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Transferts des personnels TOS et DDE : un premier bilan encourageant malgré des perspectives financières préoccupantes

 

ANNEXE 3 : LISTE ET COMPTES RENDUS DES AUDITONS

Personnes auditionnées :

Ministère de l'Intérieur et de l'Aménagement du Territoire, Direction générale des collectivités locales

- M. Pascal GIRAULT, Sous-directeur des élus locaux et de la fonction publique territoriale ;

- Mme Orianne CHENAIN, Chef de bureau du financement des transferts de compétences, Sous-direction des finances locales et de l'action économique ;

Ministère de l'Education nationale, de l'Enseignement supérieur et de la Recherche

- M. Dominique ANTOINE, directeur de la Direction des personnels et de la modernisation de l'administration ;

- Mme Élisabeth ARNOLD, Sous-directrice à la Direction des personnels et de la modernisation de l'administration ;

Ministère des Transports, de l'Equipement, du Tourisme et de la Mer

- M. Patrick GANDIL, Secrétaire général ;

- M. Philippe REDOULEZ, Ingénieur en chef des Ponts et Chaussées, Service du pilotage des services et de la modernisation ;

Ministère de l'Outre-mer

- M. Richard SAMUEL, Directeur des affaires politiques, administratives et financières ;

- M. Christophe MAROT, Chef du bureau des collectivités locales ;

Assemblée des Départements de France (ADF)

- Mme Élisabeth MARAVAL, Chargée de mission ;

- M. Frédéric ÉON, Chargé de mission ;

Association des Régions de France (ARF)

(contribution écrite)

Conseil supérieur de la fonction publique territoriale (CSFPT)

- M. Bernard DEROSIER, Président ;

- M. François DESCAMPS, Chargé d'études ;

- M. Antonio RODRIGUEZ, Conseiller technique ;

Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales (CNRACL)

- M. Pascal LAFON, Directeur de la gouvernance des fonds ;

Institution de retraite complémentaire des agents non titulaires de l'État et des collectivités publiques (IRCANTEC)

- M. Bruno GOUESCLOU, Directeur des projets à la Caisse des dépôts ;

Associations de personnels

- M. Jean-Marc LACAVE, Président de l'Association des ingénieurs de ponts et chaussées (AIPC) ;

- Mme Nicole LE DIEU DE VILLE, Présidente de l'Association des directeurs des ressources humaines des départements ;

- M. Alain TASTET, Président de l'Association des directeurs de services techniques départementaux ;

Divers

- M. Jean-Bernard AUBY, Professeur à l'Université Panthéon-Assas (Paris II) ;

- M. Jean COURTIAL, Maître des requêtes au Conseil d'État ;

- M. Yves GRY, Professeur à l'Université de Nancy ;

- M. Didier JEAN-PIERRE, Professeur à l'Université de Lyon, Maître des requêtes au Conseil d'État ;

- Mme Nathalie MERLEY, Maître de conférences à l'Université de Saint-Étienne ;

Syndicats des personnels

CFDT

- Mme Christine MARCHETTI, Secrétaire fédérale ;

- Mme Éliane FORESTIER, Secrétaire fédérale ;

CGT

- M. Roland JEANNINGROS, Secrétaire fédéral (Fédération des Services Publics) ;

FO

- M. Serge BECUWE, Secrétaire fédéral Services Publics ;

- M. Patrick SOUDAIS, Secrétaire fédéral Services Publics ;

- M. Jean-Yves BLOT, Secrétaire fédéral Équipement ;

- M. François CHAINTRON, Secrétaire fédéral Enseignement ;

UNSA

- M. Samy DRISS, Secrétaire national UNSA Éducation, secteur revendication ;

- M. Gilbert ROMAIN, Secrétaire général du SNAEN-CT ;

- M. Guy GRAFEUILLE, Chargé de mission ;

- M. Jean-Yves ROCCA, Secrétaire général de A&I UNSA ;

- M. Philippe GUITTET, SNPDEN UNSA Éducation ;

FSU

- M. Gérard ASCHIERI, Secrétaire général ;

- M. Joël THEURIER, Secrétaire national de l'UNATOS-FSU.

Comptes rendus :

Le rapporteur remercie toutes les personnes citées ci-dessus, pour leur participation aux auditions et/ou leur participation écrite qui ont contribué à enrichir sa réflexion.

***

Ministère de l'Intérieur

Audition de M. Pascal GIRAULT, Sous-directeur des élus locaux et de la fonction publique territoriale et de Mme Orianne CHENAIN, Chef de bureau du financement des transferts de compétences à la Sous-direction des finances locales et de l'action économique, Direction Générale des Collectivités locales (DGCL)

- 6 juin 2006 -

M. Pascal Girault a rappelé qu'au Ministère de l'Intérieur, la Direction générale des collectivités locales (DGCL) n'avait pas pour mission d'organiser le transfert effectif des compétences et des personnels, ce rôle étant dévolu aux ministères techniques, à savoir les Ministères de l'Éducation nationale, de l'Équipement et des Affaires sociales. En revanche, la DGCL intervient à deux niveaux. En premier lieu, en tant que « gardienne du temple de la procédure », elle veille à ce que les transferts de compétences obéissent au calendrier et aux modalités prévues par la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et aux responsabilités locales. En second lieu, elle est en charge de l'organisation de la compensation financière des transferts de compétences et de personnels de l'État vers les collectivités territoriales, en collaboration avec la Commission consultative sur l'évaluation des charges (CCEC).

M. Pascal Girault a observé que les transferts de personnels n'avançaient pas au même rythme selon les ministères.

S'agissant de l'Éducation nationale, première à mettre en oeuvre les transferts, il a affirmé que le calendrier normatif, initié en 2005, était « derrière nous » : au 6 avril 2005, 44 conventions ont été signées avec les départements, et une avec la région Alsace. Pour les autres collectivités, l'avis favorable rendu par la Commission nationale de conciliation (CNC) qui s'est tenue en septembre 2005, a permis d'élaborer 79 projets d'arrêtés interministériels de mise à disposition des services. Ces projets ont été signés le 18 novembre 2005 puis notifiés aux présidents de conseils régionaux et généraux. Les arrêtés individuels de mise à disposition des agents affectés dans les services transférés ont également été pris, au niveau déconcentré, par le Ministère de l'Éducation nationale. Enfin, le décret de répartition définitive a été publié le 27 décembre 2005, pour être effectif au 1er janvier 2006.

M. Pascal Girault a ensuite indiqué que le droit d'option des agents restait à mettre en oeuvre. A ce jour, sur 93 000 TOS, seuls 1 300 TOS ont exercé leur droit d'option. Les deux tiers de ceux qui ont effectué leur choix ont opté pour la fonction publique territoriale (FPT), les autres pour le détachement sans limitation de durée. A titre de rappel, l'article 147 de la loi de finances pour 2006 a prévu que les TOS qui optent avant le 31 août 2006 seraient pris en charge par les collectivités territoriales au 1er janvier 2007. Ceux qui optent entre le 1er septembre et le 31 août 2007 le seront au 1er janvier 2008, et ceux qui optent entre le 1er septembre et le 31 décembre 2007, au 1er janvier 2009.

M. Pascal Girault a néanmoins souligné que les agents ne manqueraient pas, dans les mois qui viennent, de se prononcer plus massivement en faveur de la FPT. Il a observé que ce choix se ferait en fonction des avantages que les agents pourraient trouver à la FPT, notamment en ce qui concerne le déroulement des carrières, les opportunités de formation professionnelle et de mobilité et le régime indemnitaire (existence ou non d'un 13ème mois).

M. Pascal Girault a ajouté que le climat social s'était apaisé entre les TOS et le ministère de l'Éducation nationale. Des initiatives, de nature à rassurer les agents, ont été adoptées. Ainsi, des décrets ont ainsi été pris en décembre 2005 portant création de cadres d'emplois spécifiques des TOS afin de souligner les spécificités de ces personnels au sein de la communauté éducative. Après avis de la commission nationale de suivi, un premier décret a porté sur le détachement sans limitation de durée, et un second sur l'intégration des personnels dans la FPT.

M. Pascal Girault a ensuite annoncé qu'un premier bilan du transfert des agents serait effectué à la fin du mois de juin 2006, académie par académie, collectivité par collectivité.

Répondant à une question de M. Éric Doligé sur les personnels de l'État non transférés, il a indiqué que la loi précitée du 13 août 2004 prévoyait que les transferts effectués correspondent à la photographie exacte des effectifs initialement employés par l'État. Il a toutefois concédé que les départements avaient pu exprimer des besoins en personnels supérieurs aux transferts prévus.

S'agissant du Ministère de l'Équipement, M. Pascal Girault a remarqué que la DGCL n'était pas encore parvenue au terme du calendrier normatif prévu. Un certain nombre de conventions ont été signées avec des dates butoirs différentes selon les compétences transférées. Une CNC s'est tenue le 20 avril dernier pour examiner le cas des départements qui n'avaient pas signé tout ou partie des conventions. Une autre s'est réunie le 6 juin 2006 pour étudier la situation des 13 départements dont le cas avait été réservé lors de la précédente CNC, ces départements ayant exprimé le souhait de disposer d'un délai supplémentaire avant la signature des conventions les concernant : cette nouvelle rencontre leur a permis de bénéficier d'ajustements concernant le nombre d'effectifs exacts à transférer. A cet égard, 13 arrêtés seront prochainement signés après avoir été soumis aux comités techniques paritaires locaux, ainsi que le prévoit la loi. Le Ministère de l'Intérieur prévoit également de prendre le décret de répartition des services à l'automne prochain pour une entrée en vigueur au 1er janvier 2007. Les agents du Ministère de l'Équipement commenceront alors à faire connaître leurs souhaits en matière de droit d'option. Selon M. Pascal Girault, comme les TOS, ils devraient opter pour la FPT, dans un climat social apaisé. Par conséquent, il prédit un achèvement du calendrier normatif entre novembre et décembre 2006.

Abordant l'état de la compensation financière des transferts de personnels, Mme Orianne Chenain a d'abord indiqué que c'était la CCEC qui était compétente pour valider les arrêtés fixant les montants de compensation financière d'un transfert - ce qu'elle ne peut faire que si les coûts définitifs des transferts sont connus. Il faudra donc attendre que les agents aient achevé d'exercer leur droit d'option, en 2009 pour les TOS et en 2010 ou 2011 pour les directions départementales de l'Équipement (DDE).

En conséquence, Mme Orianne Chenain a estimé que seul le rappel des méthodes de calcul de la compensation financière, définies lors des réunions successives de la CCEC, était aujourd'hui possible. Après avoir rappelé que la CCEC s'était réunie il y a un an pour évoquer le transfert des routes et des personnels des DDE, puis le 4 mai 2005 pour aborder celui des personnels TOS et, enfin, le 6 avril 2006 pour les règles de compensation financière des transferts, Mme Orianne Chenain a apporté les précisions suivantes.

Concernant les rémunérations des agents, les collectivités disposeront des moyens de rémunérer les personnels transférés grâce à une compensation financière correspondant aux charges jusqu'alors assumées par l'État. Que les agents soient intégrés dans la fonction publique territoriale ou détachés, ils bénéficieront de la prise en compte notamment de leurs dernières primes, pour la détermination du niveau de leur rémunération. Toutefois, cette compensation sera effectuée en deux temps : en raison de la présentation du projet de loi de finances pour 2007 à n+1, les rémunérations prises en compte seront celles qui auront été perçues par les agents jusqu'au 1er septembre et les primes intégrées seront celles qui auront été attribuées au cours des douze derniers mois. Ensuite, la loi de finances rectificative permettra d'ajuster les niveaux de rémunérations perçues entre le 1er septembre et le 1er janvier suivants. La CCEC a approuvé cette méthode.

S'agissant des cotisations sociales, Mme Orianne Chenain a indiqué que les ambiguïtés avaient été levées. Les compensations financières attendues seront effectuées sur la base des cotisations patronales supportées par les collectivités territoriales, ainsi que l'avait souhaité la CCEC.

Concernant les emplois vacants, la question du mode de calcul des compensations financières reste posée. Mme Orianne Chenain a rappelé, à titre préliminaire, qu'il existait deux catégories de postes vacants.

D'une part, les « intermédiaires » désignent les postes devenus vacants entre la photographie initiale des effectifs à transférer et le transfert de services. Pour les TOS, ce sont les postes devenus vacants entre le 1er décembre 2004 et le 1er janvier 2006, date du transfert des services. Ces postes seront transférés, en une seule fois, sur la base du pied de corps. Toutefois, la CCEC a demandé un financement sur la base du coût médian. Un arbitrage gouvernemental sera rendu sur ce sujet, tout comme sur les fractions d'emploi pour lesquelles un financement sur la base d'un pied de corps était également prévu par l'État.

D'autre part, il existe une seconde catégorie d'emplois vacants : il s'agit des postes devenus vacants après le transfert des services pendant la période du droit d'option. En raison d'une compensation annuelle par voie de loi de finances rectificative, les collectivités devront nécessairement faire l'avance des fonds avant toute compensation, sur la base, là encore, d'un « pied de corps » alors que la CCEC a demandé une compensation au « coût médian ».

Les divergences entre l'État et les collectivités portent donc uniquement sur les modalités de calcul de la compensation des postes vacants. Selon que celle-ci est effectuée sur la base du pied de corps ou du coût médian, la charge financière pour l'État n'est pas la même (30% de différence). De plus, dans la mesure où le nombre exact d'emplois vacants est encore indéterminé, il est difficile de connaître, à ce jour, le montant total de la compensation pour l'ensemble des transferts.

Concernant les dépenses de fonctionnement des services, Mme Orianne Chenain n'a pas relevé de divergence profonde entre l'État et les collectivités. Néanmoins, se pose la question de savoir si les loyers, notamment dans les DDE, seront ou non intégrés dans les compensations financières prévues. Mme Orianne Chenain a expliqué que, si l'État transfère un bâtiment faisant l'objet du paiement d'un loyer, il prendra en charge le coût réel du loyer. L'enjeu n'est pas anodin, compte tenu de l'augmentation importante du coût des loyers ces dernières années. En revanche, si l'État ne payait pas de loyer pour les bâtiments en question, la compensation sera effectuée sur la base des indices de loyers appliqués localement : une somme, correspondant au coût locatif dans la zone considérée, sera transférée à chaque agent.

Quant aux autres frais de fonctionnement de services, les montants transférés par l'État seront établis sur la base des dépenses que celui-ci a engagées au cours des trois dernières années. L'opération se fera en une seule fois au moment du transfert des services.

Concernant le régime indemnitaire, Mme Orianne Chenain a spécifié que la question du 13ème mois était en débat. En effet, la législation impose aux collectivités qui ont accordé cet avantage à leurs agents - soit les deux tiers d'entre elles - de l'étendre aux nouvelles recrues de la fonction publique territoriale, si elles ont mis en place un tel système avant 1984. Sur ce point, le Gouvernement est en attente de l'avis du Conseil d'État afin de savoir si cette extension supposera ou non une compensation financière de l'État.

Ministère des Transports, de l'Équipement, du Tourisme et de la Mer

Audition de M. Patrick GANDIL, Secrétaire Général

- 6 juin 2006 -

Dressant tout d'abord le bilan des conventions Etat/départements, M. Patrick Gandil a indiqué que 40 conventions portant sur les routes départementales, 22 sur le fonds de solidarité pour le logement (FSL) et 70 sur les routes nationales ont été signées dans les délais. Des arrêtés restent encore à prendre pour les départements qui n'ont pas encore signé de conventions : 58 pour les routes départementales, 26 pour le FSL, 2 pour les ports départementaux et 23 pour les routes nationales.

La Commission nationale de conciliation (CNC) a donc été amenée à se pencher sur la situation d'une douzaine de départements en désaccord sur :

- l'interprétation de la notion d'« effectifs nécessaires » à l'organisation ou à l'exercice de leurs compétences futures, l'importance des écarts étant variable en fonction des restructurations territoriales ;

- la proportion d'effectifs supports pour la gestion des « routes nationales » et des « routes départementales ».

A titre d'explication, M. Patrick Gandil a rappelé que, pour les départements placés sous le régime de « l'article 7 » de la loi de 1992, l'Etat n'avait conservé que les moyens généraux consacrés à la gestion administrative des personnes, à la paie et à une partie de la formation professionnelle et qu'en revanche, les moyens consacrés aux compétences en matière juridique et comptable avaient déjà été transférés.

S'agissant du niveau d'encadrement, il a ajouté que le personnel d'ingénierie, affecté aux routes départementales a déjà été transféré. Seuls les personnels d'exploitation et l'encadrement d'exploitation (essentiellement de catégorie B, le plus souvent un contrôleur principal) restaient donc à l'être. En revanche, l'ingénierie pour le compte des communes et pour une grande partie des routes nationales restera à l'Etat.

S'agissant des quelque 1000 kilomètres restant à répartir entre les communes et les départements, une « retouche » devra être faite au profit des uns ou des autres. Le cas des contournements d'agglomération reste également problématique. Les communes semblent avoir plus de facilités pour rejeter la proposition de l'Etat de déclassement et de remise en état, avec, pour conséquence, des perspectives de transferts aux départements. Le volume d'activités est souvent lié aux demandes des agglomérations, qui sont les maîtres d'ouvrage.

En ce qui concerne les parcs d'équipement, M. Patrick Gandil a souligné qu'un rapport devait être rendu au Parlement dans un délai de trois ans, conformément aux prescriptions de la loi. Dans cette perspective, les consultations effectuées dans plusieurs départements ont d'ores et déjà permis de décrisper les relations avec les syndicats. Compte tenu des écarts très significatifs entre le volume des parcs (les plus importants comptant 250 personnes), la solution préconisée consiste à proposer à chaque département un projet en fonction de ses besoins. Les dispositions de l'éventuelle loi de transfert seraient ainsi fondées sur le recensement de ces besoins.

M. Patrick Gandil a ensuite évoqué le problème du statut des personnels des parcs. Ces derniers n'ont pas vocation à devenir fonctionnaires, étant des ouvriers d'Etat, et ont comme particularité de pouvoir partir à la retraite dès 55 ans et non à 60 ans. La meilleure solution, selon M. Patrick Gandil, consisterait peut-être à conserver le statut d'ouvrier d'Etat tout en permettant aux collectivités locales de recruter au sein de ce statut. Cette méthode permettrait de laisser aux départements le choix de recrutement.

Abordant les centres d'études techniques de l'Equipement (CET), M. Patrick Gandil a rappelé qu'en termes de volume d'activité, la voirie des départements ne représentait que 8 à 10 % de l'activité des CET, l'essentiel étant assuré par les services d'ingénierie des DDE. Ces 8 % concernent notamment les très grosses opérations comme celles portant sur l'autoroute A19.

S'agissant de l'activité « bureau d'études » du CET, les départements ont bien reçu les transferts financiers nécessaires à l'exercice de cette compétence. Les CET sont désormais assujettis aux appels d'offres, et sont donc mis en concurrence avec les entreprises privées.

M. Patrick Gandil a ensuite évoqué brièvement la question des « emplois disparus » (ceux qui n'existent plus entre 2002 et 2004) et des modalités de leur compensation (au pied de corps ou au coût médian).

Quant aux biens immobiliers mis à disposition, ils font actuellement l'objet d'une révision majeure, en vue d'une répartition durable. Il s'agit des biens dont l'Etat est propriétaire mais qui sont occupés par les départements, et réciproquement.

M. Eric Doligé, rapporteur, a estimé nécessaire que chaque gestionnaire retrouve sa propriété, même si cette réorganisation supposerait une remise aux normes.

Enfin, s'agissant des dépenses d'investissement des routes, M. Patrick Gandil a affirmé que la loi de 2004 serait appliquée ainsi que les contrats de plan pour 2006. En 2007, les contrats de projets succéderont aux contrats de plan.

Analysant l'écart entre la contribution des départements au réseau d'Etat et celle de l'Etat aux investissements portant sur les routes départementales, M. Patrick Gandil a déclaré que le « décroisement » annoncé apparaissait globalement équilibré. Mais la franchise de TVA, mise en place il y a quelques années par M. Jean-Pierre Raffarin alors Premier ministre, devrait être favorable à la majorité des départements. Quant aux autres, ils auront la faculté de conclure avec l'Etat une opération contractuelle bilatérale, afin de compenser des éventuels écarts.

Ministère de l'outre-mer

Audition de M. Richard SAMUEL, Directeur des affaires politiques, administratives et financières, et de M. Christophe MAROT, Chef du bureau des collectivités locales,

- 6 juin 2006 -

A titre liminaire, M. Richard Samuel a tenu à indiquer que la situation d'urgence créée par l'épidémie du chikungunya, qui a infecté 241 000 personnes à la Réunion (sur une population de 800 000 habitants) et provoqué un peu plus de 100 morts, a conduit à différer le transfert de compétences en matière de routes nationales et à mettre en place une délégation de gestion, sur le modèle des services départementaux d'incendie et de secours, l'Etat restant en charge des orientations et du pilotage.

Il a ajouté que désormais se posait la question de savoir si la mise en place de cette délégation de gestion supposait une convention ou « une mise à niveau » préalable du service compétent dont les effectifs sont, il est vrai, passés, entre 1987 et 2005, de 138 à 44 personnes seulement. Il a précisé qu'en Guadeloupe et en Guyane, les transferts de services ont été accélérés, bien que ces collectivités aient émis des réserves sur le niveau des personnels transférés et sur les moyens financiers, compte tenu des risques liés à la dengue et au paludisme. En réponse à ces inquiétudes, il a affirmé que le dispositif de compensation financière avait été affiné et offrait des garanties relativement convenables aux collectivités territoriales, et qu'il ne doutait pas que la CCEC trouverait une solution satisfaisante.

S'agissant de l'Education nationale, M. Richard Samuel a précisé que les lycées et les collèges des départements et régions d'outre-mer étaient marqués par un double handicap :

· la faiblesse du nombre de TOS : 1 TOS pour 73 élèves en Guadeloupe, 1 pour 97 élèves en Guyane et à la Réunion contre 1 pour 47 élèves au niveau national. Ces deux dernières académies font ainsi partie des quatre académies dont les effectifs sont les plus déficitaires par rapport aux taux de référence nationaux. Par conséquent, des discussions interministérielles étaient en cours pour réévaluer le nombre de TOS dans ces académies ;

· la part élevée des emplois aidés dans les effectifs TOS ou assimilés : 56 % à La Réunion, 75 % en Guyane, 60 % en Guadeloupe et 42 % à la Martinique, contre 13 % au niveau national. Le recours aux emplois aidés reflète certainement un retard d'équipement (en cantines scolaires par exemple) - par rapport notamment à l'essor démographique - et une politique volontariste de l'emploi en outre-mer.Cette surreprésentation des contrats aidés constitue, selon lui, un élément de fragilité dans ces collectivités, en particulier à La Réunion, qui s'interrogent sur les moyens financiers de les pérenniser et s'alarment des pressions à la titularisation des emplois.

Quant aux routes, M. Richard Samuel a estimé que la situation était à la fois simple et compliquée avec un rythme propre à l'outre-mer. A la Martinique, le transfert s'est effectué en 2000, et l'arrêté de mise à disposition est en cours. En Guadeloupe, la convention de transfert a été signée en 2005 et la convention de mise à disposition le 31 mars 2005. Mais la Guadeloupe estime que sa compensation (fixée à 5,6 millions d'euros) n'est pas suffisante, et qu'elle ne représente qu'un tiers de ses dépenses réelles, évaluées à 15 millions d'euros, la différence portant sur le niveau de maintenance et le niveau d'obsolescence du réseau transféré. Il faudra sans doute, a estimé M. Richard Samuel, s'en remettre à la CCEC et à la CNC.

S'agissant de la Réunion, M. Richard Samuel a noté que le transfert des routes à la région était programmé pour le 1er janvier 2007, le projet de décret étant en cours de signature. La région a accepté le principe du transfert mais a émis des réserves, notamment sur la route du littoral et la RN 5, compte tenu des risques d'éboulements, ainsi que sur les problèmes de maintenance. Une mission d'inspection s'est rendue sur place, mais, selon M. Richard Samuel, les solutions seraient extrêmement coûteuses. Dans ces conditions, il est possible que la RN 5 continue de relever de la compétence de l'État.

Reste posée la question de la maîtrise d'ouvrage des routes difficiles dont la sécurisation est une charge lourde à assumer. En Guyane, la situation est aussi compliquée avec les RN 1 et RN 2 et les divergences sur la mise à niveau des routes transférées.

En conclusion, M. Richard Samuel a souligné le risque d'aggravation des difficultés du fait de la fragilité des collectivités concernées, rappelant que 50 % des contentieux financiers et comptables traités par la Cour des Comptes provenaient des collectivités d'outre-mer.

Il a appelé l'attention sur les problèmes découlant de l'immigration clandestine à Mayotte où l'on comptabilise 40 à 50 000 clandestins sur 190 000 habitants (ce qui, à l'échelle de l'Hexagone, représenterait 18 millions de personnes en situation irrégulière) et en Guyane.

M. Richard Samuel a enfin fait état de l'insuffisance du nombre de personnels supports affectés au contrôle de la paie et a livré sa conviction que les meilleures carrières se feraient dans la fonction publique territoriale, en particulier pour les catégories intermédiaires.

Audition de M. Jean COURTIAL, Maître des requêtes au Conseil d'État, auteur d'un rapport sur le fonctionnement et l'évolution des parcs de l'équipement

- 14 juin 2006 -

M. Jean Courtial a rappelé qu'une mission sur les parcs d'équipement lui avait été confiée par M. Gilles de Robien, Ministre de l'Education nationale, de l'Enseignement supérieur et de la Recherche. Cette mission était inhabituelle, dans la mesure où elle portait sur un service de l'Etat organisé comme une entreprise (comptabilité triple, personnels ouvriers et fonctionnaires de l'Etat). Elle s'est révélée longue et complexe : elle a duré plus de quinze mois.

M. Jean Courtial a indiqué que l'option « forte » qui se dégageait de ses investigations était le transfert du parc au département, avec une mise en oeuvre souple, pouvant aller, si besoin, jusqu'à un certain partage du parc entre l'Etat et le département. Toutefois, cette préconisation soulevait une série de difficultés liées au financement, au transfert des biens et à l'évolution des carrières des personnels.

M. Jean Courtial a, par conséquent, insisté sur l'importance de la phase préparatoire, pour éviter toute rupture du service public, et sur l'utilité de conventions adaptées « au terrain ».

S'agissant des biens, il a souligné que le régime de propriété était actuellement très « entremêlé » et qu'il s'agissait de trouver la solution la plus opérationnelle. S'agissant des personnels, la question est plus délicate encore : si pour les fonctionnaires, la loi de 2004 s'applique pleinement, pour les ouvriers, il n'existe pas de statut d'ouvrier territorial. Or, il s'agit d'une question sensible pour les organisations syndicales. Se posent également les problèmes du détachement de longue durée et de la mise à disposition de ces personnels.

S'agissant de la création d'un statut d'ouvrier territorial, M. Jean Courtial a relevé un faible enthousiasme des syndicats sur le sujet. Deux variantes sont en effet possibles : soit un statut commun - le ministère de l'Équipement y étant favorable - soit la création d'un statut « jumeau », parallèle au statut d'ouvrier d'Etat. Restent également pendants le problème de la Corse et des régions d'outre-mer, ainsi que celui du coût de cette réforme.

M. Éric Doligé, rapporteur, a souhaité, d'une part, connaître la répartition entre fonctionnaires et ouvriers et, d'autre part, les publics concernés par l'intégration dans la fonction publique territoriale (FPT).

M. Jean Courtial a précisé que l'on pouvait estimer à 8 000 le nombre d'ouvriers et que les fonctionnaires représentaient 13 % d'effectifs supplémentaires. Il a attiré l'attention du rapporteur sur les risques de disparités au sein des ouvriers des parcs dans l'hypothèse où seules les nouvelles recrues intégreraient le statut local. Il a évoqué également le cas de départements qui ne recruteraient pas et souhaitaient plutôt redéployer leurs effectifs vers d'autres services.

M. Jean Courtial a estimé qu'il fallait sécuriser la situation existante.

S'agissant des avantages de la réforme, M. Jean Courtial a précisé que les ouvriers avaient peu à craindre du changement, du fait de leurs compétences, du mode de gestion semblable au privé et de la reconnaissance des droits acquis (sécurité sociale, parcours de carrière, système indemnitaire, retraite spéciale). Il a également souligné l'importance de la culture ouvrière dans cette profession.

Il a rappelé que le régime de retraite actuel cumulait les avantages de la fonction publique (les émoluments sont assis sur les salaires des six derniers mois) et du régime général (assiette comportant la rémunération de base et les rémunérations accessoires). Il a souligné également que ce régime spécial était financé à 75 % par le budget de l'Etat et que le transfert passait au préalable par le règlement de cette question.

M. Jean Courtial a aussi insisté sur l'intérêt de la facturation des prestations des parcs (même s'il y a une diminution des interventions en faveur des tiers depuis environ deux décennies), ainsi que sur les avantages de la gestion autonome (régie personnalisée capable de facturer les prestations).

Il a enfin souligné l'intérêt du regroupement des activités, à l'exemple du département du Rhône, en citant aussi le cas de synergies au niveau des laboratoires et de la radio. Il a estimé nécessaire un transfert rapide en direction des départements susceptible de régler le problème des matériels. Deux cas sont, selon lui, envisageables : soit le transfert de la totalité au département, soit un partage (c'est le cas du Morbihan et de la Meurthe-et-Moselle). Il a considéré que la solution passerait par la signature de conventions portant en particulier sur le volume d'activité, la viabilité hivernale et les aspects financiers.

Audition de M. Didier JEAN-PIERRE,
Professeur agrégé et Maître des requêtes au Conseil d'État

- 14 juin 2006 -

Déplorant le délitement des grandes notions qui fondent le droit de la fonction publique, M. Didier Jean-Pierre a regretté que certaines innovations législatives dérogatoires remettent en cause le principe d'égalité devant la loi.

Prenant l'exemple du « détachement illimité », pour lequel les TOS transférés aux collectivités territoriales peuvent opter, il a souligné l'absurdité de cette procédure qui n'a, selon lui, aucun sens en droit, et qui risque de créer une catégorie d'agents spécifiques auxquels le droit commun de la fonction publique ne serait plus appliqué.

M. Jean-Pierre a cité, pour preuve, l'exemple des agents de France Télécom : en créant, par le passé, une dérogation pour ces agents, l'État les a, de fait, mis à l'abri des évolutions statutaires de la fonction publique, les privant d'avantages sociaux non négligeables comme le compte-épargne-temps.

De la même manière, les agents TOS qui auront fait le choix du détachement illimité courent le risque d'être marginalisés au sein de la fonction publique d'Etat. Selon M. Didier Jean-Pierre, en renonçant à l'homogénéité de la fonction publique, à travers la multiplication des dérogations, l'État risque d'être confronté à des revendications corporatistes tous azimuts.

M. Didier Jean-Pierre a relevé que, sans doute conscient de ces difficultés, l'État encourageait les personnels TOS à opter pour la fonction publique territoriale, plutôt que pour le détachement illimité, à travers la promotion d'une série d'avantages sociaux liés au régime indemnitaire, aux conditions de travail ou à la protection sociale.

Il a également émis des réserves sur la pertinence des cadres d'emplois spécifiques qui ont été créé par l'Etat dans le seul objectif de rassurer les TOS sur leur appartenance à la communauté éducative. Le risque est grand, en effet, de voir le statut des TOS intégrés dans ces cadres d'emplois inédits figé et marginalisé par rapport à la filière technique dans laquelle les agents locaux de catégorie C sont traditionnellement intégrés. Par conséquent, il n'est guère étonnant, selon lui, que de nombreuses collectivités cherchent à contourner ces cadres d'emplois spécifiques, en proposant aux TOS d'intégrer la filière technique traditionnelle. Au demeurant, les TOS ne seraient pas perdants dans cette opération puisqu'un alignement par le haut des avantages sociaux et indemnitaires des agents TOS est à prévoir.

M. Didier Jean-Pierre a ajouté que la situation était plus complexe dans les régions que dans les départements. En effet, alors que les départements sont habitués à gérer des personnels de catégorie C, tel n'est pas le cas des régions, peu dotées en personnels de ce type. En outre, les agents TOS étant relativement âgés et exposés à des risques d'accidents ou de congés maladies, les régions devront sans doute assumer la charge financière d'une pyramide des âges vieillissante, sans être certaines que l'État en compensera le coût - puisque la législation est volontairement muette à ce sujet. M. Didier Jean-Pierre en a déduit que l'État s'en remettrait certainement à la jurisprudence pour éclaircir ce point.

En ce qui concerne les contrats aidés dans l'Éducation nationale, M. Didier Jean-Pierre a mis en doute le souhait des collectivités territoriales de gérer les personnels précaires de droit privé, dont leurs services de ressources humaines sont également peu familiers. Héritant de la gestion de tels contrats, ces services devront certainement être étoffés via le recrutement de personnels gestionnaires de catégories A dont le coût ne sera certainement pas compensé par l'État.

Enfin, M. Didier Jean-Pierre s'est inquiété des recours contentieux prévisibles dans la gestion des TOS. Convaincu que le personnel TOS est assez revendicatif, du fait d'un taux de syndicalisation élevé - selon lui, le nombre de recours en justice engagés contre l'État le montre -, il a conseillé que les collectivités territoriales se dotent, dès à présent, d'un service de précontentieux juridique afin de prévenir tout débordement.

Audition de M. Alain TASTET, Président de l'Association des directeurs des services techniques départementaux

- 20 juin 2006 -

M. Alain Tastet a évoqué les diverses difficultés liées à la préparation des transferts des personnels des Directions départementales de l'Equipement (DDE) : d'abord, l'insuffisance du dialogue entre les départements et l'Etat, les informations relatifs aux effectifs transférés étant détenues par le directeur départemental de l'Equipement ; ensuite, la définition du périmètre des personnels à transférer, les directeurs départementaux n'étant pas pris en compte dans les effectifs, enfin, le déficit d'encadrement.

Cependant, il a admis que, progressivement, de nombreux échanges avaient eu lieu avec le ministère de l'Equipement, puisque l'Association des directeurs des services techniques départementaux qu'il préside a été consultée sur les projets de textes réglementaires et des échanges ont pu avoir lieu avec l'Assemblée des départements de France (ADF), notamment sur les différentes catégories de personnels concernées par les transferts.

S'agissant du volet financier de la réforme, M. Alain Tastet a précisé qu'à la suite d'une demande de l'ADF, une fiche précise des dépenses compensées a été adressée à chaque département et la Commission consultative d'évaluation des charges (CCEC), qui s'est réunie le 6 avril, a obtenu la clarification de nombreux points comme l'application de la clause de sauvegarde, la compensation des indemnités pour service fait ou celle des emplois vacants ou disparus.

Toutefois, il a souligné les collectivités territoriales avaient encore des réserves sur la compensation des charges immobilières, la mutation des bâtiments, l'organisation des commissions administratives paritaires (CAP) et des comités techniques paritaires (CTP), la gestion des personnels transférés et les centres d'études techniques (CET).

Concernant les parcs d'équipement, M. Alain Tastet a attiré l'attention du rapporteur sur le déséquilibre financier de certains d'entre eux, déséquilibre lié, selon lui, à l'augmentation des produits pétroliers et des charges de bâtiment. Etant les principaux donneurs d'ordre, il a estimé que les départements devront être vigilants sur les conditions de transfert si ces déficits sont importants. Enfin, il a jugé que la réorganisation territoriale des services de l'Etat suppose l'adoption de contrats d'itinéraires et la mise en place d'une politique des transports à long terme.

S'agissant des TOS, il a, d'une part, déploré l'insuffisance des moyens financiers et d'autre part, émis des interrogations sur les moyens dont disposent les collectivités pour pérenniser les contrats aidés, recruter des agents techniques départementaux à la place des TOS et sur la possibilité pour les agents de bénéficier d'une mobilité à travers une véritable « bourse d'emploi régional ». Enfin, il a jugé que la politique de formation, l'entretien des collèges et la question des cantines devaient encore être précisés.

En conclusion, M. Alain Tastet a indiqué que l'enquête menée par son association en janvier 2006 révélait que les départements n'étaient pas satisfaits des propositions de l'Etat et soulignait des risques de contentieux non négligeable en ce qui concerne le nombre de personnels d'encadrement transférés.

Audition de M. Jean-Marc LACAVE,
Président de l'Association des Ingénieurs des Ponts et Chaussées (AIPC)

- 28 juin 2006 -

M. Jean-Marc Lacave a rappelé que, si les ingénieurs des Ponts et Chaussées étaient favorables à la décentralisation, ils étaient néanmoins inquiets de l'évolution des directions départementales de l'équipement, dont l'activité, jusque là étendue à la production et à l'aménagement du territoire, a vocation à être recentrée sur la régulation. En modifiant leurs modes de fonctionnement habituels, cette restriction d'activités est susceptible de peser sur l'épanouissement professionnel des agents. Dans ces conditions, il était nécessaire de les remobiliser et réduire le fossé culturel qui peut exister entre le milieu des ingénieurs et les collectivités territoriales.

M. Éric Doligé a ajouté que cette analyse était confirmée dans son département du Loiret, où il a observé que les candidatures au poste de directeur des routes n'étaient pas légion.

Émettant l'hypothèse que les perspectives de carrière n'étaient sans doute pas assez attrayantes, M. Jean-Marc Lacave a annoncé la tenue d'un colloque sur ce sujet en octobre 2006 et a suggéré des initiatives conjointes entre l'Assemblée des départements de France (ADF), le Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) et les associations professionnelles pour tisser des liens plus étroits entre les collectivités et les ingénieurs.

Audition de Mme Nicole LE DIEU DE VILLE,
Présidente de l'Association des Directeurs des Ressources Humaines des Départements

- 28 juin 2006 -

A la suite d'une enquête menée auprès des Directeurs des Ressources Humaines des départements, Mme Nicole Le Dieu de Ville a dressé un bilan critique du transfert des TOS: la communication sur ce transfert a été tardive et confuse ; les réunions tripartites avec les préfets n'ont pas, loin s'en faut, été toujours organisées ; les conventions non signées n'ont pu être renégociées. Par ailleurs, s'agissant des effectifs, les modes de calcul n'ont pas été identiques d'un département à l'autre, notamment pour la prise en compte des contrats aidés et des personnels supports.

De plus, Mme Nicole Le Dieu de Ville a observé que les départements procédaient de manière improvisée pour assurer les remplacements des agents absents, en ayant notamment recours aux titulaires de contrats aidés. Or, un tel procédé n'est pas respectueux du droit du travail. Elle a, par ailleurs, relevé des lacunes concernant l'hygiène et la formation professionnelle, si bien que des agents sont autorisés à travailler alors qu'ils ne sont pas habilités. Même la visite médicale - prévue pourtant seulement tous les cinq ans - n'est que rarement effectuée.

S'agissant du droit d'option, Mme Nicole Le Dieu de Ville a déploré l'absence d'information en ce domaine. Ni les collèges ni les rectorats n'ont, a-t-elle expliqué, été en capacité de lui préciser la nature des choix effectués par les TOS. Mme Nicole Le Dieu de Ville s'est néanmoins déclarée convaincue que les TOS choisiraient la fonction publique territoriale, en raison des meilleures perspectives de carrière qu'elle offre. Concernant les cadres spécifiques d'emploi, elle s'est interrogée sur le risque d'un enfermement dans l'emploi initial, alors même qu'il existe une opportunité de mutualiser les tâches au sein des services techniques locaux. Elle a également craint que les TOS inclus dans ce cadre d'emplois ne puissent bénéficier des droits applicables aux autres agents locaux de catégorie C.

A propos des compensations financières, Mme Nicole Le Dieu de Ville a appelé l'attention sur la « clause de sauvegarde », les postes vacants et les modalités de calcul des postes à temps non complet. Elle a, par exemple, estimé que dans les Pyrénées-Atlantiques, seuls trois agents assuraient la gestion de 180 personnels TOS.

Par ailleurs, en ce qui concerne les directions départementales de l'équipement (DDE), elle a estimé que la réforme avait été plus consensuelle au niveau local, mais n'en a pas moins émis quelques réserves, notamment sur:

- le calcul de la « clause de sauvegarde », la base de données Pégase fournissant des équivalences surprenantes ;

- l'insuffisance des personnels supports ;

- l'inadaptation du mécanisme de bourses d'emploi aux agents de catégorie A ;

- la perte de niveaux de compétences chez les techniciens qui solliciteront des nominations d'ingénieurs ;

- la gestion des personnels (complexité, aménagement des astreintes, amplitude horaire, viabilité hivernale) ;

- la surreprésentation des agents TOS et DDE au sein des commissions techniques paritaires, d'où l'idée de décloisonner les discussions sous forme de collèges.

Audition de Mme Nathalie MERLEY,
Maître de conférences à l'Université de Saint-Étienne

- 28 juin 2006 -

Mme Nathalie Merley a évoqué les difficultés de mise en place des transferts des personnels des Directions départementales de l'Equipement (DDE), le calendrier relatif à la signature de conventions locales de mise à disposition ayant pris du retard, en particulier dans les départements soumis à l'article 6 de la loi de 1992. Le ministère de l'Equipement a ainsi estimé qu'un tiers seulement des conventions prévues avaient été signées à la fin de l'année 2005.

Pour expliquer ces retards, Mme Nathalie Merley a invoqué trois séries de raisons. D'un côté, les départements ont souhaité maximiser le nombre de personnes transférables et éviter des charges financières supplémentaires trop importantes. De l'autre, pour apaiser les inquiétudes des DDE, des directions interrégionales ont été créées.

Mme Nathalie Merley a néanmoins considéré que le processus était en cours et que le prépositionnement des agents avait été organisé dans les délais. Elle a pronostiqué que le choix des personnels de catégorie C s'orienterait vers la fonction publique territoriale, en raison des garanties de maintien des rémunérations et des perspectives indemnitaires plus favorables, ainsi que des conditions de travail (par exemple, le département de la Loire s'est engagé à maintenir les subdivisions territoriales existantes). Pour la catégorie A, elle a estimé que le déroulement de carrière semblait moins favorable (moindre visibilité, esprit de corps et statut inconfortable du détachement illimité).

En ce qui concerne les départements, Mme Nathalie Merley a jugé que les conseils généraux devront s'investir davantage dans les métiers d'exploitation de la route et dans la formation des agents. Elle a ajouté que le transfert avait également un impact sur la gestion prévisionnelle des effectifs et sur le dialogue social au sein des départements.

S'agissant plus spécifiquement de la prise en charge des routes, Mme Nathalie Merley a estimé qu'une nouvelle territorialisation des routes sera sans doute inévitable : par exemple dans le Rhône, plusieurs services ont été intégrés dans la Maison départementale.

Enfin, abordant la question des transferts relatifs aux parcs d'équipement et au réseau scientifique et technique, Mme Nathalie Merley a relevé que la situation des parcs d'équipement était très variable d'un département à l'autre, certains départements ne faisant plus appel à ces structures, d'autres ayant cherché une mutualisation. Elle a estimé que le dossier ne devait pas être tranché de manière trop rapide ni uniforme et, de ce fait, a noté que le ministère de l'Equipement envisageait plutôt le transfert à l'horizon de 3 ans, après que les moyens des directions interrégionales des routes (DIR) aient été précisés. Quant aux réseaux scientifiques et techniques, ils devront faire l'objet d'une évaluation avant transfert.

Audition de M. Yves GRY, Professeur à l'Université de Nancy

- 28 juin 2006 -

M. Yves Gry a d'abord livré quelques observations tirées de quatre ateliers organisés en Lorraine, en collaboration avec le rectorat de Metz, sur le thème des transferts des personnels TOS.

S'agissant des effectifs transférés par l'Etat à la région Lorraine, M. Yves Gry a observé que la situation était assez disparate, et émis une critique générale concernant le manque d'informations sur la méthode de calcul des transferts de personnels - par exemple, le département de la Meurthe-et-Moselle demande 40 postes TOS supplémentaires - et l'insuffisance des effectifs supports.

S'agissant du droit d'option, M. Yves Gry a relevé que des inquiétudes persistaient, ce qui rend d'autant plus nécessaires le dialogue et la concertation : en Alsace, par exemple, pas moins de 35 réunions de concertation de cette sorte se sont tenues.

Pour le reste, M. Yves Gry a estimé que des interrogations demeuraient quant à la procédure de détachement illimité, dont certains craignent qu'elle ne soit un leurre, puisque le droit commun du détachement n'a pas été modifié et que les réintégrations dans la fonction publique d'Etat risquent d'être difficiles. En revanche, a poursuivi M. Yves Gry, l'intégration dans la fonction publique territoriale sera sans doute socialement plus avantageuse (régime indemnitaire et 13ème mois), malgré quelques incertitudes, notamment sur les pauses dont on se demande si elles seront ou non considérées comme du temps de travail, et, sur le plan de la gestion, plus efficace en raison d'une plus grande proximité entre les collectivités employeurs et les personnels TOS. Ainsi, en matière de remplacements des effectifs absents, nombreux dans ces métiers (1/5ème), il est possible, selon M. Yves Gry, que les collectivités territoriales mènent une politique de remplacement plus adaptée que celle de l'État, qui n'en avait pas une vision très claire.

Néanmoins, l'importance des effectifs TOS requerra de la part des collectivités territoriales, en particulier des régions, qu'elles se dotent en personnels gestionnaires supplémentaires. Sans doute devront-elles s'en remettre à une gestion en régie ou par les centres de gestion.

Concernant les 16.500 titulaires de contrats aidés répertoriés au niveau national, M. Yves Gry a jugé que leur sortie du système serait, dans les faits, confiée aux collectivités territoriales : leur pérennisation est d'autant moins sûre que les personnels titulaires de ces contrats sont proches de la retraite. Certains se verront, de fait, proposer des contrats d'avenir ou incités à passer les concours administratifs.

Enfin, s'agissant des compensations financières, M. Yves Gry a déploré l'importance des coûts cachés (130.000 euros pour le seul département de Meurthe-et-Moselle), liés notamment au coût de la participation (1% de la masse salariale) au Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT), à l'alignement du régime indemnitaire, à l'avancement plus rapide dans la fonction publique territoriale et au coût des remplacements.

En conclusion, M. Yves Gry a toutefois estimé que les transferts correspondaient à une logique positive et qu'au niveau local, les personnels seraient mieux suivis et leur travail mieux fait.

Audition de M. Dominique ANTOINE, Directeur des personnels et de la modernisation de l'administration et de Mme Elisabeth ARNOLD, Sous-directrice à la Direction de la décentralisation et de la modernisation,
Ministère de l'Éducation nationale, de l'Enseignement supérieur et de la Recherche

- 28 juin 2006 -

Après avoir rappelé que le transfert des personnels TOS aux collectivités territoriales avait été enclenché le 1er janvier 2005, M. Dominique Antoine a précisé que ce mouvement avait été formalisé par la signature de 44 conventions dans les trois mois qui ont suivi, et, pour les collectivités qui n'avaient pas conclu de conventions, de 80 arrêtés ministériels publiés le 18 novembre 2005, après avoir été soumis à l'avis de la Commission nationale de conciliation (CNC) en juin et septembre 2005. 90.000 arrêtés de mise à disposition individuels ont ensuite été pris. Depuis, le droit d'option est ouvert.

M. Dominique Antoine a annoncé qu'au 15 juin 2006, 4.583 TOS avaient exercé leur droit d'option (soit 5% des personnels) et a ajouté que ce choix s'était majoritairement porté sur l'intégration dans la fonction publique territoriale. Il a expliqué ce faible taux par l'absence de certitudes quant au devenir du régime indemnitaire appliqué dans les différentes collectivités, devenir qui est, selon lui, suspendu à la réponse du Conseil d'État, interrogé sur l'obligation qu'auront ou non les collectivités d'aligner par le haut les régimes de primes appliqués.

M. Dominique Antoine a indiqué que les transferts des effectifs TOS se feraient progressivement, afin de ménager la trésorerie des collectivités territoriales. Répondant à la question de savoir si l'État et les collectivités interprètent d'égale manière le sens à donner aux personnels à transférer, il a précisé que les emplois considérés étaient des équivalents temps plein autant physiques que financiers. Il a fait observer que la compensation financière du coût d'un agent temps partiel employé à 60% était, en vérité, de 75% au plan financier.

A propos des agents TOS non titulaires, ils sont, a rappelé M. Dominique Antoine, devenus employés des collectivités territoriales au 1er janvier 2006. A ce titre, les compensations financières seront effectuées à l'occasion de la loi de finances initiales pour 2007.

S'agissant des contrats aidés, M. Dominique Antoine a ajouté que, même si les titulaires de ces contrats ne changeaient pas d'employeurs, des compensations financières étaient prévues concernant la part des subventions assumées jusqu'à présent par le Ministère de l'Éducation nationale. Ces aides correspondent à la moyenne des financements effectués durant les trois dernières années. M. Dominique Antoine a toutefois concédé que les contrats d'avenir, qui remplacent les contrats emploi-solidarité (CES) et les contrats emploi-consolidé (CEC), coûteraient plus cher à leurs employeurs.

Abordant le coût de la formation professionnelle des TOS, dont la qualification reste insuffisante, M. Dominique Antoine a affirmé qu'après avoir été assumé exceptionnellement par l'État en 2006, il devra être pris en charge, à partir du 1er janvier 2007, par les collectivités territoriales, grâce à un soutien financier du Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) de l'ordre de 12 millions d'euros.

Audition des syndicats de personnels

- le 28 juin 2006 -

· CFDT : Mme Christine Marchetti, Secrétaire fédérale et Mme Éliane Forestier, Secrétaire fédérale ;

· CGT : M. Roland Jeanningros, Secrétaire fédéral (Fédération des Services Publics) ;

· FO : M. Serge Becuwe, Secrétaire fédéral Services Publics, M. Patrick Soudais, Secrétaire fédéral Services Publics, M. Jean-Yves Blot, Secrétaire fédéral Équipement, M. François Chaintron, Secrétaire fédéral Enseignement ;

· UNSA : M. Samy Driss, Secrétaire national UNSA Éducation, M. Gilbert Romain, secrétaire général du SNAEN-CT (personnels TOS), M. Guy Grafeuille (partie DDE), M. Jean-Yves Rocca, secrétaire général de A&I UNSA (personnels administratifs et d'Intendance de l'Éducation Nationale) ;

· FSU : M. Gérard Aschieri, Secrétaire général, M. Joël Theurier, Secrétaire National de l'UNATOS-FSU

UNSA Éducation 

M. Samy Driss, Secrétaire national UNSA Éducation, a rappelé que son organisation s'était toujours opposée au transfert des personnels TOS aux collectivités territoriales, estimant les effectifs TOS insuffisants pour assumer leurs missions, au niveau de l'État comme au niveau local.

Il a jugé que ces transferts, que l'Etat a malgré décidé de maintenir, comportaient des risques de rupture d'égalité, en raison du passage d'un employeur unique (l'État) à plus d'une centaine d'employeurs (les départements et les régions). Il a ajouté qu'à ce jour, le bilan des transferts n'est pas satisfaisant. Le droit d'option ne fait pas recette, puisque, selon lui, seuls 1% des TOS ont exercé ce droit. Certaines collectivités ne joueraient pas le jeu, notamment pour faciliter la mobilité géographique des TOS. Même si les cadres d'emplois spécifiques sont la réponse la plus adaptée pour le statut des TOS, M. Samy Driss a indiqué qu'ils ne devaient pas devenir des « réserves d'indiens » qui isoleraient les TOS du reste de la communauté éducative.

M. Gilbert Romain, secrétaire général du SNAEN-CT (personnels TOS), a ensuite déploré le manque de communication du ministère de l'Éducation nationale, qui n'a pas su apaiser les grandes inquiétudes exprimées par les TOS au sujet du régime indemnitaire ou des différences de traitement d'une collectivité à une autre. Pour faciliter la mobilité des TOS d'un emploi à un autre, M. Gilbert Romain a proposé la création d'un établissement public chargé d'en assurer la gestion.

M. Jean-Yves Rocca, secrétaire général de A&I UNSA (personnels administratifs et d'Intendance de l'Éducation Nationale) a expliqué que la mobilité des agents TOS était entravée par deux facteurs : les cloisons entre les lycées et les collèges et la multiplication des interlocuteurs intervenant dans les transferts de ces personnels. M. Jean-Yves Rocca s'est également interrogé sur les moyens dont disposent les collectivités territoriales en matière de ressources humaines et sur les différences de comportements observées entre les différentes collectivités.

En ce qui concerne le transfert des personnels des DDE, M. Guy Grafeuille a indiqué que l'État s'était engagé à maintenir la totalité des rémunérations des agents transférés en 2007, sans toutefois donner de garantie pour l'année 2008, en particulier dans les départements pauvres.

FSU

M. Gérard Aschieri, Secrétaire général, a tenu à affirmer que son organisation ne considérait pas la fonction publique territoriale comme une « sous-fonction publique ». S'il a assuré en connaître les atouts, il a ajouté qu'il n'en demeurait pas moins que les TOS exprimaient des craintes liées aux différences de traitement des TOS par des collectivités territoriales aux moyens inégaux, à l'avenir des 30.000 contrats aidés dans l'Éducation nationale et à la remise en cause possible de certaines missions par des collectivités territoriales incapables de les assumer financièrement.

A l'intention des collectivités territoriales, M. Gérard Aschieri a demandé, d'une part, que les conventions de transferts de personnels soient appliquées, et, d'autre part, que les cadres d'emplois spécifiques ne soient pas vidés de leur contenu au profit des cadres techniques déjà existants dans ces collectivités.

M. Gérard Aschieri a également insisté sur la diversité de ces nouveaux employeurs dont les attitudes ne sont pas les mêmes selon qu'il s'agisse de départements ou de régions et selon qu'ils disposent ou non de moyens financiers suffisants. C'est la raison pour laquelle M. Gérard Aschieri s'est déclaré favorable à la création d'un centre unique de gestion des TOS susceptible d'uniformiser les pratiques.

M. Joël Theurier, Secrétaire National de l'UNATOS-FSU, a déploré les entraves à la mobilité géographique des TOS et réclamé la suppression de la règle qui interdit aux TOS de changer d'académie avant trois années. Après avoir indiqué que l'insuffisance des personnels TOS provoquait des surcharges de travail importantes dans certaines académies, il a jugé urgent d'adapter le nombre de TOS aux besoins du service public. Enfin, il a attiré l'attention de l'Observatoire sur la précarité professionnelle et financière des agents non titulaires.

CFDT 

Mme Christine Marchetti, Secrétaire fédérale, a d'abord indiqué que la CFDT est traditionnellement favorable à la décentralisation. Elle a souhaité que la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et aux responsabilités locales soit appliquée dans des conditions satisfaisantes pour les personnels transférés et pour les collectivités territoriales. Elle a observé que celles-ci faisaient des efforts notables pour bâtir une fonction publique territoriale de qualité. Toutefois, elle a reconnu que le rythme de la décentralisation, différent selon les départements, était problématique. Encore attentistes, certains départements ne semblent pas avoir pris la mesure des nouveaux transferts de compétences. Si les régions sont engagées dans un processus de négociation avec l'État, il n'est pas sûr, selon Mme Christine Marchetti, qu'elles aient obtenu de ce dernier les réponses à leurs interrogations. Enfin, Mme Christine Marchetti a exprimé la vive opposition de la CFDT aux cadres d'emplois spécifiques qui ont eu pour résultat d'isoler les TOS de la communauté éducative.

Mme Éliane Forestier, Secrétaire fédérale, a relevé une insuffisance des transferts financiers de l'État par rapport aux besoins qui s'expriment dans les collectivités territoriales pour la gestion des TOS (formation, médecine du travail, etc.). Elle a appelé l'État à prendre ses responsabilités en la matière. En ce qui concerne les personnels TOS transférés, si elle a admis que le droit d'option avait été exercé de manière très variée dans les départements, elle s'est montrée plus optimiste que l'UNSA, en affirmant que, dans certains départements, 20% des TOS transférés avaient déjà exercé leur droit d'option. S'agissant des personnels des directions départementales de l'équipement (DDE), elle a affirmé que certains d'entre eux refusaient aujourd'hui le transfert prévu aux départements.

CGT

Réservé sur l'Acte II de la décentralisation, M. Roland Jeanningros, Secrétaire fédéral (Fédération des Services Publics), souhaiterait un moratoire pour lever les ambiguïtés fortes liées à la compensation financière des transferts de compétences pour éviter une explosion de la fiscalité locale, qu'il juge, cependant, inéluctable. Axant ensuite son intervention sur l'exercice du droit d'option, il a regretté que ce droit prenne parfois l'allure d'un chantage. Même si le régime indemnitaire des agents est plus favorable dans les collectivités territoriales, il a estimé qu'il présentait des limites, notamment l'inapplication du 13ème mois dans les départements qui ne l'ont pas mis en place avant 1984. Enfin, abordant la question de la représentation des TOS au sein des instances paritaires de la fonction publique territoriale, il a regretté qu'à la veille de l'élection des comités techniques paritaires - CTP - (d'ici la fin 2006), les conseils régionaux n'affichent pas les mêmes stratégies, les uns plaidant pour l'intégration des TOS dans un seul CTP qui concernerait tout les personnels de la région, les autres pour une représentation des TOS dans des CTP spécifiques qui ne traiteraient que des sujets propres à ces personnels.

FO

M. Serge Becuwe, Secrétaire fédéral Services Publics, a jugé que les difficultés actuellement rencontrées pour la décentralisation des TOS provenaient de l'insuffisance des négociations préalables à l'acte II de la décentralisation. Pour lui, la fonction publique territoriale, de bonne qualité, n'est pas en cause. M. Serge Becuwe a plutôt déploré l'insuffisante compensation financière des transferts, insuffisance qu'il faudra pallier, soit par une hausse des impôts, soit par des économies sur les dépenses de fonctionnement des collectivités territoriales, soit par une externalisation voire une privatisation d'une partie du service public de l'éducation. Il a ensuite exprimé son inquiétude à l'égard d'un mouvement de décentralisation susceptible de remettre en cause l'unité du service public et l'égalité de traitement des agents TOS. Enfin, il a manifesté son désaccord avec la création de cadres d'emplois spécifiques en faveur des TOS.

Après avoir rappelé que M. Jean-Claude Mailly, secrétaire général de FO, avait déjà exprimé, au nom de son organisation, son opposition à toute décentralisation remettant en cause le principe d'égalité, M. François Chaintron, Secrétaire fédéral Enseignement, a d'abord souhaité que les garanties sociales dont bénéficiaient les TOS avant leur transfert soient conservées, à savoir :

- la récupération des jours fériés comptabilisés comme temps de travail effectif, s'ils sont précédés ou suivis d'un jour travaillé ;

- la préservation des deux jours de fractionnement dont bénéficiaient les TOS avant leur transfert (14 heures déduites des 1600 heures de travail effectuées) ;

- le maintien de la pause de 20 minutes, comptabilisée comme temps de travail effectif ;

- la fixation de l'emploi du temps un mois après la rentrée scolaire dans le cadre d'une réunion de concertation ;

- le refus d'une augmentation de l'amplitude horaire ;

- le maintien des 9 semaines de vacances par an ainsi que des 25 jours de permanence par an pendant les congés des élèves ;

- la récupération des congés non pris pour cause de congés maladie, accidents du travail ou maternité ;

- le maintien pour les ressortissants des départements d'outre-mer des congés bonifiés.

S'agissant des postes, M. François Chaintron, Secrétaire fédéral Enseignement, a réclamé le maintien de l'affectation des TOS dans leur spécialité professionnelle. Il s'est déclaré opposé à toute mutation forcée entre établissements, et favorable, lorsque mutation il y a, au maintien du TOS muté dans sa spécialité professionnelle. Il a également estimé que les postes vacants devaient être connus des TOS.

A propos des indemnités, M. François Chaintron, Secrétaire fédéral Enseignement, s'est déclaré opposé à toute diminution et à la mise en place d'un régime indemnitaire spécifique ou discriminatoire. Enfin, craignant les opérations de privatisation, d'externalisation et de sous-traitance, il a plaidé pour la préservation de toutes les missions éducatives dans le service public. L'accueil, le chauffage, l'entretien, les espaces verts, la restauration doivent être, selon lui, exclusivement assurés par les personnels TOS.

M. François Chaintron, Secrétaire fédéral Enseignement, s'est ensuite inquiété de la situation des agents TOS non titulaires de l'Éducation nationale. S'appuyant sur l'exemple de l'Île-de-France, il a indiqué que, sur les 1650 agents TOS non titulaires, y compris les contrats aidés, seuls 271 avaient des chances d'être titularisés. Enfin, il plaidé en faveur du maintien des logements de service au profit des TOS transférés au titre de la « nécessité absolue de service ».

En ce qui concerne les DDE, M. Jean-Yves Blot, Secrétaire fédéral Équipement, a également souligné l'inquiétude des agents transférés. Il a dénoncé l'absence de dialogue social avec l'État. Le statut des TOS transférés ne lui semble pas non plus satisfaisant, ce qui, a-t-il estimé, justifie que son organisation ait décidé de porter devant la justice administrative le décret établissant la grille indiciaire des TOS transférés. M. Jean-Yves Blot a, enfin, regretté que l'ensemble de ces revendications ait été utilisées par la Direction Générale des collectivités territoriales (DGCL) pour faire croire que les agents TOS n'étaient pas bien disposés à l'égard de la fonction publique territoriale.

Audition de M. Bruno GOUESCLOU
Directeur de projets à la Caisse des dépôts - Institution de retraite complémentaire des agents non titulaires de l'État et des collectivités publiques
(IRCANTEC)

- 19 septembre 2006 -

Ouvrant son intervention sur la présentation de l'IRCANTEC, M. Bruno Gouesclou a d'abord rappelé que cet organisme est une personne morale, créée par le décret n° 70-1277 du 23 décembre 1970, et dont la gestion a été confiée à la Caisse des dépôts et consignations. Il s'agit, a-t-il expliqué, d'un régime réglementaire, obligatoire et complémentaire qui s'adresse principalement aux agents non titulaires de la fonction publique d'État, de la fonction publique territoriale et de la fonction publique hospitalière. La spécificité de ce régime provient de l'extrême hétérogénéité des ayants droit (10 millions de comptes) et de la durée très courte des affiliations (8 ans en moyenne) : en effet, les agents non titulaires de la fonction publique n'ayant pas vocation à y demeurer longtemps, les ayants droit de ce régime quittent rapidement le régime de l'IRCANTEC. Par conséquent, il n'y a guère que pour les professions médicales et certains élus que l'IRCANTEC est un régime principal. Le nombre d'actifs qui cotisent de manière pérenne s'élève à 2,5 millions de personnes. Quant aux retraités qui perçoivent une retraite complémentaire au titre de l'IRCANTEC, ils sont au nombre d'1,5 million de personnes.

Sur le plan financier, M. Bruno Gouesclou a indiqué que le régime de l'IRCANTEC était équilibré au moins jusqu'en 2015 ou 2020. L'évolution financière du régime dépendra, de fait, de la politique d'emploi de l'État, le recrutement de personnels non titulaires supplémentaires participant à l'équilibre financier du régime.

Concernant l'organisation, M. Bruno Gouesclou a précisé que l'IRCANTEC était administrée par un conseil d'administration paritaire composé de 15 représentants de l'État (Ministères du Budget, des Affaires sociales, de la Fonction publique et de l'Intérieur) et de 15 représentants syndicaux des personnels affiliés au régime. Il a relevé que les collectivités territoriales et la fonction publique hospitalière, principaux employeurs des agents non titulaires, n'étaient, paradoxalement, pas représentées au sein de cette instance.

M. Bruno Gouesclou a ensuite expliqué que les perspectives d'un déséquilibre financier ainsi que la nécessité de rééquilibrer le conseil d'administration de l'IRCANTEC avaient amené, en décembre 2005, le Ministère des Affaires sociales et le Ministère du Budget à proposer une réforme du régime. La réforme n'a cependant pas abouti et à été renvoyée à une date indéterminée.

Enfin, s'agissant de la décentralisation des personnels, M. Bruno Gouesclou a indiqué que, l'IRCANTEC gérant la retraite de personnels non titulaires, la décentralisation des personnels TOS ne devait a priori pas avoir d'impact sur les comptes de l'institution. Certes, parmi les agents TOS, on compte des personnels non titulaires. Toutefois, leur décentralisation n'est pas non plus supposée avoir des conséquences sur l'IRCANTEC, ces personnels ayant seulement vocation à changer d'employeur.

Audition du Conseil supérieur de la fonction publique territoriale,
M. Bernard DEROSIER, Président, M. François DESCAMPS
, Chargé d'études,
M. Antonio RODRIGUEZ, Conseiller technique

- 19 septembre 2006 -

M. Bernard Derosier a rappelé que le Conseil supérieur de la fonction publique territoriale (CSFPT) avait été créé en 1984 pour permettre le dialogue entre les syndicats de fonctionnaires territoriaux et les représentants des collectivités territoriales. Composé de 40 membres, pour moitié désignés par les organisations syndicales et pour moitié par les représentants des collectivités territoriales désignés par les associations d'élus, le CSFPT a pour principale fonction de donner un avis consultatif sur les projets de loi et de décrets relatifs à la fonction publique territoriale.

En ce qui concerne le transfert des personnels TOS, M. Bernard Derosier a précisé que l'avis du CSFPT avait été défavorable tant sur le principe général des transferts que sur ses modalités, notamment la création de cadres spécifiques. Il a relevé que, sur ce point, les syndicats eux-mêmes - à l'exception de la CGT - pourtant initialement favorables à la création de tels cadres d'emplois avaient fini par concéder qu'ils présentaient plus d'inconvénients que d'avantages.

En ce qui concerne la réforme visant les directions départementales de l'équipement (DDE), M. Bernard Derosier a émis un avis critique, considérant que les agents les plus compétents n'avaient pas été transférés et observant un déficit au niveau des personnels d'encadrement transférés notamment des techniciens supérieurs.

M. Éric Doligé a confirmé que le personnel d'exécution avait été plus facilement transféré que celui en charge de l'encadrement.

M. Bernard Derosier a estimé que les disparités de personnels entre les collectivités n'avaient pas été prises en compte, notamment dans le cas où les services avaient déjà été déconcentrés, et jugé qu'une évaluation contradictoire aurait été utile.

M. Éric Doligé a également considéré qu'il n'y avait pas eu de vraie négociation mais plutôt une présentation unilatérale des personnels à transférer.

M. Bernard Derosier a émis l'hypothèse que le passage de l'encadrement des DDE vers les directions interdépartementales de l'équipement a pu limiter les possibilités de transferts. Globalement, il a livré une opinion plutôt positive sur la mise en place des modalités de transferts, sous réserve de cas particuliers.

S'agissant des compensations financières, M. Bernard Derosier a considéré que la commission consultative d'évaluation des charges (CCEC) a fait du bon travail, compte tenu du caractère complexe de certains dossiers : celui des postes vacants, du régime indemnitaire ou encore des équipes mobiles d'ouvriers professionnels (EMOP) dans les collèges.

M. Bernard Derosier a enfin appelé l'attention sur la gestion d'une masse plus importante de personnels TOS dans les rectorats, le débat, au sein même du Conseil supérieur, sur l'opportunité de créer un centre de gestion au niveau national, les perspectives de renouvellement des prochains CAP-CTP ainsi que la situation des ingénieurs dans le cadre de la réforme des DDE.

Audition de M. Pascal LAFON, Directeur de projets à la Caisse des dépôts, gestionnaire de la Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales (CNRACL)

- 4 octobre 2006 -

M. Pascal LAFON a d'abord rappelé que la Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales (CNRACL) gère le régime de retraites des agents titulaires et stagiaires (dont le temps de travail est au moins de 28 heures par semaine) des collectivités territoriales. Il a ensuite affirmé que, sur le plan financier, les comptes de la Caisse de retraites sont devenues équilibrées sous l'effet de deux réformes majeures : d'abord, la loi n° 2003-775 du 21 août 2003 portant réforme des retraites a supprimé la surcompensation, qui auparavant grevait les comptes de la CNRCAL et obligé les non titulaires à faire valider leurs services d'ici 2008 (33 000 agents vont le faire en 2006 et deux fois plus en 2007) ; ensuite, dans le cadre du transfert des TOS et des DDE aux collectivités territoriales, le choix massif des TOS et sans doute des DDE en faveur de la fonction territoriale sera également un élément positif pour les comptes de la Caisse puisque celle-ci bénéficiera de rentrées de cotisations supplémentaires.

Cependant, M. Pascal LAFON a indiqué qu'à plus long terme, l'intégration des TOS dans la fonction publique limitera certainement la portée positive ces réformes : en effet, les TOS étant relativement plus âgés que la moyenne des cotisants à la CNRACL, il est fort possible que leur intégration, pour une période courte avant leur accession à la retraite, génère une croissance rapide du montant des prestations versées (1000 liquidations de retraites sont ainsi attendues pour 2007). En outre, la CNRACL devra certainement assumer des charges financières supplémentaires liées à l'administration des retraites des personnels transférés puisque la Caisse est tenue de fournir des informations précises sur les retraites à partir de relevés de carrière, qui constituent, de ce fait, une charge à prendre en compte. Enfin, même s'ils ne sont pas à la charge de la Caisse, il faut également évoquer les coûts liés aux pensions temporaires d'invalidité (nombreuses chez les personnels d'exécution) sur lesquelles la législation est silencieuse, alors même que leur prise en charge financière, jusque là supportée par l'Etat, sera assumée, apparemment sans compensation, par des collectivités qui ne semblent pas encore en avoir pris conscience.

Toutes ces raisons expliquent, selon M. Pascal LAFON, que la CNRACL ne considère pas son équilibre financier actuel comme pérenne : il annonce que le montant des prestations dépassera le montant des cotisations au cours des années 2015/20. Or, l'amélioration temporaire des comptes de la Caisse n'incite pas actuellement la Direction du Budget à faire des efforts en prévision des difficultés futures.