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Trouver une issue au casse-tête des visas

 

N° 353

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2006-2007

Annexe au procès-verbal de la séance du 27 juin 2007

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur les services des visas,

Par M. Adrien GOUTEYRON

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis, président ; MM. Claude Belot, Marc Massion, Denis Badré, Thierry Foucaud, Aymeri de Montesquiou, Yann Gaillard, Jean-Pierre Masseret, Joël Bourdin, vice-présidents ; M. Philippe Adnot, Mme Fabienne Keller, MM. Michel Moreigne, François Trucy, secrétaires ; M. Philippe Marini, rapporteur général ; MM.  Bernard Angels, Bertrand Auban, Mme Marie-France Beaufils, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Mme Nicole Bricq, MM. Auguste Cazalet, Michel Charasse, Yvon Collin, Philippe Dallier, Serge Dassault, Jean-Pierre Demerliat, Eric Doligé, André Ferrand, Jean-Claude Frécon, Yves Fréville, Paul Girod, Adrien Gouteyron, Charles Guené, Claude Haut, Jean-Jacques Jégou, Alain Lambert, Gérard Longuet, Roland du Luart, François Marc, Michel Mercier, Gérard Miquel, Henri de Raincourt, Michel Sergent, Henri Torre, Bernard Vera.

Affaires étrangères.

AVANT-PROPOS : POURQUOI UN CONTRÔLE DE L'ADMINISTRATION DES VISAS ?

En application de l'article 57 de la LOLF, votre rapporteur spécial a souhaité procéder au contrôle sur pièces et sur place de l'administration des visas, dont les crédits figurent, conformément à la loi de finances pour 2007, au sein du programme n° 151 « Français à l'étranger et étrangers en France » de la mission « Action extérieure de l'Etat ».

Inquiet d'articles de presse, corroborés par un certain nombre d'informations, témoignant de la difficulté pour les demandeurs de visas de se rendre dans notre pays, votre rapporteur spécial a souhaité passer de l'autre côté des guichets des consulats de France, afin de prendre connaissance du fonctionnement de nos services des visas.

Au cours de déplacements dans quatre pays (Congo-Brazzaville, Madagascar, Russie, Turquie), votre rapporteur spécial a contrôlé 7 de nos consulats : Pointe-Noire, Tananarive, Tamatave, Moscou, Saint-Petersbourg, Ankara, Istanbul. Dans ces villes, il a visité certains consulats de nos partenaires allemands, anglais, américains, ou même finlandais. Votre rapporteur spécial s'est rendu dans les centres de prestataires privés auxquels font appel certains consulats étrangers, dont celui de Visa Facilitation Services (VFS), le leader indien de l'externalisation des procédures de visas. Il a eu un contact systématique avec les autorités économiques, politiques et universitaires sur le sujet des visas. A Pointe-Noire, votre rapporteur spécial a effectué une tournée de vérification des actes d'état-civil.

En outre, nos 31 consulats les plus importants ont été interrogés par la voie d'un questionnaire écrit.

Le présent rapport d'information présente cinq éléments marquants.

Tout d'abord, la gestion des services des visas, pour leurs responsables et leurs agents, est aujourd'hui un « casse-tête ».

La fraude sur les documents nécessaires pour obtenir un visa est endémique. 30 à 80 % des documents sont frauduleux à Madagascar ou au Congo-Brazzaville.

Par ailleurs, face à la demande de visas des pays émergents, constituée par les classes moyennes souhaitant désormais voyager à l'étranger, les consulats sont face à un dilemme : rallonger les délais ou contingenter la demande. Les délais peuvent atteindre 4 semaines pour déposer un dossier de visa à Bombay, en haute saison. Au 30 juin 2007, les demandeurs de visas au consulat du Caire devaient attendre le 12 août pour déposer leur dossier de visa, ce qui constitue un délai inacceptable.

A Moscou, une agence de voyage par autocar ne peut déposer plus de 100 dossiers par jour. Votre rapporteur spécial recommande de publier les délais d'attente en ligne, comme le font les consulats américains, de fixer des objectifs et de s'y tenir.

Deuxièmement, les services des visas doivent donc se concentrer sur l'examen des dossiers en externalisant au secteur privé les tâches annexes (collecte des dossiers et saisie des données). Une expérience est en cours à Istanbul, Moscou et Saint-Petersbourg. Ce mouvement, encore timide par rapport à l'action systématique de l'agence des visas britanniques UK Visas, doit être généralisé aux 30 consulats les plus importants, afin de dégager des gains de productivité qui peuvent atteindre 15 %.

Troisièmement, une mise en cohérence s'impose. Certaines administrations, sur le territoire national, considèrent la fraude à l'état-civil avec trop de naïveté. Au consulat de Pointe-Noire (Congo-Brazzaville), votre rapporteur spécial a relevé trop d'exemples de regroupement familial dont il avait été démontré que le lien de filiation avait été falsifié, ou de jugements de naturalisation avec des identités usurpées. Il recommande d'éviter les décisions divergentes entre administrations, notamment entre l'agence nationale d'accueil des étrangers et des migrations, qui décide du regroupement familial, et le consulat, qui décide de la délivrance d'un visa.

Le nouveau ministère de l'immigration doit, quatrièmement, permettre l'émergence d'une culture de travail commune aux administrations en relation avec les flux migratoires. Ceci passe par la création d'un institut de formation consulaire et préfectoral, des échanges réguliers de personnels, une meilleure circulation de l'information. Des bases informatiques communes entre consulats, préfectures et police de l'air et des frontières sont indispensables. La formation des agents locaux ne doit plus être négligée.

Il faut enfin, cinquièmement, doter le ministère de l'immigration d'un budget, c'est-à-dire au sens de la LOLF une mission, regroupant notamment les crédits et les effectifs des services des visas et des services des étrangers des préfectures, afin de réaliser les arbitrages et les investissements qui s'imposent : le coût moyen de traitement d'une demande de visa est de 35 euros, tandis que le coût moyen d'une reconduite à la frontière atteint 1.800 euros. Sur la base de la productivité des consulats britanniques, en pointe dans ce domaine, il manquerait 50 agents titulaires dans nos services des visas.

Votre rapporteur spécial au guichet des visas du consulat général de France à Pointe-Noire le 19 juin 2007