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Transferts des personnels TOS et DDE : un premier bilan encourageant malgré des perspectives financières préoccupantes

 

ANNEXE 2 : ANALYSE DES RÉPONSES AU QUESTIONNAIRE ADRESSÉ AUX DÉPARTEMENTS SUR LES TRANSFERTS DES PERSONNELS DES DDE

Il convient de souligner également la forte participation des départements à l'enquête lancée par votre rapporteur sur la mise en place du transfert des personnels DDE dans la perspective du présent rapport.

En effet, plus d'un tiers des départements, soit au total 36, a répondu au questionnaire adressé en mai 2006.

Les préoccupations des départements s'y expriment fortement.

Il n'est pas surprenant que les départements qui ont répondu, et dont la liste figure ci-après, soient ceux qui étaient particulièrement concernés. Près de la moitié (48,6 %) s'est vue transférer plus de 4 000 km de routes nationales et départementales (graphiques 1 et 2) et des effectifs supérieurs à 300 personnes (46,88 %).

Sur les écarts d'estimation, on remarque que si dans la majorité des cas, les évaluations entre les départements et l'Etat ont été identiques (33 %) ou voisines (29 % entre 1 et 10 postes seulement d'écart), les divergences sont importantes dans un quart des cas avec plus de 20 postes « manquants », du point de vue des départements. La question de la méthode de calcul du périmètre et des effectifs concernés a donc été au départ particulièrement délicate et source d'insatisfaction pour les départements qui ont eu le sentiment d'une « rétention » d'emplois préoccupante de la part de l'Etat et d'un risque pour la continuité du service public (graphique 3).

Selon les départements, les principales raisons expliquant les écarts résident dans la méthode de calcul adoptée par l'Etat, la sous-estimation des fonctions de pilotage et de management, la politique de baisse des effectifs et la restructuration des services des DDE ainsi que dans l'absence de transparence sur l'affectation des personnels d'exploitation, les statistiques et les informations étant détenues par l'Etat. Au total, 70 % des départements considèrent que le transfert des personnels d'encadrement est insuffisant (graphiques 4 et 5).

* possibilité de plusieurs réponses.

Sur les ratios effectifs d'encadrement/effectifs transférables, la moitié des départements ayant répondu au questionnaire se retrouve ainsi (48,15 %) en deçà de la moyenne nationale d'encadrement avant transfert (graphiques 6 à 8).

Les modalités d'exercice du droit d'option font aussi l'objet de diverses critiques : délai trop long, calendrier inadéquat, report excessif du pré-positionnement... Compte tenu de la date de l'enquête, on peut mesurer ainsi rétrospectivement les inquiétudes soulevées par la complexité de la réforme et les perspectives matérielles des transferts (graphique 9).

De nombreuses difficultés statutaires de passage vers les cadres d'emplois de la fonction publique territoriale sont mises en avant (graphiques 10 et 11) :

- cas des techniciens supérieurs, des contrôleurs, ingénieurs, dessinateurs...,

- problème de retraite à 55 ans de service actif,

- nécessité d'une refonte des grilles de la filière technique,

- régime indemnitaire (chef de subdivision) et d'arrondissement.

* possibilité de plusieurs réponses.

Sur ces différents points, le ministère a cherché à apporter des éclaircissements attendus qui figurent dans le rapport.

Pour l'avenir, les sources d'inquiétude pour les départements apparaissent encore nombreuses et portent en particulier sur :

- l'importance du nombre de postes vacants (65 % des départements y sont confrontés) et la difficulté de procéder aux recrutements adéquats (graphique 12).

60 % des départements estiment qu'il leur faudra, à court ou moyen terme, recruter pour faire face à leurs nouvelles compétences en matière routière (graphiques 16 et 17). Les besoins varient entre 1 et 10 postes pour 38 % des départements et entre 10 et 20 pour 44 % d'entre eux ;

- la viabilité hivernale et les contraintes liées à la maintenance des routes : plus de 57 % des départements interrogés redoute la période hivernale et il est clair que l'annonce d'un report des transferts de personnels au 1er avril 2007 pour les collectivités les plus touchées constitue une adaptation du calendrier (graphique 15) accueillie favorablement ;

- l'insuffisance de la compensation financière : les compensations financières sont jugées insuffisantes dans 64 % des cas. Malgré les assurances données par l'Etat, 50 % des départements estiment que leurs charges seront accrues dès 2006 et la quasi-totalité (97 %) pense que leur charge nette sera, à terme, de toute façon, augmentée du fait de la réforme. Les principales causes de cette situation sont : les créations de postes, l'acquisition ou la rénovation des locaux, les frais de fonctionnement en général, les régimes de primes, indemnités et avantages sociaux (tickets restaurant, médecine préventive, formation, action sociale...), les travaux à entreprendre notamment sur les routes transférées (graphiques 18 à 32).

* possibilité de plusieurs réponses.

Postes pour lesquels les compensations financières risquent d'être insuffisantes :

La clause de sauvegarde est jugée également dans 62 % des cas comme offrant des garanties insuffisantes (graphique 13).

Mais, on note une grande difficulté à évaluer le poids des charges totales. 85 % des départements s'estime dans l'impossibilité de préciser l'impact réel de la réforme ; sur 15 % qui tente une estimation, la moitié l'évalue entre 500 000 et 2 000 000 d'euros et un quart au-delà de cette limite.

Enfin, parmi les éléments positifs figurent les relations Etat/départements considérées comme satisfaisantes, voire très satisfaisantes, dans 85 % des départements et le sentiment que le calendrier des transferts se déroulera conformément aux prévisions pour 77 % d'entre eux (graphiques 14 et 35).

Selon les deux tiers des départements, la période de transition se déroule sans dysfonctionnement majeurs (graphiques 33 et 34).

* possibilité de plusieurs réponses.

LISTE DES DÉPARTEMENTS AYANT RÉPONDU AU QUESTIONNAIRE DDE

- Aisne

- Morbihan

- Alpes de Haute-Provence

- Nièvre

- Ardennes

- Nord

- Aube

- Orne

- Calvados

- Puy-de-Dôme

- Côtes d'Armor

- Haut-Rhin

- Dordogne

- Rhône

- Eure-et-Loir

- Saône-et-Loire

- Finistère

- Sarthe

- Gironde

- Savoie

- Hérault

- Seine-Maritime

- Indre-et-Loire

- Yvelines

- Jura

- Deux-Sèvres

- Landes

- Tarn-et-Garonne

- Haute-Loire

- Var

- Loiret

- Vaucluse

- Lozère

- Vendée

- Mayenne

- Vienne

Observations des départements

Conventions et arrêtés

Alpes-de-Haute-Provence : désaccord initial sur le nombre de personnes mises à disposition principalement sur les activités support.

Côtes-d'Armor : des discussions difficiles sur les ETP effectifs temps plein.

Dordogne : manque d'encadrement.

Gironde : pas de convention en raison de désaccord sur les conditions financières et les effectifs du transfert.

Landes : contestation du périmètre du décompte ; Emploi du DDE et de certains services ont été exclus.

Nièvre : désaccord sur les routes transférées en raison de leur importance nationale, de la précipitation, du contexte inconnu et du caractère tardif de l'état des lieux.

Nord : désaccord sur les services supports.

Orne : absence de prise en compte du poste du directeur départemental.

Puy-de-Dôme : manque de clarté dans les effectifs transférés et réserves sur le fait que les travaux sur les RN ne sont pas financés et sur le niveau des effectifs transférés. Sur les RD, des négociations ont lieu sur le volet immobilier et logistique (informatique, mobilier, voitures...).

Haut-Rhin : un recours est engagé contre l'État sur le transfert des chemins de défruitement.

Rhône : décalage entre le projet d'arrêté et l'arrêté de transfert (concernant la RN 7).

Saône-et-Loire : manque de chiffrage sur les postes pourvus au 31 décembre, doute sur l'applicabilité de la clause de sauvegarde.

Savoie : discussions en cours sur les conditions de transfert d'une voie parallèle à la RN 90 soumise à des risques naturels importants.

Deux-Sèvres : manque d'évaluation sur la clause de sauvegarde et fractions d'emplois.

Vaucluse : désaccord de principe.

Écarts d'effectifs transférables État/département

Alpes-de-Haute-Provence : différence entre les modes de calcul, principalement sur les activités supports.

Calvados : sentiment que le Ministère de l'Équipement a transféré le petit personnel en gardant ses ingénieurs presque en totalité.

Côtes-d'Armor : forte baisse des effectifs des DDE entre 2002 et 2004 qui a entraîné une redistribution des missions en interne à la DDE préjudiciable à l'exercice des tâches départementales.

Dordogne : sur le transfert des RN, l'écart est lié au mode de calcul avec un ratio national fonction des investissements réalisés ; ratio défavorable pour ceux dont les RN transférées n'ont fait l'objet d'aucun travaux d'investissements lors des cinq dernières années, alors que ce sont celles qui ont le plus besoin de moyens humains.

Landes : l'organisation prévue par le Conseil général prend en compte les moyens dus au titre de la loi c'est-à-dire par référence au 31/12/02 (soit 28 postes).

Nord : les équipes de subdivisions ont été sous-évaluées par l'État ; comptables, gestionnaire RH, secrétaires ; les modalités d'évaluation des personnels d'ingénierie ont joué en faveur du réseau resté à l'État ; d'une façon générale, le décompte des emplois transférables s'est appuyé sur les déclarations d'activité de Corail alors que le futur réseau transféré tombait en déshérence.

Puy-de-Dôme : problème d'évaluation des postes du cadre B exploitation (évaluation du temps consacré par ces agents défavorable aux départements par rapport à celui consacré aux communes).

Haut-Rhin : réduction des effectifs découlant de la LOLF et des départs à la retraite.

Rhône : différence de méthode de calcul entre l'État et le département.

Savoie : l'activité des services supports et particulièrement l'activité ressources humaines a été minorée.

Deux-Sèvres : les réductions d'effectifs de l'État ont pesé sur les emplois pourvus au 31/12/2004, date de référence pour le département ; l'évaluation du Conseil général est en emplois entiers, celles de l'État en ETP.

Vaucluse : écarts liés aux méthodes de calcul choisies par l'État et à une sous-estimation des fonctions de pilotage et de management.

Droit d'option

Aisne : délai trop long pour les agents déjà sous article 7 et double gestion encore pour au moins 2 ans.

Alpes-de-Haute-Provence : les dates retenues pour l'intégration calées sur l'année budgétaire facilitent la prise en compte des incidences budgétaires sur le budget du département.

Ardennes : bonne appréciation, cela permet de responsabiliser l'agent sur sa carrière.

Calvados : le délai de deux ans complique les transferts : pendant cette période transitoire, il sera compliqué de gérer les personnels avec des statuts différents.

Eure-et-Loir : délai d'attente trop long dû au report des décrets de transferts des services.

Gironde : pour faciliter la gestion, devrait s'exercer le 1er janvier de chaque année concernée.

Morbihan : point de départ trop tardif notamment pour les départements qui sont sous l'article 7 et compte tenu des dispositions applicables aux TOS.

Nord : le délai de prise en compte de la demande d'intégration ou de détachement est trop long (deux ans au mieux).

Haut-Rhin : le conseil général regrette que le pré-positionnement ait été remis de 6 mois ralentissant de ce fait la procédure.

Rhône : délais assez longs puisque les premiers agents intégreront le département seulement au 1er janvier 2008.

Saône-et-Loire : les modalités apparaissent complexes (choix avant le 31 août de l'année N pour une effectivité l'année N+1 et retardé par l'absence de parution du décret de transfert définitif des services).

Savoie : pendant la mise à disposition, la mobilité entre les collectivités demeure complexe dans la mesure où l'effectivité du droit d'option a lieu l'année N+1.

Seine-Maritime : possibilité pour les agents de prendre le temps de se prononcer.

Deux-Sèvres : bonne appréciation avec des possibilités d'intégration dès 2007.

Vaucluse : droit trop unilatéral ; des passerelles seraient souhaitables.

Vendée : délai trop long entre la décision de l'agent et la prise en charge par le Conseil Général.

Problèmes statutaires

Aisne : 1/ absence de corps d'exploitation dans la fonction publique territoriale ; 2/ absence d'un 4ème niveau dans le corps de techniciens ; 3/ absence de 3ème et 4ème niveaux dans le corps des ingénieurs.

Aube : problème pour les techniciens de l'État sur un emploi fonctionnel de chef de division.

Calvados : conséquences négatives si les quotas et ratios de promotion interne ne sont pas réformés.

Côtes-d'Armor : 1/ certains postes fonctionnels en DDE n'ont pas d'équivalent en FPT ; 2/ la correspondance du grade de dessinateur (C technique) et du grade de chef d'équipe d'exploitation est peu lisible.

Dordogne : le régime statutaire et indemnitaire des contrôleurs qui ne trouvent pas leur compte dans le statut équivalent de la FPT.

Gironde : les circulaires d'application font défaut.

Hérault : problème des dessinateurs.

Landes : des écarts sont signalés sur le statut des contrôleurs dans les deux fonctions publiques.

Loiret : mise au point nécessaire sur la NBI et le régime indemnitaire des chefs de subdivisions.

Lozère : des adaptations pour les chefs d'arrondissement et les chefs de subdivision.

Mayenne : une refonte des grilles de la filière technique afin d'intégrer les échelons provisoires.

Morbihan : pour le cadre d'emploi des contrôleurs de travaux, il faudrait prévoir un accès à la catégorie A et des missions plus restreintes que celles du corps des contrôleurs des TPE.

Nord : 1/ problème des emplois fonctionnels au sein de l'État, notamment des chefs de subdivision, qui ouvrent droit à une NBI et un régime indemnitaire spécifique : le maintien à titre individuel de la rémunération antérieure n'est que partiellement satisfaisant ; cela risque de créer des disparités de rémunération à fonction équivalente ; 2/ spécialité « dessinateur » : les dessinateurs intégrés dans le cadre d'emplois des agents de maîtrise perdent le bénéfice de la NBI.

Orne : la création du grade de chef de subdivision ou d'agence dans la Fonction publique territoriale.

Haut-Rhin : des règles restent à définir dans la FPT sur la notion de service actif, sur la NBI.

Saône-et-Loire : il y a un risque de gestion des ressources humaines à deux vitesses car, en application de l'article 109 de la loi, des échelons provisoires uniquement accessibles aux agents de l'État transférés, ont été créés pour les ingénieurs techniciens et agents de maîtrise.

Savoie : 1/ un même cadre d'emploi d'agent technique pour les dessinateurs et les agents d'exploitation qui va nécessiter une forte pédagogie dans le cadre de l'avancement ; 2/ règles relatives au temps de travail (heures supplémentaires, garanties minimales).

Seine-Maritime : situation des dessinateurs car dans la fonction publique d'État, il y a équivalence de grade entre les dessinateurs et les chefs d'équipe alors que la fonction publique territoriale distingue entre agent technique et agent de maîtrise.

Yvelines : certains postes de cadre transférés vacants ne permettent pas de recruter en détachement simple à équivalence ; c'est en particulier le cas des ingénieurs divisionnaires des TPE qui sont chefs d'arrondissement et qui ne peuvent être pris sur les échelons provisoires ; une homologie reste à trouver pour les détachements.

Deux-Sèvres : quelques adaptations pour une parfaite concordance des échelons dans tous les grades.

Tarn-et-Garonne : 1/ le régime indemnitaire des techniciens supérieurs ne semble pas réglé ; 2/ problème des retraites du service actif à 55 ans.

Var : adaptations à prévoir pour les dessinateurs et chefs d'équipe.

Vaucluse : changements souhaitables pour les corps d'ingénieurs, de techniciens et pour les dessinateurs où les homologies ne sont pas totales.

Compensations financières

Aisne : création de postes par anticipation en 2006 ; coût d'un agent État par rapport à un agent territorial.

Alpes-de-Haute-Provence : en fonctionnement, les dotations de l'État sont insuffisantes et en investissement, le département est fortement pénalisé par le décroisement des crédits du CPER.

Ardennes : aucune vision précise sur la question.

Calvados : le critère retenu pour le volet « investissement » fondé sur les AP des dernières années est pénalisant pour le département et peu cohérent car l'État n'a rien fait pendant cette période.

Côtes-d'Armor : dépenses de mise à niveau des locaux et partage des charges immobilières.

Dordogne : charge nette due aux travaux de grosses réparations à effectuer sur les RN transférées.

Eure-et-Loir : à cause des régimes indemnitaires.

Hérault : les préoccupations concernent principalement la masse salariale et l'investissement.

Indre-et-Loire : recrutement anticipé de personnels d'encadrement ; alignement du régime indemnitaire des personnels d'exploitation.

Jura : dotations insuffisantes.

Landes : préoccupation au niveau de la formation et de la médecine du travail compte tenu de la disparité des règles entre fonction publique d'État et fonction publique territoriale.

Haute-Loire : crainte concernant le régime indemnitaire et les tickets restaurant.

Loiret : création de postes par anticipation dès 2005 pour renforcer les fonctions managériales de conduite projet et des hommes.

Haut-Rhin : acquisition ou rénovation de locaux destinés à accueillir les agents transférés dans les lieux où la DRI conserve un centre routier ; versement du 13ème mois...

Morbihan : dépenses du régime indemnitaire.

Nord : les ratios financiers sont trop faibles. Les charges liées à l'augmentation des effectifs départementaux, primes de fin d'année, charges de structures et les coûts de remise en état de développement du réseau transféré seront considérables.

Orne : mauvais état des RN transférées et investissements importants dans les locaux.

Puy-de-Dôme : les travaux sur les RN ne sont pas financés et impact de la remise à niveau du régime indemnitaire des exploitations et des agents administratifs.

Saône-et-Loire : préoccupations concernant la compensation, l'état des routes transférées et les charges de fonctionnement (locaux, équipement, informatique...).

Sarthe : problème du régime indemnitaire ; non compensation des investissements sur les RNIL ; principe du décroisement défavorable au département.

Seine-maritime : lisibilité de moins en moins grande de la DGD intégrée à hauteur de 95 % à la dotation forfaitaire ; faible lisibilité des mesures consolidées au sein de la DGD et inscrites en LFI ; coûts indirects nombreux (médecine préventive, formation...).

Yvelines : pas de vision claire à ce jour car aucune estimation n'a été communiquée par l'État.

Deux-Sèvres : le décroisement des participations financières sera-t-il pérenne et suffisant pour faire face aux besoins de développement du réseau.

Vaucluse : compensation non fondée sur l'état réel du patrimoine, en fonctionnement et en investissement ; retard pris sur les contrats de plan ; impact de l'intégration (ARTT, RI...).

Relations Etat/département

Alpes-de-Haute-Provence : difficultés d'obtenir des renseignements ; relations peu coopérative avec la DDE.

Calvados : les relations sont bonnes mais le département est souvent en position de faiblesse pour négocier car il n'a pas la connaissance des services de la DDE ; des ratios nationaux (kms de routes transférés) auraient été préférables.

Côtes-d'Armor : les discussions sont très souvent verrouillées au niveau central au préalable.

Dordogne : bonnes relations de travail entre les services techniques mais difficultés liées à l'absence d'engagements fermes sur les compensations financières.

Gironde : mis devant le fait accompli ; aucune réponse n'est apportée à de nombreuses questions ; les échanges existent mais ils sont unilatéraux.

Landes : les relations ont été conduites avec la DDE de façon satisfaisante mais les demandes formulées au Ministère n'ont pas reçu de réponse ou bien des réponses ne correspondant pas à la question posée.

Loiret : il subsiste des difficultés pour obtenir des informations suffisantes sur les effectifs transférables et notamment le personnel d'encadrement dont les missions sont importantes dans le cadre de la gestion territoriale des infrastructures.

Nièvre : relations non satisfaisantes en ce qui concerne les modalités des transferts financiers.

Nord : le Préfet n'a pas joué le rôle central dans la négociation que lui assigne la loi, il a laissé les administrations déconcentrées piloter ces négociations ; il n'a pas réuni la commission tripartite malgré la demande du Président du conseil général.

Puy-de-Dôme : des difficultés parfois avec la DDE qui applique à la lettre les directives du ministère.

Vendée : le dialogue a été constant dès le départ avec une volonté partagée d'aboutir en préservant les intérêts et la capacité de travail efficace pour les deux organisations futures.