélèvements, du fait d'un transfert d'activité vers les pays les plus accommodants).

Aujourd'hui, 3 millions d'internautes français auraient déjà tenté leur chance et 510.000 joueraient régulièrement. Plus de 2.000 sites « honnêtes » leur seraient accessibles. Ce n'est pas encore considérable mais le phénomène se développe rapidement.

Ces activités étant, pour la plupart, illégales, n'en sont que plus difficilement mesurables.

 Indépendamment de ses effets sur l'offre de jeux actuelle, le développement du jeu sur internet comporte également des menaces particulières pour l'ordre public.

Les joueurs occasionnels risquent, en effet, de se faire escroquer, tandis qu'il s'agit d'un moyen idéal de blanchiment, tout contrôle de ces pratiques s'avérant extrêmement délicat en raison :

- de la dématérialisation du contact entre le client et l'opérateur ;

- de la facilité avec laquelle il est possible de transférer une activité illégale d'un site à un autre ;

- de la difficulté de suivre le cheminement d'une transaction sur internet (utilisation de la technique de la commutation par paquets, absence d'adresse individuelle pour tous les internautes...).

Une partie des fraudes commises peut être cependant « endogène », c'est-à-dire liée à la dissimulation de la pratique elle-même du jeu illégal et pas forcément de celle de l'origine criminelle de certains fonds.

Selon un cabinet spécialisé, les revenus des jeux illégaux se situeraient entre 300 et 400 millions d'euros, soit les trois quarts des sommes générées par le marché français des jeux en ligne.

Les sites « sauvages », opérant sans licence, représenteraient, dans le monde, plus de 80 % de l'offre disponible sur internet.

Une étude récente (juillet 2006) du laboratoire d'expertise en sécurité informatique montre que si de nombreux sites exercent leur activité dans le respect des bonnes pratiques du jeu, la majorité des offres de casinos, loteries ou paris en ligne est associée à des pratiques cybercriminelles (pédo-pornographie, arnaques aux joueurs, vols de cartes ou d'identifiants de comptes bancaires, infection de postes victimes...).

Plus d'un millier de casinos en ligne seraient ainsi opérés par les groupes criminels et leurs permettraient de blanchir de l'argent. Aux Etats-Unis, un groupe mafieux agissant en tant qu'intermédiaire entre parieurs et bookmakers avait organisé un vaste système d'évasion fiscale découvert en 2005 (en abusant du droit des contribuables à déduire leurs pertes au jeu...). Beaucoup de ces malfaiteurs élisent domicile dans certains pays, comme Antigua, Chypre ou Malte, qui leur proposent la création de sites « clé-en-main » (attribution d'un nom de domaine, hébergement, mise à disposition de logiciels...), et l'attribution de licences de jeux, avec un taux d'imposition très faible de leurs activités (il serait possible, au Costa-Rica, d'acquérir une licence en trois mois pour 10.000 dollars en ne payant ensuite qu'un impôt de 0,35 % sur ses bénéfices).

L'étude souligne in fine le risque particulier de dépendance associé aux jeux en ligne en raison de leur instantanéité, de leur accessibilité et du caractère virtuel et anonyme de leur environnement. Elle estime qu'il est impossible de les interdire aux mineurs avec une fiabilité suffisante.

b) Des activités illégales

Qu'il s'agisse de bonnes pratiques ou d'activités douteuses, les jeux en ligne autres que ceux proposés par la Française des jeux ou le PMU sont, pour le moment, interdits en France.

Le droit français est sans doute archaïque, mais les lois anciennes sur lesquelles il est fondé étaient mieux rédigées que beaucoup de textes actuels. Elles ne rentrent pas à l'excès dans les détails techniques, comme aujourd'hui, et permettent, par leur généralité, de viser bien des pratiques présentes.

Leur principe est simple : tout ce qui n'est pas autorisé est interdit.

Ainsi, rien ne s'oppose, a priori, à l'application aux loteries en ligne de la prohibition par la loi, précitée du 21 mai 1836, des loteries offertes au public (du moment qu'elles font, en même temps, naître l'espérance d'un gain acquis par la voie du sort).

Toute publicité en leur faveur paraît également passible des sanctions prévues par cette même loi (4.500 euros d'amende), en vertu d'une jurisprudence ancienne de la Cour de cassation111(*).

- De la même façon, il semble que les cybercasinos tombent sous le coup de l'interdiction par la loi, susvisée du 12 juillet 1983, des maisons de jeu, ouvertes au public, où sont organisés des jeux de hasard. En effet, la doctrine considère en général, en l'absence de jurisprudence particulière sur cette question, que la notion de maison de jeu, qui suppose un établissement fixe où le jeu est pratiqué de façon à la fois habituelle, continuelle et permanente, est applicable à un site web.

- Force est de constater, enfin, que les sanctions prévues par la loi du 2 juin 1891, dont les formulations sont très générales, visent tous les paris, y compris en ligne, autres que le pari mutuel, organisé par les sociétés de course agréées par le ministère de l'agriculture.

A ce propos, la loi pénale française112(*) s'applique aux infractions dont l'un des faits constitutifs a eu lieu sur le territoire français.

La jurisprudence française en matière de jeu à distance est aujourd'hui encore peu abondante.

La Cour d'appel a rendu cependant, le 4 janvier 2006, un arrêt sur le litige opposant le PMU à la société de droit maltais Zeturf. Elle a confirmé l'ordonnance du tribunal de grande instance de Paris du 8 juillet 2005 enjoignant ce bookmaker de mettre fin au trouble manifestement illicite que constituait son activité, contraire à la loi d'ordre public française, de prise de paris en ligne sur les courses hippiques organisées en France.

En ce qui concerne, non pas les fournisseurs de contenu, mais les intermédiaires, l'éditeur d'un site pourrait se voir menacer, s'il fait la promotion ou le référencement d'un site de jeux d'argent113(*).

La loi du 21 juin 2004 pour la confiance dans l'économie numérique prévoit que les fournisseurs d'accès doivent informer leurs abonnés de l'existence de moyens techniques permettant de restreindre l'accès à certains services.

Mais ces derniers ne peuvent voir leur responsabilité civile ou pénale engagée que s'ils avaient effectivement connaissance du caractère illicite de l'activité en cause où s'ils n'ont pas, dès qu'ils en ont été informés, agi promptement pour en rendre l'accès impossible.

c) Les revendications des exclus

Les exclus du marché français des jeux en ligne, dont les activités sont considérées comme régulières dans d'autres pays européens, contestent les restrictions de notre droit national qu'ils estiment incompatibles avec les prescriptions du droit communautaire (voir plus loin).

Or, ces dernières sont prééminentes, ainsi que le reconnaît aussi bien la constitution114(*) que le juge français qui, comme le rappelle l'un des considérants de l'arrêt précité Zeturf, « doit dire le droit en appliquant le principe de primauté et d'effet direct du droit communautaire ».

Dans ces conditions, le syndicat des casinos modernes de France (SCMF), représentant une partie d'une profession interdite de jeux en ligne dans notre pays, n'a pas hésité à déposer devant le Conseil d'Etat, le 27 juillet 2006, un recours pour excès de pouvoir contre le monopole de la Française des jeux en matière de loteries, étendu à l'offre de services sur internet depuis le 5 juin 2001115(*).

Cette requête aurait pu conduire à poser à la Cour de justice des communautés européennes une question préjudicielle d'interprétation de l'article 49 du trait