I. LE POSITIONNEMENT DE L'AGENCE DANS SON ENVIRONNEMENT NATIONAL
La Cour avait constaté en 2005 que la place de l'EPIC ANVAR était mal définie dans l'environnement complexe des actions en faveur de l'innovation. La diversité accrue des acteurs conduit à reprendre et même à renforcer cette observation critique.
A - L'IMPRECISION DES TEXTES DEFINISSANT LE POSITIONNEMENT DE L'AGENCE
La typologie des aides publiques à l'innovation dans les PME est complexe : crédit d'impôt recherche; allégements d'impôts pour les fonds de capital-risque; interventions de la Caisse des dépôts et consignations dans le capital-risque; subventions et avances remboursables directes des ministères, notamment les aides du fonds de compétitivité des entreprises (FCE) attribuées par le ministère de l'Industrie, ou des collectivités locales.
a) Dans cet environnement complexe, le rôle de l'EPIC ANVAR n'était pas délimité par les deux décrets en vigueur, celui du 19 février 1997 relatif à l'ANVAR et celui du 31 mai 1997 relatif à l'innovation : absence de définition de l'innovation ; absence de disposition centrant l'action de l'EPIC ANVAR sur les PME, alors que, en pratique, ces dernières sont la cible principale de l'EPIC ANVAR (les PME de moins de 250 salariés représentant 97 % du nombre d'entreprises aidées par l'ANVAR en 2005 et 93 % du montant d'aide que celle-ci attribue). Dès lors, les actions de l'EPIC ANVAR interféraient sans règle de partage claire avec des politiques publiques autres que celle de l'innovation : action en faveur des PME en général, soutien à l'emploi, valorisation de la recherche en général, politique conjoncturelle par secteur d'activité, politique de développement économique régional.
En l'absence de définition réglementaire des limites des interventions de l'EPIC ANVAR, c'est par une simple note intitulée « délimitation du champ d'action de l'ANVAR » du 15 janvier 1998, adressée par le PDG de l'ANVAR au représentant du ministère de l'industrie au conseil d'administration - représentant qui assure les fonctions de commissaire du Gouvernement- que la délimitation des interventions entre l'ANVAR et le ministère de l'industrie a été fixée. Cette note définissait le champ d'action ordinaire de l'ANVAR comme étant les entreprises de moins de 2 000 salariés, non dépendantes à plus de 50 % d'un groupe de plus de 2 000 personnes. Le but déclaré de l'accord était d'empêcher « que l'une des deux catégories d'entreprises [visées par les aides du ministère ou de l'ANVAR] puisse utiliser le dispositif qui ne lui était pas destiné comme moyen de recours à une insatisfaction du dispositif qui la concerne. » La note reconnaît que « l'adoption d'une telle règle retient une définition très extensive de la PME (...) et laisse à l'ANVAR un champ d'action important ». Cette note visait à éviter les recouvrements entre le ministère et l'ANVAR. Mais on peut regretter que ce soit un simple échange bilatéral, sans aucune valeur réglementaire, qui définisse, par une sorte de procédure de gré à gré, le champ d'action d'un établissement public. Les principes de cette note restent en vigueur depuis le changement de statut, confirmés par deux courriers d'OSEO ANVAR et de la direction générale des entreprises du MINEFI des 19 juin et 25 juillet 2006.
b) La définition d' OSEO ANVAR par son décret constitutif n° 2005-766, comporte des lacunes voisines du décret de 1997 sur l'EPIC ANVAR.
- Le décret de 2005 ne fait pas référence au fait que les PME sont la cible principale d'OSEO ANVAR.
L'annexe de la réponse 11 ( * ) du ministre de l'économie, des finances et de l'industrie au référé que lui avait adressé la Cour le 2 décembre 2005 explique cette lacune : « la délimitation stricte du périmètre de l'intervention de l'ANVAR aux PME n'apparaissait pas [alors] autant nécessaire » du fait que les textes relatifs à OSEO ANVAR étaient antérieurs à la création de l'agence nationale de la recherche (ANR) et de l'agence de l'innovation industrielle (AII), « à un stade où le dispositif français opérationnel de soutien à l'innovation se limitait, outre le fonds de compétitivité des entreprises (FCE) géré par le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, à l'EPIC ANVAR ».
- Le décret de 2005 ne définit pas la notion d'innovation.
Ce décret précise, certes, que les aides d'OSEO ANVAR peuvent concerner tous les stades de l'innovation et en donne une liste indicative. Il reprend d'ailleurs très largement les termes du décret n° 97-682 du 31 mai 1997 relatif à l'aide à l'innovation et précise que la société anonyme peut « accorder des aides à l'innovation à des personnes physiques ou morales et les gérer, dans les conditions prévues par le décret du 31 mai 1997 relatif à l'innovation ».
Dans l'annexe de sa réponse au référé du 2 décembre 2005, le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie indique que dans un contexte de mutation économique, la notion d'innovation ne doit pas être « trop précisément réglementée » mais que l'« opportunité d'un toilettage du décret (sur l'innovation) fait cependant l'objet d'une réflexion ». Cette réflexion n'exclurait pas, selon cette réponse, de voir introduire dans le décret, d'une part, les services innovants et, d'autre part, l'objectif d'une recherche des synergies au sein du groupe OSEO. De plus, l'encadrement communautaire des aides à la recherche et développement serait révisé courant 2006, ce qui conduirait à une modernisation de la réglementation nationale des aides.
Même si l'innovation est une notion complexe à définir, la Cour confirme la nécessité d'une modification du décret du 31 mai 1997 relatif à l'innovation. Certaines notions et leurs liens avec l'innovation seraient aussi à définir, comme celle d'investissements immatériels, davantage présente dans la stratégie du groupe OSEO que dans les activités de l'EPIC ANVAR mais ne recouvrant pas précisément la notion d'innovation ; elle pose problème à tout financeur de projet car ces immobilisations ne peuvent pas gager un emprunt.
- L'articulation avec les autres intervenants en matière d'innovation n'est pas explicitement précisée par les textes.
Dans sa réponse au référé du 2 décembre 2005, le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie indique que « le Gouvernement s'est attaché à mettre en place une gamme complète et cohérente d'instruments. ». La complémentarité entre ces différents instruments ne résulte pourtant pas de façon claire des textes.
L'Agence de l'innovation industrielle (AII) a été créée quasiment simultanément avec OSEO ANVAR, par décret n° 2005-1021 du 25 août 2005. Cette agence a une mission « de promotion et de soutien de grands programmes d'innovation industrielle ». Confié à M. Jean-Louis BEFFA, nommé depuis lors président de l'AII, le rapport préfigurant les missions de l'agence a évoqué, à juste titre, la nécessaire articulation avec OSEO ANVAR, dans le souci de permettre la diffusion de l'innovation des grands groupes vers les PME.
L'articulation avec l'Agence nationale de la recherche (ANR), également créée en 2005 (convention constitutive d'un GIP le 7 février 2005), mérite également d'être clarifiée.
L'action d'OSEO ANVAR continuerait donc à se centrer, spontanément, sur les PME mais avec un double risque de redondance laissé ouvert par les textes : risque que des PME innovantes soient aidées par d'autres dispositifs que l'ANVAR ; risque que l'agence aide des grandes entreprises (de plus de 250 employés), fût-ce pour des cas isolés.
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L'action d'OSEO ANVAR se situe dans un dispositif plus complexe que celui de l'EPIC ANVAR de par la multiplicité des intervenants et des modes d'intervention publics. Il est regrettable que la place d'OSEO ANVAR dans cette chaîne d'intervenants ne soit pas suffisamment explicitée par les textes. Une des conséquences sera la difficulté à apprécier la performance d'OSEO ANVAR et à mesurer sa « valeur ajoutée » au sein de ce dispositif. |
B - L'EVOLUTION DU RÔLE ET DU POSITIONNEMENT D'OSEO ANVAR
Les réponses apportées à la Cour lors de la contradiction écrite et les informations données lors des auditions ont mis en évidence deux constats : le rôle d'OSEO ANVAR dans le dispositif d'aide à l'innovation évolue depuis 2005 ; la règle du jeu de cette répartition, si elle fait l'objet de textes ponctuels, est surtout informelle.
- Le rôle d'OSEO ANVAR serait en cours de réorientation.
Cette réorientation est évoquée dans la lettre précitée que le directeur général des entreprises du MINEFI a adressée le 25 juillet 2006 au directeur général d'OSEO ANVAR, aux termes de laquelle « le renforcement du soutien d'OSEO ANVAR aux entreprises moyennes, dans le cadre du doublement de ses moyens, est un axe prioritaire ; il peut être mis en oeuvre en privilégiant les entreprises de 50 à 500 salariés. Le soutien aux entreprises de plus de 2 000 personnes reste et devrait rester a priori un sujet marginal » ».
Lors de leur audition par la Cour le 6 septembre 2006, les représentants d'OSEO ANVAR et du ministère délégué à l'industrie ont aussi mentionné cette réorientation de l'intervention d'OSEO ANVAR vers des entreprises de taille moyenne, chiffrées cette fois-ci à 50-250 salariés, non récentes, appartenant à des secteurs d'un niveau de risque technologique moins grand qu'auparavant, alors que dans les années récentes les entreprises de moins de 50 salariés recevaient la majorité des aides.
Cette réorientation de la cible des PME est a priori sans effet significatif sur la délimitation du champ d'OSEO ANVAR. Mais sa conséquence pourrait être un accroissement des difficultés de certaines entreprises de moins de 50 salariés pour accéder à une aide à l'innovation.
La Cour estime que l'organisation globale du dispositif doit veiller au risque de redondance des aides mais aussi s'assurer qu'il couvre de façon exhaustive la totalité des besoins.
La répartition des rôles entre acteurs de l'innovation reste à finaliser et à rendre lisible.
Dans sa réponse à la Cour du 26 juillet 2006, le président d'OSEO ANVAR a indiqué que la question de la place de l'ANVAR dans le dispositif des acteurs reste posée : «la question de l'organisation et de la place d'OSEO ANVAR reste à l'évidence majeure, d'autant plus que le paysage institutionnel de l'innovation a été bouleversé en 2005 par la mise en place de l'ANR, de l'AII et des pôles de compétitivité. Elle relève naturellement pour l'essentiel du rôle des administrations en charge des politiques afférentes ».
Selon les informations données à la Cour, cette répartition serait la suivante :
• Le fonds de compétitivité des entreprises (FCE) géré par le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie (direction générale des entreprises) « servira à partir de 2006 de fonds unique de soutien aux pôles de compétitivité en regroupant l'ensemble des crédits ministériels dédiés au subventionnement des projets de R&D dans les pôles ». Ses interventions seraient de l'ordre d'1 à 2 millions €.
• L'AII soutient des projets innovants majeurs (plusieurs dizaines de millions d'€ d'assiette) sous le pilotage de grands groupes industriels.
• OSEO ANVAR est chargée, « principalement en direction des PME » de promouvoir et soutenir l'innovation proche du marché et des besoins des PME. Elle a une gestion déconcentrée, fait de l'aide aux projets individuels et vise une aide moyenne par dossier de 100 000 €.
• L'ANR soutient la recherche fondamentale et sa valorisation, notamment par les partenariats de recherche entre public et privé (voir schéma en annexe). Son positionnement est plus en amont.
Le ministère délégué à la recherche confirme cette répartition : à l'ANR les activités de recherche et l'action centralisée par l'appel à projets, à OSEO ANVAR l'innovation sur la base de projets de PME, à l'AII des « projets mobilisateurs de très grande ampleur conduits par des grands groupes ».
Le choix d'un financeur d'un projet de recherche se fonde donc sur deux critères : la plus ou moins grande proximité du marché d'une part, la taille du projet d'autre part (à l'exception des projets des pôles de compétitivité pouvant être financés par, en principe, toutes les agences et surtout le FCE).
Cette répartition entre les acteurs, non écrite, ne sera claire pour l'entrepreneur innovant que si des frontières objectives et quantifiées sont fixées entre les différents champs et acteurs . Ce n'est pas le cas actuellement, comme le prouve le schéma explicatif en annexe à la présente communication ( « positionnement des dispositifs de soutien à l'innovation- source MINEFI- » ) : l'ANR y est placée au niveau des projets de taille moyenne supérieure alors qu'elle était située, dans les versions antérieures, comme OSEO, au niveau des plus petits projets.
- La coordination entre les trois agences n'est que partiellement prévue et dépendra largement de la capacité de l'État à jouer un rôle d'arbitre.
L'articulation entre les acteurs de l'innovation est certes prévue dans certains cas : sur le plan juridique, OSEO ANVAR est membre du conseil d'administration de l'ANR et du conseil de surveillance de l'AII ; en ce qui concerne les pôles de compétitivité, la circulaire de 2005 organise l'information commune et simultanée des trois agences sur les projets de chaque pôle ; le plan stratégique d'OSEO ANVAR devrait définir l'articulation avec les autres agences.
Aucune agence n'a donc de rôle de chef de file (OSEO ANVAR ne détient que des droits de vote minoritaires ou nuls dans les organes dirigeants des deux autres agences ; ni l'ANR ni l'AII ne sont présentes dans les organes directeurs d'OSEO ANVAR). Le pouvoir de coordonner les actions des trois entités relève donc de l'État.
L'articulation entre les acteurs de l'aide à l'innovation n'est pas explicitement organisée comme un ensemble coordonné. La qualité de l'action stratégique de l'État, de son pilotage, sera donc essentielle pour assurer cette coordination et délimiter les frontières entre agences.
* 11 Réponse du 3 avril 2006.