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Approvisionnement électrique : l'Europe sous tension (rapport)

 

N° 357

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2006-2007

Annexe au procès-verbal de la séance du 27 juin 2007

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la mission commune d'information (1) sur la sécurité d'approvisionnement électrique de la France et les moyens de la préserver,

Par MM. Michel BILLOUT, Marcel DENEUX et Jean-Marc PASTOR,

Sénateurs.

Tome I : Rapport

(1) Cette mission commune d'information est composée de : M. Bruno Sido, président ; MM. Gérard Longuet, Pierre Laffitte, vice-présidents ; M. Michel Esneu, Mme Nicole Bricq, secrétaires ; MM. Jean-Marc Pastor, Marcel Deneux, Michel Billout, rapporteurs ; M. Jean-Paul Amoudry, Mme Marie-France Beaufils, MM. René Beaumont, Gérard César, Éric Doligé, Claude Domeizel, Philippe Dominati, Ambroise Dupont, Serge Lagauche, Mme Élisabeth Lamure, MM. Dominique Mortemousque, Jackie Pierre, Xavier Pintat, Daniel Raoul, Thierry Repentin, Henri Revol, Michel Sergent, Jacques Valade, André Vallet, Mme Dominique Voynet.

Énergie.

PRÉAMBULE, PAR BRUNO SIDO, PRÉSIDENT

Transit umbra, sed lux permanet

Mesdames, Messieurs,

Dans la soirée du samedi 4 novembre 2006, en quelques secondes, quinze millions de foyers européens, dont plus de 5,6 millions dans notre pays, ont soudainement été privés d'électricité après une défaillance survenue sur le réseau allemand. Sans être aussi grave que les gigantesques pannes qu'ont connues la Californie en janvier 2001, le nord-est des Etats-Unis et une partie du Canada en août 2003, ou encore l'Italie en septembre de la même année, cet incident a cependant démontré la vulnérabilité du système électrique tant européen que national.

Son origine est désormais connue : notre collègue Ladislas Poniatowski en a excellemment expliqué les causes en décembre dernier1(*) et divers rapports officiels en ont ultérieurement démonté le mécanisme et précisé les responsabilités2(*). Celles-ci incombent principalement à l'un des gestionnaires du réseau de transport (GRT) électrique allemand qui n'a ni modifié ses prévisions de charges, ni prévenu ses correspondants des autres réseaux de transport, de l'anticipation de quelques heures, par rapport aux prévisions initiales, de la mise hors service d'une double ligne à haute tension traversant la rivière Ems, dans le nord du pays, pour laisser à un navire le passage vers la Mer du Nord. Faute de coordination entre les GRT, faute également du respect d'un certain nombre de règles de sécurité3(*), les autres lignes de transport, tout d'un coup surchargées par l'afflux massif de l'électricité transitant habituellement par la ligne interrompue, se sont alors déconnectées. Un enchaînement de procédures de sauvegarde, pour beaucoup automatiques, a ensuite brutalement conduit le réseau électrique européen, d'habitude interconnecté, à se séparer en trois zones indépendantes. En Europe de l'Ouest, des délestages ont été nécessaires pour éviter un écroulement total du réseau, d'autant que le déficit instantané de production a été aggravé par le décrochage automatique de moyens de production décentralisés, tels que les centrales éoliennes. En une vingtaine de minutes, toutefois, l'appel à diverses sources productives a permis de restaurer la fréquence et de reconnecter progressivement l'ensemble des consommateurs, l'incident n'ayant ainsi duré au total que cinquante minutes.

Sans être dramatique, cet événement a révélé que l'interdépendance des systèmes électriques européens, si elle favorise leur solidarité en cas de difficulté, introduit aussi en leur coeur un élément de fragilité d'autant plus redoutable que la coordination, l'harmonisation et la régulation s'avèrent insuffisantes. Aussi est-ce tout naturellement qu'à la suite d'une initiative de nos collègues du groupe communiste républicain et citoyen4(*), le Sénat a créé le 10 janvier dernier une mission commune d'information chargée d'examiner les conditions dans lesquelles est assurée la sécurité d'approvisionnement électrique de la France et de proposer les moyens de la préserver.

Une réflexion que rend nécessaire le contexte communautaire...

Cette initiative s'inscrit au demeurant dans un contexte propice à une telle réflexion, au plan tant communautaire qu'international ou national. A ces trois échelons, en effet, la problématique de l'électricité s'est posée de manière importante ces derniers mois, la plaçant au centre des préoccupations politiques et justifiant une analyse approfondie.

Ainsi, depuis une dizaine d'années, les politiques énergétiques ne dépendent plus seulement d'orientations et de décisions prises au niveau strictement national mais sont contraintes par un cadre fixé à l'échelon européen. Alors que le secteur énergétique ne figurait pas parmi les piliers originels de la construction communautaire, l'importance grandissante des problèmes en la matière, qu'il s'agisse de la sécurité d'approvisionnement, du développement des échanges ou de la prégnance des enjeux environnementaux, a progressivement donné une actualité permanente à la question de l'énergie. Mais en l'absence d'un fondement juridique spécifique autorisant la mise en oeuvre d'une politique commune de l'énergie, l'action communautaire s'est cantonnée à une approche fragmentée, fondée sur le « marché intérieur » du gaz et de l'électricité et sur quelques textes relatifs soit à la sécurité d'approvisionnement, soit à la protection de l'environnement.

S'agissant plus particulièrement de l'électricité, la première étape a été l'adoption de la directive du 19 décembre 19965(*) assignant aux États membres l'ouverture progressive des marchés électriques par l'accès libre des fournisseurs concurrents aux réseaux, la séparation comptable et managériale des activités de production et de transport dans le cas des entreprises intégrées et la création de gestionnaires de réseaux de transport chargés d'assurer, en toute indépendance vis à vis des producteurs, le bon fonctionnement du système électrique et l'acheminement de l'énergie dans des conditions non discriminatoires.

La directive du 26 juin 20036(*) a poursuivi la libéralisation des marchés de l'électricité en prévoyant le libre choix du fournisseur pour les clients professionnels, entreprises et collectivités à partir du 1er juillet 2004, et pour tous les consommateurs domestiques à partir du 1er juillet 2007. Elle imposait également la séparation juridique des gestionnaires de réseaux de transport et de distribution des autres activités des entreprises intégrées.

Mais depuis le Conseil informel d'Hampton Court, en octobre 2005, la réflexion communautaire a pris une nouvelle dimension. Pour gérer efficacement la production, le transport et la distribution d'électricité dans l'Union européenne (UE), et pour éviter d'éventuels problèmes entre les États membres résultant de leurs spécificités et choix nationaux, est-il nécessaire d'élaborer une politique commune ou suffit-il d'assurer la coordination des politiques nationales ? C'est tout le sens des débats actuels sur la pertinence d'une politique énergétique pour l'Europe, dont les bases ont été posées en mars 2006 par le Livre vert de la Commission européenne7(*) et qui se trouvent au coeur de l'agenda communautaire actuel.

Ainsi, le 10 janvier 2007, la Commission a publié un « paquet énergie » d'une dizaine de documents stratégiques et leurs annexes faisant le constat qu'une politique énergétique plus ambitieuse devait avoir pour triple objectif de garantir la sécurité d'approvisionnement, de développer la compétitivité et de préserver l'environnement. C'est pour rendre compatibles ces trois objectifs - auxquels s'ajoute la nécessité d'une meilleure coordination pour que « l'Union européenne s'exprime d'une seule voix » et montre une meilleure cohésion vis à vis de ses partenaires étrangers - que le Conseil européen des 8 et 9 mars suivant a arrêté un plan d'action8(*) en faveur d'« une politique énergétique pour l'Europe ». Les mesures prioritaires à arrêter selon ce plan sont déployées autour de cinq axes : le marché intérieur du gaz et de l'électricité, la sécurité d'approvisionnement, la politique énergétique internationale, l'efficacité énergétique et les énergies renouvelables et, enfin, les technologies de l'énergie.

...ainsi que les préoccupations géopolitiques...

L'actualité internationale récente a également conféré à la question énergétique une importance stratégique essentielle pour les Européens.

Tout d'abord, la très forte dépendance d'un nombre significatif d'Etats membres de l'UE à l'égard des hydrocarbures russes ne peut manquer de susciter des interrogations quant à leur sécurité d'approvisionnement, d'autant que Moscou entend faire de sa puissance énergétique un usage diplomatique.

Deux importants différends successifs entre la Russie et deux républiques de l'ex-URSS9(*) ont ainsi brièvement provoqué l'inquiétude au premier trimestre de l'année dans la mesure où ils ont eu des conséquences directes sur l'alimentation en gaz et en pétrole de nombreux Etats de l'Union européenne. Car ce n'est pas seulement la Pologne, la Hongrie, la République tchèque ou la Slovaquie, pays dont les liens économiques avec la Russie dans le domaine de l'énergie sont encore essentiels pour des raisons historiques, qui ont été touchés, mais aussi par exemple l'Allemagne, dont plus du tiers de l'approvisionnement en gaz et en pétrole est assuré par la Russie. Au-delà de ces deux incidents temporaires, les relations conflictuelles que cette dernière entretient en matière énergétique avec certains Etats-membres de l'Union, comme la Lituanie ou la Pologne, n'est pas sans créer des difficultés diplomatiques plus générales : ainsi, la Pologne s'oppose toujours à l'ouverture de négociations destinées à renouveler le partenariat politique et économique avec la Russie, exigeant notamment, pour lever son veto, des garanties sur ses approvisionnements énergétiques. Enfin, alors que l'Europe importe globalement un quart de son gaz de Russie, l'idée entretenue par celle-ci de coordonner ses activités avec d'autres pays producteurs, évoquant même un « cartel du gaz » similaire à celui de l'OPEP pour le pétrole, ne serait pas sans conséquences sur l'approvisionnement de l'UE en électricité. En effet, les marchés électriques sont organisés de façon telle que le prix du gaz, comme celui du pétrole, ont une influence directe sur le coût de l'électricité.

Ainsi, l'Union européenne peut certes exiger « un comportement fiable et transparent »10(*) de la part de son partenaire russe, la sécurité de son approvisionnement énergétique pose nécessairement la question du degré de son indépendance énergétique, c'est-à-dire, s'agissant plus particulièrement de la fourniture en électricité, celle de la composition de son « bouquet » de production, de son « mix électrique ». Cette problématique est essentielle pour les nombreux Etats membres qui, tels la Belgique, l'Espagne ou le Royaume-Uni, ont décidé d'un moratoire sur la production nucléaire, et davantage encore pour ceux qui, comme l'Italie ou l'Allemagne11(*), ont même engagé un processus de sortie du nucléaire.

Elle l'est aussi, plus généralement, en raison tant de la raréfaction, et donc du renchérissement, des hydrocarbures que du durcissement souhaitable des exigences environnementales pour lutter contre le réchauffement climatique. Ainsi, l'important accroissement du prix du pétrole, en 2005-2006, a très largement pesé sur le coût de l'électricité, que ce soit directement -beaucoup de centrales thermiques fonctionnent au fioul - ou indirectement, l'évolution des prix mondiaux du gaz étant étroitement corrélée à celle des prix du pétrole en raison notamment de la facile substitution de ces deux hydrocarbures dans les procédés de production énergétique. Par ailleurs, le développement des énergies renouvelables (ENR) autres que l'hydraulique (l'éolien, le photovoltaïque, la géothermie...), indispensable pour réduire les émissions de gaz à effet de serre (GES), a un coût encore important et qui devrait demeurer longtemps supérieur à celui des modes de production électrique classiques, qu'ils soient thermiques ou nucléaire.

Ces deux types de contraintes rendront dès lors l'électricité du futur plus chère que celle d'aujourd'hui, y compris en France, même si notre pays dispose du parc nucléaire le plus développé du monde, qui lui fournit plus de 78 % de son électricité12(*) à un coût raisonnable, de l'ordre de 30 euros du mégawattheure.

...et la situation nationale

Du reste, le marché libre de l'électricité en France a précisément connu, malgré un bouquet électrique national essentiellement constitué par du nucléaire et de l'hydraulique, également peu coûteux, une très forte augmentation des prix.

En juillet 2004, à la faveur de la libéralisation de ce marché, de nombreux professionnels (les « clients éligibles »), séduits par des offres commerciales devant leur permettre de réduire leur facture d'électricité, ont quitté l'opérateur historique EDF. Mais après avoir baissé de 30 % dans la phase d'ouverture, les prix ont ensuite augmenté de plus de 60 %, dépassant largement les tarifs régulés par l'État et plaçant en grande difficulté économique nombre d'entreprises, en particulier celles, dites « électro-intensives », pour lesquelles l'électricité constitue, en tant que matière première, une part importante des coûts de production.

C'est pour répondre à l'inquiétude des consommateurs ayant fait jouer leur éligibilité que le législateur, par la loi n° 2006-1537 du 7 décembre 2006 relative au secteur de l'énergie13(*), les a autorisés à bénéficier, sous certaines conditions et pour une période limitée à deux ans, d'un tarif régulé, le « TaRTAM » (tarif réglementé transitoire d'ajustement du marché). Ce tarif de retour, dont le niveau se situe entre les prix du marché et les tarifs réglementés, est établi à partir du tarif réglementé hors taxes applicable au même site de consommation, majoré de 10 % pour les « tarifs bleus », de 20 % pour les « tarifs jaunes » et de 23 % pour les « tarifs verts ». C'est également pour trouver une solution plus pérenne aux difficultés des secteurs industriels concernés, tels que la pétro-chimie, l'aluminium, la cimenterie, la papeterie ou la sidérurgie, que s'est constitué, début 2007, le consortium Exeltium, groupement d'achat d'électricité d'industries électro-intensives dont le principe avait été autorisé par la loi de finances rectificative pour 2005. La particularité de ce dispositif est d'associer directement les adhérents du consortium aux investissements en unités de production d'électricité pour garantir leur approvisionnement à des prix compatibles avec leur activité.

Reste que ces mesures de sauvegarde, destinées en particulier à éviter la délocalisation de certaines industries électro-intensives, ne sont en elles-mêmes pas de nature à rassurer les consommateurs domestiques quant aux bénéfices supposés de l'ouverture totale du marché de l'électricité le 1er juillet 2007. Les Français sont extrêmement sensibles au prix de ce bien, et davantage, sans doute, que les autres Européens puisqu'ils ont consenti, voici trente ans, un considérable effort en faveur de la production nucléaire : ils entendent donc légitimement être payés en retour de leur investissement, entendu au sens économique comme au plan sociétal. Or, à l'évidence, la question de la sécurité d'approvisionnement électrique est intimement liée à celle du prix de l'électricité. Elle l'est dans la mesure où, d'une part, la fourniture ne peut être considérée comme satisfaisante si les prix explosent et interdisent un usage « normal » de cette commodité, et, d'autre part, les prix doivent cependant être d'un niveau suffisant pour envoyer aux producteurs des signaux clairs les incitant à réaliser les investissements nécessaires à l'adaptation continue de l'offre à la croissance de la demande.

Ainsi, qu'il s'agisse des priorités de l'agenda communautaire, des défis géostratégiques posés à la France et à l'Union européenne par son approvisionnement en énergies fossiles ou encore des effets apparents de la dérégulation du marché de l'électricité sur les équilibres économiques et sociaux du pays, les travaux qu'a menés la mission commune d'information ont baigné dans un contexte particulièrement propice à la réflexion.

Cinq mois de travaux

Constituée de représentants de cinq des six commissions permanentes du Sénat14(*), membres de tous les groupes politiques, votre mission a circonscrit le périmètre de son analyse au champ exact de son intitulé afin notamment de ne pas diluer la question de l'approvisionnement électrique dans une étude plus vaste sur celle de l'énergie. Toutefois, ayant immédiatement perçu l'incidence des politiques menées par nos partenaires européens sur la propre sécurité d'approvisionnement de la France, la mission a évidemment souhaité élargir sa vision de la problématique à l'Union européenne.

Ainsi, entre mi-janvier et mi-mai, elle a procédé à trente-deux auditions au Sénat, qui ont permis de recueillir les analyses très précieuses d'une cinquantaine de personnalités : outre le ministre délégué à l'industrie, le président de la CRE et celui du directoire de RTE, elle a entendu des représentants des producteurs - qu'il s'agisse des grands électriciens comme EDF ou Suez, dont les présidents sont venus devant la mission, ou encore Endesa, des nouveaux venus tels Total ou GDF, ou des producteurs d'énergie renouvelable hydraulique ou éolienne -, des fournisseurs et intermédiaires, des distributeurs et des consommateurs - qu'ils soient professionnels ou domestiques -, ainsi que des économistes, ingénieurs et experts spécialistes des questions électriques15(*).

Ces auditions ont été éclairées par la visite de divers sites en France au mois de mai. Plusieurs de mes collègues et moi-même avons ainsi été accueillis au Centre national d'exploitation du système (CNES) de RTE à Saint-Denis, au Centre de recherche et développement d'EDF à Chatou, à la centrale à cycle combiné à gaz DK6 de GDF à Dunkerque, à la ferme éolienne de Total à Mardyck, ainsi qu'à la centrale nucléaire d'EDF à Gravelines. Ces rencontres de terrain ont efficacement contribué à forger notre vision d'ensemble de la chaîne de l'électricité16(*).

Début mars, nous avons également fait, naturellement, le voyage de Bruxelles afin d'appréhender les enjeux européens du marché de l'électricité, bénéficiant à cette occasion des contributions de représentants des directions générales « Énergie et transports » et « Concurrence » de la Commission européenne, du Secrétariat général du Conseil de l'UE, de la représentation permanente de la France auprès de l'UE, de l'Union pour la coordination du transport d'électricité en Europe (UCTE), de l'Union des industries dans le domaine de l'électricité (Eurelectric), de la Fédération syndicale européenne des services publics (FSESP) et de Business Europe17(*).

Enfin, parce que dans un système interconnecté, les problèmes électriques de nos voisins peuvent irrémédiablement devenir les nôtres, notre programme de travail a été complété, au mois d'avril, par des déplacements à l'étranger. Nous nous sommes donc rendus en Allemagne, puisque ce pays est le principal partenaire économique de la France, que l'origine de la panne du 4 novembre 2006 lui est imputable, qu'il exerçait, durant la période de nos travaux, la présidence de l'UE, et, enfin, qu'il a renoncé - peut-être provisoirement - à l'énergie nucléaire ; en Pologne, afin d'appréhender les difficultés spécifiques aux PECO et aux pays qui, comme elle, disposent d'un système électrique reposant à plus de 95 % sur le charbon et le lignite ; au Royaume-Uni, dont l'interconnexion avec le continent présente la particularité d'être assurée en courant continu et que la diminution progressive des ressources gazières de la Mer du Nord confronte à la question de la reprise d'un programme nucléaire ; en Italie, pays fortement importateur d'électricité, pour connaître la politique engagée après le black out qu'elle a subi en 2003 ; en Suisse, pays d'origine dudit black out, qui, bien qu'il ne fasse pas partie de l'UE, est une pièce centrale du système électrique ouest-européen et dont le mix électrique, assis sur le nucléaire et l'hydraulique, est de la sorte assez comparable au nôtre ; en Espagne, enfin, qui elle aussi a décidé d'un moratoire nucléaire pour se tourner notamment vers la production éolienne, et qui, avec son voisin portugais, souffre d'une trop faible interconnexion avec le reste de la « plaque de cuivre » continentale. Au cours de ces divers déplacements, nous avons rencontré plus de cent intervenants : parlementaires, membres du gouvernement, fonctionnaires et représentants des autorités de régulation, des gestionnaires de réseaux, des distributeurs, des fournisseurs, des intermédiaires boursiers, des consommateurs industriels et particuliers...18(*)

C'est donc un ensemble très volumineux d'informations émanant de sources multiples, complété par une épaisse bibliographie19(*), dont la mission a pu disposer pour mener ses travaux.

A l'issue de cette réflexion collective de cinq mois et avant de laisser mes collègues rapporteurs, Michel Billout, Marcel Deneux et Jean-Marc Pastor, présenter les conclusions et propositions de notre mission, je voudrais souligner les quelques points essentiels qui structureront tant la philosophie générale du présent rapport que son organisation.

Un constat et deux observations

Tout d'abord, un constat, qu'il convient de rappeler même s'il a été déjà abondamment commenté : la panne du 4 novembre 2006 n'est pas la conséquence d'une interruption des approvisionnements en énergie primaire, d'un déficit de production ou encore d'une faiblesse des réseaux, mais résulte d'une erreur humaine et d'une insuffisante précision des procédures de coordination entre GRT. L'analyse des flux d'électricité dans la soirée du 4 novembre, avant que l'incident ne se produise, laisse en effet apparaître une situation tout à fait normale : la capacité de production électrique était alors largement suffisante pour satisfaire la demande, la consommation effective était conforme aux prévisions et, en France en particulier, le solde des échanges transfrontaliers était excédentaire, le pays étant exportateur.

Il doit par ailleurs être souligné que la panne a été rapidement maîtrisée. D'une part, les mécanismes de défense, qu'ils soient automatiques ou non, ont été efficaces, même si une analyse minutieuse démontre que les efforts n'ont pas été uniformément répartis entre les différents pays et que de nombreuses pistes d'amélioration de la coordination peuvent être envisagées. D'autre part, en France, la réactivité de RTE doit être saluée car elle a permis d'éviter un black-out généralisé : le gestionnaire du réseau a immédiatement fait appel aux producteurs d'électricité, notamment d'origine hydraulique, pour qu'ils augmentent leur puissance disponible afin de réalimenter les consommateurs dans des délais assez brefs et de limiter ainsi la durée des délestages à quelques dizaines de minutes seulement.

Dès lors, de manière somme toute paradoxale, tant la singularité de l'incident de novembre 200620(*) que ses causes et son traitement démontrent que, globalement, le système électrique fonctionne correctement, dans un cadre garantissant aux consommateurs français (collectivités publiques, particuliers, industriels et autres professionnels) une fourniture d'électricité d'excellente qualité, avec une grande régularité et à un coût satisfaisant. La sécurité de l'approvisionnement électrique de la France est donc aujourd'hui réelle.

Pour autant, cette sécurité, pour être entretenue avec constance, doit faire l'objet d'une attention soutenue. Car l'Europe risque de rapidement connaître une insuffisance des moyens de production face, d'une part, aux besoins de renouvellement d'un parc de production vieillissant et, d'autre part, à la hausse moyenne de 2 à 3 % par an de la consommation d'électricité, phénomène observé, à des degrés certes divers, dans tous les pays. En clair, si, il y a peu de temps encore, l'Europe était en surcapacité électrique, sa marge de sécurité se détériore et elle pourrait bientôt, en l'absence de décisions structurelles, ne plus être en mesure de répondre à la demande. Ainsi, la sécurité d'approvisionnement électrique de la France pourrait se trouver fragilisée tant par les évolutions récentes ou à venir du cadre communautaire que par les décisions nationales de nos partenaires en la matière. Cette situation appelle, nous semble-t-il, deux observations.

Première observation : les membres de la mission commune d'information s'interrogent sur la pertinence de l'option, décidée en 1996, de créer un marché libéralisé de l'électricité car les règles habituelles de fonctionnement des marchés ne semblent pas adaptées à ce bien dont les caractéristiques sont si particulières.

Tout d'abord, l'électricité n'étant pas stockable, la demande commande l'offre en imposant un équilibrage instantané et permanent entre l'offre et la demande, alors même que celle-ci peut connaître à tout instant des fluctuations extrêmement importantes. Un gestionnaire central, disposant de pouvoirs renforcés pour garantir l'équilibre, nous paraît donc indispensable au fonctionnement du système. Par ailleurs, les flux d'électricité répondent à des lois physiques impossibles à totalement anticiper, et en tout cas à contourner : dès lors, les échanges réels d'électricité peuvent suivre des voies assez éloignées des transferts commerciaux qui les fondent et causer des congestions imprévues à certains postes d'interconnexion. En outre, dans de nombreuses circonstances, cette énergie n'est pas substituable21(*), ce qui rend sa consommation très inélastique aux prix et soulève un problème de responsabilité publique à l'égard de la qualité et de la permanence de son offre. Enfin, ses modes de production posent désormais des questions qui dépassent les habituels enjeux écologiques, qu'il s'agisse de la lutte impérative contre les émissions de GES ou du statut particulier de l'énergie nucléaire au regard de la sûreté et de la sécurité.

Toutes ces particularités font donc de l'électricité une commodité unique, soumise à des contraintes singulières justifiant au demeurant la nature de service public qui lui est historiquement conférée en France. Mais même dans les pays qui ne partagent pas cette conception, il semble évident à votre mission d'information que les spécificités de ce bien rendent extrêmement difficile, pour ne pas dire impossible, sa soumission aux règles habituelles de fonctionnement des marchés libéralisés.

Seconde observation : on ne saurait mener de réflexion sur la sécurité de l'approvisionnement électrique sans prendre en compte les deux autres piliers de la nouvelle politique énergétique communautaire que sont l'amélioration de la compétitivité du marché européen interconnecté et la lutte contre le réchauffement climatique. Or, ces deux préoccupations peuvent constituer autant de contraintes à la recherche de solutions optimales garantissant la sécurité d'approvisionnement, et peuvent même parfois lui être contradictoires.

A titre d'exemple, le choix de l'Allemagne de compenser l'arrêt total de sa production d'électricité d'origine nucléaire par le développement considérable de la puissance éolienne est susceptible de poser plusieurs problèmes à ses voisins : d'une part, l'éolien étant une énergie par nature aléatoire et faiblement prévisible, il est possible que les besoins d'importation du pays s'accroissent dans les années à venir et suscitent des tensions de marché ; d'autre part, le mode automatique de déconnection des éoliennes en cas de variation de la fréquence peut les conduire à aggraver les incidents de réseau, et donc à fragiliser l'ensemble de la plaque interconnectée. Ainsi, cette décision strictement nationale peut directement impacter la sécurité d'approvisionnement électrique des pays voisins.

Dans ce contexte, tant l'hétérogénéité des situations et des options de production électrique des divers États membres de l'UE ou des États participants au système européen interconnecté, que l'extrême ambition du plan adopté par le Conseil européen les 8 et 9 mars 2007 dans le cadre de sa « Stratégie climat »22(*), accroissent le nombre des difficultés à surmonter pour envisager une politique communautaire intégrée de l'électricité dans laquelle la préservation et l'amélioration de la sécurité de l'approvisionnement de la France seraient correctement prises en compte.

Un rapport charpenté autour de trois lignes directrices

Confrontés à l'extrême richesse des informations recueillies, au nombre considérable de pistes ouvertes par les propos, toujours pertinents et souvent passionnants, des divers intervenants, français et étrangers, entendus par la mission, et au caractère désormais vital de l'énergie pour la croissance économique et sociale, qui fait sans aucun doute de ce thème l'un des enjeux essentiels du siècle à venir, nous avons eu, avec mes collègues rapporteurs, la volonté de répondre exactement à la question posée à la mission : comment assurer la sécurité de l'approvisionnement électrique de la France ? Cela nous a naturellement conduits à ne pas présenter une thèse exhaustive, qui aurait pu s'avérer indigeste, sur le système électrique français et européen, mais plutôt à envisager la problématique de manière politique, en faisant des propositions concrètes tenant compte à la fois des contraintes environnementales et des défis posés par l'émergence d'un marché communautaire intégré.

Dans cet esprit, nous avons ensuite opté pour une présentation volontairement simple et didactique du sujet, ce qui ne signifie pour autant pas que nous avons sous-estimé la complexité de ses enjeux. Notre rapport est ainsi structuré autour des trois vecteurs sur lesquels il semble nécessaire d'agir pour sécuriser l'approvisionnement électrique de la France, voire de l'Europe : la production d'abord, le transport et la distribution ensuite, la maîtrise de la consommation enfin. Si chaque partie sera respectivement présentée par Jean-Marc Pastor, Michel Billout et Marcel Deneux, elle fait l'objet d'un consensus au sein de la mission commune d'information. Et même si ce découpage peut parfois présenter un caractère artificiel en raison des évidentes interactions existant entre ces trois thématiques, il nous paraît intéressant et opportun qu'il respecte le trajet des électrons depuis le producteur jusqu'au consommateur final, afin que chaque citoyen puisse prendre toute la mesure de la complexité des étapes qui régissent la fourniture d'électricité. En effet, il est pour nous essentiel que les populations soient pleinement informées des enjeux électriques et étroitement associées aux débats qu'ils suscitent23(*). A cet égard, ce rapport leur est autant adressé qu'il est destiné aux décideurs politiques et économiques et aux spécialistes du secteur.

Enfin, souhaitant modestement que ledit rapport ne s'ajoute pas inutilement aux diverses études sur le sujet qui ne sont malheureusement pas toujours suivies d'effet24(*), nous avons décidé de ne retenir qu'un nombre relativement limité de propositions susceptibles d'être appliquées à court ou moyen terme. Ainsi, c'est délibérément que, par exemple, aucun développement n'est consacré à la recherche à long terme sur la capture et le stockage du CO2, sur l'énergie hydraulienne (générée par les courants marins), sur la supraconductivité des matériaux utilisés pour les lignes de transport ou encore sur la pile à hydrogène et le stockage de l'électricité. Mais nos quarante préconisations peuvent être distinguées en deux catégories : les unes s'adressent aux pouvoirs publics et aux acteurs du système électrique français pour être immédiatement ou rapidement mises en oeuvre ; les autres, qui ne peuvent être adoptées qu'à l'échelon communautaire, se veulent davantage des indications du Sénat au Gouvernement dans le cadre des négociations européennes préalables à l'adoption du troisième « paquet énergie ».

Une réflexion assise sur trois principes fondamentaux

Je l'ai dit, l'organisation de nos propositions en trois séquences qui suivent le flux physique de l'électricité peut parfois conduire à une présentation apparemment artificielle du propos. Aussi paraît-il indispensable de souligner ici les trois options principales, sur lesquelles l'ensemble de la mission a trouvé un accord, qui servent de fil conducteur à plusieurs des suggestions figurant dans les diverses parties de son rapport.

Le premier point, le principal aussi, touche à la conception même de la politique de l'électricité.

Notre perplexité quant aux principes directeurs ayant jusqu'à présent fondé la politique communautaire de l'énergie, que j'ai déjà évoquée, nous conduit à affirmer comme principe premier l'absolue nécessité d'une maîtrise publique dans le domaine électrique. Nul n'a mieux résumé notre sentiment commun qu'Alain Juppé lorsque, à l'issue du Conseil Energie du 6 juin 2007 auquel il venait de participer en tant que ministre d'Etat, ministre de l'écologie, du développement et de l'aménagement durable, il a observé qu'il « allait falloir avoir un débat sur une certaine vision de la concurrence comme l'alpha et l'oméga de la politique européenne ».

Quoi qu'en pensent tant la Commission européenne qu'un nombre significatif d'Etats membres, jusqu'à présent viscéralement attachés aux principes libéraux, il n'est en effet pas certain que le marché soit le mécanisme le plus efficace pour garantir l'approvisionnement en électricité, compte tenu des particularités précédemment soulignées de cette commodité. Même aux Etats-Unis, où les principes de la libre concurrence sont consubstantiels à l'organisation socio-économique, de grands États tels que la Californie sont revenus sur la dérégulation du marché électrique. Celle-ci, en effet, est parfois tout sauf vertueuse : à titre d'exemple, le processus de libéralisation des marchés préconisé par la Commission européenne favorise en ce moment même un vaste mouvement de concentration dans le secteur de l'électricité qui, paradoxalement, aboutit à la constitution d'oligopoles privés venant remplacer les monopoles nationaux qu'elle cherchait à démanteler. Où sera l'intérêt du consommateur quand les prix seront commandés par un petit nombre d'opérateurs géants exclusivement sensibles aux préoccupations de leurs actionnaires ? Quel sera le degré d'indépendance nationale en matière d'approvisionnement lorsque tel de ces opérateurs sera contrôlé, directement ou non, par des capitaux non communautaires ? Quelle sera la situation lorsque le contrôle sera exercé par un acteur ayant par ailleurs un rôle dominant dans le commerce des hydrocarbures en général, ou celui du gaz en particulier ?

Pour la mission d'information, le secteur électrique ne saurait donc être laissé à la « main invisible » du marché et nécessite une forte régulation publique, la puissance publique ayant une responsabilité particulière et légitime aux yeux des citoyens dans la fourniture d'électricité. C'est d'ailleurs dans le domaine électrique qu'est apparue l'expression « obligation de service public » en droit communautaire : la directive 96/92/CE du 19 décembre 1996 sur le marché intérieur de l'électricité qualifie ainsi la sécurité d'approvisionnement, la protection du consommateur et la protection de l'environnement25(*).

La France a résolument conduit dans le secteur de l'électricité l'une des politiques les plus ambitieuses et volontaristes de tous les pays européens, qui lui assure aujourd'hui, avec son parc nucléaire, sa puissance hydraulique, son éventail diversifié d'approvisionnement en énergies fossiles, ses réseaux de transport et de distribution efficaces, correctement dimensionnés et globalement bien répartis, une situation enviable. Son système électrique est un bien appartenant à l'ensemble de la collectivité nationale qui, pour le bâtir, a consenti sinon des sacrifices, du moins de réels efforts, et dont le bénéfice qu'elle en tire s'exprime au travers du service public de l'électricité, auquel toutes les lois successives sur l'énergie ont réaffirmé l'attachement des Français26(*).

A ce titre, compte tenu de l'importance de l'électricité en matière économique et sociale, nous estimons que la sécurité de l'approvisionnement est une question politique qui concerne directement la puissance publique. Même les Britanniques, désormais confrontés à cette préoccupation, commencent à en convenir malgré leur foi traditionnelle dans les vertus du marché, comme l'a reconnu le député Paddy Tipping lors de notre entretien à la Chambre des communes le 19 avril 2007. Aussi ne peut-on envisager que les options communautaires puissent désorganiser le système électrique, qu'il s'agisse de son volet production, en particulier lorsqu'il comporte un secteur nucléaire, ou de celui du transport. C'est pourquoi plusieurs des préconisations de la mission auront comme préoccupation de favoriser la régulation du secteur de l'électricité à l'échelon européen comme national.

Le deuxième point concerne le bouquet électrique français et les relations qu'entretient la France avec ses voisins.

Pour la mission commune d'information, la situation tant actuelle que prévisible du mix électrique national est globalement satisfaisante, avec une base nucléaire - dont la proportion pourra certes diminuer si, comme on peut l'espérer, l'augmentation de la demande électrique est satisfaite par le développement des énergies renouvelables - qui restera essentielle, ne serait-ce qu'en raison du fait que les usages de l'électricité « en base » peuvent considérablement augmenter27(*). En revanche, on peut s'interroger sur l'équilibre du bouquet de plusieurs des partenaires de la France : la progression annoncée de la part des ENR, pour souhaitable qu'elle soit, ne paraît pas de nature à permettre, à elle seule, la satisfaction de l'intégralité des besoins des consommateurs, en tout cas à moyen terme. Il semble ainsi à la mission qu'il existe en filigrane une sorte de tentation, chez d'importants voisins européens, de s'appuyer sur le parc nucléaire français pour refuser cette filière sur leur territoire.

Or, la France n'a pas vocation à devenir l'unique producteur d'électricité nucléaire en Europe qui assumerait seul les coûts économiques et sociaux du développement de cette énergie. Chacun comprendra qu'en tant que président du conseil général de la Haute-Marne, département susceptible dans quelques années d'accueillir, pour les stocker en couche géologique profonde de manière réversible, tous les déchets ultimes produits par la filière nucléaire, je suis particulièrement préoccupé par cette question et attaché à ce principe que je juge essentiel : la France ne doit pas devenir le « poumon nucléaire » de l'Europe.

De ce postulat découlent par ailleurs deux autres affirmations.

La première est la contestation que les prix de l'électricité doivent nécessairement converger dans l'ensemble de l'UE, comme le recommande explicitement la Commission européenne28(*). Dans les conditions actuelles d'organisation du système électrique européen et de fonctionnement des marchés, cet objectif conduirait inéluctablement à un fort renchérissement du coût de l'électricité pour les consommateurs français, qui perdraient alors le bénéfice de l'avantage comparatif que leur procure l'équilibre du bouquet électrique national. J'insiste sur ce point puisqu'à l'évidence, ça n'est pas l'hydraulique qui est ici en cause, mais bien entendu le nucléaire : au nom de quoi les Français, qui ont fait le choix, manifestement difficile au regard des préventions manifestées par la plupart de leurs voisins, de soutenir la filière nucléaire, devraient-ils payer leur électricité aussi chère que si elle était produite principalement avec du gaz ou du fioul ? Pour la mission d'information, l'objectif de la Commission ne pourrait être acceptable qu'à la condition corrélative que les bouquets électriques des différents Etats membres soient, sinon identiques, du moins similaires, et laissent toute sa place à la production d'origine nucléaire.

La seconde affirmation concerne le réseau électrique interconnecté européen. Jusqu'à présent, les infrastructures d'interconnexion ont bien assuré la mission pour laquelle elles avaient été conçues : garantir la solidarité mutuelle entre les pays en cas de difficulté occasionnelle et jouer efficacement sur leurs différences de pointe de consommation résultant notamment des comportements nationaux traditionnels ou des aléas climatiques. Mais ce dispositif s'avère aujourd'hui de moins en moins adapté au volume croissant des échanges résultant d'opportunités strictement commerciales. Là encore, la conception communautaire des marchés de l'électricité défendue par la Commission européenne paraît difficilement conciliable, même en améliorant et en renforçant les interconnexions entre les différents pays de la « plaque » ouest-européenne, avec le souci de préserver la sécurité d'approvisionnement. Pour votre mission d'information, si la destination des réseaux de transport change de nature, c'est alors leur conception même qui doit être repensée.

C'est à l'aune de ces différentes observations que, selon la mission, doivent être définis les principes directeurs des relations entretenues par la France avec ses voisins et, plus largement, ses partenaires de l'UE.

Le troisième point est d'une nature plus strictement nationale.

Il est clairement apparu aux membres de la mission qu'à court terme, le principal problème de la France est celui la gestion de la « pointe », ces périodes de forte demande au cours desquelles le pays est contraint d'activer ses centrales thermiques au fioul ou au gaz, voire d'être importateur net, et donc de consommer une électricité au coût élevé. Ces difficultés se posent principalement l'hiver, à cause du chauffage électrique résidentiel, particulièrement important dans notre pays, et dans une moindre mesure l'été, en raison notamment du développement de la climatisation. Ce déficit s'explique en grande partie par l'insuffisance des capacités de production de pointe, que les investissements récemment programmés par les électriciens opérant sur le territoire devraient toutefois permettre de combler rapidement. Mais il résulte aussi de la relative faiblesse des incitations à maîtriser la consommation d'électricité.

A cet égard, un des axes essentiels structurant les trois parties de ce rapport sera de favoriser le développement des capacités de production de pointe moins onéreuses, l'instauration de mécanismes intelligents d'effacement de la consommation, le renforcement de l'efficacité énergétique des procès industriels, des bâtiments et des matériels et, enfin, l'adoption par les consommateurs de comportements redonnant la priorité aux économies d'énergie.

Votre mission commune d'information est en effet convaincue que la sécurité de l'approvisionnement électrique du pays dépendra d'une manière essentielle, tout au long de ce siècle qui commence à peine, de l'appropriation par les citoyens d'une conception radicalement nouvelle de leur façon d'appréhender l'électricité : non pas nécessairement en consommer moins, mais la consommer mieux.

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Dans cette perspective, je forme le voeu que le rapport de Michel Billout, Marcel Deneux et Jean-Marc Pastor, adopté le 27 juin 2007 par la mission commune d'information sur la sécurité d'approvisionnement électrique de la France et les moyens de la préserver, apporte un éclairage nouveau et utile à nos concitoyens comme aux décideurs et leur serve de programme d'action pour les années à venir.

Ainsi, la panne du 4 novembre 2006 aura eu pour vertu de substituer à l'inquiétude qu'elle a légitimement suscitée la confiance en un système électrique sûr et efficace.

Bruno Sido

Président

* 1 Rapport n° 104 (2006-2007) du 6 décembre 2006 sur la proposition de résolution tendant à la création d'une commission d'enquête sur les causes de la panne d'électricité du 4 novembre 2006.

* 2 Rapport du 20 décembre 2006 du Groupe des régulateurs européens dans le domaine de l'électricité et du gaz (ERGEG) sur les enseignements à tirer de la panne d'électricité du 4 novembre 2006 en Europe - Rapport final du 30 janvier 2007 de l'Union pour la coordination du transport d'électricité (UCTE) sur la panne d'électricité du 4 novembre 2006 - Rapport d'enquête du 7 février 2007 de la Commission de régulation de l'énergie (CRE) sur la panne d'électricité du samedi 4 novembre 2006.

* 3 En particulier la règle dite du N-1, qui consiste à s'assurer que le système est en mesure de continuer à fonctionner malgré la perte d'un ouvrage (unité de production ou ligne de transport).

* 4 Proposition de résolution n° 63 (2006-2007) du 9 novembre 2006 tendant à la création d'une commission d'enquête sur les causes de la panne d'électricité du 4 novembre 2006 et sur l'état de la sécurité d'approvisionnement de l'électricité en France dans le cadre des politiques européennes d'ouverture à la concurrence du secteur énergétique, présentée par Mme Nicole Borvo et les membres du groupe communiste, républicain et citoyen.

* 5 Directive 96/92/CE du Parlement européen et du Conseil du 19 décembre 1996 concernant des règles communes pour le marché intérieur de l'électricité.

* 6 Directive 2003/54/ CE du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2003 concernant des règles communes pour le marché intérieur de l'électricité et abrogeant la directive 96/92/CE.

* 7 « Une stratégie européenne pour une énergie sûre, compétitive et durable » - COM [2006]105 final du 8 mars 2006.

* 8 Plan d'action du Conseil européen (2007-2009) - « Une politique énergétique pour l'Europe ».

* 9 En janvier 2006, la Russie a interrompu pendant quelques heures ses livraisons de gaz à l'Ukraine, qui refusait le quadruplement des prix exigés par Gazprom. Un an plus tard, en janvier 2007, elle a brièvement fermé l'oléoduc de Droujba, qui traverse le Bélarus, pour contraindre ce pays à renoncer à la taxe qu'il entendait imposer sur le transit du pétrole vers l'Europe.

* 10 Andris Piebalgs, commissaire européen à l'énergie, le 11 janvier 2007.

* 11 Le traité de coalition conclu en novembre 2005 par la CDU-CSU et le SPD confirme la décision prise par le gouvernement SPD-Grünen en 2000 de fermer progressivement toutes les centrales nucléaires allemandes, la dernière devant l'être en 2021.

* 12 Source : Observatoire de l'énergie.

* 13 Rapports de M. Ladislas Poniatowski n° 6 (2006-2007) du 4 octobre 2006 au nom de la commission des affaires économiques et n° 55 (2006-2007) du 6 novembre 2006 au nom de la commission mixte paritaire.

* 14 Affaires culturelles, affaires économiques, affaires sociales, finances et lois.

* 15 Les comptes rendus de ces auditions figurent au tome II du présent rapport, pages 5 à 402.

* 16 Les programmes de ces visites figurent au tome II, pages 491 et 492.

* 17 Les résumés de ces entretiens figurent au tome II, pages 403 à 416.

* 18 Les résumés de ces entretiens figurent au tome II du présent rapport, pages 417 à 490.

* 19 La bibliographie figure aux pages 239 à 244 du présent tome du rapport. A toutes fins utiles, le lecteur pourra par ailleurs se reporter, aux pages 221 à 238, à un glossaire.

* 20 Lors de son entretien avec une délégation de la mission, M. Jean-Paul Decaestecker, chef de l'unité « Energie et questions atomiques » au Secrétariat général du Conseil de l'Union européenne, a justement souligné que cet incident d'une heure, pour grave qu'il a été, ne doit pas faire oublier que le système électrique européen a correctement fonctionné en 2006 pendant 364 jours et 23 heures, malgré son gigantisme et son extrême complexité résultant du nombre très important d'acteurs qu'il mobilise.

* 21 L'électricité dite « spécifique » est celle nécessaire à l'éclairage domestique ou urbain, au fonctionnement des appareils ménagers « blancs », « marrons » ou « noirs » et aux transports ferroviaires : aucun autre type d'énergie ne lui est aujourd'hui substituable.

* 22 A l'horizon 2020, l'UE s'est engagée à réduire de 20 % ses émissions de GES, à porter à 20 % la part des énergies renouvelables dans sa consommation d'énergie primaire, contre 7 % aujourd'hui, et à réaliser 20 % d'économies d'énergie, ces deux derniers objectifs étant de nature à améliorer la sécurité énergétique.

* 23 Elles sont au demeurant intéressées et se sentent d'ores et déjà concernées. Ainsi, selon un sondage Eurobaromètre publié le 8 mars 2007 par la Commission européenne, 65 % des personnes interrogées souhaitent que l'Union européenne joue un rôle accru dans les négociations sur l'énergie et 72 % pensent qu'elles vont devoir installer un équipement plus économique pour le chauffage et l'éclairage.

* 24 L'ERGEG a par exemple relevé dans son rapport intermédiaire sur la panne du 4 novembre 2006 que « les leçons de la panne de 2003 en Italie n'ont pas été tirées ».

* 25 Cette définition s'inscrit du reste dans le droit fil de l'arrêt Commune d'Almelo de la Cour de justice des Communautés européennes (CJCE) du 27 avril 1994 et de la communication de la Commission sur les services d'intérêt économique général (SIEG) de 1996.

* 26 Au premier rang de cet attachement figure sans doute le système de péréquation tarifaire en vertu duquel, depuis 1946 pour la métropole et 1974 pour l'outre-mer, un même prix de l'électricité est pratiqué pour tous les consommateurs d'un même type, quand bien même il en résulte un écart entre les prix pratiqués et les coûts réels. Votre mission a pu constater que bien des systèmes électriques des pays voisins ne connaissent pas ce principe de péréquation.

* 27 Ainsi peut-on par exemple anticiper que, dans quelques décennies, les nécessités de la lutte contre le changement climatique auront conduit au développement des véhicules électriques, et donc à un important transfert sur l'électricité de la consommation actuelle de pétrole.

* 28 Cette position de la Commission est constante depuis sa communication au Conseil et au Parlement européen du 15 novembre 2005 : « Rapport sur l'état d'avancement de la création du marché intérieur du gaz et de l'électricité » - COM(2005) 568 final.