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Transferts des personnels TOS et DDE : un premier bilan encourageant malgré des perspectives financières préoccupantes

 

EXAMEN DU RAPPORT

Au cours de sa réunion du mercredi 8 novembre 2006, sous la présidence de M. Jean Puech, président, l'Observatoire de la décentralisation a procédé à l'examen du rapport de M. Eric Doligé, rapporteur, sur le transfert aux collectivités territoriales des personnels techniciens, ouvriers et de service (TOS) du Ministère de l'Education nationale et celui des personnels des Directions Départementales de l'Equipement (DDE), prévu par la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et aux responsabilités locales.

M. Eric Doligé a, tout d'abord, rappelé que les interrogations des présidents de conseils généraux et régionaux et les mouvements de grèves déclenchés chez les personnels TOS à l'annonce des transferts des personnels de l'Education nationale et de l'Equipement justifiaient un bilan d'étape, deux ans après l'entrée en vigueur de l'Acte II de la décentralisation.

Il a précisé que son rapport a été établi sur la base d'une trentaine d'auditions et des résultats d'un questionnaire approfondi adressé, fin mai 2006, à toutes les collectivités territoriales concernées et auquel, pour les DDE, plus d'un tiers des départements ont répondu (soit 36), et pour les TOS, près de 50 % des départements et des régions.

Il a fait ensuite un triple constat :

1) malgré leur ampleur (93 000 TOS et 30 000 agents DDE concernés), ces transferts ont fait l'objet d'une préparation insuffisante qui aurait pu compromettre la continuité du service public;

2) ces difficultés ont pu être progressivement surmontées, grâce à la mobilisation des collectivités ;

3) pour l'avenir, de redoutables défis, notamment financiers, restent à relever.

Sur le premier point, M. Eric Doligé a souligné l'absence d'état des lieux préalable, le « flou » sur le mode de calcul et le périmètre des emplois transférés, et d'une façon générale, le déficit de communication de la part de l'État. Pour les TOS, des écarts sont observés entre les souhaits des collectivités et le nombre de postes transférés par l'État, ces écarts pouvant porter sur plus de 80 postes dans 8,5 % des collectivités.  En outre, les textes d'application de ces transferts ont été pris tardivement (comme les décrets définissant les conditions d'accueil et de recrutement de ces agents dans les nouveaux cadres d'emplois spécifiques) ou pas encore (comme la loi relative à la fonction publique territoriale qui doit encore passer en seconde lecture devant le Parlement). Du fait de ces retards, le recrutement d'agents TOS à la rentrée 2006 pour remplacer les départs n'a pas toujours été possible. Au niveau des DDE, les divergences sont également importantes : un quart des départements observent plus de 20 postes « manquants ». Or, pour lever les blocages, le dialogue entre l'Etat et les collectivités n'a pas été aisé : les collectivités témoignent de leur difficulté à obtenir des renseignements de la part de services de l'Etat peu coopératifs, les discussions ayant paru souvent trop « verrouillées » au niveau central.

Ensuite, M. Eric Doligé a estimé que la crise initiale n'a pu être surmontée que grâce à la mobilisation exceptionnelle des départements et des régions qui ont su s'adapter au calendrier soutenu de la phase préparatoire, réussir le transfert des services concernés et préparer l'exercice du droit d'option. Il a également souligné le rôle central des instances de concertation (commission nationale de conciliation, commission consultative d'évaluation des charges, commission de suivi des transferts), si bien que le bilan d'étape des transferts semble aujourd'hui plutôt encourageant. Ainsi, pour les TOS, la fonction publique territoriale (FPT) connaît donc un quasi « plébiscite » puisque près de 75 % des TOS ont opté en sa faveur. 3 500 agents non titulaires de droit public ont été transférés dès le 1er janvier 2006 et ont vocation à devenir des agents non titulaires de la FPT. En revanche, l'État ayant souhaité garder leur maîtrise dans le cadre de sa politique nationale de l'emploi, la loi n'a pas prévu le transfert des contrats aidés. Pour les DDE, le transfert est également en bonne voie : le ministère a fixé au 15 novembre 2006 la date de signature des arrêtés d'affectation, compte tenu des dates prévisionnelles de tenue des commissions administratives paritaires (CAP) et de l'établissement des arrêtés de transfert des services dont la signature est prévue avant le 15 décembre 2006.

Cependant, M. Eric Doligé a relevé trois problèmes majeurs. D'une part, il a mentionné le déficit de cadres : pour les DDE, 70% des départements interrogés estiment que le transfert des personnels d'encadrement est insuffisant ; pour les TOS, environ 400 postes d'encadrement seulement ont pu être transférés au titre des personnels supports (alors qu'ils étaient 750 dans l'administration centrale).

D'autre part, il a indiqué que le volet financier constitue une véritable « bombe à retardement » pour les collectivités, du fait notamment de la faiblesse de la compensation des emplois disparus ou vacants, de la non compensation « au réel » de l'alignement des indemnités des agents transférés sur celles de leurs collègues de la fonction publique territoriale et de la dégradation, d'ici 2015/2020 des comptes de la CNRACL. Il a évoqué d'autres coûts « cachés », certes difficiles à évaluer, mais qui préoccupent vivement les collectivités comme  les créations de postes d'encadrement nécessaire pour assurer un service public de qualité, l'acquisition ou la rénovation des locaux, les frais d'assurances et de contentieux et l'éventuel transfert de 6 à 8 000 ouvriers des parcs d'équipement.

Enfin, M. Eric Doligé a indiqué que pour l'avenir, de redoutables défis resteraient à relever concernant la gestion et la pérennité des partenariats entre les différentes collectivités publiques. En matière de gestion, par exemple, il a relevé que l'afflux de ces dizaines de milliers de personnels, notamment dans les régions, représente un enjeu considérable en termes de ressources humaines : une véritable culture collective sera à construire, une politique de formation professionnelle à définir et des recrutements supplémentaires à effectuer.

En conclusion, M. Eric Doligé a souligné que :

1) au stade actuel des transferts, on ne peut établir qu'un rapport d'étape. Un bilan exhaustif ne pourra pas être dressé avant 2008 (TOS) ou 2010 (DDE).

2) parmi les facteurs de réussite, on doit surtout retenir l'amélioration progressive de la concertation avec les collectivités et les différents acteurs concernés dont il serait utile de tirer une sorte de « vade-mecum » en vue des futurs transferts (ex. les parcs d'équipement).

3) L'Observatoire doit faire des propositions pour que l'État soit mis en face de ses responsabilités.

Puis il a présenté vingt propositions pour mieux préparer les transferts et améliorer leurs conditions financières et de gestion.

M. Jean Puech a salué le travail du rapporteur en soulignant l'ampleur des auditions menées et l'intérêt de l'enquête sur « le vécu » des collectivités territoriales. Il a insisté sur le fait que le bon déroulement des transferts s'expliquait essentiellement par l'implication des collectivités sur le terrain.

M. Michel Mercier a également approuvé l'analyse du rapporteur. Il a considéré que la situation était encore plus difficile pour les régions que pour les départements, car elles n'avaient pas (ou peu) de personnels d'exécution, le principal enjeu résidant dans l'établissement de nouveaux rapports sociaux avec ces personnels. Enfin, il a précisé, concernant les parcs d'équipement, qu'il existait déjà, dans certains départements, des ouvriers territoriaux disposant d'un statut spécial et que ces parcs travaillent à l'heure actuelle à 95 % pour les départements, ce qui est une difficulté au regard de la réglementation des marchés publics.

M. Philippe Darniche a estimé que ce rapport était un révélateur et pouvait susciter une mobilisation. Il s'est demandé si l'Etat ne jugerait pas qu'il avait eu raison de ne pas compenser correctement ces transferts puisque les collectivités avaient réussi à remettre à niveau les équipements et à accueillir les personnels. Dans ces conditions, il existe un risque qu'il continue dans cette voie. Aussi, a-t-il reproché à l'Etat de venir critiquer la hausse de la fiscalité locale et en imputer la responsabilité aux collectivités territoriales.

Puis, l'Observatoire a adopté les conclusions du rapporteur.

M. Jean Puech a conclu en précisant que le rapport mettait en évidence les mauvaises conditions du transfert, tout en soulignant les résultats satisfaisants obtenus par les collectivités territoriales.