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Transferts des personnels TOS et DDE : un premier bilan encourageant malgré des perspectives financières préoccupantes

 

B. UN BILAN FINANCIER ENCORE INCERTAIN

Lors de son audition devant les membres de l'Observatoire, le 3 octobre 2006, le ministre délégué aux Collectivités territoriales a rappelé que l'Etat tiendrait ses engagements financiers puisqu'il s'agit d'une garantie constitutionnelle : « Certains « font le procès » au Gouvernement de ne pas respecter les principes de compensation financière auxquels il a conféré, avec la révision du 28 mars 2003, une valeur constitutionnelle. Cela est bien évidemment faux et le Conseil constitutionnel n'aurait pas manqué de censurer l'action gouvernementale si ces affirmations avaient été exactes. »

Il est vrai que, dans certains cas, comme par exemple les dépenses de formation, le Gouvernement est même allé au-delà de ses obligations légales en acceptant de prendre comme référence l'année précédant le transfert et non les trois dernières années20(*).

1. Du côté de l'Etat, une compensation financière à l'euro près ?

a) La compensation de la première vague de transferts de personnels TOS
(1) Pour les personnels titulaires

Inscrite dans le PLF 2007, la compensation de la première vague de transferts de personnels titulaires se fera sur la base des indices réels moyens académiques et non - comme l'avaient demandé les élus lors de la CCEC du 6 avril dernier - sur la base de la rémunération réellement perçue par chaque agent.

Toutefois, selon le ministère de l'Education, les différences entre académie seraient faibles. Ainsi, l'écart en termes d'indice n'excède pas 10 points (l'indice réel moyen de l'académie de Versailles, qui est le plus faible de toutes les académies, est de 296 alors que celui de l'académie de Limoges, qui est le plus élevé, est de 306).

Une difficulté aurait pu découler de la mise en oeuvre du protocole Jacob, conclu le 25 janvier dernier avec certaines organisations syndicales.

Parmi les différents points de ce protocole figure notamment une refonte de la structuration des carrières des agents de catégorie C - toutes fonctions publiques confondues - conduisant pour l'ensemble des agents concernés - et notamment les personnels TOS - à des reclassements et donc à des revalorisations salariales. Ces reclassements, compte tenu du temps nécessaire à l'élaboration des différents projets de décrets, n'interviendront probablement pas avant la fin de l'année.

Or, parallèlement, les compensations financières dues au titre de la première année de transfert des personnels TOS ne prennent pas en compte ces revalorisations étant établies sur la base des rémunérations actuelles des agents. En conséquence, la crainte des collectivités était de devoir supporter le différentiel durant l'année 2007, et de faire les avances de trésorerie conséquentes.

En réponse, le Gouvernement s'est engagé à introduire une disposition en loi de finances rectificative pour 2007 permettant la compensation intégrale des charges liées au transfert de ces personnels.

(2) Pour les personnels gestionnaires

Par ailleurs, selon les dernières informations obtenues, concernant la compensation de la première vague de transfert des personnels gestionnaires, sur les 752 ETP prévus au plan national, seuls 430 agents (volontaires) seront physiquement transférés aux collectivités en 2006. Il s'ensuit que 320 postes vont donc être transférés vacants.

Sur ces 320 postes, 160 seront compensés en loi de finances pour 2007 et le solde en 2008. Quant aux agents ayant d'ores et déjà exercé leur droit d'option, soit une centaine pour cette première année, les compensations seront prévues dans la loi de finances pour 2007.

(3) Pour les agents non titulaires

S'agissant des remplacements de courte durée (dans le cadre, par exemple, d'arrêts maladie classiques) - généralement qualifiés de « vacataires » -, une enveloppe de crédits de suppléance a été versée, à titre définitif, à chaque collectivité en loi de finances pour 2006.

Quant au financement des remplacements de longue durée (dans le cadre, par exemple, de congés de maternité) - généralement qualifiés de « contractuels » -, des compensations sont encore dues aux collectivités pour ce qui concerne l'année 2005. En effet, les compensations dues au titre du transfert des agents contractuels de droit public avaient été chiffrées au 1er juillet 2005, sur la base du transfert de 2 700 agents environ.

Or, suite à un nouveau décompte effectué au 1er décembre 2005, il a été constaté un écart de 748 ETP par rapport à l'estimation du 1er juillet 2005, soit l'équivalent de 16,3 millions d'euros. Cette somme devra donc être compensée aux collectivités en loi de finances rectificative pour 2006.

(4) Pour les emplois vacants et les emplois disparus


· Pour les emplois qui sont devenus vacants en 2005, il n'y aura pas eu de compensation, le ministère de l'Education considérant que ces postes ont été pourvus par des agents titulaires.

En revanche, pour les emplois devenus vacants en 2006 - qui sont d'environ un millier -, la compensation sera prévue en loi de finances rectificative pour 2006.

Quant au niveau de compensation de ces emplois - problématique qui concerne tous les transferts de compétences -, la décision entre pied de corps et niveau de grade n'a toujours pas été prise.


· Comme l'indique, en particulier, le relevé de conclusions de la CCEC du 6 avril dernier, la compensation des emplois disparus est prévue pour intervenir à la fin de la période d'exercice du droit d'option, soit le 1er janvier 2009 pour les postes relevant du ministère de l'Education et le 1er janvier 2010 pour ceux relevant du ministère de l'Equipement.

Compte tenu de l'intervention tardive de ces compensations, il s'ensuit que, si ce calendrier était maintenu, les collectivités se trouveront contraintes de faire des avances de trésorerie pour procéder aux recrutements dont elles auront besoin.

L'arbitrage du Gouvernement, tant sur cette question que sur celle du niveau de compensation des emplois vacants, devrait être connu lors d'une future réunion de la CCEC21(*).

b) La compensation du transfert de la voierie nationale

Outre les crédits destinés à la rémunération des personnels transférés, la loi a prévu la compensation (articles 119 et 121) des frais de gestion des routes nationales transférées.

Il faut noter que l'Etat estime que les départements prennent déjà en charge (paiement direct ou fonds de concours) le fonctionnement des services qui sont chargés de l'entretien et de l'exploitation des routes départementales.

Il n'y aura donc pas de compensations prévues au titre du fonctionnement pour ces parties de service et les conseils généraux doivent mettre fin aux fonds de concours dès que les transferts de services sont définitivement actés.

(1) Le calcul de la compensation financière des charges liées aux routes transférées

Le projet d'arrêté constatant le montant du droit à compensation des collectivités territoriales résultant du transfert de la voirie nationale au 1er janvier 2006, a été soumis à l'avis de la commission consultative sur l'évaluation des charges, le 5 octobre 2006. Il fixe le montant de la compensation à 190,8 millions d'euros en valeur 2005 pour l'ensemble des collectivités concernées. Ce montant avait été estimé initialement à 200 millions d'euros.

De nouveaux arrêtés devront être pris :

- pour le département de la Seine-Saint-Denis, où le transfert ne sera effectif qu'à compter du 1er janvier 2007, l'arrêté préfectoral de transfert ayant été adopté en 2006 ;

- pour les régions de la Guyane et de La Réunion, où aucun arrêté préfectoral de transfert n'a encore été pris.

Il faut souligner que la méthode d'établissement de la compensation financière a pris en compte les observations de la CCEC concernant :

- le choix de la période de référence sur une durée de 5 années pour les investissements (au lieu de 10), période plus avantageuse compte tenu de la hausse significative des dotations d'entretien entre 2007 et 2001 et leur stabilisation ensuite ; cette période de cinq ans permet de lisser les effets d'aubaine qui auraient pu être constatés et a été considérée par la CCEC comme la plus équitable à partir des simulations qui ont été présentées par le ministère de l'Equipement ;

- le montant effectif des dépenses constatées en loi de règlement ;

- les spécificités des routes de montagne (altitude supérieure à 500 mètres).

Les caractéristiques physiques du réseau (longueur, surface des chaussées et des ouvrages, zone climatique etc...) ont été intégrées sur la base d'une enquête de décembre 2005 menée auprès de chaque DDE.

Des ratios financiers ont été établis pour les dépenses de fonctionnement et celles d'investissement, corrigés le cas échéant dans les cas de programmes spécifiques.

En fonctionnement, les ratios prennent en compte l'entretien des dépendances du réseau et des équipements de gestion du trafic, la viabilité hivernale, l'éclairage et la ventilation des tunnels. En investissement, ils incluent surtout l'entretien des chaussées renforcées, des ponts et des murs de soutènement.

(2) Les questions en suspens

Comme l'ont souligné les représentants des collectivités à la CCEC, le caractère excessivement technique des ratios mis en place laisse cependant peu de place à la remise en cause des données présentées par l'Etat.

Ensuite, s'agissant des rémunérations, les parties de services transférées relevant du ministère de l'Equipement doivent encore bénéficier pour certains de crédits de vacations « exploitation de la route », ainsi que de « vacations administratives » :

- la compensation financière des vacations « exploitation de la route » s'effectuera au prorata de l'activité sur les réseaux transférés selon la moyenne des dépenses actualisées constatées sur une période triennale précédant le transfert de compétences ;

- la compensation financière des vacations administratives s'effectuera au prorata des transferts d'emplois de catégories « C administratifs » par rapport à l'effectif « C administratifs » selon la moyenne des dépenses actualisées constatées sur une période triennale précédant le transfert de compétences.

Enfin, comme pour les TOS, le principal problème de compensation réside actuellement dans la méthode de compensation des postes vacants ou disparus et ceux dont le départ en retraite du titulaire est envisagé à court terme. Or, la solution a été reportée aux réunions ultérieures de la CCEC.

Cette question est délicate, car elle soulève à la fois un problème de calcul et de calendrier :

- l'Etat souhaite que la compensation se fasse sur la base du coût du pied de corps alors que la parité élus, unanime, demande que la compensation soit faite sur la base du niveau médian de grade et en appelle à l'arbitrage du Premier ministre. Or, une compensation sur le pied de corps s'avèrerait défavorable aux départements et contraire aux usages antérieurs (lois Defferre, loi du 22 janvier 2002 relative à la collectivité territoriale de Corse). Pour l'application de la loi du 2 décembre 1992 relative à la mise à disposition des services déconcentrés du ministère de l'Equipement, le décompte s'était fait sur la base du coût médian.

- la perspective d'une compensation à l'expiration de la période de droit d'option soit le 1er janvier 2009 pour les postes relevant du ministère de l'Education et le 1er janvier 2010 pour ceux relevant du ministère de l'Equipement ne peut satisfaire les collectivités concernées.

De nombreux conseils généraux ont, d'ores et déjà, lancé (ou s'apprêtent à le faire) des procédures de recrutement sur la base du décompte des emplois disparus effectué par la DDE. Les collectivités souhaitent donc disposer des compensations adéquates dans des délais convenables.

*

L'Etat ne manque pas de rappeler l'effort exceptionnel réalisé dans le cadre des transferts de compétences aux collectivités. L'effort de l'Etat en faveur des collectivités locales atteint en 2006 plus de 67,7 millions d'euros.

Si on y ajoute la fiscalité transférée et la fiscalité partagée, il dépasse même 80 millions d'euros.

Par ailleurs, la CCEC qui a tenu en 18 mois 15 réunions, et examiné 20 projets d'arrêtés fixant le montant des droits à compensation, en a approuvé 19. Le seul arrêté qui n'a pas été adopté par la parité élus de la CCEC concerne le montant du droit à compensation des collectivités territoriales membres du syndicat des transports d'Ile-de-France.

Le travail de la CCEC a parfois conduit le Gouvernement à déroger aux principes de la loi du 13 août 2004, dans un sens plus favorable aux collectivités.

Pour certains transferts, le droit à compensation a été évalué non pas conformément à la loi (sur le fondement de la moyenne des trois dernières années) mais au regard des dépenses réalisées par l'Etat au cours de la dernière année précédant le transfert22(*).

Au total, M. Brice Hortefeux a indiqué aux membres de l'Observatoire que l'effort supplémentaire ainsi consenti s'élève à 157,145 millions d'euros.

* 20 Il a aussi rappelé l'ampleur des transferts issus de la loi « libertés et responsabilités locales » sur les finances des départements et des régions puisque les charges transférées en deux ans, au titre de 2005, 2006 et 2007, s'élèvent au total à 1,9 milliard d'euros.

Pour les régions, elles atteignent à 1,2 million d'euros. Rapportées à leurs dépenses 2005 (19,5 millions d'euros), elles représentent 6,4 % des budgets régionaux. Pour les départements, elles s'élèvent à seulement 0,5 million d'euros et représentent 1 % des budgets départementaux 2005 (53,6 millions d'euros).

* 21Prévue le 14 novembre 2006.

* 22 Cette solution a été retenue pour le Syndicat des transports d'Ile-de-France (STIF), le Fonds de solidarité pour le logement (FSL), les centres locaux d'information et de coordination gérontologiques (CLIC), les formations et les bourses sanitaires et sociales.