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Formation professionnelle : le droit de savoir (annexes)

 

Rapport d'information n° 365 (2006-2007) de M. Bernard SEILLIER, fait au nom de la mission commune d'information Formation professionnelle, déposé le 4 juillet 2007

Synthèse du rapport (334 Koctets)

Disponible au format Acrobat (2,4 Moctets)

N° 365

SÉNAT

SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2006-2007

Annexe au procès-verbal de la séance du 4 juillet 2007

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la mission commune d'information (1) sur le fonctionnement des dispositifs de formation professionnelle,

Par M. Bernard SEILLIER,

Sénateur.

Tome II : Annexes

(1) Cette mission est composée de : M. Jean-Claude Carle, président ; MM. Serge Dassault, Jean-François Humbert, Mme Gisèle Printz, vice-présidents ; Mmes Annie David, Sylvie Desmarescaux, secrétaires ; M. Bernard Seillier, rapporteur ; Mmes Christiane Demontès, Muguette Dini, rapporteurs-adjoints ; MM. Bertrand Auban, Auguste Cazalet, Mme Isabelle Debré, MM. Jean-Pierre Demerliat, Jean-Léonce Dupont, Yann Gaillard, Paul Girod, Jean-Pierre Godefroy, Alain Gournac, Serge Lagauche, Jacques Legendre, Mme Valérie Létard, M. Jean-Luc Mélenchon, Mmes Colette Mélot, Janine Rozier, Esther Sittler, MM. Louis Souvet, Robert Tropéano.

PROCÈS-VERBAUX DES AUDITIONS

Présidence de M. Jean-Claude CARLE, président

Audition de MM. Michel QUÉRÉ, directeur, Michel THÉRY, responsable du département formation continue, et de Mme Martine MÖBUS, chargée d'études au département formation continue, du Centre d'études et de recherches sur les qualifications (CEREQ), (31 janvier 2007)

M. Jean-Claude Carle, président - Je souhaite remercier Michel Quéré, directeur du CEREQ, et les personnes qui l'accompagnent de se présenter devant la commission. Le rôle de cette commission, bien sûr, fait partie des prérogatives du Parlement, dans le cadre de son devoir de contrôle des dépenses de la nation. La formation professionnelle représente en effet une dépense très importante. En l'occurrence, cette dépense est un investissement, dont il s'agit de vérifier s'il existe un véritable retour, et que les bénéficiaires de ces investissements sont ceux qui en ont besoin. Certains rapports récents laissent entendre que ce n'est pas toujours le cas.

Je vous propose, monsieur Quéré, de commencer par présenter brièvement le CEREQ, puis de nous donner votre sentiment à l'égard de la formation professionnelle, avant de répondre aux questions de notre rapporteur.

M. Michel Queré - Le CEREQ est un petit établissement public national, qui regroupe 160 personnes dans des locaux situés à Marseille. Les travaux de notre structure sont principalement concentrés sur la relation entre la formation et les emplois. En conséquence, ce dispositif est attaché à la fois au ministère de l'emploi et au ministère de l'éducation nationale. Parmi les travaux les plus importants, certains portent sur la problématique de l'insertion des primo entrants sur le marché du travail. Ces travaux prennent la forme d'« enquêtes génération », qui consistent à interroger des cohortes de personnes qui ont quitté l'éducation nationale trois ans plus tôt, afin de mieux connaître leur parcours d'entrée dans la vie active.

Un deuxième grand thème de réflexion est celui de la formation professionnelle. Le département consacré à ces travaux est dirigé par Michel Théry. Martine Möbus y est chargée de recherches. Ils ont donc acquis une connaissance importante de l'ensemble des systèmes de formations, y compris au niveau européen, ce qui nous permettra de comparer le système français avec celui de ses voisins. Les travaux sur la formation continue nous permettent de traiter d'une autre facette de la relation entre la formation et l'emploi, c'est-à-dire de mieux connaître la logique que suivent les parcours, et de savoir comment les individus s'ajustent à l'évolution des activités des entreprises.

Le CEREQ travaille également à mieux connaître les mécanismes de régulation du marché du travail pour certains secteurs d'activités, et étudie en outre les mécanismes de transformation du travail dans les entreprises.

Je vous propose de rendre compte des travaux existant au sein de l'établissement qui sont liés au thème que nous abordons aujourd'hui. Je m'efforcerai de commencer en abordant les aspects historiques concernant la formation professionnelle continue. Il s'agira ensuite de décrire les effets de structure de ce système. Mon exposé se poursuivra par l'évocation de quatre questionnements fondamentaux et s'achèvera en envisageant les moyens de transformer ce système.

Il convient déjà de constater que les différents dispositifs réglementaires qui ont été mis en place, en 1971 et 1984 par exemple, étaient consécutifs à des accords interprofessionnels. Autrement dit, la négociation guide le législateur dans ces choix, et non l'inverse.

Nous remarquons également que la succession des dispositifs laisse apparaître un glissement des objectifs poursuivis. La loi de 1971, par exemple, visait à favoriser la promotion sociale. Il est ensuite davantage question de mettre en place des outils de lutte contre le chômage.

Parmi les effets de structure du système, mentionnons la particularité française de stricte séparation de la formation diplômante, qui dépend de l'Etat, et la formation professionnelle à vocation qualifiante, qui dépend des partenaires sociaux, et surtout des branches. Cette situation implique que les entreprises doivent surtout financer le système, avant de réfléchir aux moyens de former leurs salariés. L'implication des entreprises a augmenté progressivement, en fonction de leur taille. Les plus grandes entreprises sont celles qui investissent le plus dans la formation. A partir de 1993, intervient d'ailleurs une professionnalisation du système dans les plus grandes entreprises.

Ce système fait que l'individu se trouve devant une césure entre l'État et l'entreprise, et entre la formation des salariés, et celle des chômeurs qui, en relation avec les dispositifs de formation, deviennent des stagiaires de formation professionnelle. Cette division est en partie résorbée par l'alternance. Cependant, il convient d'insister sur cette répartition stricte entre les salariés et les chômeurs, dont le statut est très différent à l'égard de la formation professionnelle.

L'évolution du système a par ailleurs engendré une atomisation des intermédiaires, et des prestataires d'offres de formation. Ils sont aujourd'hui 12 000, pour une centaine d'OPCA chargés de gérer l'ensemble du dispositif. Il est indispensable de réfléchir à l'harmonisation des pratiques de cette infrastructure intermédiaire de formation. Il existe en effet entre 245 et 250 accords de branches différenciés, ce qui pose problème pour élaborer des pratiques et des règles de fonctionnement harmonisées.

Par ailleurs, la montée en charge des dispositifs mis en place par la loi de 2004, le DIF et la VAE en particulier, est relativement lente.

La constitution de ces dispositifs nous conduit à nous interroger sur les enjeux auxquels ils sont censés répondre : s'agit-il d'un enjeu de formation ou de négociation ? Cette formulation peut sembler provocatrice. Il s'agit de souligner le fait que l'efficacité du système de formation professionnelle doit être appréciée à l'aune d'une problématique de négociation, et non seulement en fonction de son efficacité économique.

L'importance de cette question des négociations peut être illustrée par la baisse des durées moyennes des formations, et l'augmentation des taux d'accès des individus à ces formations. Nous pouvons interpréter ces données de différentes façons. Il est cependant possible d'y voir le résultat d'une politique d'achat de la paix sociale dans l'entreprise. Il s'agit de construire une politique de négociation en intégrant au système un maximum de salariés. Nous remarquons donc comment la problématique de la négociation s'exprime dans ce système de formation professionnelle.

Par ailleurs, les inégalités d'accès aux formations se réduisent à mesure que la taille des entreprises s'accroît. Le document qui vous a été remis compare la situation des différentes catégories socioprofessionnelles en fonction de leur formation, en particulier les techniciens et agents de maîtrise avec les ouvriers non qualifiés. Le ratio de ces chiffres diminue à mesure que la taille de l'entreprise augmente. Cette donnée peut se lire comme le résultat de l'exercice d'un certain pouvoir de négociation, qui s'accroît à mesure que l'entreprise devient plus importante, les dispositifs de négociations étant mieux structurés. Ces chiffres tendent à montrer qu'en même temps que nous considérons les problématiques d'efficacité économique, il est nécessaire d'observer les termes de la politique de négociation et les garanties de sa subsistance dans l'élaboration du système de formation continue.

Les mêmes distorsions dans l'accès à la formation peuvent être repérées dans l'ensemble des pays européens ; les plus formés sont ceux qui accèdent le plus aux formations. Ces données nous poussent à nous demander si ce système de formation professionnelle continue a vocation à être égalitaire. Comment mesure-t-on, en outre, l'égalité ? Devons-nous considérer la durée des formations, ou leur coût ? Il serait logique d'observer des distorsions en fonction des catégories de salariés, et des besoins exprimés par les entreprises à leur sujet. L'égalité peut-elle figurer parmi les finalités du système ? Est-ce un principe régulant ?

Ces questions nous conduisent à nous interroger sur les finalités de la formation. S'agit-il d'améliorer son parcours, sa carrière, ou l'accès à un poste supérieur, ou la formation sert-elle principalement à rationaliser une évolution d'emploi et une promotion ? L'ordre de causalité, en cette matière, n'est pas évident.

Nous pourrions notamment nous demander le rôle du CIF à ce sujet. Il ne renforce cependant par l'égalité du système ; les mêmes inégalités d'accès sont en effet repérables au niveau de l'initiative individuelle, comme au niveau de l'initiative de l'entreprise.

Nous devons également prendre en compte l'évolution des demandes en qualification, c'est-à-dire le point de vue de l'entreprise. Ces évolutions visent à augmenter le rôle de l'initiative du salarié dans le processus de formation. Le DIF, par exemple, devait être un dispositif permettant d'introduire de nouveau l'individu dans le système de décision de formation. Nous pouvons également faire un lien entre ces transformations et les questions des parcours et des mobilités. Comment considérer la porosité relative entre le système de formation initiale diplômant et le système de formation professionnel qualifiant ? En France, la situation est telle que les deux aspects se trouvent isolés. Il sera indispensable de favoriser une plus grande porosité des deux systèmes, ce qui nécessite de se préoccuper des dispositifs d'orientation et de l'insertion, notamment pour les personnes qui n'ont pas obtenu de diplôme en sortant du système scolaire.

Ces caractéristiques sont le résultat du paritarisme à la française. Les choix des partenaires sociaux privilégient la branche, plutôt que l'entreprise, comme le lieu privilégié du débat social. Les régions sont désormais les acteurs prescripteurs de ce système. Cependant, l'État conserve un rôle tutélaire et régalien, puisque le système reste dans un registre de l'obligation et de la prescription, par le moyen de la distribution d'un pourcentage de la masse salariale, entre le plan de formation en alternance et le DIF.

Tous ces éléments révèlent un problème de gouvernance du système, qui n'est pas suffisamment coordonné, au sein de la puissance publique et entre les différents acteurs, publics ou privés. Les autre pays européens ne suivent pas la même logique. Il s'agira pour la France de mettre en place un système tripartite, qui implique davantage l'entreprise dans ce dispositif de formation.

A ce titre, il n'est pas certain que le nouvel outillage législatif permette une évolution suffisante du système de formation professionnelle pour absorber les données de la réflexion portant sur les transformations des entreprises, et notamment intégrer la notion de « flexisécurité » des parcours, qui vise à davantage protéger le salarié que l'emploi. Les dispositifs réglementaires ne semblent pas suffisants pour accompagner ces transformations, qui concernent les entreprises ou le parcours des individus.

M. Jean-Claude Carle, président - Je vous remercie pour cette présentation très pédagogique, portant sur un domaine extrêmement complexe. Je souhaite toutefois vous demander si la séparation entre la formation initiale et diplômante, d'une part, et la formation continue qualifiante, d'autre part, est toujours aussi pertinente, ou s'il est nécessaire de permettre une meilleure porosité entre les deux dimensions.

Mme Isabelle Debré - Je souhaiterais par ailleurs que vous limitiez l'usage des sigles, qui ne sont pas compréhensibles par tous.

M. Michel Queré - Je peux revenir sur certains que j'ai pu employer précédemment. L'ANI, notamment, l'accord national interprofessionnel. Il s'agit d'un processus de concertation entre des partenaires sociaux et des prescripteurs publics. Cet accord a toujours constitué un préalable à l'identification des dispositions réglementaires qui le suivaient.

Le DIF est le droit individuel à la formation.

Le CIF est le congé individuel à la formation.

Le CP est le contrat de professionnalisation. Il s'agit d'une disposition réglementaire issue de la loi de 2004, suivant l'accord national interprofessionnel de 2003. Cet accord introduit des dispositions nouvelles, parmi lesquels le contrat de professionnalisation, le droit individuel à la formation et la validation des acquis de l'expérience et la période de professionnalisation.

M. Jean-Claude Carle, président - Il serait utile de constituer un glossaire regroupant ces termes.

M. Michel Queré - Un glossaire a été élaboré et intégré à la documentation que nous vous transmettons.

M. Jacques Legendre - Je souhaite apporter une précision à l'énumération des textes portant sur la formation professionnelle. La première loi sur l'alternance avait en effet été adoptée en 1980.

M. Michel Queré - La brièveté de mon intervention m'a contraint à occulter ce texte.

La frontière entre la formation initiale et la formation continue a sensiblement évolué. Cependant, la prégnance historique du rôle de l'éducation nationale, et du poids du diplôme dans la problématique de l'insertion, est si forte que l'évolution reste relativement lente.

Il apparaît cependant que les dispositifs tels que l'apprentissage post-initial et les contrats de qualifications s'adressent avant tout aux personnes qui ne sont pas qualifiées. A partir d'une formation de bac+2, les problèmes sont bien moindres. Les non-diplômés se tournent en fait vers des formations post-initiales afin de s'insérer dans la vie active. Ces populations sont de plus en plus importantes. Une certaine porosité existe donc, en particulier pour les dispositifs visant à favoriser l'insertion, mais la prégnance historique du système français fait que les marges de progrès restent considérables.

M. Michel Théry - Les comparaisons avec les autres pays européens montrent que la France est le pays où les adultes de plus de vingt-cinq ans, quel que soit leur niveau de qualification, suivent le moins de formation formelle, c'est-à-dire qu'ils sont ceux qui reprennent le moins des études diplômantes.

Mme Martine Möbus - Il convient de prendre garde à ne pas limiter les comparaisons entre les pays aux formations professionnelles continues. Il est important de bien saisir l'articulation des segments de formation, et leur rôle sur le marché du travail. En Allemagne, par exemple, les acteurs ne sont pas les mêmes qu'en France. En France, 20 % des dépenses des entreprises pour la formation sont consacrées à la formation initiale, et 80 % à la formation continue. En Allemagne, 60 % des dépenses des entreprises sont consacrées à la formation initiale, et 40 % à la formation continue.

Par ailleurs, le système français se caractérise par un certain flou sémantique autour de la notion de formation professionnelle. Cette situation risque d'engendrer certains malentendus. Lorsqu'on considère que 24 milliards d'euros sont dépensés pour la formation continue, il convient de remarquer que cette somme comprend les formations des jeunes en alternance, qui sont intégrés aux données concernant la formation continue, mais également l'apprentissage. D'autres statistiques considèrent que l'apprentissage relève de la formation initiale. Ces dépenses, destinées à la formation des jeunes, représentent 23 % du total de 24 milliards d'euros.

Cependant, dès lors que nous nous limitons au système de formation continue au sens strict, qui concerne donc des adultes présents sur le marché du travail, nous nous apercevons que le système français est bien plus lisible que les autres, puisqu'il repose sur un cadre juridique datant de 1971 qui reste sans équivalent dans les autres pays. De sorte qu'il existe des dispositifs, des responsabilités et un financement qui sont bien mieux identifiés en France que dans les autres pays.

Le système français de formation continue repose sur les mots clés suivants : l'adaptation à l'emploi, les compétences, et la compétitivité des entreprises. Les acteurs principaux de ce système sont les entreprises et les partenaires sociaux. Les dispositifs sont les stages de formation, ceux qui dépendent du plan de formation des entreprises et ceux qui s'appuient sur le congé individuel de formation.

La situation française se caractérise par la dominance de la formation continue, par rapport aux questions de la promotion sociale et de l'éducation permanente. Dans les autres pays européens, ces objectifs sont davantage confondus. Le système français se caractérise également par le peu de place accordée à l'initiative individuelle dans l'ensemble du système de formation continue.

Le taux d'accès aux stages, en France, est important par rapport aux autres pays européens. De même, les chiffres de l'espérance de formation des salariés semblent satisfaisants.

M. Jean-Claude Carle, président - Comment est-il possible d'évaluer les effets de ces formations pour les salariés ?

Mme Martine Möbus - C'est un défaut de ces données, de ne s'occuper que de l'accès aux formations, et trop peu de leurs effets.

La France est bien placée, parmi les pays européens, en termes de durée de formation ; chaque salarié peut espérer suivre une formation de 17 heures, alors que la moyenne européenne atteint 12 heures.

Cependant, dès lors que nous considérons les chiffres concernant la poursuite d'études longues, la France se trouve dans les toutes dernières places.

La France se caractérise également par un certain retrait de l'Etat. En effet, les adultes, dans les autres pays et en particulier les pays du nord, peuvent reprendre des études dès lors qu'ils sont soutenus par les structures d'accueil spécifiques qui y sont bien plus développées.

Le système français de formation professionnelle continue est cohérent. Notre système de mobilité sociale repose presque exclusivement sur la formation initiale et le diplôme qu'elle permet d'obtenir, et le modèle de poursuite de carrière répond à un modèle de parcours à l'intérieur d'une même entreprise. De ce point de vue donc, le système français qui combine l'acquisition d'un diplôme en formation initiale et les stages courts en entreprise est relativement cohérent.

Il est difficile de comparer les inégalités qui interviennent dans les différents pays. Il est en effet d'abord nécessaire de disposer de l'instrument de mesure adéquat. En outre, le constat que les personnes les moins qualifiées accèdent le moins à la formation est général en Europe.

Notre système reposant sur la formation à l'initiative de l'entreprise, il apparaît que les disparités entre les secteurs, et selon la taille des entreprises, sont renforcées par rapport aux autres pays.

En outre, il semble que le congé individuel de formation ne permet nullement de résorber les inégalités, puisqu'il apparaît que les personnes les moins formées sont celles qui utilisent le moins ce dispositif. Ce congé se caractérise d'ailleurs en France par le fait qu'il est ouvert à l'ensemble des salariés. Dans d'autres pays, ces dispositifs sont réservés aux salariés dont le niveau de formation est le moins élevé.

Mme Muguette Dini, rapporteur-adjoint - La philosophie inspiratrice des dispositions prises pour la formation continue a-t-elle évolué entre 1971 et 2004 ? Si tel est bien le cas, comment a-t-elle évolué, avec quelles conséquences, et quelles alternatives ont été écartées ?

M. Michel Théry - Il est possible de distinguer plusieurs périodes, qui correspondent à des contextes différents. En 1970, au moment des négociations entre les partenaires sociaux, la France se trouve dans une situation proche du plein emploi. Les débats concernant la formation professionnelle porte avant tout sur les questions de promotion sociale.

Le système va se transformer sous la pression du chômage. En 1983, les partenaires sociaux, afin de lutter contre le chômage des jeunes, négocient un accord qui va déboucher sur un texte de loi créant les contrats de qualification et d'adaptation, et les stages d'initiation à la vie professionnelle. Il est remarquable que les partenaires sociaux aient décidé de créer ces dispositifs grâce à une contribution des entreprises. Celles-ci doivent en effet verser 0,4 % de leur masse salariale pour lutter contre le chômage des jeunes, à un moment où il est trois fois plus important que celui des adultes.

L'accord national interprofessionnel de septembre 2003 répond lui aussi à un changement de contexte. Par cet accord, les partenaires sociaux établissent un partage de responsabilités au sein de l'entreprise, puisque les négociations visant à déterminer le parcours des salariés pourront avoir lieu entre l'employeur et le salarié. Jusqu'alors, les négociations se déroulaient exclusivement au niveau de la branche, ou au niveau interprofessionnel. Il est important de noter que les négociations se tiennent désormais directement entre le salarié et son supérieur hiérarchique. Cette évolution correspond à une évolution du contenu du travail, qui fait que le salarié ne peut plus être considéré comme un automate qui n'a qu'à obéir. L'article premier de l'accord est d'ailleurs consacré à l'entretien professionnel, qui doit être organisé au moins une fois tous les deux ans dans les entreprises.

Le contexte a donc fortement évolué entre les années soixante-dix et aujourd'hui.

Mme Martine Möbus - Ces évolutions sont également le signe de l'influence de la stratégie européenne, qui vise à favoriser la responsabilité individuelle dans la détermination du parcours professionnel.

M. Jean-Claude Carle, président - Les chiffres que vous nous avez présentés montrent que les mêmes types d'inégalités d'accès aux formations sont repérables dans l'ensemble des pays européens. Comment ces inégalités sont-elles gérées dans les autres pays ? Les dispositifs sont-ils, comme en France, gérés de façon paritaire ?

Mme Martine Möbus - En Allemagne par exemple, il n'existe aucun cadre réglementaire comparable à celui qui existe en France. Les syndicats allemands sont d'ailleurs très curieux de notre système de mutualisation des dépenses. Une partie d'entre eux souhaiteraient même adopter un système comparable. Cependant, des facteurs historiques expliquent que les Allemands ne tiennent pas à adopter un cadre réglementaire aussi important. D'ailleurs, les Allemands n'ont pas l'habitude des négociations interprofessionnelles. Les négociations s'y déroulent avant tout au niveau des branches. Par ailleurs, l'employeur allemand n'est soumis à aucune obligation de financer la formation ou de former ses salariés. Le plus souvent, les initiatives en la matière sont mixtes, et reviennent à l'individu, à l'entreprise et à l'Etat, qui soutiendront les individus, par le moyen de prêts ou de bourses.

Mme Muguette Dini, rapporteur-adjoint - Quel jugement portez-vous sur le cloisonnement des circuits de la formation professionnelle en fonction des publics ? Quels sont les avantages et inconvénients d'une telle situation ?

M. Michel Théry - Les cloisonnements sont nombreux et s'expliquent avant tout par des raisons statutaires. La vision française distingue les formations dont dépendent les individus selon leur situation, s'ils sont salariés en activité, chômeurs, étudiants ou élèves. Cette vision statutaire est construite comme une périodisation de la vie des personnes, qui veut que la jeunesse soit le temps de la formation, sous l'autorité de l'Etat, et que l'âge adulte soit celui de la seule dépendance à l'égard de l'entreprise pour laquelle on travaille. Les accidents sont gérés, épisodiquement, par l'assurance chômage, l'argent que les conseils régionaux investissent sur ces questions, voire par l'État qui intervient pour les chômeurs qui ne sont pas pris en charge par l'ASSEDIC.

L'avantage d'un tel mode de fonctionnement est qu'il est relativement clair. L'inconvénient majeur est qu'il ne permet nullement la réalisation d'un guichet unique.

M. Michel Queré - Je partage tout à fait l'analyse de Michel Théry sur ce point. Il convient aussi de souligner que ce modèle statutaire empêche également la porosité entre la formation initiale et la formation professionnelle, et remet en cause la possibilité de se former tout au long de la vie. A ce titre, les mesures prises lors des dernières années constituent les premiers épisodes de l'influence européenne sur les notions de parcours et de formation continue.

Mme Christiane Demontès, rapporteur-adjoint - Comme vous l'avez fait remarquer, la nette séparation entre, d'une part, la formation initiale diplômante, par la voie scolaire ou par l'apprentissage, d'autre part, le système de formation continue est une particularité française. Le problème de ce mode de fonctionnement est criant pour les 150 000 jeunes qui sortent du système de formation initiale sans diplôme. Il convient d'ailleurs de noter la différence entre ne pas obtenir de diplôme et n'avoir aucune qualification ; nombreuses sont les personnes qui ont suivi leur formation jusqu'au bout, avant d'échouer au moment d'acquérir leur diplôme.

La formation continue doit prendre en charge l'ensemble des jeunes qui sortent des établissements scolaires sans aucun diplôme.

Ne pensez-vous pas qu'il faudrait mettre en place un dispositif spécifique pour ces 150 000 jeunes sans diplôme, sans les faire entrer dans les dispositifs de formation professionnelle continue ?

Il me semble que nous avons assisté, entre 1977 et les années 2000, à un désengagement des entreprises sur la question des formations, au prétexte que le marché du travail comprenait de nombreux jeunes diplômés. Les entreprises estimaient en effet que le risque de surqualification sur les postes de travail n'était pas un problème majeur. Ce désengagement peut également être interprété comme le résultat de l'écart entre l'analyse des branches professionnelles et l'analyse des entreprises.

Par ailleurs, le système appliqué en France fait que les personnes qui ne réussissent pas dans le cadre de la formation initiale craignent de demander à bénéficier des dispositifs de formation continue. C'est pourquoi les personnes les plus formées sont celles qui bénéficient le plus des formations continues, dans les entreprises, ou dans le cadre d'un DIF. Les marges de progrès en cette matière sont importantes.

M. Jean-Claude Carle, président - Il semble que les personnes les moins formées sont celles qui demandent le moins de formation continue, mais ces personnes ne sont-elles pas également celles qui sont les moins informées ?

M. Michel Théry - Cette question met également en avant des problèmes de type statutaire. Un jeune qui a quitté l'école n'a pas le droit au RMI, à moins d'être chargé de famille ou d'avoir dépassé l'âge de vingt-six ans. De sorte que les problèmes qui se posent à lui, à moins d'être issu d'une famille aisée, sont ceux de la subsistance quotidienne. C'est pourquoi l'entrée en stage, et la rémunération qui accompagne l'accession à ce nouveau statut, est favorisée par des jeunes sans ressources pour leur rémunération, et non pour la qualification qu'ils pourraient en retirer.

Le statut de stagiaire a d'ailleurs été institué à cette fin. Par exemple, le contrat de transition professionnelle donne un statut de stagiaire. En fait, lorsqu'il est difficile de fournir un contrat de travail, on accorde un statut de stagiaire.

Revenons sur la question du désengagement supposé des entreprises. Le système français fait que l'entreprise paie tout, dans le domaine de la formation professionnelle : les coûts pédagogiques, le temps passé en stage ou les frais de déplacement. C'est aussi l'entreprise qui retire tous les bénéfices de la formation organisée pour ses salariés. Les gains de productivité profitent à l'entreprise, et ne sont pas toujours synonymes d'augmentations de salaires pour les salariés. Les études économiques et une enquête menée en 2000 montrent que les salariés entrés en formation attendant un gain salarial étaient de 15 %. Ceux qui pensent avoir obtenu une augmentation de leur salaire représentent le tiers de ces 15 %. Le système de formation apparaît donc comme l'investissement des entreprises, et ce sont elles qui le rentabilisent.

La conception française du marché du travail supposait que l'ancienneté était le principe de progression des salariés. Ce système était symétrique à celui de l'administration. Ce modèle des marchés internes a fonctionné largement. Il est sans doute remis en cause aujourd'hui. Il est cependant difficile de parler d'un désengagement des entreprises. Il est vrai que la part du financement des entreprises, en fonction de leur masse salariale, a effectivement tendance à diminuer pour les formations admissibles au sens fiscal. Pour le reste, les données nous manquent.

Sans doute la présence de nombreux jeunes diplômés sur le marché du travail explique la tendance que vous avez évoquée, qui fait qu'ils ne peuvent obtenir les emplois auxquels ils pouvaient espérer prétendre. La plupart d'entre eux réduisent cet écart dans le temps, mais ce n'est pas le cas de tous. Nous pouvons cependant nous demander pourquoi il faudrait donner à l'entreprise une vocation qui n'est pas la sienne, laquelle se limite à former les salariés dans l'intérêt de l'entreprise. En principe, la formation continue devait répondre à l'intérêt de l'entreprise comme à celui des salariés, puisqu'ils progressaient au sein de l'entreprise, selon le système du marché interne.

Ce système est en partie en crise, en même temps que la politique de formation initiale et le système d'organisation du marché du travail. Il ne semble par conséquent pas possible de considérer qu'un seul système est responsable de la crise d'ensemble.

Par ailleurs, il semble que la politique négociée au niveau des branches influe peu sur la politique des entreprises. De même, du côté des salariés, l'influence des confédérations syndicales sur les fédérations est minime. Elle est même dérisoire dans les négociations d'entreprise. Il apparaît donc qu'un véritable déficit de représentativité existe, tant du côté des salariés que du côté patronal.

M. Michel Queré - Nous pouvons être inquiets de la stagnation du nombre des jeunes, 130 000, qui sortent des établissements scolaires sans avoir obtenu de diplôme. Il est vrai qu'il convient d'abord de distinguer les jeunes qui n'ont pas de diplôme des jeunes sans qualification.

Le fait que de nombreuses personnes soient intégrées dans les dispositifs d'apprentissage est un progrès. Ce dispositif apparaît comme une deuxième chance au sein de la formation initiale. Cet élément gagne en importance, même s'il ne suffira sans doute pas à résoudre tous les problèmes qui ont été soulevés.

Par ailleurs, il faut souligner le renforcement de la place de l'entreprise comme lieu où se tient le débat social. Cet aspect est sensible dans le cas du DIF, qui répondait au besoin de former des salariés qui n'exprimaient pas ce besoin jusqu'alors. La formation doit devenir un véritable enjeu de management dans les entreprises. Ce dispositif est récent, et il est encore tôt pour en mesurer l'efficacité. Il n'est pas encore possible de disposer des éléments comptables permettant de mesurer l'intérêt effectif de la loi de 2004.

Mme Gisèle Printz - Les statistiques dont vous disposez comprennent-elles des données sur la place des femmes dans la formation professionnelle ?

M. Michel Théry - Les femmes suivent davantage de formation que les hommes. Les femmes de plus de vingt-cinq ans, en Europe, se forment légèrement plus que leurs collègues masculins. Notre statistique 2483, qui correspond à la déclaration obligatoire que les entreprises effectuent en même temps que leur déclaration fiscale pour informer sur leurs dépenses de formation, ne laisse pas apparaître ces données ; mais si le taux d'accès des femmes à la formation est moindre que celui des hommes, c'est en raison des secteurs d'activités. Certains secteurs qui emploient majoritairement des femmes sont faiblement formateurs, pour les hommes comme pour les femmes. En tout état de cause, il ne semble pas que les dispositifs de formation continue donnent lieu à une discrimination au sens défini par les institutions européennes. Autrement dit, il ne semble pas qu'existe un système discriminatoire à l'encontre des femmes.

Mme Martine Möbus - Dans le cas français, le fait que l'employeur occupe une place centrale pour l'accès à la formation professionnelle continue explique que les disparités intersectorielles y soient particulièrement manifestes, notamment sur la question de l'accès des femmes à la formation.

M. Michel Queré - Entre les problématiques de la formation continue et celles de la formation initiale se trouve celle de l'insertion dans le monde du travail.

Les études montrent que les femmes sans diplôme sont les moins bien stabilisées dans leur emploi. Si la situation des hommes sans diplôme est moins stable que celle des autres, l'écart entre les situations est cependant moins marqué. Les différences entre les genres sont donc particulièrement sensibles pour cette population.

M. Jean-Claude Carle, président - Le système paritaire français devrait être incitatif, puisqu'il devrait être favorable aux entreprises et aux salariés. Cependant, ce système n'est-il pas un frein parce que les partenaires sont constamment préoccupés par la gestion financière des sommes récoltées ou allouées ?

M. Michel Théry - Cette critique est déjà apparue auparavant. La multiplicité des collecteurs de fonds paritaires a obligé l'État à déroger au principe qui veut que la loi soit précédée d'une négociation collective. La loi quinquennale a donc été élaborée sans l'accord des partenaires sociaux. Elle a eu pour effet de réduire le nombre des collecteurs en décidant qu'il était impossible de devenir un collecteur agréé sans percevoir au moins 100 millions de francs de cotisations. Le nombre des organismes paritaires collecteurs s'est alors réduit à une centaine. Sans doute, ces éléments nous conduisent-ils à nous poser certaines questions sur la capacité des partenaires sociaux à concevoir un système économe.

La situation s'explique en outre par le principe « qui gère décide ». Le comportement de l'Etat, des régions et des autres collectivités publiques à cet égard n'est pas différent de celui des partenaires sociaux.

M. Jean-Claude Carle, président - Ces éléments posent manifestement un problème de gouvernance.

M. Michel Théry - Dans d'autres pays d'Europe, la question de la gouvernance se pose différemment, du fait de la distinction entre la gouvernance et la gestion. Il existe des exemples, dans les pays du Nord en particulier, de passages d'un système géré par les partenaires sociaux à un système de gouvernance dans lequel ils étaient associés sans occuper de responsabilités de gestionnaire.

Par exemple, en Hollande, un tel changement a été opéré sur la question des personnes handicapées. Le Gouvernement a souhaité, du fait de l'augmentation des dépenses permises par un système paritaire, récupérer les responsabilités de gestion.

Mme Gisèle Printz - Quel est le rôle de la région pour la formation professionnelle. Ne lui revient-il pas de gérer ces questions ?

M. Michel Théry - Les crédits accordés par la région pour la formation professionnelle reste minoritaire. Les régions sont chargées d'un pouvoir de coordination, qu'elles ont du mal à assumer du fait du manque de volonté des différents acteurs de coopérer.

Le financement par les entreprises représente 42  % de la dépense totale de formation continue. Ensuite, l'UNEDIC et la région jouent un rôle croissant, du fait de la décentralisation.

Il est en outre parfois difficile de trouver un accord entre des partenaires qui n'ont pas de dimension territoriale. La discussion qui intervient au niveau des branches professionnelles semble peu efficace dans les régions. Il est difficile de suivre l'application d'accords signés par des entreprises peu présentes dans les régions concernées.

De même, la région devrait jouer un rôle prépondérant pour l'apprentissage. Cependant, son rôle, par rapport aux grands collecteurs, reste réduit.

M. Michel Queré - Il est pertinent de s'interroger sur la question de l'articulation entre la logique de branche et la logique territoriale.

Ensuite, il semble intéressant de dissocier gouvernance et financement. Il serait sans doute pertinent de distinguer, parmi les fonctions des dispositifs de collecte, ce qui relève de la gestion de ce qui relève du financement des formations. Il semblerait tout à fait possible de réaliser des économies d'échelles pour la gestion des sommes collectées, indépendamment de la configuration du système des formations.

Nous pouvons nous interroger sur l'intérêt, pour le prescripteur, de s'engager dans cette mutualisation. Le maintien de l'obligation de financement d'un pourcentage de la masse salariale est-il pertinent ? Cette question est complexe car elle ne renvoie pas nécessairement aux mêmes problématiques, autrement dit ce qui relève du plan de formation n'est pas la même chose que ce qui se joue dans le cadre de l'alternance, ou dans une logique d'implication du salarié par le DIF.

Plutôt qu'adopter une position de principe sur ces questions, il convient, semble-t-il, d'en évaluer les différents aspects.

M. Michel Théry - Les partenaires sociaux, dans l'accord de 2003, ont souhaité revenir sur le principe de l'obligation fiscale. Ils se sont fixé des rendez-vous, qui n'ont pas été tenus. Cet élément est une indication de la difficulté du système à fonctionner. Depuis une vingtaine d'années les partenaires sociaux font savoir qu'ils se débarrasseraient volontiers d'une obligation fiscale née, en 1970, de l'impuissance des acteurs à s'entendre.

M. Jean-Claude Carle, président - Je tiens à vous remercier pour vos interventions. Nous ferons de nouveau appel à vos services. En outre, nous allons effectuer un déplacement à Marseille, le 14 mars 2007. Je vous invite à nous faire savoir s'il existe, dans cette région, des expériences innovantes. Notre visite devra permettre d'aborder la question du contexte régional, notamment démographique, qui fait que la population de la région peut rencontrer davantage de difficultés pour accéder à la formation.

Audition de M. Paul SANTELMANN, chef du service prospective de l'Association nationale pour la formation professionnelle des adultes (AFPA), (31 janvier 2007)

M. Jean-Claude Carle, président - Je remercie Paul Santelmann d'avoir répondu à notre invitation, afin d'éclairer un système complexe. Je rappelle que l'objectif de notre mission d'information est de s'assurer de la destination des 24 milliards d'euros dépensés pour la formation professionnelle en France. Nous souhaitons savoir si cet investissement est fructueux et s'adresse à ceux qui en ont le plus besoin.

M. Paul Santelmann - Je tiens à préciser que je n'interviens pas au nom de l'AFPA, mais pour faire part de l'expérience d'acteur de la formation professionnelle que j'ai acquise au cours des vingt-cinq dernières années.

Je m'efforcerai d'abord de décrire l'évolution du système, depuis 1971. Il convient d'ailleurs de souligner que la loi de 1971 n'a pas tout inventé, mais était une tentative de généraliser l'utilisation d'un système de formation qui préexistait. Il existait déjà des dispositifs et des textes qui configuraient l'espace de la formation professionnelle. Cependant, cet espace était exclusivement occupé par l'État. La loi de 1971 a visé à associer et responsabiliser les partenaires sociaux à ce dossier. Il n'est pas évident, aujourd'hui, que cette tentative ait vraiment conduit à créer les conditions de la responsabilisation des partenaires sociaux ou de la coopération de ces acteurs avec l'Etat. La situation s'est d'ailleurs encore complexifiée en 1983, avec l'entrée en jeu des conseils régionaux, qui détiennent une compétence de droit commun sur la question de la formation. Il est apparu que cette évolution a conduit à une complexification progressive du système, plutôt qu'à son amélioration globale.

Afin de tenter de remédier à ces problèmes, déjà signalés dans plusieurs rapports parlementaires, essayons d'en identifier les causes. Il apparaît qu'il a été particulièrement difficile de coordonner les services de l'État avant la loi de 1971. Les trois ministères concernés par la formation professionnelle, l'éducation nationale, l'industrie et le travail n'ont jamais réussi, après la guerre, à travailler ensemble. La volonté de les faire collaborer, exprimée dans les années soixante, n'a pas abouti.

La loi de 1971 avait vocation à favoriser le développement des compétences de la population active, et de lier les questions de formation professionnelle aux enjeux économiques et aux mutations en cours. Ces objectifs n'ont pu être atteints de façon satisfaisante du fait de la difficulté des ministères à se mobiliser sur ces questions, mais aussi à cause de la crise économique. Cette crise, en effet, a rendu particulièrement difficile la coopération entre les partenaires sociaux et les pouvoirs publics.

Les pays où existe un système de formation continue efficace sont ceux où la confiance entre les différents protagonistes est suffisante. Il est indispensable que le compromis entre les différentes institutions et acteurs soit possible. La situation française n'a pas permis d'établir un tel compromis. Le mouvement syndical ouvrier n'a pas estimé que la formation des adultes constituait un enjeu important, et ne s'en est pas particulièrement préoccupé. Le milieu patronal, de son côté, a eu tendance à considérer que l'obligation légale constituait une nouvelle taxe, puisqu'il ne s'agissait pas d'une obligation de former ses salariés, mais de financer un système dont le fonctionnement échappait aux PME comme aux grandes entreprises. Le système de mutualisation et de collecte des fonds de la formation professionnelle est inadapté aux petites et moyennes entreprises. Les entreprises versent aux collecteurs les sommes qu'ils doivent, mais ne récupèrent pas nécessairement leur investissement. Les grandes entreprises, elles, n'ont pas besoin de structures externes pour gérer leur stratégie de formation de leurs salariés. Elles ne versent donc que ce qu'elles doivent dans le cadre du congé de formation et de l'alternance, mais se dédouanent d'accords de branches ou d'accords interprofessionnels, puisqu'elles se trouvent souvent en avance sur eux.

La dynamique de mutualisation et de collecte, en tout état de cause, ne constitue pas plus une incitation pour les PME que pour les grandes firmes.

Il s'agit d'une contradiction, dans un système qui aurait besoin d'une cohérence entre les petites et les grandes entreprises.

Par ailleurs, il semble parfois difficile de distinguer les prérogatives des différents acteurs. L'ensemble des collectivités locales ont été mobilisées sur la question de la formation. Par exemple, lorsqu'en 1982 a été lancé le programme de formation pour les jeunes de 16-18 et 18-25 ans, les municipalités ont été encouragées à créer des missions locales, des structures d'accueil pour les jeunes. Cette structure avait vocation à évaluer les besoins de formation des jeunes, afin de les orienter vers l'appareil de formation. Cet outil apparaissait nécessaire du fait de la multiplication des organismes ; il existait 1 500 organismes de formation en 1971, ils sont 9 000 aujourd'hui, dépendant de 45 000 prestataires de formation. Le fait que tout le monde peut proposer des formations explique cette fragmentation de l'appareil de formation, qui complexifie considérablement l'orientation.

La décentralisation a ensuite permis aux conseils régionaux, à partir de 1982, de mettre en place tout type de programme, pour les salariés, les chômeurs ou les jeunes. Cependant, alors que les lois de décentralisation étaient votées, l'État a développé des programmes lourds et structurants, ceux destinés aux 16-18 et 18-25 ans en particulier. En 1984, l'État a par ailleurs développé des programmes importants destinés aux chômeurs de longue durée. Ces programmes ont été mis en oeuvre par les directions départementales du travail et l'ANPE.

Il apparaît donc que l'ensemble des institutions ont souhaité développer des programmes aux objectifs similaires.

Par ailleurs, en même temps que l'État élaborait des programmes importants, les partenaires sociaux ont été incités à mettre en place les contrats de qualification. Ces contrats vont servir à structurer une autre partie de l'offre de formation ; 100 000 contrats de qualifications ont été signés à la fin des années quatre-vingt. Puis l'apprentissage a été réorganisé, à l'initiative de l'État, en ouvrant les dispositifs d'apprentissage à tous les niveaux de formation. Cette mesure pouvait être perçue comme une tentative d'améliorer l'image de ces formations, mais l'offre de formation elle-même, celle des CFA a peu évolué. En outre, l'ouverture de l'apprentissage à l'ensemble des niveaux de formation imposait sans doute une révision de l'enseignement professionnel scolaire, afin de le réadapter à cette nouvelle situation.

Parmi la multiplicité des initiatives, nous pouvons mentionner le crédit à la formation individualisée, lancé en 1990, qui a restructuré l'organisation territoriale de l'intervention de l'État, par la création de zones de formation et des coordonnateurs de zones, placés sous la responsabilité des sous-préfets.

Peu à peu, les objectifs du système de formation sont devenus flous.

Il me semble que le système de formation ressemble au système de la santé. Dans le cas qui nous occupe, en effet, il nous faut d'abord diagnostiquer des besoins. Les médecins généralistes sont comme les orienteurs dans le domaine de la formation. Les opérateurs, qui fournissent les formations, interviennent pour réaliser les opérations plus lourdes. Ces opérateurs, comme les hôpitaux, ne peuvent être financés de la même façon que la médecine générale. Pour les formations qualifiantes de reconversion par exemple, il faut mettre en place des dispositifs spécifiques. Ces opérations restent relativement rares ; les reconversions concernent seulement quelques milliers de personnes par an, en France. Il n'est pas nécessaire de disposer d'un nombre considérable d'opérateurs pour ces sujets, mais il est nécessaire de pouvoir faire appel à des opérateurs compétents, capables de s'adresser à une population peu qualifiée qui, en milieu de vie professionnelle, souhaite bénéficier d'une formation. Leur cas n'est pas assimilable à celui des jeunes en insertion ou pour le technicien qui suit les cours du CNAM pour devenir ingénieur. L'appareil de formation doit être spécialisé.

Il est en outre nécessaire de comprendre les flux. Nous comptabilisons 15 millions d'entrées, chaque année, dans le système de formation professionnelle, dans toutes ses composantes, de la formation de quelques heures à la formation de reconversion. Il est nécessaire de réguler les cas les plus rares par des canaux différents de ceux qui concernent les flux les plus importants.

Il est nécessaire de s'interroger sur le fait que 95 % des financements de la formation dépendent des prélèvements obligatoires. Cette situation ne semble pas contribuer à l'efficacité globale du système. En cotisant à l'ASSEDIC, une entreprise finance les formations de cette structure. De même, en versant la taxe professionnelle et les autres impôts, l'entreprise finance certaines formations mises en place par les pouvoirs publics. L'entreprise alimente donc l'ensemble du système par différents canaux, sans que ces apports soient régulés ou que leurs effets soient évalués. Le manque d'évaluation de l'efficacité et de la performance est souvent dénoncé. Les critères d'évaluation du système n'existent pas encore.

En 1971, l'accès à la formation était le principal critère de la performance et de l'efficacité. Le système était réputé efficace dès lors qu'un grand nombre de personnes y étaient intégrées. Il est sans doute indispensable de compléter cette approche par une évaluation des conséquences réelles de la formation.

De toute évidence, un bon système de formation professionnelle continue est un système qui permet à ceux qui ont le moins réussi dans le cadre scolaire et occupent les emplois les moins qualifiés de bénéficier d'une seconde chance. Le système doit permettre à ces personnes d'accéder à une qualification supérieure à celle qui était la leur au départ, ou de se reconvertir. De ce point de vue, le système est peu efficace. Son impact sur la population active est négligeable. Le niveau de formation moyen de la population active dépend presque exclusivement de la formation initiale. Après trente ans, l'accès à des formations qualifiantes est rare. L'AFPA accueille 70 000 demandeurs d'emplois dans des cursus qualifiants, et entre 5 et 6 000 salariés dans le cadre du projet de formation ou dans le cadre d'un contrat de professionnalisation. Ces formations bénéficient peu aux personnes de plus de trente ans. A partir de cet âge, pas plus de 50 000 personnes accèdent à une qualification professionnelle, qu'elles soient salariées ou demandeurs d'emplois. Les deux tiers de ces personnes suivent des formations qualifiantes de même niveau que leur niveau de départ. Les ouvriers et employés, en France, sont environ 12 millions. Parmi eux, seulement 15 000, après trente ans, accèdent à un niveau de qualification supérieur à celui qui était le leur au départ. L'enseignement professionnel, en revanche, compte 350 000 élèves. Si nous ajoutons les 200 000 apprentis, les 100 000 jeunes en contrat de qualification et l'ensemble des jeunes inscrits dans d'autres dispositifs, près d'un million de personnes de moins de trente ans sont concernées par les formations qualifiantes. Elles ne sont plus que 15 000 après trente ans.

Une telle différence entre les générations n'existe dans aucun autre pays d'Europe.

Ce problème structurel est d'autant plus préoccupant que notre société vieillit, et que l'effort de formation devra suivre cette évolution. En outre, il faudra sans doute que les salariés travaillent plus longtemps. Il sera par conséquent sans doute nécessaire de permettre aux personnes de quarante ans les moins qualifiées de se reconvertir.

Il est indispensable de revoir l'appréciation de l'appareil de formation, surtout qu'il est impensable de procéder de la même façon avec des professionnels de quarante ans et avec des jeunes. Or les opérateurs de formation ont plutôt l'habitude de travailler avec des jeunes. Certains jeunes, entre vingt et trente ans, peuvent suivre pendant sept ans des formations professionnelles. Si la possibilité de suivre une formation qualifiante entre quarante et cinquante ans est réduite, l'appareil de formation n'est pas pour autant incité à mettre en oeuvre une stratégie qui s'adresse aux seniors.

D'une manière générale, il est plus simple de s'adresser aux jeunes, et la société est concentrée sur le sort qui leur est fait. Il n'est bien sûr pas question de réduire l'effort de formation pour les jeunes, mais il est indispensable de réfléchir à la mise en place de systèmes de formations qui ne soient pas régulés avec les mêmes moyens que ceux dont nous disposons aujourd'hui. Il n'existe pas, par exemple, de dispositif d'orientation commun aux lycées professionnels, à l'apprentissage, au contrat de professionnalisation et à l'AFPA. Or ces quatre systèmes sont les principaux systèmes qualifiants.

Les jeunes qui se trouvent en difficulté dans les lycées professionnels rencontrent de nombreux obstacles pour entrer en apprentissage. Ils ont également du mal à entrer dans le cadre du contrat de professionnalisation, puisque dans les deux cas les organismes de formation, qui travaillent avec les entreprises, ne souhaitent pas prendre le risque d'engager un jeune en difficulté pour qu'il travaille en alternance. L'employeur qui engagerait ce jeune en difficulté prendrait un risque, mais si un entrepreneur acceptait de prendre ce risque, il ne trouverait pas nécessairement l'opérateur de formation capable d'accompagner cette démarche. Dans ces cas-là, en effet, il est indispensable que les formateurs se rendent dans les entreprises avec le jeune à former. Il est donc nécessaire d'adapter la pratique pédagogique à la hauteur de l'enjeu.

La mise en place d'une logistique lourde, nécessaire dans ces conditions, n'avantage ni l'entreprise ni l'organisme de formation. Il est en tout cas indispensable de réfléchir à ce problème des jeunes en difficulté, qui se pose depuis plus de vingt-cinq ans, puisque 170 000 jeunes sortent du système scolaire sans diplôme. Il semble pourtant que les organismes post-scolaires qui existent devraient être capables de prendre en charge ces jeunes, puisque plus de 200 000 jeunes entrent en apprentissage, et plus de 100 000 signent des contrats de professionnalisation. L'AFPA pourrait, quant à elle, prendre en charge entre 10 et 20 000 jeunes.

Les moyens de traiter cette population existent, mais nous n'y parvenons cependant pas. Une partie de ces jeunes ne peuvent entrer dans les dispositifs qualifiants classiques, ni entrer dans l'entreprise. Ils se trouvent dans une situation de décrochage à l'égard du travail. Malgré l'existence de l'alternance et de l'apprentissage, le système de formation s'est éloigné du monde du travail et de ses valeurs.

Une enquête conduite par une association a cherché à mieux connaître les projets professionnels d'élèves de première, générale, technologique ou professionnelle. Or il est apparu qu'une grande majorité de ces jeunes, 98 %, ne souhaitaient travailler ni dans le bâtiment, ni dans l'industrie ou les services. Le fait que l'ensemble des jeunes, dès la première, possède une vision négative d'une partie du monde du travail, est le signe d'une grave difficulté qu'il faudra traiter en amont.

Par ailleurs, si ces jeunes sont déjà réticents à engager leur vie professionnelle dans ces secteurs, et qu'en outre il est difficile de se reconvertir en cours de carrière, ils ne voudront pas y travailler. Les systèmes de formation doivent montrer qu'il est possible d'évoluer professionnellement en partant du bas de l'échelle sociale. La situation actuelle limite la portée de l'action de formation professionnelle et continue.

Cet élément n'a pas été suffisamment bien perçu par les personnels politiques.

M. Jean-Claude Carle, président - Les chiffres dont vous nous avez parlé montrent que 95 % des formations sont financées par les cotisations obligatoires. Cette donnée signifie que les entreprises n'y participent que parce qu'elles y sont obligées.

M. Paul Santelmann - Certaines entreprises financent plus la formation que la loi ne le prévoit. Elles sont obligées de consacrer 0,6 % de leur masse salariale à la formation. Certaines d'entre elles consacrent entre 5 et 7 % de leur masse salariale à la formation. Cependant, ce mécanisme qui oblige à faire un plan de formation qui représente le même investissement que l'année précédente est sans équivalent en Europe.

Je me suis rendu au Québec pour participer à des travaux sur les problématiques liées à l'alternance. Un responsable de formation d'une grande entreprise québécoise expliquait que la stratégie de formation était élaborée en anticipant les évolutions des métiers représentés au sein de l'entreprise. Cette stratégie varie nécessairement d'une année sur l'autre. Parfois l'investissement en formation devra être important, à l'occasion d'innovations importantes par exemple, alors que l'année suivante ne nécessitera pas tant de dépenses sur ce poste. La politique de formation de l'entreprise est alors parfaitement intégrée à la politique d'investissement, de modernisation, de réorganisation et d'accompagnement des promotions internes. La stratégie doit donc être mise en oeuvre avec une certaine souplesse.

Cette souplesse est rendue difficile par l'obligation, chaque année, de négocier avec les partenaires sociaux la reconduction du plan de formation, ou la nécessité de dépenser davantage que l'année précédente. Les responsables d'entreprise choisissent d'ailleurs le plus souvent de simplement reconduire le plan de formation, en le considérant comme une régulation sociale plus que comme un investissement économique.

La situation n'est pas exactement la même pour les PME. Dans ces entreprises, le chef d'entreprise est contraint de réfléchir aux moyens de dépenser les sommes obligatoires. D'ailleurs, le code du travail est bien trop intrusif, en définissant bien trop précisément quelles sont les formations que doivent suivre les salariés, ou de quelle façon l'employeur doit fixer les objectifs de ces formations. Le code du travail n'est pas le seul à avoir déterminé une telle typologie des formations, puisque les partenaires sociaux eux-mêmes, dans le cadre de leurs négociations, ont suivi une voie similaire, en distinguant les formations d'adaptation, les formations de perfectionnement ou les formations promotionnelles. Ces mesures semblent omettre le fait que ces questions relèvent du métier des professionnels du système de formation. Le fait que les organisateurs sont devenus des prescripteurs constitue une dérive du système. Ils ne s'adressent plus aux professionnels de la formation comme à des professionnels, mais comme à des relais d'une vision administrative du monde.

Par ailleurs, il semble que de nombreux organismes de formation sont davantage préoccupés par le code des marchés publics et la réglementation appliquée à la formation que par l'efficacité de la pédagogie des adultes ou la performance de leurs formateurs.

Or il est indispensable de réfléchir à la qualité des formateurs. Il est nécessaire de savoir si le système d'ensemble conduit à améliorer la compétence et la performance des formateurs et des orienteurs. Si les orienteurs ne sont pas suffisamment compétents, certains stagiaires seront envoyés en formation alors qu'ils n'en ont pas nécessairement besoin, alors que d'autres devront attendre même si leur besoin est urgent.

Par exemple, il est indispensable de clairement choisir les personnes qui effectueront une VAE. Ce dispositif est tout à fait important, puisqu'il permet de valider une expérience en permettant à une personne d'acquérir un diplôme correspondant. Il est cependant indispensable de nous demander si les diplômes professionnels, élaborés après-guerre, sont adaptés à la démarche impliquée par la VAE. Former un débutant consiste à former quelqu'un qui doit acquérir un métier. L'éducation nationale ne forme pas intégralement les professionnels. Un métier s'apprend toujours en partie en travaillant. Les enseignants et les formateurs, d'ailleurs, savent parfaitement que tout ne se passe pas dans le cadre de la formation. Un des avantages de l'alternance et de l'apprentissage est d'ailleurs de permettre aux élèves de se confronter au travail réel. Reste que les diplômes aujourd'hui en place ont été construits dans les années cinquante ou soixante, alors que la main d'oeuvre manquait en France, et qu'il fallait former des ouvriers spécialisés. Il est aujourd'hui nécessaire de former des personnes qui ne soient pas seulement des spécialistes. La France doit d'ailleurs être le seul pays d'Europe à compter encore 220 certificats d'aptitude professionnelle.

Mme Muguette Dini, rapporteur-adjoint - Vos constats sont plutôt pessimistes. Pouvez-vous nous faire part de vos idées sur les moyens de résoudre les nombreux problèmes que vous avez évoqués ?

M. Paul Santelmann - Puisqu'il n'est pas possible de traiter tous les problèmes en même temps, il semble nécessaire de commencer par s'efforcer de résoudre ceux qui sont les plus complexes. Il faut donc réfléchir aux moyens de permettre aux personnes de plus de trente ans de bénéficier d'un système de formation plus efficace. Il est indispensable de retrouver une certaines cohérence entre les fonctions d'orientation, de formation et de certification professionnelle. Ce problème ne concerne peut-être, chaque année, que 300 ou 400 000 personnes, qui ont besoin de formations d'assez longue durée, entre 300 et 900 heures. Ces formations doivent en effet permettre de modifier le parcours de ces personnes. Il est indispensable d'être capable de prendre efficacement en charge ces personnes. Si le système fonctionnait correctement pour eux, l'ensemble de l'offre de formation s'en trouvera amélioré, puisqu'il disposera d'un modèle d'efficacité.

Pour ce faire, il est indispensable que les acteurs publics et les partenaires sociaux se mettent d'accord pour réguler le système. Si cet aspect est correctement mis en oeuvre, nous pourrons montrer aux plus jeunes qu'il est possible de rattraper une carrière commencée en bas de l'échelle. Aujourd'hui, personne ne croit que la formation continue permet de modifier une trajectoire professionnelle. Il est cependant indispensable de diffuser un message fort.

Il n'est pas possible de rassurer les jeunes sur ce point en affirmant qu'ils auront droit, chaque année, à trois jours de formation dans le cadre du DIF. Nous devons pouvoir désigner les opérateurs d'orientation, de formation et de certification qui vont apporter des réponses concrètes pour favoriser l'évolution professionnelle. Aujourd'hui, le fait qu'il existe 9 000 opérateurs est responsable du manque de clarté du système. Or il doit être possible de désigner un appareil de formation haut de gamme qui accompagne efficacement le développement économique. En d'autres termes, les opérateurs doivent être reconnus par les entreprises, et contribuer au développement économique local. Pour ce faire, l'appareil doit être attractif pour les populations et se trouver en osmose avec le monde de l'entreprise et ses évolutions techniques.

Il ne fait guère de doute que nous disposons de bons professionnels de la formation. Il convient cependant de veiller à ce que ces formateurs ne travaillent pas uniquement dans le domaine de la formation. Il est indispensable de renouveler le profil des formateurs disponibles. Il n'est possible de le faire qu'avec la collaboration des entreprises. Il est en effet nécessaire que nous disposions de professionnels, salariés d'entreprises, qui puissent intervenir dans les lycées professionnels, à l'AFPA ou dans les CFA. Nous pouvons cependant nous demander quelle entreprise laisserait un professionnel compétent intervenir pendant deux jours dans un lycée professionnel pour présenter son métier.

Tous les formateurs ont travaillé dans les métiers auxquels ils forment, mais ils ne travaillent plus sur le terrain, puisqu'ils sont formateurs.

Mme Christiane Demontès, rapporteur-adjoint - Aujourd'hui, les personnes les plus formées sont celles qui bénéficient le plus de la formation professionnelle continue.

Il nous faut nous demander quel est l'intérêt à se former d'une personne entrée dans une entreprise sans qualification, si cette formation n'aboutit pas à une reconnaissance, en termes de salaire ou de poste. Seule cette reconnaissance permettrait une véritable valorisation professionnelle, pour ces personnes qui ont acquis leurs compétences en travaillant, sans avoir nécessairement obtenu de diplôme.

A ce sujet, nous devons nous poser la question de la responsabilité de l'entreprise et de la branche professionnelle. Aujourd'hui, les entreprises, et en particulier les plus petites d'entre elles, ont du mal à évaluer quels seront, à l'avenir, leurs besoins de compétences. Elles ont tendance à ne chercher à résoudre qu'un besoin immédiat. Cependant, les personnes qui sortent du processus de formation initiale ne sont pas immédiatement adaptées au travail en entreprise. Les entreprises ne parviennent pas aujourd'hui, à imaginer un système qui leur permette d'engager des personnes qui, même si elles ne sont pas immédiatement compétentes, pourront acquérir une qualification en travaillant.

Que pouvons-nous faire pour résoudre ce problème ? Quelle pourrait être la place des pouvoirs publics, en particulier des conseils régionaux, et des partenaires sociaux pour traiter de ces questions ?

M. Paul Santelmann - La véritable reconnaissance de la qualification reste celle du salaire. La négociation salariale doit donc être relancée pour encourager à la formation.

Certains secteurs ont pu faire des efforts en ce domaine, ce qui leur permet de recruter plus facilement leurs salariés.

Cet aspect ne relève nullement des compétences des organismes de formation, mais exclusivement des prérogatives des partenaires sociaux. Il leur revient, pour valoriser les métiers et les formations qui y conduisent, de relancer la négociation salariale et de faciliter la mobilité professionnelle. De nombreux salariés souhaiteraient mettre en oeuvre un projet professionnel. Cependant, ils ne prennent pas le risque de démissionner d'une entreprise pour suivre une formation qualifiante, qui leur permettrait d'acquérir un métier qui leur convienne mieux. Ces personnes pourraient d'ailleurs être amenées à créer leur propre entreprise. Seulement, l'accompagnement des chômeurs qui souhaitent créer leur entreprise n'est pas à la hauteur de l'enjeu. Le système de formation, notamment, n'est pas toujours mobilisé à bon escient dans ces cas.

D'une façon générale, la situation du marché de l'emploi n'encourage pas ces personnes à prendre le risque de démissionner d'un métier pour suivre une formation qualifiante.

Sans doute faudrait-il réfléchir, avec les responsables de l'assurance chômage, aux moyens qui permettraient aux ouvriers souhaitant mettre en oeuvre un véritable projet professionnel de démissionner de leur poste. Ils pourraient alors se reconvertir. Il est nécessaire d'adresser un message encourageant à ces personnes. En France, les personnes qui démissionnent ne bénéficient pas des prestations de l'assurance chômage. Ce n'est pas le cas dans tous les pays, ce qui contribue alors à la fluidité du marché du travail, en permettant la libération de certains postes. Ainsi, des personnes moins qualifiées peuvent entrer plus facilement dans les entreprises.

En résumé, après l'âge de trente ans, l'offre de formation se réduit, ainsi que la mobilité professionnelle. Le marché du travail s'en trouve rigidifié. Or en améliorant les mécanismes qui permettent aux salariés de réaliser des projets professionnels cohérents, nous faciliterions la fluidité du marché du travail. Le système d'assurance chômage pourrait sans doute jouer un rôle en ce domaine. Beaucoup de chômeurs estiment que personne ne leur a jusqu'alors laissé la possibilité de seulement envisager de changer de métier.

Mme Isabelle Debré - Les problèmes que pose le dispositif de la VAE ne viennent-ils pas du fait du manque de personnel compétent pour évaluer l'expérience ? Par exemple, dans le domaine de la petite enfance, il est difficile de trouver quelqu'un qui soit capable d'évaluer l'expérience acquise, et par conséquent de permettre à un salarié de passer à un niveau supérieur.

L'incitation fiscale est-elle une bonne chose pour le système de formation professionnelle ? Est-elle suffisante ?

M. Paul Santelmann - Il ne fait guère de doute qu'il existe une pénurie des personnels capables d'évaluer l'expérience des salariés. Cette question est complexe, et tous les ministères responsables de ces questions ne semblent pas s'être suffisamment concertés. Cependant, il faut prendre en compte le fait que les jurys doivent comprendre des professionnels. Il reviendrait donc aux entreprises de fournir des professionnels pour évaluer les compétences des personnes en cours de VAE. Or il est particulièrement difficile de trouver des professionnels pour ces jurys. L'entreprise ne perçoit pas toujours l'intérêt de libérer des salariés pour ces démarches.

Qu'entendez-vous par l'incitation fiscale ?

Mme Isabelle Debré - Les incitations à financer les formations sont-elles suffisantes, hors l'obligation légale ?

M. Paul Santelmann - L'important est de disposer de dispositifs qui permettent de peser sur l'appareil de formation, et non sur le mode de consommation. La consommation de formation est élevée. Il est nécessaire de mettre en place des outils qui structurent l'appareil de formation dans une logique de qualité. Nous devons être capables de dépenser moins tout en évaluant davantage la qualité des formations.

Mme Gisèle Printz - Vous avez montré qu'il existait 9 000 organismes de formation. Quels sont les critères permettant de dispenser des formations ?

M. Paul Santelmann - Il n'existe pas de contrôle de la qualité de la formation. Une disposition nouvelle fait qu'il est désormais nécessaire, pour être considéré comme un organisme de formation, de présenter une première convention de formation, c'est-à-dire montrer qu'on a décroché un marché. Auparavant, certains organismes de formation restaient sans activité. Il est toutefois toujours aussi difficile de savoir ce que l'on considère comme relevant de la formation.

Il me semble que les financeurs sont en grande partie responsables de la qualité des formations. Certains d'entre eux sont d'ailleurs particulièrement forts : la région, l'État, l'ASSEDIC ou les OPCA. Ils devraient pouvoir être considérés comme des régulateurs de la qualité de l'offre. Les financeurs peuvent parfaitement créer les conditions d'une véritable évaluation de la qualité des prestations.

Cependant, nous constatons une nouvelle dérive, du fait que le financeur croit que la multiplication des prescriptions pourra engendrer une offre de qualité. Les cahiers des charges sont aujourd'hui particulièrement chargés. Cependant, ces cahiers des charges sont sans effet sur la qualité des formations, qui est surtout influencée par la concurrence. Un organisme pourrait, par exemple, sans respecter le cahier des charges, parvenir à remplir l'objectif fixé à moindre coût et en gagnant du temps. Une telle situation serait en fait, en l'état actuel des choses, désavantageuse pour l'organisme le plus efficace.

Les organismes doivent être placés en concurrence, sans nécessairement leur imposer de méthodes ou de pratiques. Aujourd'hui, tous les organismes se contentent de respecter le cahier des charges. Il est nécessaire d'accorder aux opérateurs davantage de responsabilités, afin que leurs pratiques soient vraiment adéquates aux besoins.

Mme Christiane Demontès, rapporteur-adjoint - Il faudrait alors remettre en cause le code des marchés publics.

Mme Gisèle Printz - La situation semble dangereuse ; des sectes, par exemple, pourraient prétendent au statut d'organismes de formation.

M. Paul Santelmann - Des cas de ce genre se sont déjà présentés.

Il suffit parfois, sans évaluer la qualité de la formation, de vérifier comment les formations se déroulent. Certains organismes de formation ne parviennent même pas à expliquer comment ils travaillent.

Peut-être faudrait-il s'appuyer sur les clients et les usagers pour évaluer l'offre.

M. Paul Girod - Vous nous avez expliqué qu'une partie de notre système de formation correspondait à des idées datant des années soixante. Ensuite est advenue ce qu'il est convenu d'appeler la crise économique, qui a débuté en 1974. Lorsqu'une crise économique dure trente-trois ans et que les idées anciennes ne sont plus opératoires, il faut se demander s'il s'agit effectivement d'une crise économique ou plutôt d'une mutation. Les mesures que nous avons prises en début de crise visaient à répondre à une crise de courte durée.

Quelle est la part de la résistance des organismes de formation dans la résistance généralisée à l'évolution ?

M. Paul Santelmann - Le fait que le système dépende à hauteur de 95 % des cotisations obligatoires crée des phénomènes de rentes, pour les collecteurs, les orienteurs ou les organismes de formation. Il est nécessaire de conserver certains instruments de financement public, évalués en tant que tels, mais il est nécessaire de favoriser l'émulation et l'initiative au sein des organismes qui s'adressent aux même personnes depuis vingt ans et se fixent depuis aussi longtemps les mêmes objectifs.

Il me semble pourtant, par exemple, qu'un organisme de formation qui ne forme pas de salariés n'est pas compétent pour former des chômeurs. Il semble qu'il faille revenir à des fondamentaux. Un organisme de formation professionnelle, par définition, est lié au monde de l'entreprise et accompagne ses transformations.

M. Paul Girod - Quelle est la proportion des dispositifs qui ne sont pas adaptés ?

M. Paul Santelmann - Les organismes les plus performants sont ceux qui forment les ingénieurs et les cadres. Leur public les contraint à la performance, en formulant leurs critiques s'ils sont défaillants. Il faut savoir que ces organismes emploient des formateurs occasionnels, salariés d'entreprises.

En revanche, l'appareil de formation destiné aux moins qualifiés, qui constitue un enjeu majeur et complexe, se trouve dans une situation particulièrement difficile. Il ne parvient pas, notamment, à conserver des liens véritables avec les entreprises. Le travail d'adaptation aux évolutions aux transformations des métiers industriels est cependant important, et de nombreux organismes n'ont pas les moyens d'assumer ces tâches. Il faudrait pourtant que les organismes de formation soient experts des métiers et de leurs évolutions.

Mme Isabelle Debré - Ne pourriez-vous nous faire part d'un élément positif ou encourageant ?

M. Paul Santelmann - Je suis impressionné par les innovations et initiatives qui existent sur le terrain. Le système ne perdure que parce que certains parviennent à s'échapper quelque peu du cadre du système et à conduire des actions intelligentes. De telles mesures n'apparaissent cependant que localement.

Souvent, ces innovations sont peu connues, puisque leurs auteurs ont souvent dépassé les limites réglementaires et budgétaires normalement fixées.

Lorsque j'étais en charge, dans le Nord-Pas-de-Calais, du crédit de formation individualisée, un organisme de formation nous a montré comment il pouvait travailler sans locaux. Ses formateurs intervenaient directement dans les entreprises qui ne parvenaient pas à recruter. Les stagiaires étaient invités à se former dans plusieurs enseignes. Une opération de ce type était contraire au règlement. Nous l'avons cependant mise en place, ce qui a permis à la totalité des jeunes concernés de s'insérer dans ces entreprises.

Ce genre d'initiatives permet de conserver notre optimisme. Nous pouvons cependant regretter qu'elles ne permettent pas une revitalisation véritable du système d'ensemble.

M. Jean-Claude Carle, président - La dérive du système ne s'expliquerait-elle pas également par sa gestion paritaire, qui fait que les partenaires sociaux sont davantage préoccupés par la gestion financière que par sa finalité ?

M. Paul Santelmann - La finalité du système est perdue de vue dès lors que les acteurs sont confrontés à des problèmes de gestion et de régulation de flux financier. Les OPCA, par exemple, doivent collecter les fonds provenant des entreprises, mais doivent également les redistribuer. Ils ne peuvent le faire que lorsque les entreprises achètent de la formation.

Les partenaires sociaux ont mis en place le contrat de professionnalisation. Cependant, ce contrat censé simplifier les procédures, est soumis aux accords signés au niveau des branches. Il existe 500 conventions collectives en France. 300 accords de branches définissent les termes des contrats de professionnalisation. Les organismes de formation et les OPCA doivent donc gérer plusieurs accords de branches, qui prévoient des préparations différentes aux mêmes métiers. Les modalités de remboursement de l'organisme de formations elles-mêmes sont différentes en fonction des accords. Cette complexité explique que la gestion financière soit responsable du fait que la finalité globale est perdue de vue.

M. Jean-François Humbert - Vous semble-t-il que l'action des conseils régionaux sur ces questions s'est améliorée, ou que des difficultés nouvelles sont apparues ? Les conseils régionaux accomplissent-ils correctement l'action qui leur a été confiée ?

M. Paul Santelmann - Il sera à l'avenir nécessaire que l'État se retire clairement de ce domaine, accorde les pleins pouvoirs à la région, et lui fournisse l'ensemble des commandes permettant de construire une politique publique. Il est aujourd'hui particulièrement compliqué pour un conseil régional de définir une politique et une stratégie dans le domaine de la formation professionnelle, à cause du cadrage du système.

Les conseils régionaux, par exemple, ne peuvent pas influer sur le système de validation de certification. Il n'existe pas de système d'orientation professionnelle permanent et unique, qui s'adresse à tous. La régulation du système d'orientation professionnelle ne doit pas uniquement dépendre de schémas nationaux. Une décentralisation peut cependant faire que soient élaborés vingt-deux systèmes d'orientation professionnelle différents. Il est sans doute nécessaire de réfléchir aux invariants et aux moyens de permettre des adaptations territoriales.

Un conseil régional doit pouvoir définir des priorités d'action, au niveau de chaque bassin d'emploi.

Il est également nécessaire de travailler à la professionnalisation des orienteurs. Ils pourraient disposer d'un même bagage sur l'ensemble du territoire français, voire européen. Ils pourraient ainsi utiliser le même langage dans l'ensemble des pays d'Europe. Pour ce faire, il faut définir des invariants forts, pour ensuite adapter les modes d'organisations aux besoins du terrain.

Par exemple, un formateur de l'AFPA situé à Marseille doit travailler de la même façon qu'un formateur situé dans le Nord-Pas-de-Calais. Non seulement les formations sont alors comparables, mais également les performances des formateurs.

M. Jean-Claude Carle, président - La logique de proximité n'est pas incompatible avec une vision globale. Les deux sont nécessaires. Les diplômes, par exemple, doivent être les même partout, mais il est indispensable, ensuite, de s'adapter aux spécificités de l'économie.

Il semble que la méthode adoptée aujourd'hui soit descendante. Ne serait-il pas nécessaire qu'elle soit davantage ascendante ?

M. Paul Santelmann - Au sein de l'AFPA, le secteur le plus dynamique est celui du BTP. C'est aussi dans ce domaine que les initiatives de terrain des formateurs remontent le mieux dans le département. C'est là que les échanges entre les innovations de terrain et la conception centrale s'effectuent le plus aisément. Cet exemple manifeste le besoin d'une ingénierie qui se ressource grâce aux pratiques de terrain.

Audition de MM. Jean-Pierre REVOIL, directeur général, et Jean-Paul DOMERGUE, directeur des affaires juridiques de l'Union nationale pour l'emploi dans l'industrie et le commerce (UNEDIC), (31 janvier 2007)

M. Jean-Claude Carle, président - Nous vous remercions d'avoir accepté notre invitation, et de nous présenter la position de l'organisme que vous représentez à l'égard de la formation professionnelle. Puisqu'il ne sera sans doute pas possible de traiter de l'ensemble des questions, vous pourrez nous faire part de vos réflexions par écrit. Le document que vous pourrez nous fournir sera joint au rapport final que nous rendrons avant la fin du mois de juillet.

M. Jean-Pierre Revoil - L'UNEDIC est chargée de gérer les ASSEDIC, ce qui ne fait pas de nous des professionnels de la formation professionnelle. Notre métier consiste en l'indemnisation des chômeurs. Cependant, les partenaires sociaux ont souhaité que l'UNEDIC remplisse, au-delà de l'assurance, c'est-à-dire de l'indemnisation en fonction des cotisations versées, les missions qui sont celles d'une assurance « intelligente », qui permette de prévenir et de guérir.

Par exemple, les salariés victimes d'un licenciement économique peuvent désormais être pris en charge rapidement, avant même qu'ils soient effectivement chômeurs. Un accompagnement pouvant conduire à un reclassement leur est fourni pendant les mois de préavis.

Ensuite, il est indispensable que le chômeur retrouve dans les meilleurs délais un emploi convenable. Sans doute la personne au chômage devra-t-elle bénéficier de formations d'adaptation au poste de travail, ou d'une autre formation courte. L'assurance chômage n'a pas pour mission de proposer des formations longues. Elle ne saurait, par exemple, mettre en place des formations d'infirmières, longues de trois ans. La personne qui suivrait une telle formation resterait en effet au chômage. Une telle situation ne serait pas budgétairement satisfaisante. L'UNEDIC cherche un reclassement rapide des chômeurs, car plus leur période de chômage est courte, moins les dépenses de l'assurance chômage sont élevées. L'indemnisation mensuelle d'un chômeur s'élève la plupart du temps à 1 000 euros.

L'assurance chômage cherche à fluidifier le marché du travail, en permettant l'adéquation des compétences des chômeurs indemnisés aux besoins des entreprises. Les critères du bureau international du travail permettent d'évaluer à 2,4 millions le nombre de chômeurs. Le nombre des offres d'emploi est de 300 000. Il ne devrait pas rester tant d'offres non pourvues. C'est pourquoi il est indispensable d'adapter la population au chômage aux besoins des entreprises. C'est pourquoi l'assurance chômage a mis en oeuvre un recensement des besoins en main d'oeuvre.

Chaque année, nous interrogeons les représentants de l'ensemble des entreprises de France, qui intègrent les 16,2 millions salariés du secteur privé qui cotisent à l'assurance chômage, sur leurs intentions d'embauches. Nous leur demandons s'ils rencontrent des difficultés pour effectuer leurs recrutements. Ces questionnaires permettent d'identifier les emplois qui se trouvent en tension et les emplois porteurs. Les emplois en tension sont ceux pour lesquels l'adéquation entre les travailleurs au chômage et les emplois est insuffisante : les corps de métiers du bâtiment, l'hôtellerie restauration, l'aide à la personne ou les transporteurs routiers par exemple.

Les données ainsi recueillies permettent d'avoir une vision de la situation des 450 bassins d'emplois.

Les métiers porteurs, actuellement, sont ceux de l'informatique, du commerce ou de la banque.

Ce recensement s'effectue au niveau local, par le moyen des trente ASSEDIC. Grâce à ce recensement, les ASSEDIC connaissent les besoins des entreprises locales à ce moment. Les partenaires sociaux ont attribué aux ASSEDIC une enveloppe pour qu'elles mettent en place des formations. Ainsi, en 2006, 287 millions d'euros ont été destinés à l'aide à la formation. 33 millions d'euros sont consacrés à l'aide à la mobilité, qui permet de financer, notamment, les frais de transports de certains chômeurs. En outre, 95 millions d'euros sont accordés aux employeurs qui embauchent des chômeurs allocataires qui sont au chômage depuis plus d'un an, ou qui sont âgés de plus de cinquante ans. Cette aide doit donc aider à insérer dans l'entreprise des chômeurs de longue durée ou des seniors. Cette aide aux entreprises est accordée pendant trois ans, à hauteur de 40, 30 puis 20 % du salaire.

Mme Isabelle Debré - A qui sont versés les 287 millions d'euros d'aides ?

M. Jean-Pierre Revoil - Cette somme correspond à une enveloppe dont disposent les ASSEDIC. Par exemple, sur cette enveloppe, l'ASSEDIC des Alpes a droit à 11 millions d'euros d'aide à la formation. Elle utilise le recensement qui permet de connaître les besoins des entreprises dans chaque bassin d'emplois. Les administrateurs de l'ASSEDIC, disposant en outre des annonces de l'ANPE et des maisons de l'emploi, peuvent décider en conséquence de mettre en place des formations adéquates. Ils réalisent donc un appel d'offres auprès des centres de formation locaux. Les formations ainsi proposées doivent être relativement courtes puisqu'elles ne peuvent excéder un an.

Les chômeurs concernés sont toujours indemnisés, et bénéficient en outre d'une formation financée par l'ASSEDIC. Les formations dans ce cadre sont appelées les formations « conventionnées ».

L'ASSEDIC met également en oeuvre des actions de formation préalable à l'embauche. Elles ne peuvent excéder trois mois. Ces formations sont mises en place lorsque l'employeur en exprime le besoin, lorsque le chômeur est déjà en contact avec son entreprise. Dès lors que les deux parties sont d'accord et que l'embauche est assurée, l'ASSEDIC finance cette formation.

Il convient par ailleurs de préciser que les stages de formation conventionnés doivent répondre à des besoins identifiés des employeurs, sans que ceux-ci aient garanti qu'ils allaient recruter les personnes concernées. Dans ces cas, l'UNEDIC est financeur et l'ANPE est l'opérateur. L'UNEDIC réalise l'appel d'offres, mais l'ANPE décide quelles personnes suivront les formations.

L'UNEDIC ne participe plus au financement des stages homologués. Ces actions étaient financées en partenariat avec les régions. Or les régions ont choisis de prendre en charge l'intégralité du financement de ces mesures, c'est pourquoi l'UNEDIC n'intervient plus que pour financer les frais divers, l'hébergement, la restauration et le transport des individus.

Toutes ces actions sont financées par l'enveloppe de 287 millions d'euros. A la fin 2006, cette enveloppe n'a été consommée qu'à hauteur de 62 %, soit 176 millions d'euros. Certaines ASSEDIC utilisent 95 % de leur enveloppe, d'autres consomment beaucoup moins.

M. Jean-Paul Domergue - Notre intervention dans le domaine de la formation est financièrement importante. Nous disposons d'autres enveloppes pour conduire des actions de VAE. Nous favorisons la signature de contrats de professionnalisation en attribuant deux types d'aides, une de 200 euros à l'entreprise qui recrute le chômeur, et une autre au salarié, d'un montant équivalent à la différence entre 120 % de l'allocation chômage dont il bénéficiait et la rémunération qui lui est versée.

Les partenaires sociaux ont par ailleurs souhaité que les personnes qui travaillent régulièrement en CDD accèdent au congé individuel de formation. Ils ont en ce sens prévu que ces personnes puissent bénéficier de l'allocation chômage et d'un complément versé par l'OPACIF, afin de percevoir 80 % de leur ancien salaire. Ce dispositif est récent, et son utilisation n'est pas encore généralisée.

M. Jean-Pierre Revoil - Ces financements complémentaires sont en phase de lancement.

Le problème est que notre métier est d'indemniser les chômeurs et de financer leur accompagnement. Il revient à l'ANPE de prescrire des formations. Nous encourageons l'ANPE à proposer des actions de VAE et des contrats de professionnalisation. Les partenaires sociaux, qui dirigent l'UNEDIC, se plaignent de la trop lente montée en charge de ces dispositifs. C'est pourquoi nous incitons les directeurs d'ASSEDIC à travailler avec les conseils régionaux pour la VAE, et les OPCA pour les contrats de professionnalisation.

Mme Isabelle Debré - L'ANPE est donc prescripteur des formations conventionnées, et l'UNEDIC les finance et réalise les appels d'offres.

M. Jean-Pierre Revoil - L'ANPE est en contact avec les chômeurs. Nous nous efforçons de repérer les emplois porteurs. Nous disposons d'enveloppes de financement et avons réalisé des appels d'offres auprès des centres de formation. L'ANPE doit décider quels sont les chômeurs qui suivront les formations en question.

Mme Isabelle Debré - L'UNEDIC réalise-t-elle un appel d'offres au cas par cas ou une fois pour toutes, pour une période donnée ?

M. Jean-Pierre Revoil - Les appels d'offres sont réalisés au cas par cas.

Mme Isabelle Debré - Il semble que cette façon de faire pose des problèmes de gestion.

M. Jean-Paul Domergue - Lorsque le besoin de main-d'oeuvre et de qualification est identifié, nous nous efforçons de répondre à ces besoins par des formations.

Mme Isabelle Debré - De quel niveau est l'aide apportée aux chômeurs de plus d'un an ou âgés de plus de cinquante ans ? Quelle est sa durée ?

M. Jean-Paul Domergue - Le montant de l'indemnisation du chômeur est déterminé en fonction des droits qui lui restent. Les sommes auxquelles le chômeur a droit et qu'il n'a pas encore perçues lui sont versées dans ce cadre.

M. Jean-Pierre Revoil - La plupart des chômeurs sont pris en charge pendant vingt-trois mois. Chaque mois, 70 000 chômeurs quittent le système de l'assurance chômage parce qu'ils n'ont pas trouvé d'emploi au moment où ils perdent leurs droits à l'indemnisation.

55 % des chômeurs ont droit à une indemnisation pendant vingt-trois mois. Les personnes de plus de cinquante-cinq ans ont droit, quant à elles, à trente-six mois d'indemnisation.

Si un chômeur commence à suivre une formation après quinze mois de chômage, il lui restait, en théorie, huit mois d'indemnisation. S'il est indemnisé à hauteur de 1 000 euros chaque mois, l'UNEDIC verse à l'employeur 40 % du salaire de la personne concernée au cours de la première année, puis 30 % pendant la deuxième année, et 20 % la troisième.

Le défaut de ce système est qu'il engendre des effets d'aubaine. Certains employeurs en bénéficient. Ce dispositif est cependant largement utilisé.

M. Jean-François Humbert - Comment évaluez-vous les formations prodiguées aux chômeurs ?

M. Jean-Pierre Revoil - Le dispositif a été mis en place en 2001. Notre objectif était alors de réduire la durée du chômage. La durée moyenne de chômage devait être ramenée à vingt et un jours. Cependant, cette durée varie en fonction de la conjoncture économique. Entre juillet 2000 et juillet 2001, la durée du chômage, grâce à une conjoncture favorable, avait diminué de vingt jours. Au moment où nous avons mis en place ce dispositif, la conjoncture s'est dégradée, et la durée de chômage a augmenté. Il était donc compliqué d'évaluer notre dispositif de cette façon. Nous avons par conséquent choisi de favoriser une évaluation par le taux de reclassement. Ce facteur varie également en fonction de la conjoncture, mais nous avons pu savoir un peu mieux si le taux de reclassement s'était amélioré grâce au dispositif.

Nous nous sommes aperçus que le taux de reclassement conventionné était effectivement meilleur que le taux de reclassement des dispositifs homologués, que nous les financions ou non.

Bien sûr, les formations préalables à l'embauche apparaissaient comme l'outil le plus efficace, même si nous avons été surpris que le taux de reclassement des chômeurs qui ont bénéficié de ce dispositif n'atteignait pas 100 %. Certains, malgré la formation, ne pouvaient s'adapter au poste, d'autres trouvaient un autre emploi entre temps. L'action de formation préalable à l'embauche permet tout de même d'atteindre des taux de reclassement proches de 85 %.

Il est cependant particulièrement difficile de calculer les taux de reclassement, du fait des flux constatés sur le marché du travail. Ce taux dépend de l'échelle choisie. Au cours d'une période longue, par exemple, un chômeur peut trouver du travail, puis de nouveau perdre son emploi, ce qui fausse les chiffres. En outre, 35 % des chômeurs allocataires travaillent en activité réduite. Ces personnes sont donc à la fois au chômage et titulaires d'un emploi.

Mme Muguette Dini, rapporteur-adjoint - Transmettez-vous les informations reçues lors de vos enquêtes sur les métiers porteurs et les métiers en tension aux représentants de l'éducation nationale ? Peut-être ces informations permettraient-elles à l'éducation nationale de créer des formations adaptées aux attentes des entreprises.

En outre, qui chargez-vous de réaliser les VAE ?

M. Jean-Pierre Revoil - Nous n'avons guère de relation avec l'éducation nationale. Le problème de l'adéquation des formations de l'éducation nationale aux besoins de l'entreprise n'est pas un sujet nouveau. Il n'existe cependant aucune relation entre l'assurance chômage et l'éducation nationale. Il est difficile de trouver un interlocuteur.

Nous avons dernièrement reçu des représentants d'entreprises dont le métier est le diagnostic immobilier. Une loi récente, en effet, oblige les propriétaires à informer les locataires sur plusieurs critères. 4 000 personnes exercent ce métier aujourd'hui en France. Il en faudrait quatre fois plus, et au moins deux fois plus dans les six mois à venir. Nous nous sommes demandé qui formait à ce métier. Il n'existe qu'une école, située à Saint-Nazaire. Les professionnels sont pourtant prêts à embaucher 5 000 personnes au cours des six prochains mois, et ont souhaité que l'UNEDIC leur apporte de l'aide pour ce faire. Il est étonnant que l'éducation nationale ne réagisse pas à ce genre de données.

Nous manquons depuis plusieurs années d'infirmières et de médecins, mais l'éducation nationale ne réagit pas. Nous n'entretenons pas de relations avec ses représentants.

Certes, les chefs d'entreprise n'anticipent que rarement leurs besoins au-delà de six mois. Cependant, nous savons que nous manquons de personnes capables d'exercer les métiers du bâtiment depuis plusieurs années. La même chose peut être dite pour la restauration par exemple.

M. Jean-François Humbert - Il n'est cependant pas possible d'obliger les jeunes à choisir ces filières.

Il existe un schéma prévisionnel des formations, élaboré par l'éducation nationale et les régions. Son objectif est de permettre l'adéquation des offres de formations et les offres d'emplois.

M. Jean-Pierre Revoil - Je souhaite vous faire part d'une anecdote à ce sujet. Il y a deux ans, il est apparu qu'il manquait 300 cuisiniers dans le Languedoc-Roussillon. Nous avons demandé à l'ANPE de repérer 300 chômeurs exerçant un métier proche. L'ANPE a convoqué ces personnes. Cent d'entre elles se sont présentées au rendez-vous. Après leur avoir décrit la formation, vingt d'entre eux acceptaient de la suivre. Cependant, une seule personne est venue le premier jour de la formation.

M. Jean-Paul Domergue - Les ASSEDIC ne font, pour les VAE, qu'apporter un financement. Les personnes susceptibles d'intégrer ce dispositif sont dirigées vers l'ANPE, qui a développé une compétence en ce domaine dans certaines régions, ou vers des prestataires capables d'assurer le parcours d'accompagnement de la VAE.

L'UNEDIC finance l'ensemble des frais qui ne sont pas pris en charge par ailleurs. 40 millions d'euros figurent au budget pour ce type d'action.

Il est apparu que ce système n'est pas adapté aux chômeurs. Les jurys de VAE, en effet, ne se réunissent qu'une fois par an. Or les parcours de VAE des chômeurs devraient pouvoir se dérouler tout au long de l'année.

Mme Gisèle Printz - Quels seraient les inconvénients et avantages de la fusion de l'UNEDIC et de l'ANPE ?

M. Jean-Pierre Revoil - Denis Gauthier-Sauvagnac répondrait à cette question en demandant si vous souhaitez nationaliser les ASSEDIC ou privatiser les ANPE.

Il est vrai que l'ANPE dépend du ministère du travail, alors que nous sommes une association loi 1901 gérée par les partenaires sociaux. Cette situation complique un rapprochement éventuel.

Par ailleurs, pour résoudre cette question, il faudrait avoir trouvé le moyen de mettre en place un tripartisme équilibré, entre les deux partenaires sociaux et les pouvoirs publics. Un tel mode de fonctionnement existe, par exemple, en Allemagne.

Dans des structures telles que la sécurité sociale ou l'ANPE, les partenaires sociaux peinent à faire entendre leur voix. Le fonctionnement est donc tout à fait déséquilibré. Les partenaires sociaux ne détiennent pas un pouvoir suffisant.

L'UNEDIC est un organisme paritaire. Cependant les administratifs, le directeur général de l'UNEDIC par exemple, ont parfaitement compris que la loi de cohésion sociale et la convention tripartite entre l'État, l'ANPE et l'UNEDIC fournissaient les moyens de trouver des synergies entre l'ANPE et les ASSEDIC. Ces textes ont le mérite de placer le chômeur au centre du dispositif, de sorte que chaque organisme exerce son propre métier ; les ASSEDIC inscrivent les chômeurs et les indemnisent, alors que l'ANPE apprécie le profil des chômeurs, ses besoins en formation et s'efforce de les reclasser.

Il est nécessaire d'observer le fonctionnement concret des ASSEDIC et ANPE, localement. Il arrive que nous réunissions les encadrements régionaux des deux organismes, pour savoir comment ils peuvent fonctionner ensemble, et s'ils ont pu mettre en place des guichets uniques. La convention tripartite du 5 mai 2006 imposait, en effet, qu'un guichet unique soit mis en place dans chaque région avant le 31 décembre 2006. Il faut noter qu'il existe 850 agences locales pour l'emploi, et 650 sites ASSEDIC. Il nous fallait donc réaliser vingt-deux guichets uniques avant la fin 2006. 180 ont été mis en place.

Les guichets uniques permettent aux chômeurs qui s'inscrivent à l'ASSEDIC de se rendre immédiatement aux agences de l'ANPE. Souvent, désormais, des agents de l'ANPE sont présents dans les locaux de l'ASSEDIC. La définition des guichets uniques veut que la totalité des personnes prises en charge rencontrent immédiatement des personnels de l'ANPE. Dans certains cas, le guichet unique est permis par un partage des surfaces. Dans ce cas, les deux organismes partagent la même entrée et la même salle d'attente, même si les équipes restent distinctes. En général, dans ces cas-là, l'ASSEDIC loue les locaux.

Les maisons de l'emploi sont un dispositif différent. Pour qu'il se généralise, il faudrait que l'ASSEDIC et l'ANPE déménagent dans ces maisons, où d'autres partenaires, représentant les pouvoirs publics par exemple, sont présents. Sur les 300 maisons de l'emploi prévues, 170 ont été homologuées et une cinquantaine d'entre elles fonctionne effectivement.

Plutôt que l'élaboration de maisons de l'emploi, nous privilégions le rapprochement des deux organismes, sans pour autant les faire fusionner. Dès qu'il est question de fusion, d'ailleurs, les partenaires sociaux réagissent négativement.

25 milliards d'euros sont versés chaque année aux chômeurs. Cependant, l'UNEDIC ne dispose pas d'un droit de contrôle sur le versement de ces sommes. Aucun gouvernement ne nous a jusqu'alors autorisés à effectuer ces contrôles. Les seuls contrôles sont effectués par les directions départementales du travail, qui manquent de personnels.

M. Jean-François Humbert - Si nous souhaitons obtenir des informations complémentaires sur certains des sujets qui ont été abordés aujourd'hui, nous n'hésiterons pas à vous contacter de nouveau.

Audition de Mme Élisabeth KAHN, chef de la mission du contrôle général économique et financier « emploi et formation professionnelle », et de M. Bernard GENTRIC, membre de la mission emploi et formation professionnelle, au ministère de l'économie, des finances et de l'industrie (7 février 2007)

M. Jean-Claude Carle, président - Nous avons le plaisir d'accueillir cet après-midi Mme Élisabeth Kahn, chef de la mission du contrôle général économique et financier « emploi et formation professionnelle » au ministère des finances, et M. Bernard Gentric, contrôleur général et membre de la mission emploi et formation professionnelle, c'est-à-dire deux personnes extrêmement qualifiées pour nous entretenir du sujet qui nous préoccupe. Notre mission a été initiée il y a quelques semaines et nos auditions ont débuté la semaine dernière dans la perspective de dresser un bilan de la formation professionnelle.

24 milliards d'euros sont dépensés chaque année au titre de la formation professionnelle. A notre sens, il ne s'agit pas d'une dépense mais d'un investissement, et sans doute d'un des meilleurs qui puisse être réalisé, pour peu que nous constations de bons retours sur cet investissement. Pour bien agir, nous nous efforçons de nous adresser à celles et à ceux qui détiennent les compétences et de rechercher l'information là où elle se trouve. C'est la raison pour laquelle nous nous adressons à vous qui jouez un rôle important en matière de contrôle financier auprès d'organismes tels que l'AFPA, l'ANPE et l'AGEFIPH. Nous sommes très heureux de vous accueillir et nous vous remercions chaleureusement de votre présence. Je propose tout d'abord que nous vous écoutions, puis que vous répondiez aux questions de notre rapporteur et des sénateurs.

Mme Élisabeth Kahn - Merci de nous accueillir. Avant toute chose, je souhaite vous présenter rapidement le contrôle général économique et financier, dont le rôle n'est pas parfaitement connu de tous, à d'autant plus forte raison que ses modes opératoires ont été récemment modifiés. Il s'agit d'un corps de contrôle et d'inspection du ministère des finances dont les missions portent sur certains organismes, en fonction de leur degré de proximité avec l'État. Son texte fondateur est un décret du 26 mai 1955, modifié par le décret du 10 mai 2005. Nous contrôlons les organismes qui nous sont confiés par des arrêtés conjoints du ministère de l'économie et du ministère du budget, en l'occurrence pour la mission emploi et formation professionnelle, dont je suis responsable.

La mission emploi et formation professionnelle s'ordonne autour d'organismes dépositaires de la politique publique de lutte contre le chômage. Elle comporte trois volets principaux. Le premier est axé sur l'accès et le retour à l'emploi, autour de l'ANPE, de l'UNEDIC et des maisons de l'emploi. Le second volet porte sur la formation professionnelle, autour de l'AFPA et de quelques OPCA historiques percepteurs de taxes. Le troisième et dernier volet porte sur l'insertion de publics spécifiques par la formation et l'accès à l'emploi, autour de l'AGEFIPH et du FIPHFP pour les travailleurs handicapés, de l'ANT pour les travailleurs originaires d'outre-mer, et de l'ANAEM pour l'accueil des étrangers.

L'objectif de ce contrôle économique et financier porte sur la mesure de la qualité du pilotage des organismes, c'est-à-dire sur la mesure de leur performance et de leur efficience en termes d'utilisation des fonds publics dont ils sont dépositaires, en résonance partielle avec la LOLF lorsque les organismes sont financés sur crédits budgétaires. Notre tâche s'oriente notamment vers les questions de masse salariale et d'effectifs et vers la surveillance de la trésorerie. L'intensité de ce contrôle est évolutive, en fonction de la qualité de la gestion des organismes. Son principal mode d'effectivité réside dans sa participation aux organes de gouvernance et dans l'exercice d'un pouvoir de visa ou d'avis sur les principales décisions de l'organisme. Cette activité de visa évolue dans le sens d'une activité d'avis, c'est-à-dire d'une fonction de censure vers une fonction de conseil externe à la gestion des organismes. En raison de cette orientation en direction des organismes, j'ai souhaité consacrer mon propos d'introduction à deux sujets impliquant l'AFPA à savoir, d'une part, les implications de la régionalisation de la formation professionnelle sur la stratégie et sur le mode opératoire de l'association, d'autre part, les modes d'évaluation du contrat de progrès de l'AFPA. Je rappelle que l'opérateur historique que constitue l'AFPA a été mis en exergue dans le rapport Cahuc-Zylberberg.

Je souhaite tout d'abord vous parler de la régionalisation professionnelle, en vous priant de bien vouloir m'excuser de parfois répéter quelques évidences. Suite à la loi de modernisation sociale de 2002, qui a confié une compétence générale aux régions en matière de formation professionnelle, la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et aux responsabilités locales leur a confié la compétence de « définir et mettre en oeuvre la politique régionale d'apprentissage et de formation professionnelle des jeunes et des adultes à la recherche d'un emploi et d'une nouvelle orientation professionnelle », ceci à compter du 1er janvier 2009, ou plus tôt en cas de contractualisation tripartite entre l'AFPA, la région et l'État. En contrepartie de ce transfert, cette même loi organise le principe d'un transfert aux régions des financements que l'État consacrait auparavant à cette fonction, à charge pour les régions de transférer à leur tour les fonds correspondant à l'AFPA. Le transfert de cette capacité de décision et de financement de l'État aux régions implique pour l'AFPA une série de conséquences à la fois structurelles et structurantes. En effet, les compétences transférées, liées à la formation professionnelle des demandeurs d'emploi, constituent le coeur de métier de l'AFPA. Ce transfert de compétences et de financement suppose pour l'AFPA un changement d'interlocuteur, avec le passage d'un interlocuteur unique - l'État - à un interlocuteur multiple - les régions. Il suppose également de passer à un type très différent de dialogue de programmation, puisqu'au lieu de prendre en compte les priorités de l'État et les siennes propres, l'AFPA doit tenir compte des priorités des régions et de la nécessaire harmonisation de ces différentes priorités. Ce transfert de compétences et de financement présente également un impact sur le mode de détermination des interventions de l'AFPA, avec le passage progressif d'un mécanisme de subvention à un mécanisme de recours au marché et aux appels d'offres, c'est-à-dire à la nécessité de documenter et de paramétrer ses coûts dans le cadre d'une comptabilité analytique digne de ce nom.

Par ailleurs, en raison de ce transfert de compétences et de financement, l'AFPA se trouve dans une grande incertitude face à la demande qui lui est adressée. En effet, l'AFPA doit à la fois se situer sur son coeur de métier dans la perspective d'une concurrence avec d'autres opérateurs et, partant de l'hypothèse qu'elle perdra le monopole de ce marché, elle doit se mettre à la recherche de métiers alternatifs, notamment en direction des salariés en emploi, et non plus des seuls demandeurs d'emploi. Elle se trouvera donc en état de concurrence non seulement sur son coeur de métier mais aussi sur le métier d'autres opérateurs de la formation professionnelle. Ce changement représente un véritable bouleversement de l'opérateur. L'AFPA a fait preuve d'une attitude volontariste pour s'y préparer et s'est montrée proactive quant à la possibilité offerte par la loi de 2004 de réaliser un test grandeur nature de ce que serait le transfert de compétences en 2009. Dans de nombreux cas, l'AFPA a joué un rôle très actif dans la conclusion des conventions tripartites passées entre elle, l'État et les régions. Comme vous le savez, à l'heure actuelle, dix-huit des vingt-deux régions ont conclu une convention de ce type. Certes, au regard de la situation qui prévaudra en janvier 2009, un certain nombre de garde-fous existe encore. Les régions doivent adresser à l'AFPA leurs demandes en matière de formation des demandeurs d'emploi. Dans la mesure où l'AFPA a passé une convention avec les régions, elle connaît les demandes des régions et dispose donc encore de la possibilité d'orienter son offre en conséquence, tandis que si elle ne parvient pas à maintenir ce dialogue, elle se trouvera dans une situation de flou stratégique complet. C'est précisément dans la perspective du moment à partir duquel les conventions ne seront plus obligatoires que l'AFPA s'est efforcée de nouer ce dialogue avec les régions. Le fait de conclure des conventions constitue en effet un galop d'essai et une porte ouverte par rapport à la situation de concurrence avec d'autres opérateurs dans laquelle l'AFPA sera placée. La qualité du dialogue établi avec les régions permettra à l'AFPA de conserver une antériorité et de maintenir une qualité d'orientation stratégique réciproque.

Je souhaite également évoquer l'innovation apportée par le troisième contrat de progrès de l'AFPA, qui a été signé en février 2005. Le deuxième contrat de progrès est évoqué en des termes sévères dans le rapport Cahuc-Zylberberg. Ce rapport affirme que l'évaluation de la qualité de la formation est absente du contrat de progrès et que les indicateurs sont tournés vers l'activité propre de l'AFPA. Sur ces deux points, il est nécessaire de replacer le contrat de progrès dans le contexte de la logique d'un tel exercice. Les contrats de progrès des organismes financés sur fonds publics sont des documents de contractualisation avec le financeur. En toute logique, ils doivent donc se préoccuper de l'efficience des financements et de la qualité de l'utilisation des fonds publics en fonction des objectifs qui leur sont assignés, et non en fonction des seuls objectifs de la politique publique elle-même.

Rappelons à grands traits les principales caractéristiques du contrat de progrès. Ce contrat positionne l'AFPA en tant qu'organisme national, ce qui n'allait pas de soi dans le cadre de la loi de 2004. Le contrat de progrès demande à l'AFPA de négocier en termes de branches, ce qui représente une autre façon de lui demander de s'insérer dans le mécanisme global du financement de la formation professionnelle, dont la dimension de branche est naturellement l'axe principal d'organisation. Enfin, le contrat de progrès demande à l'AFPA d'articuler son action avec les autres partenaires du service public de l'emploi que sont l'ANPE, les maisons de l'emploi et l'UNEDIC. Ce contrat fixe à l'AFPA des objectifs pour la durée du contrat, c'est-à-dire de 2004 à 2008. Il s'agit d'objectifs de politique publique, puisqu'il est demandé à l'AFPA de se positionner prioritairement sur les métiers en tension, de renouveler les compétences des travailleurs en situation d'emploi, d'adapter son appareil de formation aux modifications du contenu technologique des emplois et de se tourner en priorité vers la conduite vers l'emploi des jeunes sortant du système éducatif sans qualification. Les objectifs fixés par le contrat de progrès ont également trait à l'efficience, à l'optimisation du coût des actions et à la réduction des effectifs liés à la gestion. Les indicateurs mis en place sont des indicateurs d'efficacité de l'action, des indicateurs de performance, mais aussi des indicateurs liés à la politique publique, puisque l'un d'eux vise à mesurer le taux de placement dans l'emploi six mois après la sortie de stage. MM. Cahuc et Zylberberg affirment qu'il conviendrait d'utiliser des groupes témoins. Je pense que cette proposition est pertinente et que certains services, notamment les services d'étude du ministère de l'emploi, mènent des actions en ce sens. Toutefois, en matière de formation, il serait difficile de mettre en place une telle étude dans la mesure où les cohortes devraient être totalement représentatives des effectifs des demandeurs d'emploi et où l'étude devrait neutraliser l'impact de la conjoncture. En effet, l'accès à l'emploi des personnes sortant de formation est certes tributaire de la qualité de l'enseignement qui leur a été dispensé, mais aussi de la conjoncture et des perspectives offertes par le marché à ce moment précis. En la matière, je plaide donc pour une relativisation des jugements. La dernière catégorie d'indicateurs mise en place dans le cadre du contrat de progrès porte sur l'articulation de l'AFPA avec les partenaires du service public de l'emploi ainsi que sur la réactivité de l'AFPA. Pour mesurer l'efficacité de l'opérateur, il est en effet important de mesurer la qualité de sa relation avec l'ANPE, en tant que principal prescripteur de formations pour les demandeurs d'emploi. Je souhaite souligner le fait que l'AFPA doit aujourd'hui faire le deuil de la situation de monopole historique dans laquelle elle se trouvait, à l'instar de plusieurs monopoles de certains secteurs d'industrie du service public fonctionnant en réseau. Il s'agit donc pour l'AFPA de conserver une place éminente sur le marché, tout en perdant son monopole et en s'insérant dans la concurrence. D'autres acteurs y sont parvenus, et il n'existe aucune raison pour que l'AFPA n'y parvienne pas à son tour.

M. Jean-Claude Carle, président - Je vous remercie de cette présentation et de ces précisions concernant une situation qui a fortement évolué. La transition entre une situation de monopole et une situation concurrentielle suppose un certain temps d'adaptation et les expériences menées dans les régions permettent d'éclaircir la situation.

Je donne la parole à notre rapporteur, ainsi qu'à l'ensemble de mes collègues qui souhaiteront vous poser des questions.

Mme Élisabeth Kahn - Je souhaite vous indiquer que M. Bernard Gentric, qui est chargé en particulier du contrôle de l'AFPA, de l'AGEFIPH, du FIPHFP et du centre INFFO, m'aidera par sa compétence à apporter des réponses à un grand nombre de vos questions.

Mme Muguette Dini, rapporteur-adjoint - En tant qu'institution, de quelle façon l'AFPA réagit-elle à cette mise en concurrence et à la perte de son monopole ?

M. Bernard Gentric - Comme vient de l'indiquer Mme Élisabeth Kahn, l'AFPA a anticipé cette situation très en amont et de deux façons. Elle a d'une part anticipé la date butoir du 31 décembre 2008, qui finalise le transfert aux régions, par l'élaboration et la signature de dix-huit conventions tripartites. Ces conventions comportent notamment un article particulièrement intéressant, qui demande la conduite d'une réflexion conjointe sur l'évolution de l'offre de services de l'AFPA en liaison avec les régions à partir de 2009, de façon à pouvoir anticiper le bouleversement que représente l'ouverture à la concurrence. Sur le plan interne, l'AFPA a lancé un vaste chantier en engageant le programme fonction support, qui consiste à revisiter tous les processus de l'AFPA, dans les domaines de la gestion, de la comptabilité, des achats et des ressources humaines, et d'adapter tous les systèmes d'information en relation avec ces fonctions support et ces processus. Il s'agit d'un chantier très important, qui a pour ambition d'être terminé à la fin de l'année 2007. Le programme vise notamment à simplifier et à rationaliser l'organisation de l'AFPA, à la doter de moyens de pilotage économique qui lui permettront de s'adapter à son nouvel environnement et de réduire ses coûts de 20 % d'ici à 2009, ce qui représente un objectif extrêmement ambitieux. Dans le cadre d'un accord négocié, l'objectif de réduction de ses effectifs est porté à 615 personnes, qui doivent être mises en regard des 11 250 employés de l'AFPA. Il est donc question d'une réduction de 6 à 7 % des effectifs à l'horizon 2009. A l'heure actuelle, le processus en cours est conforme à la poursuite de cet objectif.

Mme Muguette Dini, rapporteur-adjoint - Dans le cadre de la régionalisation, de quelle façon les publics spécifiques tels que les handicapés et les anciens détenus seront-ils pris en compte ?

M. Bernard Gentric - Je suis plus particulièrement en mesure de vous répondre sur le plan de la formation des travailleurs handicapés, puisque je suis chargé du contrôle de l'AGEFIPH. Je signale d'ailleurs en préambule que l'AGEFIPH constitue un exemple significatif de rassemblement de différents dispositifs et de mise en concertation de différents partenaires. En effet, depuis plusieurs années l'AGEFIPH a passé de nombreuses conventions au niveau régional, mais aussi au niveau national, avec l'ANPE. La dernière de ces conventions a été renouvelée avec l'ambition constante d'accroître le nombre de travailleurs handicapés accédant à la formation. Cette ambition se retrouve également dans le cadre de la convention entre l'AGEFIPH et l'AFPA, puisque le nombre de personnes handicapées représente 9,7 % du nombre total de stagiaires de l'AFPA, ce qui constitue un taux significatif.

Pour sa part, l'AGEFIPH consacre un budget très important à la formation, qui s'est élevé à 103 millions d'euros en 2006, soit près de 50 % de ses dépenses d'interventions. Dans le projet de budget 2007 de l'AGEFIPH, il est prévu de consacrer un montant de 135 millions d'euros à la formation des travailleurs handicapés. Par ailleurs, le budget de l'AGEFIPH est renforcé par un programme sur trois ans, intitulé Handicompétence. Ce programme a pour but de renforcer l'accès à la formation et à la qualification des travailleurs handicapés par le biais d'un certain nombre d'outils. Il s'agit notamment de la formation en entreprise préalable à l'embauche, mais aussi de formations courtes essentiellement ciblées sur des prérequis nécessaires à l'entrée en formation avant qualification, car l'AGEFIPH a constaté que de telles lacunes en termes de prérequis à l'entrée dans une formation qualifiante constituaient un frein à la formation des publics handicapés. Cette démarche Handicompétence s'inscrit dans un projet régional Handicompétence mis en place en concertation avec l'ensemble des acteurs du service public de l'emploi. L'AGEFIPH espère que ce programme, qui renforce les dispositifs de droit commun et qui complète les actions habituelles qu'elle mène dans le cadre de son budget d'intervention ordinaire, aura un effet de levier important. En effet, l'AGEFIPH envisage l'entrée en formation de 13 à 15 000 personnes handicapées supplémentaires chaque année. Ce programme représente 100 millions d'euros sur trois ans, pour les années 2006, 2007 et 2008. Le programme Handicompétence a en effet été initié en 2006 et plus de 20 millions d'euros lui ont été consacrés au cours de ce premier exercice.

Mme Sylvie Desmarescaux - Au risque de mécontenter certaines personnes, je considère que la disparition du monopole de l'AFPA est une bonne chose. En effet, une position de monopole n'est pas propice aux remises en question. Vous avez indiqué que le dialogue avait été rendu plus complexe, car il s'établira désormais avec vingt-deux régions et non plus avec l'État. L'AFPA est implantée dans chaque région et chaque agence de l'AFPA est déjà habituée à dialoguer avec la région. J'estime que cette transformation est bénéfique car chaque région rencontre des difficultés spécifiques. Ce dialogue entre l'AFPA et la région est un élément positif au regard des modalités de mise en place de la formation.

Par ailleurs, je souhaite vous demander si les conventions font suite à un appel d'offres et quelle sera la durée de ces conventions. Je m'interroge également sur les raisons permettant d'attendre, suite à la restructuration de l'AFPA, une diminution de 20 % de ses coûts.

Mme Élisabeth Kahn - Je n'ai pas voulu dire que le système consistant à établir un dialogue avec vingt-deux régions plutôt qu'avec l'État était un mauvais système. J'affirme simplement que pour un organisme habitué à ne dialoguer qu'avec un seul interlocuteur, le fait de passer soudain à vingt-deux interlocuteurs implique de nombreuses modifications.

M. Jean-Claude Carle, président - Cette transformation impliquera-t-elle une modification de la gouvernance de l'AFPA ?

Mme Élisabeth Kahn - L'AFPA est une association loi 1901, dont la gouvernance est assurée par un conseil d'administration comprenant des représentants de l'État, plus précisément du ministère de l'emploi et de la cohésion sociale et du ministère des finances, des représentants des partenaires sociaux, - aussi bien des employeurs que des salariés et des artisans - et des représentants de l'association des régions de France. J'ignore si une modification interviendra dans la gouvernance de l'AFPA. Il n'est pas impossible que la composante régionale de cette gouvernance soit renforcée.

M. Bernard Gentric - Cette question a été soulevée lors de la dernière assemblée générale de l'AFPA, dans le but qu'elle soit à terme inscrite à l'ordre du jour de l'assemblée générale de l'AFPA. Cette proposition a été faite, mais je ne suis pas en mesure de vous indiquer quelles seront les modalités de son traitement.

Mme Élisabeth Kahn - A l'heure actuelle, la loi prévoit le transfert des compétences et des financements pour le 1er janvier 2009. Les conventions permettent d'organiser la transition entre la situation actuelle et ce transfert. Le dispositif de la loi permet d'anticiper partiellement les transformations de 2009. En 2009, les compétences et les financements correspondants seront intégralement transférés et les régions seront totalement libres de l'emploi de ces fonds. Nous devons bien entendu supposer que dans le cadre des schémas régionaux de formation, les régions se seront elles-mêmes contraintes dans le calibrage de leur demande, mais en tout état de cause elles en seront libres. Durant la période de transition, l'AFPA restera l'opérateur sur le marché spécifique de la formation professionnelle de demandeurs d'emploi, d'où la nécessité d'un dispositif contractuel tripartite entre les régions, l'État - qui continue à disposer en première instance des crédits budgétaires destinés aux régions - et l'AFPA. Sur la base de ces financements, l'AFPA doit formuler une offre dont la volumétrie doit correspondre aux demandes des régions et dont les coûts doivent pouvoir être vérifiés par les régions. Cela suppose à la fois des indications très précises sur l'orientation de l'offre et sur l'harmonisation du dispositif de l'AFPA. En effet, l'AFPA doit accueillir des stagiaires qui ne sont pas nécessairement originaires de la région dans laquelle ils demandent à recevoir une formation, ce qui requiert la mise en place d'un dispositif de prise en compte d'une demande qui n'est pas le fait de la seule région. Ces missions de l'AFPA supposent également un dispositif de documentation et de vérification des coûts.

M. Jean-Claude Carle, président - Les conventions tripartites sont aujourd'hui signées entre l'État, l'AFPA et la région. La région est représentée par le président du conseil régional, et l'État par le préfet de région. Le représentant de l'AFPA représente-t-il cette dernière au niveau national ou au niveau régional ? Cette question me permet de préciser ma précédente question au sujet de la gouvernance de l'AFPA. S'il existe d'une part deux entités régionales représentées par le président du conseil régional et par le préfet et, d'autre part, un organisme national, à savoir l'AFPA, le système est alors problématique. La convention est-elle signée par le président de l'AFPA ?

Mme Élisabeth Kahn - En effet. Comme je vous l'ai indiqué, le contrat de progrès 2004-2008 a confirmé le caractère national de l'AFPA. Il est donc logique que l'AFPA soit engagée dans les conventions tripartites par son président.

Mme Muguette Dini, rapporteur-adjoint - Cela signifie-t-il que l'offre qui sera proposée aux régions en 2009 sera élaborée par l'AFPA ? L'AFPA a-t-elle prévu de créer des organisations régionales pour être l'interlocutrice des régions ? L'offre sera-t-elle élaborée par l'AFPA, ou l'AFPA a-t-elle déjà prévu de se décentraliser ?

Mme Élisabeth Kahn - Nous devons distinguer deux éléments : d'une part, la préparation de la convention et la nécessité d'une négociation au plus près du terrain, à laquelle les représentants locaux de l'AFPA doivent être associés ; d'autre part, l'engagement de l'organisme lui-même, organisme national qui a intérêt à agir sur le plan national à l'harmonisation et à l'optimisation du dispositif de formation sur l'ensemble du territoire. Un certain nombre de centres de l'AFPA ont par définition une implantation territoriale mais également un rayonnement national. L'optimisation de la localisation de ces centres constitue une responsabilité qui, à mon sens, ne peut s'exercer qu'en associant le niveau central à la décision.

Mme Isabelle Debré - L'AGEFIPH intervient essentiellement dans le domaine de l'équipement, voire dans le domaine de la formation. Le financement provient notamment des entreprises qui n'atteignent pas un certain quota de personnes handicapées. Il semblerait que l'AGEFIPH dispose de capitaux très importants, mais aussi qu'il n'est pas toujours évident de dépenser ces fonds en raison du faible nombre de candidats. Pouvez-vous nous apporter un éclairage sur ce point ?

M. Jean-Claude Carle, président - Le secteur public doit-il lui aussi participer à la cotisation s'il n'atteint pas le quota de personnes handicapées ?

Mme Élisabeth Kahn - En effet.

M. Bernard Gentric - La loi de 2005 a créé un fonds d'insertion des travailleurs handicapés dans la fonction publique qui monte en puissance et qui devra fonctionner selon les mêmes principes que ceux de l'AGEFIPH. L'AGEFPIH a été créée en 1988, suite à la loi de 1987. Elle a pour vocation de collecter l'ensemble des contributions correspondant au taux d'unité manquant par rapport à l'obligation de 6 % d'emploi de travailleurs handicapés dans les entreprises. L'AGEFIPH intervient de plusieurs manières et non sur le seul plan de la formation et du financement d'aides aux postes ou d'aménagement de situations de travail. L'AGEFIPH intervient tout d'abord sur la mobilisation du monde économique en se donnant les moyens de relayer l'information auprès des entreprises pour les renseigner au sujet des obligations et pour les inciter à mettre en place les dispositifs nécessaires à l'atteinte du taux légal de 6 % d'emploi de travailleurs handicapés au sein des entreprises. L'AGEFIPH intervient bien entendu sur l'aménagement de postes. Elle finance ce qui s'appelait, avant la loi de 2005, la « garantie de ressources du travailleur handicapé en milieu de travail ordinaire », qui consistait en une compensation correspondant au différentiel entre ce que l'employeur aurait dû verser et le delta correspondant au handicap, et qui s'appellera « l'aide à l'emploi ». Ce dispositif représente environ 10 % des dépenses de l'AGEFIPH.

L'AGEFIPH finance également un certain nombre d'acteurs intermédiaires, notamment le Réseau Cap Emploi, réseau d'insertion et de placement qui rassemble 118 associations réparties sur le territoire national. Ce financement représente lui aussi près de 15 % des ressources de l'AGEFIPH. Pour parvenir à piloter ce dispositif complexe, l'AGEFIPH s'attache à renforcer sa cohérence en formalisant une offre de services commune à l'ensemble des 118 Cap Emploi. L'AGEFIPH finance également la formation des personnes handicapées. Il s'agit d'une priorité toujours renforcée, sachant que pour le public handicapé, l'accès à la qualification est une condition essentielle de l'accès à l'emploi. La part des ressources de l'AGEFIPH consacrée à la formation atteint 50 % de ses mesures d'intervention.

Mme Isabelle Debré - Il semblerait que le nombre de candidats soit insuffisant et que l'AGEFIPH ne soit pas suffisamment sollicitée. Partagez-vous cette impression et, si oui, comment l'expliquez-vous ?

M. Bernard Gentric - En tant que contrôleurs, nous portons une grande attention à l'AGEFIPH. Cette dernière rencontre les mêmes difficultés que celles que nous pouvons observer sur le marché de l'emploi. Lorsque la conjoncture est défavorable, la collecte de l'AGEFIPH se poursuit, et même dans des proportions plus importantes. Il faut par ailleurs noter l'existence d'un effet d'inertie sur le marché de l'emploi des personnes handicapées. Lorsque le marché de l'emploi repart, l'AGEFIPH a tendance à sur-engager par rapport à sa collecte annuelle. Lorsque l'AGEFIPH a été créée, au cours des premières années, elle disposait de financements mais ne réalisait pas d'interventions, ce qui explique qu'elle ait eu tendance à constituer une réserve qui s'est accrue avec le temps. En 1998, compte tenu de la constatation de la constitution de réserves par l'AGEFIPH, les pouvoirs publics, sur proposition du contrôle d'État, ont mis en oeuvre un programme exceptionnel sur trois ans qui représentait environ un milliard de francs. Ce programme a duré quatre ans car un programme de trois ans aurait obligé l'AGEFIPH à engager entre 25 et 30 % de plus que ce qu'elle engageait annuellement, ce qui comportait le risque d'engendrer un phénomène préjudiciable de stop and go. L'AGEFIPH a subi l'impact de la décélération du marché de l'emploi. Nous pouvons imaginer qu'avec un effet retard, la reprise du marché de l'emploi devrait permettre à l'AGEFIPH de mobiliser de façon bien plus efficace ses interventions, et par conséquent ses financements au profit des personnes handicapées. Il faut néanmoins observer que l'approche des ressources de l'AGEFIPH ne peut se limiter à une approche annuelle, compte tenu de l'effet contracyclique de la dynamique des emplois et des ressources de l'AGEFIPH auquel j'ai fait allusion. Ces ressources sont appréciées dans une approche pluriannuelle et c'est dans ce contexte que les réserves de l'AGEFIPH doivent être mesurées. En tout état de cause, ce point mobilise l'attention et la vigilance du contrôle général économique et financier.

Mme Gisèle Printz - Vous nous avez indiqué avoir pour mission le contrôle de la gestion des organismes de formation. La fin du monopole de l'AFPA fait-il suite à un contrôle ? L'AFPA gérait-elle mal ses ressources, ou son rendement n'était-il pas satisfaisant ?

Mme Élisabeth Kahn - La raison du transfert de compétences en matière de formation professionnelle des demandeurs d'emploi réside dans la volonté politique de décentralisation. Il ne s'agit pas a priori d'un jugement porté sur l'AFPA. Dans le cadre de la loi du 13 août 2004, il s'agit de faire en sorte que les régions se substituent à l'État pour déterminer les priorités, en termes géographiques et en termes de métiers, de l'action de la politique publique de suivi de la formation professionnelle des demandeurs d'emploi. La décentralisation des compétences en matière de formation professionnelle ne représente qu'un des éléments de la décentralisation. De multiples pans des politiques publiques sont transférés aux régions. La qualité de la gestion des fonds confiés à l'AFPA en tant que gestionnaire de fonds publics, est à la fois contrôlée de manière résidentielle et continue par le contrôle général économique et financier, mais aussi à travers d'autres prismes par la Cour des comptes, l'Inspection générale des finances et l'Inspection générale des affaires sociales. L'AFPA doit accomplir des efforts particuliers quant à la qualité de sa gestion, non seulement parce qu'il s'agit d'une exigence au regard de la bonne utilisation des fonds publics mais aussi parce qu'elle sera soumise à la concurrence, ce qui constitue un des bienfaits du mouvement de décentralisation. L'AFPA sera soumise à la concurrence d'autres opérateurs sur son coeur de métier, à savoir les demandeurs d'emploi, et devra s'efforcer de conquérir de nouveaux marchés pour obtenir des compléments de ressources. Elle perdra des ressources en raison de la perte de son monopole et devra donc s'efforcer de reconquérir des ressources sur d'autres marchés, notamment sur celui de la formation des salariés en situation d'emploi.

Mme Gisèle Printz - Le panel de ses formations sera donc plus large qu'auparavant.

Mme Élisabeth Kahn - Il s'agira d'un panel différent ou d'un redéploiement de ses formations.

M. Bernard Gentric - J'ai évoqué le programme fonction support, qui a pour but de rationaliser et d'optimiser les processus et de réduire les coûts de 20 %. Ce programme fonction support a été engagé dès 2005, ce qui confirme que l'AFPA a anticipé le transfert aux régions et l'ouverture à la concurrence. De façon proactive, l'AFPA s'est mise en condition de faire face aux prochaines échéances.

M. Alain Gournac - Je souhaite poser quelques questions qui ont peut-être déjà reçu une réponse avant mon arrivée. Vous dépendez du ministère des finances. Vous menez donc une mission de contrôle de l'utilisation des fonds publics. Votre mission inclut-elle des éléments de recommandation, d'évaluation des cabinets opérateurs de formation et de suivi post-formation ? Existe-t-il des référents ? Formulez-vous des recommandations, ou votre responsabilité a-t-elle uniquement trait à la bonne utilisation de l'argent versé par l'État ? Le cas échéant, quelle est l'étendue de vos recommandations ?

Vous avez évoqué une réduction de 20 % des coûts de l'AFPA. Cependant, la formation va s'ouvrir à des prestataires extérieurs et continuera donc à coûter de l'argent.

Mme Élisabeth Kahn - Ces coûts ne seront plus supportés par l'AFPA.

M. Alain Gournac - Certes, l'AFPA réalisera des économies, mais nous ne devons pas surévaluer cette économie, car les prestations extérieures coûteront de l'argent. Ces 20 % d'économie seront réaffectés à d'autres dépenses en raison de l'entrée en action des opérateurs de formation extérieurs.

Par ailleurs, je suis favorable à la régionalisation mais il existe des règles générales qui doivent être respectées. L'AFPA doit tenir compte des spécificités régionales. Toutefois, il existe des bases nationales en matière de formation et nous devons donc éviter que la réforme n'instaure des cloisonnements empêchant certaines expérimentations de profiter à l'ensemble des formations sur le terrain. Un combat sera-t-il mené contre les formations-alibis qui servent à faire diminuer le taux de chômage ? Il est indispensable de faire preuve d'une grande vigilance sur ce point. Jusqu'où irez-vous en la matière ?

Mme Élisabeth Kahn - Comme je vous l'ai indiqué, dans le cadre de notre fonction nous considérons l'organisme tel qu'il est. D'une part, le redéploiement des financements sur cet organisme ou sur d'autres, notamment l'utilisation des gains de productivité, n'est pas notre sujet. D'autre part, comme nous pouvons le constater dans le cadre de l'éducation nationale qui dispose d'un corps de doctrine relativement fort sur le sujet, l'évaluation des politiques publiques est un sujet extrêmement complexe qui suppose, si l'on souhaite faire preuve de rigueur, un véritable appareillage scientifique. Cet appareillage suppose notamment la constitution de cohortes, de groupes témoins, d'un suivi dans le temps, et l'élimination des biais et des distorsions. Un tel appareillage n'est pas de notre ressort. L'évaluation de la qualité pédagogique ou de l'effet des formations sur le niveau d'emploi sur un segment de marché donné n'est pas de notre ressort. Elle relève d'organismes publics, notamment de l'AFPA, dans la mesure où cette dernière commandite des études générales sur son impact et des études spécifiques sur l'impact de ses formations.

Je souhaite apporter une précision, que je serai amenée à développer dans le cadre de mes propos sur l'harmonisation nationale. Toutes les régions ne sont pas également sensibles au problème de la formation professionnelle car leurs situations au regard de l'emploi ne sont pas identiques. Dans les régions très sensibilisées au problème de la formation des demandeurs d'emploi, le dispositif de convention transitoire inclut un module étude, dans le cadre duquel les régions et l'AFPA doivent s'entendre pour financer et commanditer des actions sur la base de priorités communes.

M. Alain Gournac - Votre mission porte donc sur l'utilisation des fonds, mais ne consiste pas à contrôler que les formateurs soient bien formés, tâche qui revient au ministère de l'emploi.

Mme Élisabeth Kahn - Notre mission porte sur la qualité de gestion de l'organisme. Le contrôle de la bonne formation des formateurs revient en effet au ministère de l'emploi et éventuellement au contrôle interne de l'AFPA. Si nous intervenons dans ce domaine, c'est éventuellement pour émettre des préconisations, pour suggérer à l'organisme d'engager, de façon directe ou par contrat, des études sur des domaines donnés, notamment sur l'évaluation. Nous agissons donc de façon indirecte sur ce plan, dans la mesure où nous nous préoccupons de vérifier que l'organisme met en place les dispositifs de nature à attester de son efficacité, mais pas de contrôler cette efficacité par nous-mêmes.

Enfin, pour répondre à votre interrogation sur les aspects nationaux et régionaux, je dirai que le fait que l'AFPA soit reconnue comme un organisme national constitue une forme de garantie, car structurellement, l'AFPA a l'obligation de veiller à l'optimisation de son appareil de formation sur le territoire, de veiller à ce que les stagiaires qui ne sont pas originaires de la région du centre auquel ils s'adressent soient traités à égalité avec les autres, et de mettre en place des mécanismes interrégionaux ou nationaux pour assurer cette égalité de traitement. L'AFPA ne sera pas nécessairement responsable de ces organismes, mais le simple fait qu'il s'agisse d'un organisme national fait d'elle un interlocuteur de cette harmonisation, qui, pour sa part, relève davantage d'une problématique politique que d'une problématique technique.

M. Jean-Claude Carle, président - La réponse apportée par l'AFPA en matière de formation est-elle plutôt centrée sur l'offre de formation ou plutôt sur les besoins en formation ?

Par ailleurs, vous n'êtes pas sans savoir qu'en raison du transfert de compétences, un débat s'est instauré entre l'État et les régions. Dans le domaine de la formation, l'État respecte-t-il l'engagement de transférer aux régions les crédits à l'euro près ?

Mme Élisabeth Kahn - Sur ce dernier point, les conventions tripartites et la loi sont très précises. Dans la période transitoire, les montants des financements transférés correspondent à la moyenne arithmétique des trois derniers exercices, avec une actualisation qui s'applique de façon identique à l'ensemble du territoire et à toutes les conventions. Les conventions prévoient également les modalités de transfert. Il peut s'agir de la dotation globale de décentralisation ou de l'affectation du produit de certaines taxes, notamment la TIPP. L'ensemble de ces points sont spécifiés dans les conventions.

M. Jean-Claude Carle, président - La réponse de l'AFPA se fait-elle plutôt en termes d'offre ou en termes de besoin ? Peut-être vaut-il mieux poser cette question à l'AFPA elle-même.

Mme Élisabeth Kahn - En effet.

M. Jean-Claude Carle, président - Madame Kahn, monsieur Gentric, je vous remercie d'avoir participé à nos travaux. Si vous le souhaitez, n'hésitez pas à apporter les précisions que vous jugerez utiles. Elles seront jointes à notre rapport, que nous souhaitons remettre au mois de juillet.

Mme Élisabeth Kahn - Je vous remercie de votre attention.

Audition de M. Claude THÉLOT, conseiller maître à la Cour des comptes (7 février 2007)

M. Jean-Claude Carle, président - Au titre de la mission, mais aussi à titre personnel, j'ai le plaisir d'accueillir M. Claude Thélot, conseiller maître à la Cour des comptes. J'ai en effet eu le plaisir de travailler à ses côtés durant une année. Comme chacun sait, M. Claude Thélot a été le président et l'organisateur de la grande consultation nationale sur l'avenir de l'école qui nous a mobilisés pendant plus d'un an et dans le cadre de laquelle plus d'un million de Français ont été consultés. J'affirme sans flagornerie aucune que Claude Thélot est sans doute, en France, un des meilleurs connaisseurs du monde de la formation, qu'il s'agisse de la formation initiale ou de la formation continue. Le fait que Claude Thélot nous fasse l'amitié de participer à nos travaux présente un grand intérêt sur le fond, la forme et la méthodologie de notre sujet, car Claude Thélot a en effet mis en place un système qui a permis de consulter nos concitoyens sur leur vision de l'école.

Monsieur Claude Thélot, je vous remercie donc d'avoir répondu à notre appel, qui plus est avec célérité. Vous êtes à l'interface de la formation initiale et de la formation continue, la première conditionnant souvent la seconde et, à ce titre, nous sommes très heureux d'entendre l'expert que vous êtes. Je vous donne la parole pour tout le temps qui vous sera nécessaire, sachant que nous disposons de plus de temps que prévu en raison du déplacement à 18 heures de l'audition du ministre. Nous disposons donc de plus d'une heure et demie pour dialoguer avec vous et pour que vous nous fassiez part de votre expérience et de votre point de vue sur la formation professionnelle au sens le plus large. Vous pourrez ensuite répondre aux questions de notre rapporteur et de mesdames et messieurs les sénateurs.

M. Claude Thélot - Je vous remercie de votre invitation. A mon sens, la réflexion sur la formation professionnelle initiée par la mission est absolument capitale. Lorsque vous m'avez appelé pour me suggérer de participer à vos travaux, ma réponse n'a fait pour moi aucun doute tant il me paraissait naturel d'être à votre disposition. Le fait que le ministre vienne à 18 heures nous permettra en effet de tenir la discussion que vous avez souhaitée.

Nous étions convenus que je présente une introduction. Il s'agit de vous exposer mon point de vue sur la question de la formation professionnelle de façon liminaire et rapide, mais surtout, à mon sens, d'introduire nos échanges. Je me prêterai à cet exercice sur le fond, c'est-à-dire sur la formation professionnelle en tant que telle, plutôt que sur des questions de méthode ou de procédure. Vous venez d'initier votre réflexion et il me semble que c'est d'abord sur le fond qu'il est intéressant d'aborder le sujet.

Pour débuter mon introduction, si je puis dire, je souhaite tout d'abord évoquer un problème de périmètre. En effet, vous serez confrontés à la nécessité de définir le périmètre que vous entendez donner à la question de la formation professionnelle. Il est nécessaire d'évoquer les choix qui doivent être faits et les arbitrages qui doivent être rendus. Est-il question de la formation tout au long de la vie ou de la seule formation continue ? Dans le premier cas, et non dans le second, la formation professionnelle initiale sera incluse dans la réflexion. De quelle façon doit-on situer la formation d'ordre technologique ? Doit-on l'inclure dans la formation professionnelle ? Il est enfin nécessaire de préciser si nous nous occupons principalement ou exclusivement de la formation professionnelle jusqu'au baccalauréat inclus, ou si nous incluons également la formation professionnelle supérieure, qu'elle soit continue ou initiale. Selon l'inclusion ou l'exclusion de ces différents éléments, les problématiques sont sensiblement différentes. Ces décisions d'arbitrages sont délicates, mais elles doivent être prises car il existe un certain continuum entre formation technologique et formation professionnelle, entre formation secondaire et formation supérieure, ainsi qu'entre formation initiale et formation continue. C'est dans ce dernier cas que l'existence d'un continuum est la plus nette, car l'État lui-même inclut l'apprentissage - élément de la formation professionnelle initiale - dans le compte de la formation professionnelle, alors qu'il n'y inclut pas l'enseignement professionnel formel ou initial dans les lycées professionnels, lequel est sous la responsabilité du ministère de l'éducation. La commission que j'ai présidée, et dont M. Jean-Claude Carle et Mme Annie David faisaient partie, a remis un rapport dans lequel nous déplorions que la question de la formation professionnelle dans notre pays soit séparée entre le ministère de l'éducation et le ministère de l'emploi à un point tel que la conduite même d'une politique organisée de formation professionnelle fait problème et que la visibilité de cette politique est malaisée, notamment à l'étranger. Par conséquent, la situation institutionnelle dans laquelle est conduite la politique de formation professionnelle - initiale ou continue - est ambiguë, complexe et probablement non optimale. Notre rapport avait donc suggéré un certain nombre de modifications.

La politique de la formation professionnelle se caractérise par trois grands points : la question du coût et du financement, la question de la pluralité et de la coordination des acteurs de l'organisation de cette mission, et donc de la relation entre offre et demande de formation professionnelle et, enfin, la question de l'évaluation de la formation professionnelle. Je souhaite évoquer successivement ces trois points en quelques mots. Avant de les évoquer, je tiens à souligner que ces trois points revêtent une grande importance en raison de deux caractéristiques centrales de la formation professionnelle qu'il est nécessaire de rappeler, caractéristiques qui constituent à la fois des atouts et des handicaps et qui, en tout état de cause, marquent le sujet au seuil de notre réflexion.

Tout d'abord, en vérité, du point de vue quantitatif, notre politique de formation professionnelle est extrêmement ample. J'en veux pour preuve une statistique qui figure dans le Jaune budgétaire, et que les parlementaires connaissent donc parfaitement : de 1974 à 2005, le taux d'accès à la formation professionnelle continue est passé de 18 % des salariés des entreprises de dix salariés ou plus à 42 % d'entre eux. Cette statistique signifie que dans notre pays, chaque année, plus de 40 % des salariés de ces entreprises ont subi, suivi, connu ou bénéficié d'un stage de formation professionnelle continue. Nous vivons dans un pays où, manifestement, d'un point de vue quantitatif et en termes de suivi de stage, la formation professionnelle est très importante. C'est la raison pour laquelle les questions du financement, de l'organisation et de l'évaluation se posent avec une telle acuité. Il ne s'agit pas d'un phénomène très organisé, très certifié, d'une alternative réelle à la formation initiale, mais d'un phénomène revêtant globalement une importance considérable. Sur la période de 1974 à 2005, cette importance doit être lestée et enrichie par l'évolution de la durée moyenne des stages, passée de 62 à 30 heures. Cette durée moyenne a donc été divisée par deux, ce qui pose un problème très important quant à la nature, à l'objectif et à l'efficacité de notre politique de formation professionnelle sur les carrières des personnes qui suivent ces formations. Cette division par deux de la durée moyenne de la formation professionnelle signifie que la formation professionnelle ne peut pas ne pas avoir changé de nature.

Le concept de stage est très et, sans doute, trop large, et je pense que nous devons donc nous interroger sur ce que nous voulons que la formation professionnelle soit et sur ce à quoi nous souhaitons qu'elle serve. Nous devrions fixer ce que nous ne fixons que trop peu dans notre pays, à savoir des objectifs pour la politique de formation professionnelle. Nous n'avons pas d'objectif, ou à tout le moins pas d'objectif clair, ou pas d'objectif explicite. Nous n'avons pas arbitré entre des objectifs contradictoires et nous n'avons pas organisé la politique de formation professionnelle à partir d'objectifs clairs, de sorte que c'est au financement et à l'organisation que sont dévolus les rôles majeurs. Je pense que ce point constitue une très grande faiblesse de la politique de formation professionnelle. C'est à travers des processus de financement que nous définissons, organisons et donnons de l'importance à cette politique, c'est à travers une réflexion sur la décentralisation et la multiplicité des acteurs que nous définissons sa conduite, beaucoup plus qu'à travers les objectifs qu'elle devrait satisfaire ou dont elle devrait s'approcher. Par ailleurs, dès lors que les objectifs sont à ce point incertains, l'évaluation de cette politique devient difficile. Par conséquent, à mon sens, une réelle difficulté provient de ce manque d'une capacité collective de notre pays à assigner à cette politique des objectifs clairs et en très petit nombre. C'est pourquoi les questions de financement, d'organisation et de coordination prennent le devant de la scène et qu'au contraire, les questions d'évaluation sont absentes de la scène. Cette situation résulte des très grandes difficultés que nous connaissons depuis trente ans, à énoncer des objectifs, à les faire vivre et à en faire les principes d'organisation de notre politique. Ce constat se vérifie particulièrement en matière de formation professionnelle continue, car les objectifs sont un peu moins vagues en matière de formation professionnelle initiale, même s'ils gagneraient à être davantage précisés. Naturellement, je n'entends pas me substituer à vous pour mener une réflexion sur les objectifs. Je ne fais qu'identifier des lacunes, mais nous voyons bien quels types d'objectifs nous pourrions et devrions nous fixer, et entre lesquels nous devrions choisir. Par conséquent, nous comprenons bien que la définition d'objectifs clairs ne serait pas sans conséquence notamment sur le taux d'accès, la durée, la nature des stages, le type de financement et le type d'organisation. Il ne s'agit pas simplement, dans le pays de Descartes, d'adopter une démarche plus logique, mais d'adopter une démarche qui conférerait plus de sens à ce considérable effort quantitatif.

Au titre des questions revêtant une importance capitale, je souhaite aborder la question du financement. Les circuits, les sources et la nature des différents financements sont d'une complexité infinie. Nous avons le génie des circuits compliqués. En cette période de célébration de son trentième anniversaire, je dirais même que la construction du Musée Pompidou est tout à fait emblématique de notre capacité à élaborer des circuits complexes et dans lesquels personne ne se retrouve. Je rappelle que le Jaune budgétaire indique que cette grande politique recouvre 24 milliards d'euros. Toutefois, ce chiffre n'a pas beaucoup de sens, car ces 24 milliards d'euros recouvrent une infinité d'éléments divers, dont je citerai les plus importants. Par exemple, 3 milliards d'euros sont dépensés par l'État au titre de la formation de ses propres agents. Il s'agit d'un sujet à part entière. Environ 10 milliards d'euros sont dépensés par les entreprises pour la formation de leurs salariés. Il s'agit pour elles d'une obligation légale et donc d'un sujet tout à fait différent. Environ 4 milliards d'euros sont consacrés à l'apprentissage ; il s'agit donc de formation professionnelle initiale. Le ministère de l'emploi persiste, à tort me semble-t-il, à mélanger formation professionnelle initiale et formation professionnelle continue. 3 milliards d'euros sont dépensés par les régions, essentiellement pour les jeunes et les demandeurs d'emploi. Il existe une grande différence de nature entre les financements à destination des demandeurs d'emploi, qui proviennent de l'État, des régions et de l'UNEDIC, et les financements à destination des salariés. Parmi ces 24 milliards d'euros, une importante partie des contributions de l'État consiste en des compensations des exonérations de charges sociales des stagiaires et des apprentis. Comme vous le comprenez, ces compensations d'exonérations de charges sociales ne sont pas de même nature que les autres contributions de l'État. Ce chiffre de 24 milliards d'euros est donc assez trompeur.

A mon sens, il serait intéressant de se pencher sur certains des points principaux de ces circuits de financement et d'analyser leur signification et leur intérêt. Je prendrai l'exemple de la question de la collecte auprès des entreprises. De ce point de vue, je crois que le Premier président de la Cour des comptes doit venir demain présenter au Sénat le rapport annuel de la Cour. J'ai justement indiqué à votre président que ce rapport comporte une insertion spécifique au sujet des OPCA, c'est-à-dire des organismes qui collectent les fonds de la formation professionnelle en provenance des entreprises au titre des différents taux sur la masse salariale. Ces taux ont récemment été augmentés, suite à l'accord interprofessionnel de l'automne 2003, lequel a été suivi par la loi du printemps 2004. Je ne souhaite pas résumer l'insertion qui sera présentée demain, mais je vous invite à la consulter. Le monde de la collecte de cette taxe obligatoire pour la formation professionnelle continue auprès des entreprises est opaque. Il existe une centaine d'OPCA. Nous avons défini des obligations : certains des fonds en provenance des entreprises doivent passer par les OPCA et, dans d'autres cas, les OPCA doivent procéder à un démarchage. Par conséquent, il existe une certaine concurrence entre les différents organismes. Les OPCA ont notamment pour fonction de procéder à une mutualisation, ce qui signifie que les fonds collectés peuvent éventuellement servir à d'autres entreprises que celles qui les ont versés, afin de favoriser une certaine égalité quant à l'usage de ces fonds. Les OPCA servent aussi d'organismes d'ingénierie de formation pour de petites entreprises qui, dans ce domaine, ne sauraient pas agir seules et de façon spontanée. Les taux de coûts de gestion que nous avons définis pour ces OPCA sont trop élevés. Les OPCA peuvent en effet prélever jusqu'à 9,9 % de la collecte au titre de leurs frais de gestion, auxquels il faut ajouter 2 % pour les OPCA interprofessionnelles, auxquels il faut encore ajouter 2 % pour la création des observatoires. Un tel taux, constant, conduit à une très forte augmentation des ressources consacrées à la gestion dès lors que l'assiette des prélèvements croît de façon très importante. Comme vous l'entendrez demain lors de la présentation du rapport annuel de la Cour des comptes, nous avons eu tort de définir des taux stables. Ces taux devraient dépendre des montants collectés. Une partie de ces 9,9 % et de ces 2 % sert au financement des organisations syndicales et professionnelles, au titre de leur participation aux conseils d'administration des OPCA. Je rappelle que les OPCA sont des associations gérées paritairement par les organisations syndicales et patronales. Sous le couvert de la formation continue, nous retrouvons donc le financement du fonctionnement des organisations syndicales et patronales de notre pays. Par conséquent, sur le terrain du financement et de la collecte, parce que les taux de prélèvement ont été définis sans songer aux objectifs qui seraient assignés à la formation professionnelle, et parce que ces taux sont élevés en raison de la conviction partagée des effets bénéfiques de la formation professionnelle, le financement, la collecte et les ressources sont trop complexes et très importants, et il n'est pas absolument sûr qu'ils servent suffisamment à certaines démarches de bon sens telles que la mutualisation. Je pense qu'il faudrait envisager la question du point de vue de la finalité et des objectifs de la formation professionnelle. A partir de ces objectifs, nous pourrions déduire les modalités, l'ampleur et les circuits de financement de la formation professionnelle.

J'aborderai ensuite la question de l'organisation concrète et de la coordination. Dans ce domaine, caractérisé par la multiplicité des acteurs, notre génie continue à se déployer. Désormais, pour l'essentiel, la formation professionnelle est décentralisée. Ce sont donc les régions qui ont la main et qui, au travers des PRDF, sont censées définir des stratégies de développement de la formation professionnelle. Il s'agit d'un des points qui seront contrôlés par la Cour des comptes et les chambres nationales au cours des deux prochaines années. Elles examineront quelles stratégies sont adoptées, en quoi les stratégies des régions se distinguent. Elles étudieront l'intérêt d'une telle démarche, le lien de ces stratégies avec les besoins des régions et se demanderont si les besoins des régions constituent un axe de réflexion pertinent. Les régions pourraient en effet former des individus qui souhaitent travailler dans d'autres régions. La Cour des comptes et les Chambres régionales se pencheront également sur la relation entre la stratégie que la région entend développer et la prospective des emplois et des besoins, sur l'existence de compétences en région pour mener une telle étude, et sur l'intérêt et la portée générale de la décentralisation.

Il existe par ailleurs de nombreux prescripteurs de formation, notamment l'ANPE, l'ASSEDIC, l'AFPA - qui est à la fois prescripteur et prestataire - et les missions locales. Quelle est l'articulation entre la région et ces prescripteurs ? En bout de chaîne se trouvent les prestataires, qui fournissent le service de formation professionnelle, soit aux demandeurs d'emploi, soit aux jeunes en alternance, soit aux salariés. Parmi ces prestataires se trouvent de grandes unités telles que l'AFPA - laquelle sera décentralisée au 1er janvier 2009 -, ainsi que des unités moyennes mais toujours publiques telles que le GRETA, dans les lycées ou les groupements de lycées. Une question absolument capitale se pose donc : comment organiser, dans la seule sphère publique, les relations entre une AFPA décentralisée et les GRETA ? En dehors de la sphère publique, il existe une myriade de prestataires privés. De quelle façon choisit-on au sein de cet univers des prestataires ? Par quel type d'appel d'offres ? Qui, de l'ANPE, de l'UNEDIC, des missions locales ou des régions, fait le choix de retenir un organisme plutôt qu'un autre ? Quel type de certification ou de qualité des prestataires retient-on ? La seconde série d'interrogations porte sur l'offre. Quelle est l'offre de ces prestataires ? Est-elle suffisamment flexible ? Certains prestataires importants peuvent être tentés de dispenser les mêmes stages depuis trente ans sans se préoccuper des besoins réels. La préoccupation des besoins est difficile à faire valoir, car les entreprises elles-mêmes ne connaissent pas toujours bien leurs propres besoins. Il existe un fort risque de déséquilibre entre l'offre et la demande. Nous sommes en effet confrontés à des problématiques dans lesquelles l'offre prédomine sur la demande. Cette problématique est peut-être moins prééminente dans la formation continue que dans la formation initiale, car il existe une grande quantité de petits organismes. Le rapport Balmary avait souligné la forte rotation qui se produit au sein des petits organismes privés. Toutefois, la rotation des petits organismes peut masquer une certaine stabilité des formateurs. Pour les prestataires de formation professionnelle, l'arbitrage entre la capacité de s'adapter à un besoin susceptible d'évoluer et la nécessité de ne pas trop s'adapter en raison de la spécialisation des formateurs est assez difficile à trouver. En raison de cette force de l'offre, de cette difficulté à préciser la demande et de la difficulté à faire preuve de flexibilité, il existe à mon sens un risque élevé que nous nous trouvions dans une forme d'économie de l'offre et que nous fassions beaucoup de formation professionnelle sans véritablement savoir à quoi elle correspond, sinon à « satisfaire » l'offre. Toutefois, je ne souhaite pas non plus grossir le trait sur ce point. Je pense qu'il existe un réel problème de coordination des acteurs, d'organisation d'un marché de la formation professionnelle dans lequel l'offre et la demande pourront se rencontrer et s'équilibrer, et de réponse aux besoins.

En troisième point, je souhaite aborder la question de l'évaluation. Chacun s'accorde à constater les lacunes qui existent en la matière. Il est nécessaire de distinguer deux grands domaines en matière d'évaluation. Le premier est celui de la formation professionnelle des demandeurs d'emploi. Évaluer la formation professionnelle des demandeurs d'emploi est une démarche évaluative tout à fait spécifique. Le second domaine est celui de la formation professionnelle des salariés, ou des actifs occupés, si l'on inclut les non-salariés. La distinction entre ces deux grands volets est nécessaire car l'évaluation doit prendre une forme différente dans chacun des deux cas. Concernant les demandeurs d'emploi, la véritable évaluation des résultats consiste à apprécier si, suite au stage de formation professionnelle qu'il a suivi, le demandeur d'emploi a plus facilement retrouvé un emploi d'un certain type et dans quel délai. A mon sens, le critère du type d'emploi devrait être soit un CDI soit un CDD de plus de six mois. En effet, il ne me semble pas raisonnable de ne pas faire figurer le type d'emploi retrouvé parmi les critères d'évaluation. Pour évaluer la qualité de la formation professionnelle des demandeurs d'emploi, il est non seulement nécessaire de produire des analyses, mais aussi de les produire selon un critère de résultat qui soit mieux défini et plus consensuel. Selon moi, ce critère consiste à retrouver sur le marché du travail un emploi d'assez bonne qualité au bout d'une certaine durée.

A ce propos, je me permets de signaler un point entretenant un lien indirect mais important avec notre sujet : il y a environ sept ou huit mois, le président de la commission des finances du Sénat a demandé à la Cour des comptes un rapport sur notre politique en faveur des contrats aidés sur le marché du travail. Il a fondé sa demande sur l'article 58-2° de la LOLF et la Cour lui a transmis un rapport sur ce sujet le 16 octobre dernier. Je me permets de signaler que dans ce rapport, au milieu de difficultés et d'incertitudes pour caractériser l'efficacité de notre politique d'emploi, nous sommes parvenus à trouver un point fixe et avons constaté que sur le marché de l'emploi, les dispositifs efficaces sont ceux qui contiennent un élément de formation professionnelle. Les dispositifs ou les contrats qui ne contiennent pas cet élément ou dans lequel cet élément ne revêt pas un caractère obligatoire n'aident guère les chômeurs à retrouver un emploi. A l'inverse, les dispositifs qui contiennent un élément de formation professionnelle sont d'une grande aide. Par conséquent, ce constat permet d'éclairer notre question, même s'il ne suffit pas à lui seul à y apporter une réponse. Nous avons le sentiment que pour les demandeurs d'emploi, sans doute dans certaines conditions, le fait de bénéficier d'une bonne politique de formation professionnelle revêt incontestablement une certaine efficacité. A contrario, lorsque les contrats n'incluent aucun élément de formation professionnelle, ils ne présentent guère d'efficacité sur le marché du travail. L'évaluation de la formation professionnelle des salariés est une question différente de l'évaluation de celle destinée aux demandeurs d'emploi. Il est nécessaire de souligner un point à la fois important et grave : l'accès à la formation professionnelle des salariés est extrêmement divers. En premier lieu, il est très lié à la qualification du salarié, les peu qualifiés ayant peu accès à la formation continue. Cette inégalité sociale d'accès à la formation professionnelle ne s'est pas résorbée depuis une trentaine d'années. Il existe également une forme d'inégalité relativement grave entre les petites et les grandes unités.

Il ne faudrait pas, par ailleurs, que des éléments d'inégalité territoriale se développent en raison de la décentralisation. En termes de taux d'accès à la formation, et indépendamment des effets de la formation sur la carrière du salarié, la situation est donc extraordinairement diversifiée. Malgré nos efforts et pour des raisons sans doute très profondes, nous ne sommes pas parvenus à faire en sorte que la formation continue compense les défaillances de la formation initiale, ni à inverser ces inégalités. Un des apports possibles de votre commission pourrait consister à éclairer les raisons de cet échec. Nous devons éclairer cette impuissance pour la comprendre. Nous devrions non seulement réduire les inégalités d'accès, mais aussi favoriser l'accès de la main-d'oeuvre peu qualifiée, car aujourd'hui et pour les trente années à venir, la main-d'oeuvre peu qualifiée me paraît en situation de très grand handicap sur le marché du travail. A mon sens, il est non seulement grave que nous ne soyons pas parvenus à réduire les inégalités d'accès, mais il est également grave que nous ne soyons pas arrivés à inverser cette tendance inégalitaire. Au-delà de ces inégalités d'accès, qui constituent à elles seules un indicateur de résultat, nous pourrions définir un autre indicateur consistant à mesurer le bénéfice que le salarié ou l'entreprise ou les deux, ont retiré de cette formation continue. Le salarié et l'entreprise devraient tous deux retirer un bénéfice de la formation. Les études dont j'ai connaissance ne livrent aucune certitude au sujet d'un tel double bénéfice. Concernant les salariés, certaines études indiquent même que la causalité est inversée : au lieu que le salarié bénéficie d'une formation et que par conséquent sa carrière s'améliore et qu'il puisse changer de poste de travail, il semble au contraire que l'entreprise souhaite favoriser l'évolution de carrière d'un salarié, et donc qu'elle lui fasse suivre un certain nombre de stages de formation professionnelle. En d'autres termes, dans un certain nombre de cas, la causalité paraît inversée par rapport à ce que nous pourrions spontanément imaginer. Il n'est pas mauvais en soi de souhaiter faire progresser certains salariés et d'avoir recours à une offre de formation favorisant cette promotion. En soi, une telle démarche n'est pas malsaine, néfaste ou contreproductive, mais cela montre que la question des bénéfices de la formation professionnelle est complexe.

Naturellement, s'agissant de cet immense effort de formation continue des salariés, se pose la question de la certification. Sans professer moi-même la religion du diplôme, je suis d'avis qu'il faudrait faire en sorte que la formation continue soit aussi diplômante que possible. Je constate que la société française est attachée au diplôme, et plutôt que nous en offusquer, nous devrions en prendre acte. D'ailleurs, la valeur du diplôme n'est pas seulement économique, mais aussi sociale. Tant que la formation continue ne débouchera pas sur des diplômes, même si son contenu est excellent et si elle est très qualifiante, elle ne sera pas assez reconnue positivement dans la société, et elle ne pourra pas offrir d'alternative crédible à la formation initiale lorsque celle-ci s'allonge de façon démesurée. Je crois que nous avons tort de ne pas disposer d'une formation professionnelle continue diplômante. Cette formation professionnelle continue doit revêtir un usage dans d'autres entreprises que dans celle dans laquelle elle a été suivie, car c'est ce qui permet ensuite au salarié de circuler sur le marché du travail. Il existe sur ce point une discussion importante à mener, qui est en lien avec celle des objectifs. C'est pourquoi l'absence d'objectifs est si catastrophique à mes yeux. Cette discussion a trait à la relation entre la formation professionnelle continue et le diplôme ou la qualification.

Enfin, je crois que dans un monde très règlementé sur le plan du financement, dans un monde décentralisé, dans un monde où, bien qu'il existe de nombreux acteurs privés parmi les prestataires, la politique de formation continue est en grande partie conçue comme une politique publique, il est nécessaire de se poser la question de ce que doit être le rôle de l'État. Dans une politique décentralisée, dans une politique complémentaire à la politique de formation initiale, dans une politique où les caractéristiques de financement et de fonctionnement sont trop importantes, cette question est essentielle. Par exemple, l'État n'a pas suffisamment défini d'objectifs. L'État devrait obtenir des régions, que décentralisation et systèmes d'information nationale soient compatibles. En d'autres termes, plus une politique est décentralisée, plus il est nécessaire de disposer d'un système d'information qui en donne une vision nationale correcte, et qui montre que les deux aspects ne sont pas incompatibles. L'État devrait être le garant de l'application d'objectifs nationaux, notamment pour assurer ne serait-ce que l'égalité de traitement sur le territoire. Il est nécessaire de trouver « une ligne de crête ». J'affectionnais beaucoup cette expression lorsque je présidais la commission, car je pense que les lignes politiques que nous devons définir passent nécessairement à travers des exigences contradictoires. Il faut donc trouver une ligne de crête entre une certaine proximité par rapport au terrain - la décentralisation étant une très bonne chose à cet égard -, et le souci d'une égalité de traitement sur le territoire, d'une visibilité plus grande de la politique et d'assigner à cette politique des objectifs nationaux.

M. Jean-Claude Carle, président - Je vous remercie de cet exposé très clair et très pédagogique. J'ai été très frappé de la similitude entre la situation de la formation professionnelle et celle de la formation initiale, et que dans les deux cas, le problème ait été essentiellement abordé sous un angle budgétaire, sans se fixer au préalable des objectifs.

Comment pouvons-nous tenter d'inverser cette situation, de passer de cette vision du coût, avec la complexité des financements et l'opacité liée au nombre d'acteurs, à une vision des objectifs, sachant que nous toucherons là à un domaine extrêmement sensible ? Les corporatismes de tous vont monter au créneau. Je pense que mes collègues ont déjà été approchés par un certain nombre de partenaires qui s'inquiètent de nos investigations. Je suis très frappé de la similitude entre la situation que vous avez décrite et celle que nous avons abordée dans le cadre du rapport sur l'avenir de l'école. Comment pouvons-nous passer de cet état de fait à une démarche consistant tout d'abord à fixer des objectifs pour seulement ensuite tenter de les financer ?

Je donne la parole à madame le rapporteur, et je pense que nos collègues auront de nombreuses questions à vous poser.

Mme Muguette Dini, rapporteur-adjoint - Parmi vos propos, le point qui m'a le plus étonnée est le fait qu'il n'existe pas d'objectifs. Je l'ignorais.

M. Claude Thélot - En effet, il n'existe pas d'objectifs. Il existe certes des énoncés qualitatifs généreux, mais il n'existe pas de choix. Très traditionnellement, la formation professionnelle continue est un domaine dans lequel l'État entérine les accords des partenaires sociaux. Par conséquent, si nous voulions lancer véritablement une réflexion sur les modalités permettant de faire émerger des objectifs, il faudrait interroger les partenaires sociaux, pour voir dans quelle mesure ils seraient prêts à épouser cette problématique des objectifs. Parallèlement, bien qu'il suive les recommandations des partenaires sociaux, l'État peut exprimer son propre point de vue. Il pourrait, par exemple, marquer la préférence à donner aux salariés peu qualifiés en se fixant des objectifs réels et concrets, notamment l'atteinte d'un certain niveau comme le bac professionnel. De plus, une fois que ces objectifs ont été énoncés, il faut également expliquer de quelle façon il est prévu de les atteindre. Il s'agit d'une double démarche, consistant à étudier de quelle manière les partenaires sociaux pourraient accepter de s'engager et de quelle façon l'État peut mener la réflexion. J'imagine que vous auditionnerez M. Balmary. De fait, sa commission peut constituer le lieu, parce que tous les acteurs y sont présents, dans lequel une telle démarche pourrait être définie. Car je ne pense pas que l'État puisse seul définir cette démarche, pas plus que les partenaires sociaux. En raison de la décentralisation, je ne pense pas que les régions doivent être exclues de cette réflexion. Il faut donc travailler avec ces trois partenaires, que nous devons intéresser à la question des objectifs en ayant le souci de faire des choix plutôt que de produire un texte volumineux qui affirmera une chose et son contraire. Le problème consiste à hiérarchiser, préciser et quantifier nos propos et à choisir ce que nous jugeons important et à l'aune de quoi nous définirons le financement, le fonctionnement et l'évaluation. Affirmer tout et son contraire dans un texte de quatre-vingts pages, c'est ne rien dire, et c'est pourtant notre péché mignon.

M. Jean-Claude Carle, président - La gestion paritaire est en elle-même une bonne chose et ne doit pas être remise en cause. Toutefois, n'induit-elle pas certains effets pervers ? Une des préoccupations majeures des partenaires sociaux est de disposer des ressources nécessaires pour mettre en place la formation, mais aussi pour exister. Toutes les lois ont été élaborées après la mise en place de cette gestion paritaire. Sans la remettre en cause, ne devons-nous pas mener une réflexion sur ses effets pervers, notamment la paix sociale derrière laquelle nous nous retranchons ?

M. Claude Thélot - Ces effets pervers sont certains mais inévitables. Depuis trente ans, la formation est un sujet sur lequel nous sommes parvenus à faire en sorte que globalement, les différents partenaires s'entendent, avec les défauts que j'ai mentionnés. Il est non seulement inévitable, mais il est également souhaitable que les partenaires sociaux jouent un rôle moteur dans le domaine de la formation professionnelle. Un des grands problèmes tient au fait qu'une partie du financement des organisations sociales professionnelles est apportée sous le couvert de la formation. Ceci résulte des difficultés que nous rencontrons dans notre effort de rendre visible la totalité du financement. Si nous voulons éviter les effets pervers que vous évoquez, c'est la question du financement des organisations syndicales et patronales qui doit être posée. C'est un sujet tout autre que celui de la formation et il ne s'agit pas d'un sujet plus simple. En l'état actuel des choses, la partie de la collecte des fonds de la formation professionnelle affectée au financement des organisations patronales et syndicales est trop opaque, au sens où les contreparties de ce financement ne sont pas assez visibles.

Mme Annie David - J'ai apprécié votre présentation qui nous a permis de bien poser notre problème. Je partage le questionnement que vous avez soulevé sur l'intitulé de la mission : faut-il inclure l'apprentissage ou devons-nous nous limiter à la formation professionnelle des salariés ? Peut-être devons-nous apporter des précisions sur ce point, car si notre éventail était trop large, nos auditions devraient se poursuivre bien au-delà du mois de juillet. Vous avez évoqué l'évaluation de la formation professionnelle prodiguée aux actifs et aux chômeurs. Qu'entendons-nous par cette formation donnée aux actifs ? Dans la mesure où les entreprises doivent atteindre un certain taux de personnel en formation, la démarche consiste bien souvent à répondre à une offre plutôt qu'à un véritable besoin des salariés, sauf lorsqu'un salarié n'a d'autre choix que de suivre une formation pour s'adapter à un nouvel outil de travail. Il s'agit de formation professionnelle dans la mesure où il s'agit pour le salarié de tenir son emploi, mais il s'agit d'une formation subie et non choisie par le salarié. Quelle est la place du DIF au sein de la formation professionnelle ? Que devient le CIF et de quelle façon est-il utilisé ? Quelle est la place de la VAE dans la formation professionnelle ? La formation n'est pas toujours nécessaire à la validation des acquis, mais la formation permet tout de même d'améliorer cette validation. En matière de formation des demandeurs d'emploi, bien souvent, ces derniers n'ont guère le choix d'accepter ou de refuser de suivre la formation qui leur est proposée. Si la formation ne correspond pas à ses besoins, quelles sont les possibilités du demandeur pour imposer le choix d'une formation qu'il souhaiterait suivre pour travailler dans la branche qu'il désire ? Quels sont les éléments pris en compte dans l'évaluation de la formation qu'il a suivie ? Ces questions sont souvent abordées sous l'angle du financement, ce qui revient à prendre le problème à l'envers. Il est certes nécessaire de se préoccuper de la question du financement, mais si ces financements ne mènent à rien, la démarche n'a aucun intérêt.

Vous avez évoqué les prestataires de formation, et pour avoir travaillé pendant vingt ans au sein d'une entreprise, j'ai eu l'occasion de rencontrer plusieurs d'entre eux. Je peux témoigner que l'offre de certains prestataires ne correspond pas à une réelle formation professionnelle, et reste pourtant considérée comme telle. A l'occasion des évaluations annuelles de performance, il est clairement indiqué que ces services sont considérés comme une formation professionnelle suivie par les salariés. Nous pouvons également nous interroger sur la teneur réelle de la formation professionnelle au sein des entreprises. Par ailleurs, des prestataires tels que AFPA offrent de meilleures garanties en termes de professionnalisme des formations. Nous avons évoqué les réductions de personnel et la réduction de 20 % des coûts de l'AFPA. Il est là encore question de financement, mais pas encore d'objectifs. Ces 20 % de réduction des coûts visent à diminuer les dépenses de l'État, mais quel en sera le résultat en termes de formation professionnelle ? Les personnes qui font appel à l'AFPA pourront-elles continuer à bénéficier de formations aussi satisfaisantes qu'auparavant ? Je ne suis pas convaincue de la pertinence d'une mise en concurrence de l'AFPA, sauf à la mettre en concurrence avec un regard précis et sérieux sur le contenu des formations et l'évaluation des personnes qui auront suivi ses formations. Si, à niveau d'évaluation équivalent, nous trouvons un prestataire moins cher que l'AFPA, cette dernière sera certes amenée à revoir son fonctionnement, mais je me préoccupe du résultat et du contenu final de la formation professionnelle. S'il s'agit de dépenser sans autre objectif que de dépenser, le résultat ne saurait être satisfaisant. Les objectifs de la formation professionnelle doivent être davantage définis.

M. Claude Thélot - Sur le plan de la méthode, historiquement, bien que l'accord de l'automne 2003 ait été signé par toutes les organisations, je pense que cet accord a eu le tort d'augmenter les taux de prélèvement sur les entreprises sans que nous ne nous soyons réellement préoccupés d'évaluer les résultats du dispositif précédent. Nous avons collectivement commis une erreur de méthode en ne définissant que quelques modalités telles que le DIF et en augmentant les prélèvements sur la masse salariale. L'accord de l'automne 2003 avait inclus l'idée d'une évaluation de cette politique à la fin de l'année 2008. En un sens, votre travail doit s'inscrire dans cette évaluation à venir pour éventuellement contribuer, sur certains points, à infléchir la politique que nous menons aujourd'hui. L'inflexion majeure que je recommande consiste à arrêter de concevoir la politique de formation professionnelle continue en termes de financement, de taux ou de taxes, et à essayer d'accomplir l'effort intellectuel et politique de la définir en termes d'objectifs. Ensuite, nous pourrons discuter des objectifs, rechercher des compromis et des lignes de crête. Essayons de formuler ces objectifs de façon concrète et de faire des choix.

La question de l'évaluation se pose sur trois niveaux, que nous devons distinguer avec soin. Premièrement, si nous parvenons à définir des objectifs généraux, c'est bien entendu autour d'eux que l'évaluation devra s'articuler. Deuxièmement, nous devons évaluer les dispositifs nouveaux. Indépendamment de notre capacité à définir des objectifs, nous devons nous donner la discipline de les évaluer en tant que tels. Nous savons notamment que le DIF démarre très lentement. Le DIF ouvre le droit à vingt heures de formation par an cumulables sur six ans. Si ces heures ne sont pas cumulées, il est probable que le DIF ne serve pas à grand-chose.

Mme Annie David - En réalité, la durée de la formation est proportionnelle au temps de travail effectif du salarié. Ce point est important et très injuste car le temps de travail effectif ne relève pas toujours d'un choix du salarié. Tous ne sont pas égaux et ne disposent pas des mêmes chances sur le plan de la formation professionnelle.

M. Claude Thélot - Nous devons nous attacher à ce second niveau de l'évaluation, c'est-à-dire évaluer les nouveaux dispositifs, et ne pas hésiter à tirer les conséquences de l'évaluation s'ils s'avèrent imparfaits. Dans notre pays, nous savons parfois évaluer, mais nous n'arrivons guère à tirer les conséquences de nos évaluations. Le troisième niveau de l'évaluation porte sur le processus par lequel nous sélectionnons et qualifions les prestataires de formations, tant privés que publics. Nous devons intégrer une évaluation de la qualité de leurs services. Dans ce troisième niveau, l'évaluation doit non seulement être promue, mais aussi être utilisée comme un outil opérationnel. Il est possible que l'AFPA offre des services de meilleure qualité que les autres prestataires. Quel est le sens d'une telle assertion ? Elle signifierait qu'à l'issue d'un stage proposé par l'AFPA, le demandeur d'emploi puisse trouver un emploi de meilleure qualité. Peut-être est-ce vrai. Nous devons nous en assurer. Si un tel indicateur n'est pas satisfaisant, alors le prestataire, qu'il soit public ou privé, devrait en être affecté lors du prochain appel d'offres. Dans leurs relations avec les prestataires de formations professionnelles, les prescripteurs que sont l'ANPE, l'UNEDIC, les missions locales, la région et les OPCA, devraient davantage recourir à l'évaluation. C'est une recommandation que nous pourrions émettre de façon générale. Je ne pense pas que les acteurs le fassent avec beaucoup d'énergie.

M. Alain Gournac - Je doute que toutes les régions aient les moyens de procéder à une telle évaluation.

Mme Muguette Dini, rapporteur-adjoint - La certification des formations peut-elle résoudre ces difficultés ?

M. Claude Thélot - Je trouverais plus satisfaisant que les formations conduisent à un diplôme, mais dans le même temps, je comprends bien que nous ne pouvons pas faire de ce critère l'axe central de l'évaluation. L'évaluation de la VAE est infiniment complexe à mettre en oeuvre.

Mme Isabelle Debré - Sachant que nous ne parvenons déjà pas à évaluer la VAE, comment pourrions-nous diplômer une formation professionnelle ?

M. Claude Thélot - Mon idée est la suivante. Prenons l'exemple du baccalauréat professionnel, du BTS ou du CAP. Il pourrait exister deux voies pour atteindre ces diplômes : une voie en formation initiale qui aboutit à un examen qui, s'il est passé avec succès, permet de recevoir le diplôme ; une voie en formation continue, aboutissant à un autre examen pour lequel un certain nombre d'acquis sont déjà validés. Si la formation professionnelle continue doit aboutir à un baccalauréat professionnel, nous l'organiserons dans les entreprises et chez les prestataires au titre des obligations légales pour qu'elle aboutisse potentiellement à un diplôme. Ce n'est pas le cas aujourd'hui. Pour l'instant, la formation professionnelle se compose de stages censés accroître les compétences, ce qui constitue d'ailleurs un très bon dispositif. Mais le souci de certification et de validation des acquis est quelque peu minoré. Je ne souhaite pas faire de la question de la validation potentielle de la formation l'axe central de l'évaluation de la qualité d'une formation. Je choisirais plutôt comme axe central le devenir des personnes qui ont suivi une formation. Ce point est relativement simple en ce qui concerne les chômeurs, à condition que nous nous entendions une fois pour toutes sur un critère de retour au marché du travail. C'est la raison pour laquelle j'ai proposé le critère suivant : il s'agirait que, dans un délai de six mois après la formation, le demandeur d'emploi ait trouvé soit un CDI soit un CDD de plus de six mois. C'est une idée, nous pouvons en trouver d'autres, mais le point le plus important est que nous parvenions à nous entendre sur un critère unique.

Cette question est plus délicate dans le cas des salariés en entreprises, car le gain individuel des salariés doit parfois être envisagé à l'envers et parce qu'il est difficile de définir le gain de l'entreprise. Dans ce cas, les critères précis d'évaluation de la qualité de la formation sont plus difficiles que dans le cas des demandeurs d'emploi. Nous devrions faire preuve de plus de sérieux en matière de contrôle. Est-on sûr que les personnes qui sont censées suivre une formation la suivent réellement ? Nous n'en sommes absolument pas assurés, et les contrôles effectués par les OPCA et par l'État sont tout à fait insuffisants. Indépendamment de toute question d'évaluation, le dispositif actuel ne permet pas même de s'assurer de la présence des personnes aux formations qu'elles sont censées suivre.

M. Alain Gournac - N'oublions pas que les OPCA ont intérêt à faire du chiffre. Il faut donc procéder à des contrôles. Je connais de nombreux cas dans lesquels toutes les personnes n'étaient pas présentes à la formation qu'elles devaient suivre, et où la feuille de présence n'était pas remplie.

Mme Isabelle Debré - Souvenez-vous de l'exemple qui a nous été cité la semaine dernière. Il était question d'une formation à laquelle dix personnes devaient participer et à laquelle une seule personne était présente.

M. Claude Thélot - Personne ne connaît l'ampleur réelle de ce problème et c'est une des difficultés de notre pays. Chacun connaît des exemples de ce type, mais personne ne peut produire de statistiques. Je regrette que l'État, soit directement, soit par l'intermédiaire des OPCA, n'ait pas mis en place un système d'information permettant de s'assurer que le service a été fourni.

Mme Gisèle Printz - Vous posez la question des objectifs de la formation. Naïvement, je crois que la formation a pour objectif d'apprendre et de parfaire les connaissances de son métier. Vous évoquez le problème des personnes qui n'assistent pas aux formations qu'elles sont censées suivre. Je comprends donc mal que les chômeurs aient tant de difficulté à trouver des offres de formation. Il existe des problèmes de coordination. Par ailleurs, concernant la question du contrôle des prestataires, ne faudrait-il pas que les régions établissent un cahier des charges précis ? Je crains également que les formations ne puissent parfois être infiltrées par les sectes.

M. Jean-Claude Carle, président - Notre partageons votre inquiétude à ce sujet, qui fera l'objet d'une autre étude.

M. Claude Thélot - La question du cahier des charges est une très bonne question. Toutefois, certains cahiers des charges existent déjà. L'ANPE, en tant que prescripteur, utilise des cahiers des charges qui lui permettent de sélectionner un certain nombre de prestataires. Vous pourriez par exemple auditionner l'ANPE pour recevoir des précisions à ce sujet. Pour en revenir à votre première question, la formation sert à s'élever et à mieux exercer son métier. Vous comprenez bien que cette affirmation, qui présente l'optique générale de la formation, est insuffisante. Les ouvriers et les emplois peu qualifiés ne sont pas suffisamment formés. Il est donc nécessaire de se donner des objectifs plus précis que de « les former davantage ». Partant de votre idée générale, il est nécessaire d'essayer de la spécifier. Il en va de même dans le cas des chômeurs, auxquels il est nécessaire d'apporter des éléments différents selon les cas. Il est parfois nécessaire de leur apporter une plus grande technicité et parfois de leur donner la possibilité de se réinsérer dans un milieu de travail grâce à l'acquisition de compétences générales, ce qui est très différent. La capacité d'apporter aux chômeurs ce dont ils ont besoin de façon spécifique devrait être renforcée.

Mme Gisèle Printz - Un des points frappants de votre intervention est l'absence d'objectifs fixés à la formation.

M. Claude Thélot - Il n'existe que des objectifs certes très généreux mais non opérationnels.

M. Alain Gournac - Je suis d'accord avec vous, mais j'estime qu'il ne faut pas donner une vision trop sombre de la réalité. J'ai en effet suivi de nombreuses formations et j'ai pu constater qu'il en existe d'excellentes. Je tiens par ailleurs à souligner le fait que les salariés des entreprises exerceront plusieurs métiers au cours de leur carrière et non plus un seul et même métier tout au long de leur vie. Les entreprises connaîtront des évolutions impliquant des changements de métiers, changements qui ne sont pas préparés. Nous devons acquérir une culture dans le cadre de laquelle nous devrons préparer les évolutions de carrière. Nous devons faire progresser l'homme et le facteur humain. Nous devons donc orienter l'évolution de la formation dans le sens d'une progression de l'humain. Dans certaines usines, j'ai vu des hommes commencer leur carrière au plus bas de la hiérarchie et devenir chefs d'équipe ou chefs d'atelier. Je crains que nous ne nous soyons pas suffisamment donné les moyens pour favoriser les changements de métier. Je suis d'accord avec vous sur la nécessité de commencer par former les personnes les moins qualifiées et de faire progresser les titulaires de diplômes tels qu'un CAP.

J'ai par ailleurs été victime d'officines de formations totalement creuses ou inadaptées. Il faut également éviter que les critères des entreprises ne soient exclusivement quantitatifs, sans aucun souci de faire progresser leurs salariés. Leur seul critère est celui de l'obligation de dépenser de l'argent, sans aucune considération qualitative. J'ai travaillé vingt-huit ans en entreprise, et d'expérience, j'ai pu constater ces problèmes et ces dysfonctionnements.

M. Claude Thélot - Nous devons comprendre les raisons pour lesquelles, depuis trente ans, nous ne sommes pas parvenus à mieux former les personnes les moins qualifiées. Une des façons de comprendre ce problème est liée à la question du périmètre que j'ai évoqué en introduction. Les personnes peu qualifiées et peu formées ont souvent subi un échec en formation initiale et n'ont pas reçu le socle nécessaire pour réussir ensuite en formation continue. Une des raisons pour lesquelles nous rencontrons des difficultés à développer la formation continue pour les personnes peu qualifiées trouve sa source dans la formation initiale elle-même, ce qui nous oblige à poser la question du périmètre. Je pense qu'il existe également d'autres explications. Il serait préférable que nous nous donnions explicitement pour objectif de faire passer au BEP ou au baccalauréat professionnel un certain nombre de jeunes gens, plutôt que conserver un objectif consistant simplement à dépenser de l'argent. Je ne suis pas un expert de cette question mais je vous conseille d'auditionner quelques personnes qui sauraient vous éclairer sur les raisons pour lesquelles nous ne parvenons pas à former les personnes les moins qualifiées. C'est un de nos problèmes majeurs. Une véritable politique de formation continue devrait, je crois, donner la priorité aux personnes peu qualifiées.

Mme Isabelle Debré - Vous vous êtes interrogé sur les moyens de procéder. Je pense que nous portons une part de responsabilité dans cet échec, car nous avons totalement dévalué le bac professionnel. Interrogez les parents pour constater combien d'entre eux souhaitent que leurs enfants fassent un baccalauréat professionnel. Nous devons rendre à ce diplôme sa véritable valeur. Il est anormal de voir que certains jeunes majeurs sans formation et en situation d'échec scolaire n'ont pas même essayé de passer l'examen du baccalauréat professionnel.

Par ailleurs, je m'inquiète au sujet des OPCA, qui sont très peu contrôlées sur le plan des objectifs. La multiplication des OPCA est-elle une bonne chose ? Je n'en suis pas convaincue. Enfin, j'approuve l'idée d'une formation diplômante, mais comment la mettre en place ?

Mme Annie David - Je souhaite revenir sur la question des raisons pour lesquelles nous ne sommes pas mieux parvenus à une meilleure formation des personnes peu qualifiées. L'éducation nationale porte sans doute une part de responsabilité vis-à-vis des jeunes en situation d'échec scolaire. Par ailleurs, ne pensez-vous pas que pour les entreprises qui embauchent essentiellement des personnels peu qualifiés, la formation de ces personnels serait très coûteuse ? Dans le cadre du dernier plan de licenciement auquel a été soumise la dernière entreprise dans laquelle j'ai travaillé, les personnels de l'atelier, qui étaient peu qualifiés, qui étaient pour la plupart âgés de plus de cinquante ans et qui avaient souvent travaillé pendant plus de vingt dans cette entreprise, n'ont reçu que très peu de formations. Il existe sans doute une part de responsabilité de l'éducation nationale, qui n'a pas su porter tous les jeunes à un niveau de diplôme intéressant et qui a parfois failli à sa tâche, mais certaines entreprises ne favorisent pas l'accès des salariés à une formation qualifiante. Le problème est moins patent pour les formations ayant pour objectif le maintien dans l'emploi car le travail a évolué, notamment avec le développement de l'informatique qui a obligé tout un chacun à maîtriser ce nouvel outil. Les salariés auxquels j'ai fait référence se sont entendu dire qu'ils n'étaient plus bons à rien. Ils sont passés sous le contrôle d'un sous-traitant et n'ont toujours pas bénéficié de formation. J'approuve donc vos propos sur la nécessité de former dans un premier temps les personnes les moins qualifiées et de leur donner accès, dans le cadre de leur emploi, à une formation qui leur permette de changer d'emploi et d'entreprise.

M. Alain Gournac - Je suis favorable aux formations qualifiantes qui permettent de réaliser des progrès concrets. Certaines personnes ne sont pas à l'aise dans le cadre des études classiques et des formations traditionnelles mais peuvent pourtant s'épanouir en entreprise. Je suis entré en école supérieure de commerce à l'âge de trente-neuf ans et c'est l'entreprise qui m'a conduit à le faire. Je refuse donc que nous ne dressions un tableau trop sombre de la situation de la formation. J'approuve l'ensemble de vos propos mais je tiens néanmoins à rappeler qu'il existe d'excellentes formations. Je viens d'une famille extrêmement modeste qui n'a pas pu m'offrir d'études. Je crois sincèrement que des formations en entreprise ou financées par les entreprises permettent aux salariés de connaître une importante progression.

Mme Gisèle Printz - Lorsque j'ai repris le travail, je me suis entendu dire qu'en tant que femme et mère de trois enfants, je n'avais pas besoin de formation.

M. Jean-Claude Carle, président - Merci d'avoir fait part de votre expérience personnelle. Je pense que vous personnifiez des exemples de reconversion très réussies.

Au regard des sujets que vous nous avez présentés et de notre discussion, ne pensez-vous pas qu'il est nécessaire de passer d'une logique de dépense à une logique d'investissement ? La logique de dépense qui prévaut aujourd'hui, s'intéresse avant tout à la question du coût, sans fixer d'objectifs, tandis qu'une logique d'investissement suppose nécessairement des objectifs. La réponse ne se trouve-t-elle pas au carrefour de tous les acteurs ? L'éducation nationale implique l'ensemble de la communauté éducative. La solution ne saurait provenir de l'implication des seuls enseignants, ni de l'implication des seuls parents ou des seuls élus locaux. Il faut se situer au carrefour de l'ensemble des acteurs. Comment traiter les 150 000 jeunes qui sortent chaque année du système éducatif sans diplôme ni qualification ? Sont-ils du ressort de la formation initiale, et donc en situation d'échec, ou sont-ils du ressort de la formation continue, sachant qu'ils ne rentrent ni dans la catégorie des demandeurs d'emploi ni dans celle des salariés demandant à suivre une qualification ?

M. Claude Thélot - Concernant l'expérience de chacun, j'ai l'habitude de citer ce théorème : il est impossible de tenir un propos inexact au sujet de la formation professionnelle continue ou de l'éducation nationale. Il est vrai qu'il existe des réussites exceptionnelles comme les vôtres, comme il est vrai qu'il existe des formations creuses. Il s'agit d'univers d'une infinie diversité. Nous devons donc nous efforcer de trouver des règles nous permettant d'agir au sein de cette infinie diversité. Au titre de ces règles, il est nécessaire de passer d'une logique de dépense à une logique d'investissement, ce qui, par ailleurs, ne serait pas sans conséquence sur le plan comptable. Si nous voulons vraiment que les dépenses de formation soient conçues comme des investissements, cette idée devrait trouver une traduction comptable et non une simple traduction intellectuelle, ce qui nous conduit vers un sujet tout à fait différent de celui qui nous a occupé jusqu'à maintenant, mais qui devrait être étudié pour nous inscrire dans la logique indiquée par le président Carle.

Il est souhaitable de reprendre cette question sous le bon angle, c'est-à-dire à partir des objectifs. Du côté des entreprises, nous avons su fixer des taux de prélèvement sur la masse salariale. Pourquoi ne saurions-nous pas fixer aux entreprises des objectifs de résultat en matière de formation continue ? Nous pourrions leur demander d'amener leurs salariés peu qualifiés à un niveau donné dans un délai donné, et procéder de façon similaire pour leurs salariés moyennement qualifiés ou, par exemple, les femmes. Nous pourrions essayer de prendre cette direction. Après tout, c'est ce qu'a fait la formation initiale, à tort ou à raison. Nous avons eu tort de fixer un objectif trop élevé, mais le fait d'essayer d'obliger les systèmes de formation à raisonner en termes d'obligation de résultat a été une bonne chose.

Du côté des individus, nous devons non seulement explorer mais aussi définir les conditions opérationnelles de réalisation d'un droit différencié. Les jeunes gens qui sortent de l'école avec un niveau d'étude, de qualification ou de diplôme donné devraient, en entrant dans la vie professionnelle, disposer de droits inversement proportionnels à la durée de leur formation initiale. Ainsi, les 150 000 sortant chaque année du système scolaire sans diplôme ni qualification disposeraient d'un droit à la formation plus long que celui des polytechniciens. Le système du DIF, qui accorde vingt heures de formation à chacun de façon indifférenciée ne va guère dans ce sens. L'idée du droit différencié à laquelle j'ai fait allusion a été formulée, sur un plan intellectuel, par de nombreuses personnes. Sur le plan politique, elle n'a été reprise que par peu de gens, et sur un plan concret, elle n'a été jugée opérationnalisable par personne. Par conséquent, nous devons étudier les conditions auxquelles une telle mesure pourrait être mise en oeuvre, et je pense qu'elle peut l'être. Nous pouvons créer un droit à la formation professionnelle continue inversement proportionnel à la durée de la formation initiale. Les conditions opérationnelles sont sans doute plus complexes que nous ne l'imaginons, mais nous pouvons tout de même réfléchir d'un point de vue opérationnel à la mise en oeuvre et à l'existence de ce type de droit différencié, qui serait opposable. Nous pouvons y parvenir et ainsi dépenser notre argent plus intelligemment que nous ne le faisons actuellement. Nous mènerions donc une double action, d'une part du côté des entreprises, en énonçant des objectifs en termes de résultat et non en raisonnant selon une logique de moyens, d'autre part du côté des personnes, qui bénéficieraient d'un droit articulé à leur formation initiale à travers lequel se concrétiseraient les objectifs assignés aux employeurs. Un des apports fondamentaux de votre travail pourrait consister à aider la société française à définir les conditions concrètes d'une telle action.

M. Jean-Claude Carle, président - Je vous remercie d'avoir passé cette heure et demie avec nous. Je pense, si mes chers collègues en sont d'accord, que nous pourrons vous inviter à nouveau dans le courant du mois de juin, car votre éclairage nous sera précieux.

M. Claude Thélot - Avec plaisir.

Audition de M. Gérard LARCHER, ministre délégué à l'emploi, au travail et à l'insertion professionnelle des jeunes (7 février 2007)

M. Jean-Claude Carle, président - Monsieur le ministre, je vous remercie d'avoir répondu à notre invitation et d'intervenir très en amont de notre mission, puisque, comme vous le savez, nous avons commencé nos auditions la semaine dernière. Nous sommes très honorés de vous accueillir aujourd'hui. Votre présence constitue un témoignage de votre profond attachement à cette maison que vous connaissez si bien.

Vous connaissez les objectifs de notre mission. Il s'agit d'établir un diagnostic de la situation, des éléments qui fonctionnent correctement comme des dysfonctionnements, et de tenter de formuler des propositions permettant d'améliorer la situation. Tel est l'objectif de cette mission commune qui, comme vous le savez, regroupe trois commissions de notre assemblée.

Si vous le voulez bien, je vous donne la parole. Nous demanderons ensuite à notre rapporteur de vous poser un certain nombre de questions, puis mes collègues se feront un plaisir de faire de même.

M. Gérard Larcher, ministre - Monsieur le président, madame le rapporteur, mesdames et messieurs les sénateurs, je vous remercie de m'accueillir dans cette salle, qui m'évoque de nombreux souvenirs. Nous nous penchons sur un sujet majeur, et je me réjouis que le Sénat ait créé cette mission. S'agissant de la formation professionnelle, la date du 4 mai 2004 marque un véritable tournant, tout comme cette mission est également susceptible de le faire.

Vous connaissez l'importance de la formation professionnelle pour les hommes, pour les entreprises et pour l'avenir. Pour les salariés, les hommes, les femmes, les demandeurs d'emploi et les jeunes qui veulent entrer dans le monde du travail, la formation professionnelle est un sésame indispensable. Elle est la garantie d'une adaptation aux évolutions des différents métiers. Elle représente la possibilité d'un nouveau départ, d'un développement personnel et d'un projet de carrière. Elle est également essentielle pour les seniors. Une des observations qui nous a été le plus souvent rapportée au cours de la préparation du Plan senior exprimait le regret d'une absence d'investissement dans la formation des plus de quarante-cinq ans.

Pour les entreprises, la formation professionnelle signifie l'adaptation aux technologies nouvelles, à une économie en mouvement, à l'appropriation de nouveaux marchés. Elle est synonyme de compétitivité, de performance par le développement des compétences. Pour notre pays, la formation professionnelle est gage du développement de l'emploi, d'une économie performante, d'une société renforcée et de la construction de la sécurisation du parcours professionnel, aussi appelée sécurité sociale professionnelle. La formation professionnelle revêt aujourd'hui davantage d'importance qu'auparavant, car notre environnement a profondément changé, au sein d'un monde plus rapide, plus ouvert et globalisé. Auparavant, nous apprenions un métier que nous exercerions toute notre vie, le plus souvent au sein d'une seule et même entreprise. Désormais, pour ceux qui sont déjà entrés dans le monde du travail ou s'apprêtent à le faire, les changements interviennent à plusieurs reprises, à l'intérieur comme à l'extérieur de l'entreprise. Nous changeons plusieurs fois de métier et d'entreprise. Il s'agit de la réalité de la mobilité, de l'adaptation et de la nécessité d'une construction permanente des compétences. Le besoin de formation et de qualification évolue donc de manière radicale. Les individus ont besoin de se former tout au long de leur vie. L'expression consacrée est bien celle de « formation tout au long de la vie ». Il s'agit d'une formation qui ne prend jamais fin, dans le but d'entretenir ses compétences et d'en acquérir de nouvelles, d'envisager de construire une carrière et d'en être véritablement acteur. Les entreprises doivent désormais considérer la formation professionnelle non seulement comme un investissement mais plus encore comme une condition essentielle de leur développement.

Vous le savez, il y a moins de trois ans de cela, notre système de formation professionnelle souffrait d'un certain nombre d'insuffisances et de dysfonctionnements, notamment l'inégalité d'accès à la formation, de responsabilités insuffisamment définies, de décalage entre les formations et les besoins des entreprises et des hommes. Les partenaires sociaux ont engagé une négociation interprofessionnelle qui, en décembre 2003, a abouti à l'accord national interprofessionnel. Cet accord trouve sa transcription dans la loi du 4 mai 2004, qui constitue un texte essentiel. Cette réforme a consacré le rôle central et fondamental de l'individu dans la construction de ses performances, l'émergence de la notion de professionnalisation comme élément structurant et fédérateur des dispositifs de formation ainsi que l'accroissement des responsabilités données aux branches dans la définition et la mise en oeuvre des politiques de formation et de ces moyens.

Quels sont les éléments fondamentaux de cette loi ? Le DIF représente vingt heures de formation par an, cumulables sur six ans. La rénovation des plans de formation distingue désormais les actions d'adaptation au poste de travail, les actions d'évolution de l'emploi ainsi que les actions de développement des compétences. Le contrat de professionnalisation concerne particulièrement les salariés faiblement qualifiés qui aspirent à l'acquisition d'une qualification reconnue. Certes, le contrat de professionnalisation concerne en premier lieu les jeunes mais il est ouvert à tout âge, notamment aux seniors.

D'autres dispositifs doivent être évoqués, notamment la généralisation des bilans de compétences, obligatoires à l'âge de quarante-cinq ans en même temps qu'un bilan de santé, tous les cinq ans, les entretiens professionnels, le développement du tutorat, le développement de la validation des acquis de l'expérience(VAE), qui permet d'obtenir un diplôme classique. La VAE est passée d'une certaine confidentialité à une multiplication par vingt en quatre ans. Je sors d'une réunion avec les directeurs départementaux et régionaux du travail et de l'emploi, au cours de laquelle nous avons désigné un délégué interministériel. Nous avons pour objectif de surmonter les cloisons et les blocages issus du passé. Les nouveaux dispositifs incluent également la certification par la seule formation académique ou professionnelle, le travail et l'expérience professionnelle au sein de l'entreprise, ainsi que l'optimisation de l'orientation professionnelle. Il s'agit de l'orientation des jeunes, de l'orientation à l'entrée dans l'enseignement supérieur et de l'orientation tout au long de la vie.

Je souhaite vous dire quelques mots au sujet du DIF et du bilan global de la formation professionnelle et, comme je l'ai promis à la commission des affaires sociales, évoquer les transformations qui restent à accomplir. Le DIF résulte d'un choix unanime des partenaires sociaux, très largement partagé par le Parlement lors du vote de la loi du 4 mai 2004, bien que le récent rapport de MM. Cahuc et Kramarz ait suggéré de déjà l'abandonner. Le DIF est une révolution si l'on sait s'en servir. Il s'appuie sur la philosophie du salarié-acteur, qui est co-créateur de son projet de formation et responsable de son projet de carrière. Le DIF est resté confidentiel en 2005. Selon une étude de la CEGOS, qui présente des chiffres approchants, déjà 9 % des salariés ont prévu d'utiliser leur droit Individuel à la formation en 2006. Selon l'AGEFOS-PME, 28 % des petites et moyennes entreprises ont fait l'objet d'une demande de DIF en 2006. Le DIF est un dispositif qui doit se développer. Il est plébiscité par les salariés et les chefs d'entreprise. Je pense notamment au secrétaire général de Renault, Michel de Virville, selon qui le DIF permet l'accès du plus grand nombre à la formation par une meilleure répartition de l'offre de formation. Pour le DIF, 2007 est une année très importante qui correspondra au premier cumul de soixante heures. Or il est très difficile de construire un véritable plan de formation en moins de soixante heures. C'est pourquoi 2007 sera une année essentielle pour le DIF, comme je l'ai indiqué aux associations de DRH. C'est également une des raisons pour lesquelles j'en ai fait un des thèmes centraux de mes rencontres avec les seniors. La réforme du 4 mai 2004 a fait évoluer la situation de manière très positive en facilitant l'accès à la formation, en rappelant les finalités de la formation, qui sont naturellement la professionnalisation et l'emploi. Des outils tels que la construction de la formation dans la convention de reclassement personnalisé, l'expérimentation des contrats de transition professionnelle, ou l'alternance, en donnant une plus grande responsabilité aux salariés comme aux entreprises et aux branches professionnelles, sont mobilisés au profit du combat pour l'emploi. Je tiens à souligner que 2006 a vu la signature de 402 000 contrats d'apprentissage et de 140 000 contrats de professionnalisation. Le secteur de la formation a parfois rencontré des difficultés d'adaptation en raison de blocages au sein de certains métiers transversaux, blocages qui sont en train d'être surmontés. Le contrat de professionnalisation rencontre aujourd'hui un véritable succès.

Les moyens consacrés à la formation professionnelle et à l'apprentissage représentent 24 milliards d'euros, dont 4 milliards d'euros destinés à l'apprentissage. Les entreprises sont le premier contributeur, avec 45 % du montant total, soit 11 milliards d'euros. L'État contribue à hauteur de 22 %, et les régions à hauteur de 11 %. L'efficacité de l'utilisation de ces sommes doit être renforcée. Nous pouvons en effet atteindre de meilleurs résultats sans augmenter ces montants. J'ai dû déployer une grande énergie et faire preuve d'une infinie diplomatie pour obtenir qu'une fraction de ces moyens soit consacrée aux publics délaissés. Je pense notamment aux jeunes sans qualification et aux salariés victimes de mutations économiques.

Je souhaite souligner un grand succès remporté en Ile-de-France grâce à la mobilisation des OPCA. Il s'agit de l'affaire Thomson, à Bagneux-sur-Loing, qui s'est déroulée dans le contexte de la fin des écrans plats et du tube cathodique, remplacés par l'écran plasma. A l'initiative du président directeur général et vice-président du groupe, qui ne pouvait se résoudre à la perte des compétences des salariés, Thomson a réalisé un effort remarquable pour trouver un véritable projet de reprise pour ces salariés, par le biais d'une entreprise espagnole spécialisée dans le secteur verrier automobile. Ces deux sociétés n'exercent pas le même métier. Thomson a été confronté au choix de procéder à des licenciements ou à un plan de mutation des hommes. L'OPCA de la région a su orienter Thomson dans la mise en oeuvre de la seconde option. La mise en oeuvre de ce plan a requis diplomatie et compréhension pour élargir le point de vue de chacun et passer d'une branche professionnelle à une autre.

Au titre des publics délaissés, je pense également aux demandeurs d'emplois non indemnisés. Au budget 2007, nous avons décidé de consacrer 10 millions d'euros pour les aider à financer leur VAE. Cette mesure est analogue à celle que nous avons adoptée pour les femmes travaillant à temps partiel suivi. Nos mesures leur ont permis de bénéficier de formations dont les outils sont bien plus difficiles à mettre en place dans le cas du travail à temps partiel que dans le cas de l'intérim.

Notre système reste complexe. Il comporte de nombreux acteurs, de nombreux dispositifs et de nombreuses sources de financement. Il me semble indispensable de réfléchir à une simplification de l'organisation de ce système. En changeant de politique, nous pourrons dépenser mieux et peut-être moins. Plutôt que les structures, ce sont les bénéficiaires qui doivent être mis au centre du système, en affectant prioritairement les moyens aux personnes dont les besoins sont avérés. Je pense à ceux dont la formation initiale est faible, à ceux qui se trouvent dans des secteurs connaissant une mutation accélérée, à ceux qui se trouvent dans des secteurs confrontés au choc de la mondialisation et au changement des techniques. Nous devons passer d'un droit d'aumône à un droit de tirage. Nous devons également réfléchir au développement de l'articulation entre la formation initiale et la formation continue, cette dernière devant être un prolongement de l'école, de l'IUT et de l'université. L'université doit s'emparer du DIF.

Je souhaite suggérer quelques mesures concrètes. Le DIF n'est pas transférable. Or, dans un monde en mutation, la notion de portabilité est absolument essentielle. A minima, le DIF devrait être transférable au sein d'une même branche professionnelle. L'articulation entre les régions et les branches doit être renforcée en favorisant un regroupement des grands réseaux d'OPCA. Il est également nécessaire de renforcer un système de pilotage national. Si le système est totalement régionalisé, de fortes inégalités apparaîtront. Naturellement, il revient tout d'abord aux partenaires sociaux et aux régions de se saisir d'un sujet qui leur appartient. Grâce à la VAE, au DIF et aux conventions de reclassement personnalisé, nous réaliserons des progrès en termes de sécurisation des parcours professionnels. A mon sens, la formation tout au long de la vie se trouve au coeur du dispositif. D'ores et déjà, les conventions tripartites, la convention d'assurance chômage et le contrat de professionnalisation attestent des importants progrès que nous avons réalisés. Les nouvelles réflexions ouvertes dans le cadre de la délibération sociale autour de la réforme de l'assurance chômage démontrent que la professionnalisation constitue un outil majeur de la sécurisation des parcours professionnels.

M. Jean-Claude Carle, président - Monsieur le ministre, je vous remercie de cette présentation qui témoigne de votre forte implication dans le domaine de la formation. Vous avez évoqué la loi du 4 mai 2004, qui présente un certain nombre d'avancées telles que le DIF, la généralisation du bilan de compétences et la VAE, qui sont des points très importants. Vous considérez la formation comme un investissement. Toutefois, ne sommes-nous pas encore prisonniers d'une logique purement focalisée sur les dépenses ? Une telle logique, en se concentrant sur la dépense, la collecte et le financement, ne se préoccupe pas suffisamment des objectifs. Ne devons-nous pas passer d'une logique de moyens à une logique de résultat ?

Je donne la parole à madame le rapporteur.

Mme Muguette Dini, rapporteur-adjoint - Monsieur le ministre, je souhaite vous poser quelques questions brèves, car je suis persuadée que mes collègues auront également de nombreuses questions. Au cours des auditions précédentes, nous avons eu le sentiment que la définition des objectifs de la formation professionnelle manquait de clarté. Depuis 1974, la formation professionnelle n'a pas défini ses objectifs. Comment la formation initiale, la formation continue et la formation professionnelle sont-elles définies les unes par rapport aux autres ? Dans laquelle de ces trois catégories les 150 000 jeunes sortant chaque année du système scolaire sans qualification entreront-ils ? Dans le cadre de l'application de la loi de 2004, les relations entre l'État et les régions sont-elles parfaitement clarifiées ?

M. Gérard Larcher, ministre -Monsieur le président, vous avez formulé une question centrale : doit-on privilégier les structures ou les bénéficiaires ? La convention tripartite entre l'UNEDIC, l'ANPE et l'État transcende les structures pour placer le demandeur d'emploi et l'offre d'emploi au coeur du dispositif. Alors qu'il y a trois ans, il fallait vingt et un jours, pour organiser un rendez-vous entre l'ASSEDIC et l'ANPE, il n'en faut aujourd'hui plus que sept, et il n'en faudra bientôt plus que cinq à partir du mois de juin. Nous avons modifié notre logique de fonctionnement pour privilégier l'individu. Notre attention doit se concentrer sur le bénéficiaire.

Quelle est la stratégie de l'État en matière de formation professionnelle ? Notre objectif est d'établir un lien entre la formation et l'emploi, ce qui n'a pas toujours été le cas. L'emploi devient l'objectif de la formation. Ce point revêt une importance particulière quant à la façon dont chacun des acteurs appréhende la situation. Je viens d'assigner cet objectif aux missions locales. Je suis de ceux qui ont voté le RMI ; or, en termes d'insertion, le RMI est un échec. L'emploi était-il suffisamment au coeur des objectifs du RMI ? Je rappelle aux missions locales que nous avons pour objectif une véritable insertion sociale, car l'insertion consiste aussi à avoir un emploi, un logement, et la possibilité d'engager du personnel familial.

En matière de formation, notre objectif est de développer une plus grande professionnalisation des formations, notamment via l'action préparatoire au recrutement qui a été mise en place au mois de septembre, et le parcours d'accès à la vie active en entreprise, à destination des jeunes. Outre l'intégration sociale et professionnelle, notre objectif est aussi celui de la promotion sociale, l'ouverture de perspectives attractives. Considérez les formations qui se sont développées dans des métiers qui étaient délaissés. Depuis cinq ans, le secteur du bâtiment et des travaux publics a accompli un effort considérable de revalorisation des grilles, de formation et de modernisation. La fréquentation des CFA a fortement augmenté. La décision prise la semaine dernière par le secteur de l'hôtellerie a aussi pour objectif de rendre ces métiers plus attractifs.

S'agissant des jeunes qui quittent chaque année le système scolaire sans qualification, combien sont-ils exactement ? 70 000 jeunes quittent chaque année le collège sans aucune qualification et sans maîtriser le socle fondamental. 40 000 jeunes se trouvent dans une situation erratique entre l'université et un certain nombre de dispositifs autour du bac. D'autres s'apprêtent à être diplômés dans des secteurs qui n'offrent aucune perspective. A cet égard, vous ne devez pas ignorer le rapport Hetzel, qui établit le lien entre formation professionnelle et université. Ces 70 000 jeunes représentent une interrogation majeure. 11 000 jeunes ont intégré des formes proches de l'apprentissage junior. Nous menons actuellement dans trois régions une expérimentation qui sera étendue à l'ensemble des régions. Les journées d'appel de préparation à la défense ont permis d'établir que 17 % des jeunes sont considérés comme ne maîtrisant pas le socle minimal de connaissances. Avec le directeur du service national, le général Pâris de Bollardière, je me suis interrogé sur ce constat. Devons-nous simplement regretter de telles statistiques ou devons-nous tenter de leur donner une nouvelle chance ? Nous avons orienté ces jeunes vers les missions locales. Ces jeunes ne savent pas toujours à qui s'adresser. Je tiens à rappeler qu'à la suite des événements survenus dans un certain nombre de quartiers sensibles, l'inspection des jeunes nous a communiqué les chiffres du chômage. Ces jeunes nous obligent à nous interroger sur l'école, l'orientation précoce - qui requiert diverses passerelles -, et l'orientation post-bac. Permettez-moi de m'adresser à mes prédécesseurs : quelles sont les conséquences de la massification du baccalauréat ? Pourquoi si peu d'élèves des lycées professionnels se tournent-ils en direction des IUT, qui avaient été créés à leur intention ? Ils ne sont que 1 % à le faire, ce qui traduit une marginalité invraisemblable. Pourquoi les jeunes qui ne sont pas parvenus à trouver de place en classes préparatoires s'orientent-ils parfois plus volontiers vers les IUT que vers l'université ? Peut-être ces questions nous éloignent-elles quelque peu du coeur de notre sujet, mais elles ne sont pas sans lien avec les plus de 100 000 jeunes auxquels j'ai fait référence, et nous posent à nouveau la question de la formation.

Nous devons surmonter le cloisonnement entre formation initiale et formation continue, qui correspond à une logique purement financière. Nous devons créer des passerelles entre l'enseignement académique et l'alternance. Je souhaite vous citer l'exemple d'une récente négociation que j'ai entamée avec la région d'Île-de-France. J'ai souhaité orienter des jeunes sans formation professionnelle vers les missions locales et le parcours d'accès à la vie active en entreprise pour les amener vers un contrat de formation professionnelle en alternance ou en contrat de professionnalisation. Ces dispositifs supposent la participation des régions et des branches professionnelles. Sur le plan de l'apprentissage, nous avons mis en place des contrats d'objectifs et de moyens dans vingt-cinq régions. Nous avons notamment noué des partenariats sur le volet emploi du plan de cohésion sociale. Des comités de coordination pour l'emploi et la formation professionnelle ont été installés dans la quasi-totalité des régions. Les critiques et l'inquiétude au sujet du transfert de compétences et des compensations financières sont désormais bien plus nuancées qu'auparavant. Le Sénat a mis en place un observatoire qui suit ce processus avec attention. Dans dix-huit régions déjà, le transfert des crédits de l'AFPA est réalisé. Concernant les pistes de progrès, nous devons réfléchir aux relations des régions avec les branches professionnelles. Ce sujet requiert un véritable dialogue social territorial. Il est nécessaire de financer des stages pour les demandeurs d'emploi. Nous devons établir un lien entre les régions et l'action du service public de l'emploi en région pour ne pas créer des schémas de formation totalement déconnectés des réalités locales. Je suis optimiste et je souhaite que nous progressions.

Mme Christiane Demontès, rapporteur-adjoint - Monsieur le ministre, je souhaite vous poser trois questions. La première porte sur les entreprises et la formation professionnelle. Comment mobiliser les entreprises face à leurs responsabilités en matière de formation des salariés ? Il s'agit d'un point capital, car au fur et à mesure de la montée du chômage au cours des années soixante-dix, nous avons assisté à une forme de désengagement des entreprises. Ne doit-on pas s'interroger sur la gestion prévisionnelle des emplois et des compétences telle que la pratiquent les entreprises, notamment les PME ?

Ma deuxième question porte sur l'articulation entre la formation initiale et la formation continue mais aussi et surtout entre la formation professionnelle initiale sous statut scolaire et la formation professionnelle initiale sous statut d'apprentissage. Dans la région dont je suis vice-présidente, le nombre d'apprentis est passé de 32 000 à 39 000 en deux ans. Toutefois, l'apprentissage ne pourra pas accueillir tous les jeunes. Parmi les jeunes en formation professionnelle, les deux tiers d'entre eux sont en lycée professionnel, c'est-à-dire en formation initiale sous statut scolaire, et le dernier tiers de ces jeunes est en apprentissage. Parfois, les jeunes choisissent la voie de l'apprentissage en raison de la rémunération qui leur est offerte. La question de l'aide à destination des jeunes en lycée professionnel va donc se poser. Sur le plan de l'articulation entre formation professionnelle et emploi, vous avez souligné que malgré les efforts qui ont été accomplis, le « I » de « RMI » est un échec. Il est possible d'entrer dans certains emplois, notamment les services à la personne, par le biais des parcours d'insertion, mais ces emplois ne bénéficient que de très peu de parcours de professionnalisation.

Troisièmement, et il s'agit davantage d'une réflexion que d'une question, je suis convaincue de la nécessité de réunir l'ensemble des acteurs des régions. L'articulation complémentaire des services de l'État, des régions et des conseils généraux avec les branches professionnelles doit être renforcée. L'accord national interprofessionnel a rendu possible d'importants progrès et nous nous trouvons à un moment où la situation peut véritablement évoluer, mais nous avons besoin les uns des autres.

Mme Annie David - Monsieur le ministre, vous avez indiqué que le DIF a fait l'objet d'un très large accord au Parlement. Mon groupe politique a voté le DIF. Toutefois, j'estime qu'il doit être perfectionné et je souhaite vous suggérer une piste d'amélioration. Dans la mesure où il est calculé au prorata du temps travaillé, le DIF est très discriminant, notamment pour les femmes qui travaillent à temps partiel subi. Vous avez rappelé que le DIF représente vingt heures annuelles cumulables sur six ans, soit un total de 120 heures, ce qui me semble insuffisant pour engager une formation professionnelle d'envergure. Les femmes qui travaillent à temps partiel subi ne bénéficieront pas de ces vingt heures par an, puisque que le DIF est calculé au prorata du temps travaillé. Pour toucher un complément de salaire, travailler à temps plein et bénéficier d'un DIF à taux plein, ces femmes n'ont pas d'autre choix que de trouver un autre travail dans une entreprise différente. C'est pourquoi je considère que le DIF est discriminant pour les femmes et les travailleurs handicapés déclarés à la COTOREP, qui eux aussi travaillent à temps partiel et représentent un public fragile au sein de l'entreprise. Ils mériteraient d'être soutenus et de bénéficier d'un droit complet à la formation. Je considère certes le DIF comme un droit nouveau et un acquis intéressant, mais je le juge toutefois discriminant.

Monsieur le ministre, vous avez rappelé la nécessité de placer l'homme, et non les structures, au centre du dispositif de formation professionnelle. Je suis tout à fait en accord avec vous sur ce point, comme sur la nécessité de concevoir la formation professionnelle comme un investissement et non comme un coût. Sur ce point, je considère que toutes les structures doivent être traitées de la même façon. Nous assistons aujourd'hui à la multiplication de prestataires de toute sorte, proposant diverses formations qui ne font pas systématiquement l'objet d'une évaluation. Nous ne connaissons pas le bénéfice réel que les salariés retirent de ces formations. A tout le moins, certaines de nos officines publiques permettaient-elles un meilleur contrôle du contenu des formations ? C'est en ce sens que j'affirme que si nous voulons placer l'homme au centre du dispositif de formation, toutes les structures de formation doivent être traitées de la même manière.

Vous avez également évoqué la mise en place de bilans de compétences. Cette mesure revêt un intérêt certain, mais qui réalisera ces bilans de compétences ? J'ai précédemment évoqué l'exemple malheureux de salariés seniors, âgés de plus de cinquante ans après avoir travaillé plus de trente ans au sein d'une même entreprise, qui ont été mis à la porte sans jouir d'aucune possibilité de formation, suite à un bilan de compétences qui établissait que ces salariés n'étaient pas au niveau requis. C'est pourquoi je demande en quoi consisteront les bilans de compétences, qui les réalisera et qui en sera le donneur d'ordre. Comme vous le savez, en fonction de l'orientation d'un bilan de compétences, il est possible de tirer des conclusions arbitraires et injustifiées. C'est pourquoi j'invite à la vigilance sur la manière dont ces bilans de compétences seront réalisés.

Vous avez également souligné l'inégalité des formations, notamment en fonction des différents territoires. Vous avez fait référence aux jeunes des quartiers et aux 17 % de jeunes en grande difficulté scolaire mis en lumière à l'occasion de la journée d'appel à la préparation de la défense. Pour ma part, je souhaite également attirer l'attention sur certains jeunes ruraux. Nos campagnes souffrent parfois d'un manque de structures scolaires. Ces inégalités territoriales mettent certains jeunes en difficulté. Nous devons donc étudier les moyens de mieux répartir les formations sur l'ensemble du territoire.

M. Gérard Larcher, ministre - La Commission nationale de la négociation collective mène actuellement, avec Mme Catherine Vautrin et moi-même, une réflexion sur le temps partiel, qui n'est pas toujours subi. Nous ne devons pas nous forger une vision caricaturale de ce sujet. Les structures d'accompagnement de la petite enfance constituent une des forces de la France par rapport à d'autres pays européens, force qui s'exprime à travers notre démographie. Nous ne devons pas concevoir le temps partiel comme une prison. Par ailleurs, nous devons permettre aux personnes travaillant à temps partiel - subi ou non - d'accéder à la formation. Le temps partiel peut être un choix lié à des situations personnelles telles que la naissance d'un enfant ou l'accompagnement d'un proche malade. Par ailleurs, je rappelle que certaines branches ont négocié un droit à la formation égal pour tous. Il appartient aux partenaires sociaux de construire le DIF. Je tiens en effet à rappeler que le DIF est une construction des partenaires sociaux.

S'agissant des prestataires, j'ai souhaité que la formation fasse l'objet de contrôles. En 2006, nous avons effectué 2 009 contrôles. Ces contrôles sont analogues à ceux de l'inspection du travail et de la lutte contre le travail illégal. Nous avons contrôlé 100 bilans de compétences d'organismes de formation tels que les OPCA et les OCTA. Nous avons augmenté le nombre de contrôles et nous travaillons au renforcement de la structure de contrôle. Ces contrôles ont également pour objet de mettre en lumière les bonnes et les mauvaises pratiques et d'engager la préparation d'une charte, dont mes successeurs seront en charge. Il est en effet nécessaire d'établir des rapports de confiance.

Pour revenir aux questions de Mme le rapporteur, je signale que ce sont d'abord les petites entreprises qui ont recours à l'alternance : 4 % de leurs salariés sont en alternance, alors que cette proportion est de 0,5 % dans les grandes entreprises. Au printemps, un dispositif du texte relatif à l'égalité des chances a fixé aux entreprises des objectifs en termes de taux de salariés en alternance. Aujourd'hui, certaines entreprises recrutent des acteurs en ressources humaines pour atteindre ces objectifs. Avec les entreprises de plus de 250 salariés, nous pourrions atteindre 155 000 salariés en alternance supplémentaires. J'ai fêté les dix ans de la charte de l'alternance développée au sein d'Air France. La comparaison de nos propres règles avec celles de la DGAC indique que nous devrons faire preuve de souplesse. Il serait donc opportun que vous vous penchiez sur la nécessaire adaptation des formations, qui ne peuvent être seulement définies en termes de durée. La formation peut en effet se produire sous forme de séquences.

Les observatoires des branches permettront de mesurer l'engagement des entreprises. L'AGEFOS-PME s'engage fortement sur les sujets de la formation tout au long de la vie, de la formation professionnelle et de la gestion prévisionnelle des emplois et des compétences. C'est un des résultats de la loi de janvier 2005. Grâce aux dispositions sociales qui ont été votées, en termes de coût social, il n'est pas moins intéressant de procéder à une gestion prévisionnelle des compétences que d'avoir recours à un plan de sauvegarde de l'emploi. La GPEC est un outil essentiel, qui n'est pas un simple outil de restructuration. J'ai demandé aux directeurs départementaux de l'emploi d'accompagner la GPEC au sein des entreprises.

S'agissant de votre question sur la rémunération en apprentissage et les lycées professionnels, je rappelle que l'apprentissage repose sur un contrat de travail. Les branches sont libres de fixer la rémunération de ce contrat au-delà des minima, comme l'a fait le secteur du bâtiment. Nous ne pouvons pas faire l'économie d'une réflexion sur les lycées professionnels. Le pôle de cohésion sociale a décloisonné la situation et nous devons maintenant dresser un véritable bilan des lycées professionnels. Les taux d'entrée dans l'emploi durable à la sortie du lycée professionnel et à la sortie de l'apprentissage sont totalement différents. Notre objectif est l'insertion dans l'emploi, mais aussi l'insertion humaine par l'emploi. Nous devons dépasser tout clivage de nature idéologique. Nous ne devons pas limiter nos efforts au DIF et au contrat de professionnalisation, car la formation tout au long de la vie n'est que le prolongement de la formation initiale.

Les services à la personne réalisent leurs premiers pas. Nous menons des négociations, nous devons créer une véritable filière, de véritables formations, ainsi que des conventions collectives. Aujourd'hui, il n'existe qu'une addition de conventions et nous devons opérer un choix entre la création d'une convention unique et l'ajout des services à la personne au sein des conventions existantes. Les partenaires sociaux, à qui il revient de faire ce choix, étudient cette question. Nous sommes à leur écoute et les appuyons. Nous devons créer de véritables perspectives de carrière dans les services à la personne et mettre en place des formations. De même, nous devons également faire de la formation professionnelle une grande voie de formation, qui soit reconnue et non conçue comme une alternative à un échec dans la voie académique.

M. Jean-Claude Carle, président - Merci monsieur le ministre. Notre ambition est bien d'aborder les questions de la formation professionnelle et de la formation initiale, l'une étant consécutive à l'autre.

M. Gérard Larcher, ministre - Je vous invite également à vous préoccuper des seniors. Dans le cadre du plan senior, nous allons devoir transformer les mentalités et faire face à une période quelque peu délicate.

Mme Isabelle Debré -Nous portons une part de responsabilité dans les échecs qui affectent la transition entre la formation initiale et la formation professionnelle. En effet, le baccalauréat professionnel est fortement déconsidéré. Nous devons donc transformer les mentalités et la perception de tout un chacun.

Sur le plan de la transparence, tant en termes de financement que d'objectifs, je m'inquiète de la multiplication des OPCA. Il me paraît par exemple anormal qu'une société ayant commandé un stage pour dix personnes, une seule personne se présente, et que nous payions tout de même pour les neuf absents. Nous devons nous pencher sur cette question et sur l'argent qui est en jeu.

M. Jacques Legendre - Monsieur le ministre, chers collègues, j'ai le sentiment que la situation est pour le moins confuse. Je constate la persistance de problèmes qui ne me semblent pas avoir trouvé de solution depuis une trentaine d'années. Or, il y a trente ans, j'étais secrétaire d'État à la formation professionnelle. Bien entendu, depuis, la situation a changé, mais fondamentalement, j'ai le sentiment que nous sommes encore dans les années quatre-vingt. A cette époque, j'ai été chargé de mettre en oeuvre un plan de développement de la formation professionnelle, qui intégrait la formation initiale et la formation continue. Le président de la République avait à l'époque fixé pour objectif à ce plan de faire en sorte qu'aucun jeune ne sorte du système de première formation sans posséder les connaissances suffisantes ni avoir reçu une qualification professionnelle attestée et un début d'expérience professionnelle. A l'époque, nous estimions à 120 000 le nombre de jeunes ne répondant pas à ces caractéristiques. Les chiffres sur lesquels nous débattons aujourd'hui ne sont guère éloignés de ce noyau dur, alors même que les efforts financiers de l'État et des gouvernements successifs ont été fortement accrus. Nous nous heurtons à un problème qui appelle de notre part une mobilisation sur des objectifs précis.

Nous venons de nous interroger sur les objectifs qui sont ceux de la formation professionnelle. A ce sujet, je vous rappelle qu'en 1977, le ministre de l'éducation nationale était issu du monde de l'entreprise. Il s'agissait de Christian Bellac, qui avait été secrétaire général de la Régie Renault. Ses vues sur les objectifs de la formation étaient très claires. Il souhaitait que la formation apporte son concours à la lutte pour l'emploi. Il avait compris que pour un jeune, rien n'est plus étonnant ou plus difficile à vivre que de posséder une qualification, attestée par un CAP, un BEP ou un autre diplôme, et de ne pas être embauché au motif qu'il n'a pas d'expérience professionnelle. C'est de ce constat qu'est issue la grande idée de l'alternance, dont la première loi a été votée en 1980. L'alternance se pratiquait sous statut scolaire et dans le cadre d'un contrat de travail d'un type particulier, qui modernisait l'apprentissage. Cette participation à la lutte pour l'emploi s'est heurtée à une difficulté. En effet, comme nous le constatons encore aujourd'hui, l'appareil de formation évolue toujours plus lentement que les besoins d'emploi. L'appareil de formation doit donc être constamment réactualisé. A l'époque, nous avons donc mis en place le schéma régional de la formation professionnelle. Aujourd'hui, j'ai le sentiment que nous ne parvenons pas à le faire vivre et à l'animer.

Monsieur le ministre, je souhaite formuler quelques remarques. Mon expérience me conduit à me demander si, en premier lieu, la formation professionnelle ne doit pas faire l'objet d'une politique interministérielle. A l'époque, j'étais parvenu à obtenir que notre mission soit rattachée directement au Premier ministre et j'en avais retiré quelques avantages. Il existe de grands empires, et vous régnez sur l'un d'eux, à savoir le ministère du travail. L'éducation nationale est un autre de ces empires. Nous ne pouvons les faire collaborer que si le Premier ministre en exprime très clairement la volonté. De telles démarches dépendent des hommes, mais les institutions sont ce qu'elles sont, et n'ont sans doute pas fondamentalement évolué depuis les années quatre-vingt. Cette question est capitale quant à la déclinaison de la politique de formation dans les régions et les départements. Si le préfet n'a pas la possibilité de faire travailler le recteur et le directeur départemental de concert, nous continuerons à disperser nos efforts. Quant au problème de l'actualisation du schéma de la formation professionnelle, il n'est rien de pire que de continuer à dispenser des formations dans des domaines qui n'offrent plus aucun débouché. Je souhaite recueillir votre sentiment sur les questions de l'interministérialité et d'une gestion permettant de mobiliser l'ensemble des acteurs. Comment faire en sorte que l'appareil de formation ne fige pas la situation et ne génère pas des groupes de personnes qui ne trouveront aucun débouché ? Nous devons certes tenir compte des formateurs, mais il existe des priorités plus fondamentales en matière de formation.

Dans les années quatre-vingt, nous évoquions déjà le problème de l'opacité du financement de la formation professionnelle et des fonds de formation qui étaient en réalité consacrés à autre chose qu'à la formation. Nous devons donc prendre les mesures qui s'imposent.

M. Alain Gournac - Monsieur le ministre, cet après-midi d'auditions nous a permis de prendre connaissance d'un grand nombre d'informations. Je m'inquiète de la prééminence des facteurs quantitatifs, notamment lorsque les entreprises ne réalisent un effort de formation que dans le but d'améliorer leur bilan social, et non dans le but de faire progresser les hommes. Je suis convaincu que nous devrions adopter une perspective qualitative. C'est pourquoi j'ai été heureux d'apprendre l'existence d'évaluations consécutives aux mises en concurrence des organismes.

Je souhaite revenir sur le sujet de l'efficacité des formations. Vous avez rappelé que le DIF représente vingt heures annuelles, cumulables sur six ans. Je tiens à signaler que la durée moyenne d'une formation, qui était auparavant de soixante-deux heures, est aujourd'hui de trente heures. La durée moyenne d'une formation a donc fortement diminué. Parmi les sujets qui ont été évoqués cet après-midi, j'ai été très frappé du constat selon lequel au cours d'une vie, nous n'exercerons plus seulement un seul métier ni ne travaillerons au sein d'une seule entreprise. Ce paramètre doit impérativement être pris en compte dans le système de formation. Je crois beaucoup en la formation diplômante et qualifiante. Je crois que, grâce à la formation, nous pouvons faire évoluer l'homme au sein de la société et de l'entreprise.

Ne devrions-nous pas fixer des priorités dans la façon dont nous utilisons les 24 milliards d'euros consacrés à la formation ? Je me préoccupe du développement de l'homme, et je pense qu'il est nécessaire d'évaluer les formations pour permettre aux hommes d'évoluer.

M. Auguste Cazalet - Le constat suivant m'afflige : chaque année, des jeunes ont besoin d'effectuer un stage de deux semaines en entreprise, et ils rencontrent de grandes difficultés pour satisfaire à cette obligation. Ne peut-on pas obliger les entreprises à accueillir les jeunes qui doivent effectuer un stage dans le cadre de leur scolarité ? Certains jeunes se désespèrent de ces difficultés, et ne savent ni comment faire ni à qui s'adresser.

M. Jean-Claude Carle, président - Monsieur le ministre, compte tenu de l'horaire que nous nous sommes fixé et de l'importance des questions qui ont été posées, je vous propose que nous reportions à une prochaine audition la question du financement et de la collecte, posée par Mme Isabelle Debré. Il s'agit d'un problème capital, qui requiert que nous lui consacrions du temps. Si vous en êtes d'accord, nous vous inviterons à nouveau pour aborder ce problème qui mérite plus que quelques minutes de discussion.

M. Gérard Larcher, ministre - Je reviendrai volontiers si vous m'invitez à nouveau.

S'agissant des interrogations formulées par Mme Isabelle Debré, je rappelle que la question du financement concerne également les partenaires sociaux. Je souhaite rappeler un chiffre : avant 1995, il existait 250 OPCA pour 320 branches ; aujourd'hui, il n'en existe plus que 100. Nous devons donc nous poser la question du périmètre. Il s'agit d'une question importante sur laquelle nous devrons nous pencher à nouveau.

La question posée par M. Jacques Legendre est très importante : existe-t-il une adéquation entre formation et emploi ? Existe-t-il une véritable adéquation entre les formations proposées et les réalités présentes et futures des bassins d'emploi concernés ? Les contrats de professionnalisation ont l'avantage de laisser le choix aux branches professionnelles, qui connaissent bien l'état des besoins. Dans le cadre de la crise des organismes de formation, nous avons perçu la nécessité de transformer certains programmes. Monsieur Jacques Legendre, la massification de l'éducation est un des facteurs qui ont rendu la situation actuelle différente de ce qu'elle était en 1977. Nous ne pouvons pas ne pas nous interroger sur la différence entre les chiffres qui prévalaient à l'époque où le président Giscard d'Estaing vous a confié votre mission et les chiffres actuels. En 1977, la massification de l'éducation commençait à peine.

M. Jacques Legendre - Ce n'est vrai que sur le plan de l'éducation supérieure, car dans le cadre de l'éducation secondaire, le collège unique existait déjà.

M. Gérard Larcher, ministre - Certes. Par ailleurs, concernant la question de l'interministérialité, la situation est satisfaisante. J'en veux pour preuve l'orientation des trois ministères, qui ne pose plus la moindre difficulté. Il existe un délégué interministériel, et les réunions de travail mensuelles qui rassemblent les ministres de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de l'emploi sont très satisfaisantes. Concernant la VAE, nous parvenons sans difficulté à mettre en oeuvre un véritablement décloisonnement. A l'heure actuelle, le décloisonnement et l'interministérialité ne posent plus de difficulté majeure. Les blocages sont rares. Il en va de même dans la manière dont nous gérons les dossiers de restructuration avec le ministère de l'industrie. Il existe des structures qui fonctionnent ensemble et se réunissent chaque semaine. Tous ces points représentent de grands progrès.

Par ailleurs, je partage les objectifs formulés par Mme Muguette Dini. Nous devons rapprocher, y compris sur le plan géographique, l'offre de formation et les besoins des entreprises du bassin d'emploi concerné.

Concernant la question de M. Alain Gournac comme je l'affirmais précédemment, nous devons placer l'homme au coeur du dispositif, et non les structures. Il s'agit d'un point essentiel dans la mesure où, en effet, nous serons amenés à changer de métier plusieurs fois au cours d'une vie. Les pays qui sauront développer et articuler la formation initiale et la formation continue sont ceux qui sauront relever les défis de la compétition mondiale, de la recherche et du développement. Cette ambition n'est pas un simple appendice de la stratégie de Lisbonne.

Pour répondre à la question de M. Auguste Cazalet, j'annonce que nous allons mettre en place une bourse des stages. Cette mission a été confiée à l'ANPE par le Premier ministre. Par ailleurs, au niveau local, l'éducation nationale doit s'adapter et notamment ne pas demander à tous les élèves de classes de troisième d'effectuer leur stage de découverte au même moment. Mon cabinet vétérinaire, qui comporte cinq vétérinaires, reçoit un nombre si élevé de demandes qu'il pourrait recevoir une centaine de stagiaires en une année. Si tous les stages doivent se dérouler sur un mois, la situation est très difficile, car les stages d'observation doivent s'effectuer dans des conditions précises de sécurité et d'accompagnement. Nous mettons donc en place une bourse des stages, qui sera accessible sur Internet. J'espère qu'elle sera opérationnelle à la fin du semestre pour répondre aux besoins des jeunes. La question de la bourse des stages est très importante pour les secteurs qui ne disposent ni d'une grande activité de services, ni d'une grande activité industrielle. Moins un secteur comporte de telles activités, plus il est difficile pour un jeune de trouver un stage. Je pense notamment au secteur rural, présentant un faible taux d'activité hors activité agricole, et aux quartiers.

Monsieur le président, madame le rapporteur, je reste à votre disposition. Si cela peut vous être utile, mes services vous adresseront un certain nombre de fiches récapitulant nos observations. Je tiens par ailleurs à rappeler que la formation professionnelle est un sujet partagé entre les partenaires sociaux, les régions et l'État. C'est seulement dans une conception partenariale que nous pourrons faire progresser ce sujet.

M. Jean-Claude Carle, président - Monsieur le ministre, je vous remercie d'avoir accepté notre invitation.

Audition de M. Dominique BALMARY, président, et Mme Françoise AMAT, secrétaire générale, du Conseil national de la formation professionnelle tout au long de la vie (CNFPTLV) (14 février 2007)

M. Jean-Claude Carle, président - Je souhaite remercier en votre nom à tous M. Dominique Balmary et Mme Françoise Amat, membres du Conseil national de la formation professionnelle tout au long de la vie (CNFPTLV). Ces interlocuteurs précieux assurent une mission étendue portant sur des points fondamentaux et cruciaux. Ils favorisent, en particulier, la concertation entre les différents acteurs de la formation professionnelle, en liaison avec les comités de coordination régionaux pour l'emploi et la formation professionnelle. Ils rendent également des avis sur la législation actuellement en vigueur et évaluent les politiques régionales d'apprentissage et de formation professionnelle continue. Le CNFPTLV transmet un rapport annuel d'évaluation au Parlement sur l'utilisation des ressources financières affectées à la formation professionnelle tout au long de la vie et à l'apprentissage, en assurant un contrôle régulier de l'usage de ces fonds.

Nous sommes aujourd'hui à la troisième série d'auditions. Les premières auditions réalisées nous ont donné le sentiment que la politique de formation professionnelle en France pose un certain nombre de problèmes. Deux difficultés particulières, en lien avec la compétence du CNFPTLV, ressortent : la dilution de la gouvernance et l'insuffisance de l'évaluation. Nous souhaitons donc vous écouter sur ces deux points. Néanmoins, vous avez la possibilité d'aborder les sujets que vous désirez. Vous pourrez, à la suite de notre entretien, nous remettre un rapport complémentaire, sachant que nous pensons transmettre les conclusions de notre mission au cours de la première quinzaine du mois de juillet 2007.

M. Dominique Balmary - Mme Françoise Amat et moi-même sommes heureux de venir devant votre mission pour parler d'un sujet qui nous tient à coeur. Avant de répondre aux deux questions importantes soulevées, je souhaite revenir sur le rôle du CNFPTLV. Ce Conseil national n'est pas un acteur de la formation professionnelle, comme vous l'avez souligné en évoquant ses missions, mais un observateur de ce domaine. Ce conseil est récent. Il fonctionne efficacement depuis la fin de l'année 2005. Il a succédé à des précédents conseils travaillant sur ce thème. Néanmoins, il n'a ni les mêmes missions ni la même composition que ces prédécesseurs.

Notre point de vue provient des éléments rapportés par les membres de notre conseil. Ce Conseil national est composé des représentants des différents ministères concernés par la formation professionnelle, des représentants de l'ensemble des conseils régionaux, des partenaires sociaux, des organismes consulaires, des parlementaires, dont Mme Printz ici présente, ainsi que des organismes intéressés par la formation professionnelle. Nous donnons un avis sur les textes préparés par le gouvernement. Nous sommes chargés de l'évaluation de l'ensemble des politiques de formation conduites dans les régions, c'est-à-dire non seulement celles réalisées par les conseils régionaux mais également la totalité des dispositifs de formation professionnelle issus des partenaires sociaux.

Notre mission relative aux comptes tente d'assurer la transparence de ce système qui n'est pas aisé à pénétrer et s'avère souvent complexe et obscur. Nous devons remettre un rapport triennal au Parlement. Nous offrons une vision panoramique et kaléidoscopique des réalités de la formation professionnelle. Je remarque que c'est la troisième fois, à l'initiative du Parlement, qu'est organisée une commission des comptes. Ce qui est le signe de la difficulté rencontrée pour appréhender le financement de la formation professionnelle.

Sur les deux sujets majeurs que vous évoquez, celui de la gouvernance, de la dispersion des responsabilités et celui de l'insuffisance de l'évaluation, je tiens à souligner que ces deux questions sont étroitement liées. Les réformes intervenues en matière de formation professionnelle tout au long de la vie depuis l'accord national interprofessionnel du 5 décembre 2003, c'est-à-dire les lois du 4 mai 2004 et du 13 août 2004, ont profondément modifié le paysage dans lequel se construisent aujourd'hui les politiques de formation professionnelle.

Le premier aspect positif majeur de ces deux réformes est la volonté manifeste de croiser les préoccupations en matière d'emploi et en matière de formation professionnelle. Cette volonté de mise en relation du marché de l'emploi et du secteur de la formation n'était pas absente des dispositifs antérieurs. Cependant, elle est aujourd'hui clairement affirmée par l'accord national interprofessionnel. La loi du 4 mai 2004 en a officialisé les objectifs fondamentaux et les principaux instruments. La sécurisation de l'emploi se situe au coeur du sujet.

Le deuxième point fort de ces réformes repose sur l'achèvement de la décentralisation dans le domaine de la formation professionnelle. Cette décentralisation est dirigée vers les branches professionnelles et naturellement les conseils régionaux. L'État ne conserve plus que des fonctions que je qualifierais de « régaliennes ». Les pouvoirs publics continuent à construire les textes, à contrôler leur application et occasionnellement à apporter des financements complémentaires pour orienter l'action des décideurs vers des objectifs voulus par l'État. Mais l'essentiel des décisions est aujourd'hui entre les mains des conseils régionaux et des partenaires sociaux des branches professionnelles.

Néanmoins, ces deux points forts des réformes laissent subsister des insuffisances. Elles peuvent être provisoires car le système se construit progressivement, au fur et à mesure de l'action.

Nous sommes devant un paysage extrêmement éclaté sur le plan décisionnel.

En effet, si les textes expriment le désir que les partenaires sociaux et les conseils régionaux soient les principaux décideurs dans ce domaine, les circuits de financement, et surtout les financeurs, restent fourmillants et éclatés. Leur coordination et leur mise en cohérence n'ont pour l'instant pas atteint le niveau de stabilité souhaité. Outre les conseils régionaux et la contribution obligatoire des entreprises gérées par les branches professionnelles ou interprofessionnelles à travers des organismes collecteurs, nous trouvons parmi les financeurs l'État, le régime d'assurance-chômage, des financeurs privés, des financeurs européens, les conseils généraux, et même parfois les communes. La cohérence de l'ensemble n'est pas déterminée par les textes. Le pivot de cet ensemble de financeurs reste à trouver et pourrait se situer au niveau régional.

Cet éclatement des responsabilités, que nous espérons momentané, peut entraîner deux conséquences délicates sur l'avenir de la formation professionnelle dont nous devons nous prémunir. Il s'agit de préserver et d'accroître la cohérence du système et d'éviter un éclatement des responsabilités et des financements pouvant conduire à un localisme excessif. Les régions se sont saisies avec vigueur et dynamisme des questions de formation professionnelle. Aujourd'hui, la formation professionnelle s'élève quasiment à la deuxième place dans les budgets des régions, avec une augmentation de l'ordre de 20 % entre les années 2005 et 2006, puis de 17 % entre 2006, et les budgets en cours d'élaboration pour 2007. Cette appropriation très nette de la part des conseils régionaux de leurs responsabilités nouvellement étendues dans le domaine de la formation professionnelle ne doit pas les entraîner vers un enfermement à l'intérieur de leurs frontières, car il subsiste de fortes inégalités selon les régions. Certaines sont bien équipées, d'autres connaissent des déficits en matière de dispositifs de formation professionnelle. L'égalité d'accès à la formation professionnelle présente un visage géographique contrasté auquel nous devons prêter attention.

Les régions doivent travailler avec les professionnels et les partenaires sociaux. Une coordination plus large dans le domaine des stratégies comme dans celui des financements apparaît souhaitable. En effet, les partenaires sociaux risquent d'être tentés par un autre excès, celui du corporatisme. Lorsque la Cour des comptes fait état de l'éclatement des financements à travers les organismes paritaires collecteurs agréés (OPCA), elle confirme ce risque de corporatisme par enfermement du financement de la formation professionnelle. Aujourd'hui pourtant, l'emploi se développe dans des métiers qui sont de plus en plus transversaux. Le marché de l'emploi appelle une fluidité des métiers et des qualifications. Par conséquent, l'organisation de la formation professionnelle doit aller dans le sens de la transversalité. Il appartient aux pouvoirs publics et au Conseil national, que j'ai l'honneur de présider, de veiller à limiter cet éclatement des responsabilités aux conséquences néfastes pour l'emploi et pour l'emploi des fonds.

Cette dilution des responsabilités n'est pas sans incidence sur l'évaluation, deuxième aspect que vous souhaitez aborder. La question de l'évaluation comporte plusieurs facettes. La première difficulté que nous rencontrons porte sur la conception même d'une évaluation homogène des politiques de formation professionnelle, alors que les responsabilités sont réparties entre l'ensemble des protagonistes. Les politiques de formation sont étanches les unes par rapport aux autres. Elles peuvent être menées par les branches professionnelles, les conseils régionaux ou même par l'État. Notre commission d'évaluation a commencé à travailler sur le sujet et s'atèle maintenant à déterminer les critères de l'évaluation. La question qui se pose, et qui n'est toujours pas tranchée, est de savoir ce qu'il faut évaluer. L'ancêtre du Conseil national, le comité de coordination des programmes régionaux en matière d'apprentissage, avait entamé cet exercice d'évaluation des politiques de formation conduites par les régions. A la suite de sa dissolution, ce travail est resté en suspens pendant une bonne année, jusqu'à ce que le nouveau conseil reprenne cette mission.

Devons-nous évaluer l'efficacité économique de la formation professionnelle ? Je fais ici référence à un rapport récent qui a fait couler beaucoup d'encre. L'aspect économique est une façon d'aborder ce sujet, mais ce n'est pas la seule pertinente. Faut-il considérer la formation au regard de la fluidité, non seulement économique mais également sociale et sociétale, qu'elle peut procurer ? En d'autres termes, la formation professionnelle contribue-t-elle à rétablir un ascenseur social qui parfois peut paraître en panne au sein de notre société ? La formation professionnelle est-elle un signal de la vigueur de la politique contractuelle et de la régulation sociale dans ce pays ? Doit-on évaluer la formation professionnelle au regard de la qualité de l'offre de formation et de la façon dont l'offre de formation réagit aux impulsions du marché, notamment du marché de l'emploi ?

Ainsi, les axes possibles pour aborder la question de l'évaluation sont multiples. Mais nous constatons que, sur cet aspect, la loi est assez muette. Elle ne fournit pas d'orientations précises sur ce que la nation attend de la formation professionnelle. Il existe certes de grandes orientations générales sur l'insertion professionnelle des jeunes ou le rattrapage social et économique engendré par les restructurations. Cependant, ces lignes directrices demeurent vastes et ne définissent pas de critères convenables et précis, à la fois politiques et techniques, permettant de conduire une évaluation.

Le Conseil national est donc là pour dégager ces critères, en substitut d'une responsabilité qui me semble devoir appartenir d'abord aux pouvoirs publics qui ont fait preuve d'une certaine timidité dans la définition des objectifs. La formation professionnelle peut servir à beaucoup de choses, et notamment à dépenser de l'argent sans efficacité en retour, faute de ne pas avoir informé clairement les opérateurs sur ce que nous attendons d'eux. Nous sommes confrontés de manière vivace à cette question au sein de notre Conseil national. Je m'attends à quelques difficultés, plus que diplomatiques, entre les différents intérêts qui sont représentés lorsque nous devrons définir les critères à partir desquels nous allons procéder aux évaluations qui nous sont demandées.

Les sujets de la gouvernance et de l'évaluation sont fortement liés l'un à l'autre. Un des éléments de la gouvernance est précisément la détermination d'objectifs suffisamment précis pour qu'ils puissent être pris en compte par les opérateurs et ensuite faire l'objet d'évaluations scientifiquement satisfaisantes. Le dispositif manque d'instances de régulation. Le Conseil national cherche à jouer ce rôle dans la mesure de ses moyens. Cependant, son rôle demeure consultatif. Il assure des échanges d'informations, de préoccupations et de réflexions. Le conseil a montré son efficacité dernièrement en se saisissant du sujet de la validation des acquis de l'expérience (VAE) et de la recherche des points de passages obligés de son développement. La VAE est une des nouveautés les plus intéressantes de ces dernières années en matière de formation professionnelle. Les ambitions légitimes qui y étaient placées méritaient que nous nous interrogions sur le chemin critique qu'il fallait poursuivre. Un rapport préparé par un groupe de travail du conseil a été remis à l'ensemble des acteurs concernés, en premier lieu aux pouvoirs publics, pour éclairer les orientations à suivre dans le but de développer au mieux la VAE.

Concernant l'évaluation, nous souhaitons procéder de la même manière. Cependant, nous rencontrons une difficulté, plus technique mais néanmoins réelle, celle de l'insuffisance de la connaissance dans le domaine de la formation professionnelle continue. Certes, des chiffres existent, mais souvent issus d'analyses budgétaires. Ces indications financières ne constituent pas un angle d'attaque suffisant pour une évaluation scientifique. Nous nous apercevons que l'appareil de connaissance demeure déficient. Par exemple, une bonne partie de l'information disponible est issue des déclarations des entreprises sur l'usage qu'elles font ou non de l'obligation de contribuer à hauteur de 1,6 % de leurs salaires au développement de la formation continue. Ce document 24.83, mis en place en 1971, impose aux entreprises de rendre compte aux pouvoirs publics, comme à l'ensemble du pays, de leurs actions dans ce domaine. Cet exercice est un exercice de consolidation nationale. Aucune régionalisation, aucune considération de branche professionnelle, ne peut sortir de la synthèse de l'ensemble de ces déclarations. Or, les régions sont également appelées par la loi à effectuer des exercices d'évaluation régionale. Elles nous disent régulièrement qu'elles ne sont pas en mesure d'assurer cette mission faute de données suffisantes.

Notre commission d'évaluation, pour sa première année de fonctionnement, a beaucoup travaillé sur cette question de la constitution du bloc de connaissances nécessaires pour procéder à une évaluation qui soit la plus complète et aussi incontestable que possible. Nous disposons d'un comité scientifique qui atteste de la véracité des chiffres afin de permettre un consensus capital entre les différents acteurs de la formation. Dans les mois qui viennent, nous allons publier nos premiers travaux. Nous ne pouvons malheureusement pas réaliser chaque année cet examen total de l'ensemble des questions de financement de la formation professionnelle, comme la loi le prévoit. La loi s'avère trop ambitieuse au regard des contraintes techniques et diplomatiques que nous avons à gérer.

M. Jean-Claude Carle, président - Je vous remercie, monsieur le président, de cet exposé très clair. Je donne la parole à notre rapporteur.

M. Bernard Seillier, rapporteur - Nous entendons souvent dire que la formation professionnelle est régie par la loi de l'économie de l'offre, que ce sont les flux financiers qui semblent la réguler. Partagez-vous cette analyse un peu rapide mais qui peut être très significative ?

Vous êtes chargé d'évaluer les politiques régionales. Vous avez d'ailleurs largement évoqué cette mission du conseil et les difficultés que vous rencontrez faute d'une définition claire des stratégies et de la hiérarchie des objectifs. Le conseil apparaît-il comme un bon espace de concertation entre les acteurs et les partenaires de la formation professionnelle ? J'ai senti dans vos propos une certaine inquiétude liée à des problèmes qui peuvent surgir au sein de votre conseil, et face auxquels vous vous sentez un peu désarmé pour aborder la concertation dans ce cadre. Comment la concertation qui existe aujourd'hui est-elle vécue ?

Le rapport du conseil de l'emploi, des revenus et de la cohésion sociale (CERC), en évoquant les 310 000 personnes qui sortent de l'enseignement scolaire et supérieur sans qualification, suggère d'orienter la formation professionnelle vers une priorité qui serait le rattrapage par rapport aux insuffisances de la formation initiale. Quelle est votre position par rapport à cette proposition ?

Si vous aviez à dresser une liste des coordinations indispensables au regard des insuffisances actuelles entre les acteurs publics et privés, quelles priorités préconiseriez-vous ? En particulier, pensez-vous que l'échelon régional soit le bon niveau pour assurer cette coordination ?

M. Dominique Balmary - Il est assez difficile de répondre à la question concernant la régulation de l'offre par les flux financiers. Dans la période passée, il me semble que l'ensemble des systèmes de formation a été guidé par l'offre de formation. L'élément qui m'incite à tenir ce discours est la difficulté, jusqu'à une période récente, que rencontraient les offreurs de formations à personnaliser et modulariser, sur les plans technique et pédagogique, les formations qu'ils dispensaient. Nous avons pu le constater pour les anciens contrats de qualification et pour d'autres dispositifs de formation. Ce constat est global et mérite d'être nuancé selon les secteurs de formation et les types d'organismes de formation. Mais le contenu et les modalités de l'offre de formation ont constitué l'élément dominant sur le marché plutôt que la demande. L'intérêt de la thèse du pilotage par les flux financiers, défendue par certains, n'est pas totalement démontré. Néanmoins, l'idée est à creuser, mais elle pose tout de suite la question du principe même de l'obligation financière qui est faite aux entreprises de contribuer à la formation professionnelle. Ce vaste sujet de l'orientation par les flux financiers ne peut pas être traité sans se poser la question du principe même de cette obligation.

Cela m'amène à répondre à la question concernant les priorités, en particulier la priorité à l'égard des jeunes arrivant sur le marché de l'emploi sans qualification reconnue. J'estime, pour ma part, que le régime financier de la formation professionnelle n'est pas suffisamment priorisé. Si des objectifs précis étaient assignés au système de formation professionnelle, il faudrait en tirer des conséquences sur les obligations de financement. Nous pouvons nous demander, par exemple, s'il est justifié d'imposer aux entreprises aujourd'hui, qui sont déjà, sur le plan juridique, astreintes au devoir d'adaptation des qualifications de leur main-d'oeuvre, de dépenser en plus 0,9 % de leurs salaires en direction de l'entretien des connaissances de leur personnel. Cette contrainte juridique, vécue généralement par les employeurs comme une taxe fiscale supplémentaire, pourrait aussi être vue comme une nécessité d'investissement et non comme une contrainte juridique.

Parmi les priorités à définir dans le domaine de la formation professionnelle, nous pourrions assigner aux obligations financières des objectifs beaucoup plus précis. Il existe des conférences périodiques de la famille ou des transports. Il pourrait se mettre en place, sur le même modèle, une conférence de la formation professionnelle, réunissant, de façon par exemple triennale, l'ensemble des acteurs, pouvoirs publics compris. Cette conférence définirait les priorités, les orientations et les modalités financières propres à remplir les objectifs fixés.

Concernant la concertation, les hypothèses que j'ai évoquées précédemment portent sur des risques extrêmes. La constitution de ce Conseil national de la formation professionnelle, installé par M. Gérard Larcher en avril 2005, ne s'est pas passée sans difficulté. Avec une composition aussi riche et diverse, les oppositions d'intérêts, tout à fait légitimes sur le plan des idées, les responsabilités des uns et des autres, les questions financières, ont pesé un poids déterminant et entraîné une lourdeur dans la mise en place du conseil. Il nous a fallu du temps pour nous accorder sur un règlement intérieur. Mais aujourd'hui, les commissions sont constituées, le conseil travaille.

Maintenant, nous devons élaborer un langage commun dans ce domaine techniquement compliqué, financièrement lourd et politiquement délicat et sensible. Les choses avancent. Lors de notre première autosaisine sur la validation des acquis de l'expérience, que j'ai évoquée précédemment, les recommandations, après de nombreux débats, ont été votées à l'unanimité. Nous avons discuté récemment d'un sujet délicat pour les régions, celui de la décentralisation dans le domaine sanitaire et social. Le débat s'est déroulé sereinement et de façon très concrète. Nous lançons un groupe de travail sur la sécurisation des parcours professionnels vue sous l'angle de la formation professionnelle. Notre méthode de travail consiste toujours à partir des réalisations concrètes, observées sur le terrain, en recueillant les expériences et les difficultés les plus fécondes. Nous refusons les méthodes technocratiques partant de grands principes abstraits. Le mandat de ce groupe de travail est de rechercher tous les éléments en matière de formation qui permettent de converger vers une sécurisation des parcours professionnels. J'ai le sentiment que le Conseil national a trouvé son équilibre et qu'il est maintenant un bon espace de concertation.

Notre priorité fondamentale se situe dans l'articulation entre les branches et les régions. Cet aspect constitue le point crucial des réformes de la formation professionnelle. La difficulté à laquelle nous sommes confrontés, le Parlement le sait bien, est que les deux grands textes législatifs, la loi du 4 mai 2004 et celle du 13 août 2004 conçues de façon intéressante, ne sont pas sécants. La loi du 4 mai 2004 représente au fond la mise en forme législative de l'accord entre les partenaires sociaux du 5 décembre 2003. La loi du 13 août 2004 porte sur la poursuite et le quasi achèvement de la décentralisation dans le domaine de la formation professionnelle. Ces deux blocs législatifs ne se recoupent pas. Le travail du Conseil national consiste à les rapprocher et faire en sorte qu'ils vivent ensemble. C'est pourquoi la question de la coordination entre les branches, encadrées par la loi du 4 mai 2004, et les régions, régies par la loi du 13 août 2004, reste la priorité des priorités du point de vue de la cohérence des responsabilités.

Mme Françoise Amat - La commission d'évaluation travaille en priorité sur l'articulation entre les branches et les régions. Nous étudions les politiques de branches et les politiques régionales par le biais des contrats d'objectifs territoriaux, outils mis en place en 1987. Ces contrats fonctionnent de manière plus ou moins satisfaisante selon les branches professionnelles et les régions. Nous allons les analyser afin de mettre en évidence les résultats tangibles.

Concernant le pilotage par l'offre, j'estime que les lois du 4 mai et du 13 août 2004 manifestent une volonté d'aller vers un pilotage par la demande. Les négociations de branches qui ont lieu maintenant tous les trois ans, au lieu de cinq ans auparavant, confirment cette tendance. 450 accords de branches ont été signés suite à la loi du 4 mai 2004. Cette définition des priorités est ensuite suivie d'une politique volontaire pour que les outils intermédiaires, les OPCA et les organismes de formation, aillent dans le sens des besoins des entreprises.

Au niveau des régions, le plan régional de développement de la formation professionnelle (PRDF) va dans le même sens en réunissant autour d'une même table l'ensemble des acteurs, y compris les ASSEDIC depuis la loi du 13 août 2004. Cette concertation permet de disposer d'une vision à plus long terme et de programmer la formation. Ces avancées demandent d'être en capacité de définir les besoins pour un avenir lointain. Pour répondre à cette exigence, les branches professionnelles ont mis en place des instruments d'anticipation. Cependant, ces observatoires ont tendance à travailler sur les coeurs de métier. Pourtant, ce sont les métiers transversaux qui doivent être au coeur de la réflexion. En outre, les régions disposent d'un autre instrument d'analyse, les observatoires régionaux emploi formation (OREF) qui existent depuis 1989 et ont en charge les questions de prospectives au niveau territorial. Face à tous ces outils de prévisions, les résultats risquent d'être parcellisés. Le Conseil national va organiser prochainement une réunion pour voir si les résultats des travaux qu'ils conduisent peuvent avoir des effets sur les politiques menées. Ce travail d'anticipation me paraît primordial pour assurer le pilotage par la demande.

Mme Muguette Dini, rapporteur-adjoint - Depuis le début des auditions que nous menons, nous constatons que les objectifs de la formation professionnelle ne sont pas suffisamment définis. Les travaux que vous conduisez vont-ils permettre d'émettre des suggestions quant aux objectifs généraux de la formation professionnelle ?

Comment réagissez-vous aux critiques de la Cour des comptes sur les pratiques des OPCA, qui aboutissent, d'une part, à maximiser leurs prélèvements sur les entreprises, d'autre part, à employer ces ressources de façon apparemment un peu laxiste ?

Seriez-vous disposé à préconiser l'adoption, aux articles pertinents du code du travail, d'une rédaction encadrant plus précisément les versements faits par le FONGEFOR au titre du paritarisme ?

M. Dominique Balmary - La question du FONGEFOR ne peut pas se traiter sans aborder le problème plus vaste du financement du paritarisme et des organisations syndicales. Les collectes de la formation continue et du FONGEFOR représentent effectivement une masse financière conséquente, plus de 1 % de la masse salariale. Le Conseil économique et social vient de rendre un avis sur le sujet de la représentativité, et le président de la section sociale du Conseil d'État a émis un certain nombre de préconisations. Je ne m'aventurerai pas sur ce sujet qui déborde le seul cadre de la formation professionnelle.

Concernant les objectifs insuffisamment définis de la formation, je ne suis pas certain que le Conseil national soit en mesure de définir ces objectifs. Ce conseil est consultatif. Il est placé auprès du ministre chargé de la formation professionnelle. Pour qu'il puisse définir des objectifs, il serait nécessaire de changer le statut du conseil de manière substantielle. Pourtant, ce conseil dispose d'une marge d'autonomie plus étendue que d'autres structures, car son président n'est pas le ministre, comme c'est le cas pour la Commission nationale de la négociation collective, le Comité supérieur de l'emploi et bien d'autres conseils ou commissions placés auprès du ministre du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle. Le président du Conseil national est nommé par le ministre. Il dispose de deux vice-présidents, l'un représentant les partenaires sociaux, l'autre les partenaires régionaux. Aujourd'hui, ce conseil ne décide rien, la parole y est libre ; les personnalités présentes savent que leurs propos ne constituent pas des décisions.

Est-ce la vocation d'un conseil de définir des objectifs ? Nous pourrions réfléchir et suggérer aux pouvoirs publics, aux partenaires sociaux et aux conseils régionaux des orientations. Cependant, nous aboutirions probablement à des formulations compliquées et à des hypothèses diverses entre lesquelles il faudrait choisir. Le conseil n'est pas politiquement en capacité de choisir. Les choix sont de la responsabilité des pouvoirs publics. C'est pourquoi j'ai évoqué la mise en place d'une conférence trisannuelle des états généraux de la formation professionnelle, qui serait conduite par le Gouvernement en s'appuyant éventuellement sur le Conseil national.

Sur le rapport de la Cour des comptes, je n'ai pas à me prononcer en tant que conseiller d'État sur les travaux de la maison voisine. Leurs rapports sont toujours excellents et pertinents. Ils mettent le doigt sur des sujets qui ne sont pas toujours consensuels. Il existe un problème d'éclatement dans le domaine du financement de la formation professionnelle. Néanmoins, depuis une quinzaine d'années, de grands progrès ont été réalisés. La loi quinquennale de 1993 a amorcé une concentration des organismes collecteurs. Auparavant, il en existait plusieurs centaines ; aujourd'hui, seule une petite centaine est présente, dont trois à l'échelle nationale. Le paysage s'est tout de même simplifié, bien que ce ne soit pas encore suffisant. Certains organismes paritaires collecteurs agréés (OPCA) pour la formation continue et certains organismes collecteurs de la taxe d'apprentissage (OCTA) pour l'apprentissage mériteraient de s'unir avec d'autres afin d'offrir un paysage plus simple. Je ne dispose pas d'éléments pour me prononcer sur le problème des frais annexes des organismes paritaires de la formation professionnelle. Nous ne détenons pas la capacité de pénétrer les organismes de financement.

M. Paul Girod - Vous nous avez proposé une grille d'évaluation dans laquelle vous définissez quatre aspects : économique, social, signal de vigueur de la politique contractuelle et adaptation au marché de l'emploi. Ce dernier élément me semble le plus efficace. Pourriez-vous expliciter l'aspect analyse économique ?

Le Conseil national cherche à mettre en place un vocabulaire commun. Ce vocabulaire n'existe-t-il qu'en interne ou s'impose-t-il progressivement à l'extérieur vers les autres partenaires de la formation professionnelle, afin de créer des dialogues au sein des organismes où se prennent les décisions ?

M. Dominique Balmary - L'analyse purement économique mesure l'efficacité de la formation professionnelle au regard de l'augmentation du salaire pour le salarié et de l'obtention d'un travail pour le demandeur d'emploi. Cette analyse ne va pas plus loin, même si elle est importante. Cependant, d'autres questions restent sans réponse. Quel type d'emploi est obtenu par le demandeur d'emploi venant de passer par un cursus de formation professionnelle ? Est-ce un emploi précaire ou un emploi pouvant lui permettre de développer une carrière continue sur plusieurs années ? Ces aspects méritent aussi d'être analysés. Une évaluation sérieuse dans ce domaine doit être réalisée de façon longitudinale. J'ai été délégué à l'emploi pendant dix ans ; j'ai pu constater qu'une observation ponctuelle ne suffit pas. Les efforts politiques et techniques que nous faisons dans ce domaine ne se mesurent pas dans l'instant mais dans la durée.

Pour les salariés, le salaire n'est pas le seul élément en cause. Il constitue un signal intéressant pour un économiste qui observe le marché de l'emploi. Cependant, cette vue conduit à laisser de côté des aspects essentiels. La sécurisation des parcours et l'adaptation des qualifications des salariés aux techniques ne se mesurent pas uniquement au regard de l'évolution salariale. La progression du salaire n'est pas forcément immédiate. Au bout de combien de temps doit-on la mesurer ? La formation protège-t-elle les salariés des accidents de la vie professionnelle ? Ces critères doivent aussi être pris en considération lors d'une évaluation des résultats d'une formation professionnelle. Le critère économique doit bien entendu être analysé et accompagné d'autres critères.

Le vocabulaire commun se forme depuis peu au sein du Conseil national. Il est un peu tôt pour affirmer qu'il se diffuse vers les décideurs. Nous avons pris le parti de conduire une réunion sur deux en province. Les principaux responsables et acteurs régionaux de la formation professionnelle y participent. Nous avons commencé par le Limousin. Nous allons nous rendre à Strasbourg, puis à Nantes et enfin en Guadeloupe à la fin de l'année. Notre démarche est guidée par cette volonté de partir du concret, des réalités du terrain. En allant au contact des décideurs, nous espérons que le vocabulaire se diffusera.

M. Serge Dassault - Je n'ai pas très bien compris le rôle de M. Balmary. Nous sommes ici pour étudier les dispositifs de formation professionnelle. Le Conseil national parle de formation professionnelle tout au long de la vie. Cela signifie-t-il que l'on peut se former à quarante ou cinquante ans ? Il est intéressant de savoir qu'une personne ayant travaillé dans un domaine et se retrouvant au chômage puisse bénéficier d'une formation à n'importe quel âge. Est-ce réellement le cas ?

Le problème que nous posons et pour lequel nous cherchons des solutions, ce sont les 180 000 jeunes sortant des écoles, collèges, universités qui ne trouvent pas de travail. Ils n'obtiennent pas de métier car leur formation est déficiente. A l'université, les étudiants reçoivent des diplômes qui ne servent à rien. Chaque année, 50 000 à 60 000 enfants sortent du collège pour errer dans les rues. Ils n'ont pas été intéressés par ce que l'éducation nationale a cherché à leur apprendre. Elle a donc échoué, puisque son rôle est de former les jeunes. Le collège unique est une erreur. Les jeunes sont aujourd'hui trop différents les uns des autres pour suivre le même enseignement. Ces jeunes deviennent des chômeurs, puis des délinquants en puissance, entraînant des problèmes de sécurité. Nous cherchons une solution à ce problème terrible. Que devons-nous mettre en place pour reprendre en main ces jeunes ? Nous n'arrivons pas à former des jeunes à des métiers, alors que certains secteurs manquent cruellement de main-d'oeuvre. La formation professionnelle passe-t-elle par l'apprentissage ?

M. Jean-Claude Carle, président - Au cours des auditions que nous menons, nous allons recevoir d'autres intervenants qui seront mieux à même de répondre à ces questions pertinentes. M. Balmary est venu nous parler des problèmes d'évaluation des politiques de formation professionnelle.

Mme Gisèle Printz - Vous parlez de définir les objectifs de la formation professionnelle afin d'être en mesure d'évaluer les dispositifs existants et les politiques menées. L'Agence nationale pour l'emploi (ANPE) a un rôle à jouer dans la définition de ces objectifs. Elle reçoit à la fois les offres d'emploi et les demandeurs d'emploi. Elle est à même de constater le décalage qui existe entre les qualifications des personnes en recherche d'emploi et les besoins des entreprises. Pourtant, on entend souvent dire que les cursus proposés par l'ANPE ne sont pas de réelles formations, mais de simples stages n'aboutissant pas à une qualification nouvelle pour le chômeur. Un premier objectif peut être de mettre en liaison les offres et les demandes recueillies par l'ANPE pour déterminer les formations à mettre en place.

M. Dominique Balmary - Mon rôle est de présider le Conseil national. Je fais en sorte que les membres de ce conseil agissent de manière commune. Par conséquent, je n'ai pas de réponses concrètes à vous proposer concernant le chômage des jeunes. L'apprentissage est une des réponses réelles aux questions lourdes et graves de l'insertion professionnelle des jeunes. Au sein du conseil, la commission des comptes cherche à clarifier le financement de l'apprentissage où des problèmes majeurs de transparence apparaissent. Une bonne partie des fonds récoltés pourrait être mieux utilisée. Néanmoins, l'apprentissage se développe en France. Nous sommes à 380 000 apprentis en cours de formation.

La question de Mme Printz porte sur l'orientation des demandeurs d'emploi inscrits sur les listes de l'ANPE vers des formations pertinentes, pour répondre aux besoins des entreprises. L'ANPE détermine les chômeurs qui ont besoin d'une formation. La formation n'est pas toujours souhaitable. Il existe de mauvais usages de la formation professionnelle. Un demandeur d'emploi est parfois dirigé vers une formation afin que son nom disparaisse de la liste des demandeurs d'emploi, faisant ainsi baisser artificiellement les statistiques du chômage. Cependant, l'ANPE effectue un travail bien plus personnalisé qu'auparavant. Elle a institué un référent unique pour chaque demandeur d'emploi qui est en mesure d'aiguiller vers des formations convenables. L'Association nationale pour la formation professionnelle des adultes (AFPA) propose des formations de qualité. Les taux de placement à l'issue des formations délivrées par l'AFPA demeurent satisfaisants, malgré les difficultés du marché de l'emploi. Dans certaines spécialités, ces taux dépassent les 80 %.

Mme Françoise Amat - Je souhaite apporter des précisions à M. Dassault sur les activités du conseil face aux problèmes qu'il a évoqués. Le conseil a pris à bras le corps la question de l'apprentissage. L'apprentissage est une compétence extraordinairement éclatée. L'État établit les règles, contrôle le contrat de travail et surveille la pédagogie. Les régions détiennent une compétence de droit commun en matière d'apprentissage. Elles financent jusqu'à 50 % de l'offre de formation d'apprentissage. Les chambres de commerce et les chambres consulaires enregistrent les contrats d'apprentissage. Les employeurs paient la taxe d'apprentissage. Vous pouvez ainsi prendre conscience de la somme des compétences partagées. Lorsque le Gouvernement soumet un texte, le Conseil national recueille l'ensemble des remarques des partenaires pour donner un avis concret sur les évolutions de l'apprentissage. Le conseil permet également le regroupement des statistiques de l'ensemble des flux financiers dans ce domaine. Ainsi, quand le Gouvernement envisage d'augmenter le nombre d'apprentis de 390 000 à 500 000, le conseil est en mesure de fournir les répercussions de cette décision sur les flux financiers. Une telle volonté politique entraîne, par exemple, une augmentation de l'indemnité compensatrice versée aux employeurs et financée par les régions. Nous devons connaître ces mécaniques financières pour pouvoir appréhender le problème dans sa globalité et donner des avis éclairés. Cet exemple de l'apprentissage, qui est au coeur de nos travaux actuels, montre la façon dont le conseil peut agir pour amener chaque partenaire à fonctionner de manière complémentaire, dans le sens d'un objectif défini.

M. Jacques Legendre - Nous parlons des jeunes qui sortent du système éducatif sans qualification, mais les chiffres annoncés varient d'une réunion à l'autre. Nous passons régulièrement de 120 000 à 180 000 puis 310 000. Je souhaite que vous nous donniez votre chiffre, sa provenance et sa définition précise.

Mme Françoise Amat - Il existe plusieurs niveaux d'analyse. Le niveau 6 évalue le nombre de jeunes sortant du système scolaire sans aucune formation. 60 000 personnes sont dans cette situation, soit 8 % des jeunes. Ces chiffres proviennent des travaux réalisés par la Direction de l'évaluation et de la prospective (DEP) du ministère de l'éducation nationale, répertoriés dans le livre publié par le Haut comité éducation-économie (HCEE). Les niveaux 4 et 5 regroupent les 80 000 jeunes qui quittent sans diplôme le système scolaire avant le niveau du baccalauréat. Les étudiants échouant au cours du premier cycle universitaire et abandonnant leurs études s'élèvent à 85 000. Ces chiffres attestent des difficultés de notre système à former et diplômer les nouvelles générations.

M. Jacques Legendre - Ces chiffres sont à conserver précieusement, car ces données n'impliquent pas du tout les mêmes traitements.

M. Bernard Seillier, rapporteur - Les chiffres que j'ai cités précédemment viennent du rapport du CERC. Ils portent sur les personnes qui quittent l'enseignement supérieur sans diplôme. Elles se trouvent aujourd'hui dans une situation beaucoup plus difficile qu'il y a dix ans. Les employeurs préfèrent recruter quelqu'un possédant simplement le baccalauréat, plutôt qu'un jeune qui affiche un CV en échec de l'enseignement supérieur.

M. Dominique Balmary - Lorsque des chiffres sont évoqués, la définition correspondante n'est pas toujours fournie. C'est pourquoi, les données semblent souvent très variables. Les catégories prises en compte ne sont pas stabilisées.

Je vous laisse, monsieur le président, le premier rapport d'activité du Conseil national. L'exercice que nous venons de réaliser sur l'apprentissage est la synthèse des contrats d'objectifs et de moyens entre l'État et les régions. Il donne un aperçu assez nouveau des dispositifs en train de se développer.

M. Jean-Claude Carle, président - Je tiens à vous remercier pour vos interventions.

Audition de M. André GAURON, conseiller maître à la Cour des comptes, ancien président du Haut Comité éducation, économie, emploi (14 février 2007)

M. Jean-Claude Carle, président - Au nom de mes collègues, je vous remercie d'avoir accepté l'invitation de notre mission. Vous êtes conseiller maître à la Cour des comptes. Cette dernière vient d'ailleurs d'émettre un rapport dont une partie est relative à la formation professionnelle. Le président Philippe Séguin est venu le présenter devant notre assemblée. C'est au titre des travaux que vous avez réalisés en 2000 sur la formation professionnelle que nous souhaitons recueillir votre sentiment sur le système français de la formation professionnelle et ses évolutions. Nous ne pourrons malheureusement pas épuiser le sujet lors de cette audition. Par conséquent, nous vous invitons à nous faire part de vos remarques par écrit, avant la rédaction de notre rapport, dont la remise est prévue pour le mois de juillet prochain.

M. André Gauron - Merci pour cette invitation sur un sujet qui me tient à coeur. La mission étant dans sa première phase de travail, je vais centrer mon propos sur des éléments de l'état des lieux. Je souhaite faire quatre observations et présenter quelques conclusions.

Tout d'abord, nous pouvons nous interroger sur la destination de l'argent consacré à la formation professionnelle. Une publication de la Direction de l'animation et de la recherche des études et des statistiques (DARES) du ministère de l'emploi, parue en janvier 2007, donne le bilan de l'année 2004 concernant la dépense nationale relative à la formation professionnelle continue et à l'apprentissage. Cette étude chiffre le total des dépenses à 24 milliards d'euros. L'impact de la formation professionnelle est meilleur lorsque les apprenants sont en situation de travail. Par conséquent, le premier critère discriminant réside dans le fait d'être ou non en situation de travail. Les personnes en situation de travail sont les salariés privés et publics, et les jeunes en contrat d'apprentissage, de professionnalisation, ou de qualification en entreprise, avec un quota plus ou moins élevé d'heures de formation. 80 % des 24 milliards d'euros s'adressent à ces deux catégories, les salariés et les jeunes sous contrat. Les autres catégories représentées par les chômeurs en insertion et les personnes hors entreprise bénéficient des 20 % restant de la dépense.

A l'intérieur de ces 80 %, 60 % sont des financements provenant des employeurs, entreprises privées ou administrations, et 20 % portent sur les contrats d'apprentissage et de professionnalisation. En analysant la dépense au regard des financements publics ou privés, 15 milliards d'euros sont versés au titre de l'obligation légale pour les entreprises, et 9 milliards d'euros au titre des financements de l'État et des collectivités territoriales. L'État ne détient pas la maîtrise des 15 milliards d'euros provenant de l'obligation légale. Cette somme demeure sous la responsabilité des entreprises qui sont libres de l'utiliser comme elles l'entendent.

Toutes les entreprises au-delà de vingt salariés participent au financement de la formation professionnelle au-dessus du seuil de l'obligation légale. Leur investissement dans la formation professionnelle s'élève à environ 4 % de la masse salariale. Ce chiffre a un peu baissé depuis 1999. Il semble qu'il y ait une rationalisation des crédits de formation professionnelle dans les entreprises. Cependant, les sommes consacrées à ce domaine restent élevées. Nous ne sommes plus dans la situation des années soixante-dix où il fallait installer la culture de la formation professionnelle dans les entreprises. Aujourd'hui, cela fait partie des acquis. Les entreprises ont compris la nécessité de la formation de leurs salariés. Dans mon rapport, j'avais suggéré d'abandonner cette obligation légale pour une obligation de résultat au regard des bénéficiaires.

Le deuxième point essentiel est de déterminer qui sont les bénéficiaires des formations. Nous ne disposons pas de chiffres très récents. Néanmoins, le constat est identique année après année. La formation est dispensée aux mieux formés. Dans les entreprises, il est plus aisé de former les cadres ou les techniciens, qui sont dotés déjà d'un bon niveau scolaire, que de former le personnel ancien qui n'a jamais évolué. Cette constatation est valable aussi bien pour le secteur privé que pour les administrations publiques. La formation ne bénéficie pas aux plus faibles. L'inégalité de la formation continue, plus importante que celle de la formation initiale, nous pose un problème majeur. Cette inégalité ne fait que redoubler les résultats de la formation initiale. Le noyau dur de la population, jeune et moins jeune, en situation de chômage ou d'insertion est constitué des moins formés, aussi bien sur le plan de la formation initiale que continue. Les handicaps se cumulent. En dépit des discours préconisant de donner une priorité aux personnes peu qualifiées, cette priorité ne s'est jamais traduite dans les faits.

Quelles difficultés rencontrons-nous dans l'articulation entre la formation initiale et la formation continue ? Je voudrais profiter de l'occasion qui m'est donnée pour attirer votre attention sur un point crucial pour comprendre certains problèmes de notre société. La formation professionnelle a pour objet de professionnaliser, c'est-à-dire d'adapter les compétences à des postes particuliers en fonction des besoins des entreprises. Elle n'a pas pour mission de suppléer aux lacunes et aux insuffisances de la formation initiale. Le système de formation et les cursus proposés sont construits sur cette base. Parfois cependant, certaines entreprises proposent des remises à niveau à leurs salariés, pour leur permettre ensuite d'accéder à des formations purement professionnelles. Les données 2006 de l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) montrent que, dans tous les pays développés, le taux d'emploi est directement lié au niveau de formation. Le taux d'emploi des personnes diplômées de l'enseignement supérieur est de 89 % pour les hommes et de 78 % pour les femmes. Les personnes ayant le niveau du baccalauréat ont un emploi pour 83 % des hommes et 66 % des femmes. En descendant sous le niveau du baccalauréat, seuls 73 % des hommes et 49 % des femmes travaillent. L'écart est plus important du côté des femmes que des hommes, car certaines font un arbitrage entre une insertion professionnelle difficile et une sortie du marché du travail. Cependant, le décrochage est réel pour les hommes qui possèdent un niveau de formation faible.

Au regard du socle des connaissances fondamentales que chacun doit maîtriser, le problème crucial qui a été sous-estimé est celui d'une maîtrise correcte de la langue parlée et écrite. Dans le monde moderne, contrairement à une idée reçue, la capacité de lecture est une clé de l'accès aux compétences. Dans ce domaine, nous avons certaines difficultés, en particulier avec les garçons. Les tests effectués lors des journées d'appel à la préparation de la défense révèlent que 13,8 % des garçons ont une faible capacité de lecture, contre 7,7 % des filles. En étudiant les statistiques de l'éducation nationale, nous constatons que les problèmes d'apprentissage se jouent dès le primaire. Les garçons redoublent davantage que les filles. L'orientation à la fin du collège se fait sur un critère simple : l'élève a-t-il connu le redoublement ? L'élève non redoublant est dirigé vers l'enseignement général ou technologique. L'élève redoublant est orienté vers l'enseignement professionnel. Dans l'enseignement professionnel, nous retrouvons 53 % d'une génération de garçons, soit un garçon sur deux, dont une petite minorité atteindra le niveau du baccalauréat. Parallèlement, l'enseignement professionnel accueille 37 % des filles d'une génération.

Nous avons un problème sous-estimé de la capacité de la maîtrise de la langue avec les garçons de notre pays. Il n'est pas normal que moins d'un garçon sur deux accède aux lycées généraux et technologiques, alors que les deux tiers des filles y arrivent. Si aujourd'hui, en France, nous avions le même taux pour les garçons que pour les filles, nous serions à 75 % des jeunes accédant au baccalauréat. Le chiffre le plus inquiétant fourni par le ministère de l'éducation nationale révèle que 41 % des filles accèdent au baccalauréat général contre 28 % des garçons. Dans un pays où nous revendiquons la volonté d'amener 80 % d'une classe d'âge au baccalauréat, seuls 28 % des garçons obtiennent un baccalauréat général. Les études s'intéressent généralement aux résultats du baccalauréat où garçons et filles obtiennent des résultats équivalents. Nous avons l'habitude de regarder les proportions d'accès aux grandes écoles, notamment scientifiques, où les garçons sont surreprésentés car les filles font d'autres choix d'études supérieures. C'est pourquoi, nous avons l'impression que les garçons de ce pays ont de très bons résultats. Les garçons qui vont vers les baccalauréats généraux ne posent en effet aucun souci. Mais ils ne sont que 28 %.

En revanche, pour les autres, nous remarquons une corrélation entre le niveau de formation, la maîtrise de la langue et les problèmes de violence. Nous retrouvons ce phénomène dans le domaine de la formation professionnelle. Les problèmes d'insertion se concentrent sur une population masculine. L'histoire récente en France a conduit les chercheurs à surtout intéresser à la scolarisation des filles et à l'insertion professionnelle des femmes. Du coup, personne ne s'est penché sur la situation des garçons. Aujourd'hui, nous nous apercevons que les résultats de la population masculine sont mauvais et inquiétants.

Mme Gisèle Printz - Comment se fait-il alors que tous les dirigeants soient des hommes ?

Mme Annie David - Les 28 % d'hommes qui accèdent au baccalauréat général sont les meilleurs !

M. André Gauron - Les filles choisissent des carrières en droit, en gestion, en médecine, et se dirigent peu vers les écoles d'ingénieurs. Or, les fonctions élevées dans les entreprises sont généralement tenues par des ingénieurs. C'est pourquoi, il existe une surreprésentation masculine dans les postes de direction.

Le troisième point que je souhaite aborder est la VAE. La VAE peut-elle être un substitut à la formation ? La réponse est clairement négative. Lorsque je présidais le Haut comité économie-emploi (HCEE), nous avions réalisé, à la demande des partenaires sociaux, un rapport sur les premiers états de la VAE. Nous avions mis en évidence que la validation des compétences concerne les compétences acquises. Or, dans le monde moderne aux évolutions technologiques rapides, les entreprises recherchent des compétences nouvelles. Pour les salariés, la validation des expériences acquises constitue un tremplin, mais n'est pas suffisante. Pour réussir une reconversion, nous devons lier la validation des compétences acquises à des compléments de formation. Si vous êtes chaudronnier et que vous devez évoluer parce que le métier a changé, l'informatique y a été introduite par exemple, la validation de votre CAP de chaudronnerie ne vous apportera rien. L'important est d'obtenir le complément de formation recherché par les entreprises. Les entreprises n'embauchent plus de personnes détenant un CAP de chaudronnier, elles recrutent au niveau du baccalauréat. Le salarié doit disposer du complément de formation afin d'accéder aux compétences demandées par les entreprises. La VAE contient une illusion à laquelle nous devons être attentifs. La VAE est positive pour valider les compétences acquises. En revanche, elle ne se substitue absolument pas à la formation.

Pour ouvrir la discussion, je soumets trois éléments à notre débat. L'importance de la formation dans les entreprises est aujourd'hui un acquis. Le problème qui demeure se situe dans l'affrontement entre d'un côté les branches professionnelles avec les OPCA et de l'autre les chambres consulaires avec leurs systèmes de formation propres. Chaque organisme a à coeur de garder son pré carré et de capter l'argent supposé lui revenir par la loi. Toute tentative de faire bouger les frontières entre ces deux systèmes se traduit par une levée de boucliers et échoue invariablement. Le problème qui se cache derrière ce conflit est le même que celui rencontré par l'éducation nationale. Lorsque vous construisez un système de formation avec des écoles et des enseignants, votre souci premier est de recruter chaque année suffisamment d'élèves pour faire tourner la machine, sans avoir à fermer ou regrouper des centres. La Cour des comptes effectue régulièrement des contrôles. Le contrôle des écoles de gestion a montré que le système connaît une surabondance de l'offre.

Les entreprises se plaignent de ne pas pouvoir accéder directement aux formules de l'apprentissage. Dans certains métiers, l'éducation nationale a supprimé les formations correspondantes car le nombre de débouchés possibles était trop faible. Le secteur de l'automobile a ainsi créé, avec l'éducation nationale, des formations en apprentissage qui avaient été abandonnées dans les cursus de formation initiale. Les entreprises souhaiteraient pouvoir financer directement ces formations par apprentissage sans avoir à se plier au carcan administratif actuel, dans lequel la taxe d'apprentissage n'est pas la même chose que l'obligation légale.

Ma deuxième observation porte sur un sujet auquel la Cour des comptes s'est intéressé récemment. Nous avons remis à la commission des finances de l'Assemblée nationale un rapport sur les exonérations de charges sociales. Au-delà de ces exonérations, nous devons déterminer les objectifs que nous poursuivons. Nous pouvons défendre et financer le maintien d'emplois peu qualifiés, ou, au contraire, accompagner la mutation des entreprises vers des emplois qualifiés. L'exemple du textile est emblématique de ce choix. Ce secteur s'est battu pendant des années pour obtenir des exonérations de charges afin d'essayer de résister aux délocalisations. De leur côté, les Allemands ont fait le choix de développer un secteur du textile dit technique. Ils ont su changer de métier. Les textiles techniques connaissent un véritable développement de leur marché, en particulier dans l'habillement sportif. Les Français ont compris tardivement que leur industrie textile était détruite par la concurrence européenne et non asiatique. Les industries textiles françaises ont décidé d'opérer une mutation technologique en formant les salariés à de nouveaux métiers, à de nouvelles compétences. Des accords signés à l'automne dernier actent le fait qu'au lieu de réclamer des exonérations de charges vaines pour tenter de concurrencer les bas salaires des pays d'Europe de l'Est, du Sud de la Méditerranée et du Sud-est asiatique, les aides accordées portent sur le financement de la formation technologique.

Dans une société de la connaissance, nous devons fixer comme objectif la valorisation des compétences en qualifiant les salariés, tout en gérant la transition des salariés peu qualifiés vers ce nouveau marché du travail. Ce choix est fondamentalement différent d'une politique de défense des emplois peu qualifiés. La France a, pendant des années, englouti des sommes considérables pour maintenir des emplois non qualifiés, avec la complicité d'économistes qui continuent à vanter les mérites de l'exonération de charges sociales comme étant le summum de la politique de l'emploi.

Ma troisième remarque porte sur ce que j'appelle le paradoxe français de la formation professionnelle. Le regard que nous portons sur la formation professionnelle est différent selon le niveau de cette formation. Au niveau de l'enseignement secondaire, en dessous du baccalauréat, la formation professionnelle est réservée aux exclus de l'enseignement général. En revanche, au-dessus du baccalauréat, ce sont les bons élèves qui se dirigent vers les formations professionnelles. Les IUT, fondés avant l'existence des baccalauréats technologiques pour professionnaliser les élèves issus des baccalauréats généraux, recrutent aujourd'hui les deux tiers de leurs étudiants parmi les bacheliers de l'enseignement général. La sélection y est forte. Les étudiants de BTS viennent pour un tiers d'entre eux des lycées d'enseignement général. Les deux autres tiers possèdent un baccalauréat technologique. Notre système valorise la formation professionnelle à partir de l'enseignement supérieur. Ces formations sont considérées comme parmi les meilleures.

En revanche, au niveau du secondaire, la formation professionnelle est déconsidérée. Ce paradoxe se retrouve dans le domaine de la formation continue. Les entreprises préfèrent recruter les étudiants sortant de BTS ou d'IUT possédant un très bon niveau de formation initiale. Elles savent que ces salariés auront les compétences et les capacités d'adaptation requises pour suivre des stages afin de se former aux évolutions technologiques. Une personne détenant un CAP n'a pas réussi à aller jusqu'au baccalauréat. Si une entreprise l'embauche, elle aura tendance à ne pas faire l'effort de la former. Dans les plans de formation des entreprises, nous remarquons un consensus général pour aller au plus facile et satisfaire les demandes les plus fréquentes, celles des cadres et des techniciens. Les détenteurs de CAP sont abandonnés, les entreprises partant du principe qu'ils ne désirent pas retourner sur les bancs de l'école.

M. Bernard Seillier, rapporteur - Je souhaite approfondir le sujet sur la ligne de partage entre formation initiale et formation professionnelle. Actuellement, le système semble assez rigide et laisse un vide entre ces deux types de formation. Cet espace vacant peut être comblé par la formation initiale ou par la formation professionnelle en la faisant évoluer. Des expériences de deuxième chance existent pour les jeunes qui sortent de l'enseignement secondaire sans qualification, n'ayant pas acquis un socle minimal de connaissances. Ils connaissent parfois une reprise de la formation initiale, sans attendre que la situation soit vraiment compromise pour se tourner vers la formation professionnelle. Au Canada, le CEGEP de Montréal, établissement secondaire d'enseignement professionnel, recense ses anciens élèves non diplômés et leur propose avec succès une formation à distance individualisée pour obtenir finalement le diplôme. Quelles mesures pouvons-nous envisager pour rendre plus perméable cette frontière de la fin de la formation initiale et permettre une reprise de l'enseignement sans attendre un temps trop long ?

Pouvons-nous prévoir l'évolution de l'économie pour anticiper les besoins futurs des entreprises et rendre l'appareil de formation plus réactif ? Ma question porte sur la notion de prévention afin d'éviter que les diplômes de la formation initiale soient obsolètes par rapport aux besoins du marché de l'emploi. Aujourd'hui, ces insuffisances de la formation initiale sont palliées en ayant recours à l'ensemble des dispositifs de la formation continue qui court, elle-même, en permanence derrière l'évolution de l'économie.

L'offre de la formation continue vous paraît-elle adaptée ? Existe-t-il des abus de position dominante, notamment dans le domaine psychosocial, de la part de formations peu adaptées aux besoins du monde du travail ? Ce problème existe au sein de la formation initiale et semble se retrouver également dans le secteur de la formation continue.

M. André Gauron - La difficulté à laquelle nous sommes confrontés réside dans la division binaire de la formation initiale. D'un côté, nous possédons la formation issue de l'enseignement technique, basée sur un acquis de connaissances essentiellement scolaires, même si des stages en entreprise y ont été introduits. De l'autre, nous disposons de l'apprentissage. Nous savons aujourd'hui que pour les élèves en difficulté dans le système scolaire, l'apprentissage est grandement profitable. En effet, chacun connaît un rapport au savoir propre et l'acquisition de connaissances ne fonctionne pas de la même manière pour tous. Certains sont dotés d'une approche concrète et ont besoin d'apprendre par la pratique, plutôt qu'à travers des pédagogies abstraites comme celles que nous développons.

Le système français a cette caractéristique, qui remonte au XIXe siècle, qu'à chaque fois qu'un enseignement se professionnalise, il devient de plus en plus abstrait afin de se rapprocher du général. En intégrant des enseignements au départ très professionnels dans le système pédagogique existant, l'éducation nationale les modifie, les rendant plus abstraits, pour les rapprocher du général. Ainsi, notre système tord ce qui était à l'origine professionnel. Le livre d'Antoine Prost sur la dérive des cours complémentaires analyse parfaitement ce phénomène. L'apprentissage reste le seul lieu où nous sommes capables de développer une pédagogie active. Malheureusement, aujourd'hui, l'offre de formation par l'apprentissage reste très limitée du fait de la faiblesse du nombre de places d'apprentis proposées par les entreprises. Dans ce domaine, notre histoire est profondément opposée à celle de l'Allemagne, où les entreprises ont une fonction évidente de formation et d'apprentissage. En France, l'apprentissage a longtemps été réduit à quelques métiers artisanaux. Actuellement, chez Renault ou Peugeot, le nombre d'apprentis est dérisoire. La logique de ces entreprises n'est pas de former. Chez Volkswagen en Allemagne, tous les jeunes passent par l'apprentissage.

Pour élargir cette forme de pédagogie, nous devons faire comprendre aux entreprises qu'elles ont un rôle à jouer dans ce domaine. L'apprentissage ne doit pas se limiter aux métiers de bouche ou à l'artisanat, mais s'étendre à l'industrie et au secteur tertiaire. Nous pouvons inciter les entreprises à développer l'apprentissage en leur accordant des exonérations ou des aides. Les entreprises doivent saisir la carte de l'apprentissage en ne limitant pas la formation à l'aspect professionnel mais en assurant aussi un enseignement plus général portant sur la culture, la langue. En quelque sorte, l'école se déporte vers l'entreprise. Cette idée provoque souvent de fortes réticences dans le milieu enseignant, bien que la situation semble progressivement évoluer. Pour les publics en difficulté, en particulier les garçons dont un sur deux uniquement accède à l'enseignement général ou technologique, l'apprentissage peut être le remède au problème du manque de formation.

Concernant les perspectives de la formation professionnelle, nous connaissons un autre paradoxe. Le HCEE et la commission qui homologue les titres de diplômes professionnels soutiennent deux positions opposées. Les partenaires sociaux siégeant au HCEE sont tous d'accord pour reconnaître que la multitude des diplômes professionnels n'a aucun sens. Aujourd'hui, le système propose près de 300 diplômes différents au niveau des CAP, des BEP et des baccalauréats professionnels. Il existe au moins 180 cursus de BTS, alors que les IUT offrent moins de 100 disciplines. Nous sommes tous d'accord aujourd'hui pour dire, et les travaux du Centre d'études et de recherches sur les qualifications (CEREQ) le confirment, qu'il n'y a pas de correspondance entre la filière précise suivie, la matière étudiée et l'emploi occupé. Il faudrait donc réduire l'offre de diplômes.

Pourtant, les mêmes partenaires sociaux siégeant à la commission d'homologation continuent à proposer des créations de diplômes. Je me souviens d'une séance où nous avons eu une proposition de diplôme, venant de l'Union professionnelle artisanale (UPA), pour cinq salariés à travers toute la France. Le MEDEF s'est d'ailleurs énervé. Cette demande caricaturale reflète bien la réalité que nous rencontrons. Nous devons cibler des champs larges en termes de diplôme, dans lesquels les gens pourront évoluer. Le contrat de professionnalisation porte sur des domaines assez vastes, celui de la chimie, de la physique, de la médecine. Son intérêt est de pouvoir adapter les compétences aux besoins. Une personne peut ensuite, en cours de carrière, reprendre un nouveau contrat pour réadapter ses compétences à l'évolution des technologies. Un jeune enfermé avec un CAP ou même un BTS dans un domaine étroit devra, dès son premier emploi, s'il est malin, élargir de lui-même son champ d'activité. En revanche, s'il s'accroche à sa formation initiale, il ne trouvera pas de travail correspondant à sa formation précise. Les diplômes sont toujours en retard par rapport au marché du travail. Cette décomposition extrêmement fine des fonctions n'existe plus dans la réalité.

Nous avons beaucoup de mal avec les partenaires sociaux. Ils sont écartelés entre ces deux positions. Les partenaires sociaux au niveau confédéral reconnaissent la nécessité d'élargir le champ des diplômes. Par contre, ceux qui gèrent les diplômes titre par titre dans les commissions paritaires restent figés sur des diplômes trop pointus. Le coût par élève en France est le plus élevé dans toutes les formations de lycée, CAP, BEP, baccalauréat professionnel, BTS, ainsi que dans les classes préparatoires aux grandes écoles. Un BTS est plus coûteux qu'un IUT, alors que son niveau de formation est considéré comme légèrement inférieur. Ce surcoût s'explique par la multiplication des filières. Dans certaines formations, le taux d'encadrement peut être d'un enseignant pour dix élèves. Cette différence de coût avec les pays voisins est liée à cette segmentation à l'extrême de l'enseignement. Ces formations trop spécialisées n'ont aucun sens dans un marché du travail qui cherche des personnes capables de s'adapter en permanence. C'est pourquoi les diplômés des IUT sont préférés par les employeurs à ceux des BTS car, leur domaine de formation étant plus large, ils sont plus adaptables.

M. Bernard Seillier, rapporteur - L'avenir semble prometteur dans le secteur des services à la personne. Conseillez-vous la mise en place de formation dans ce domaine ?

M. André Gauron - Une formation tournée vers les services à la personne est tout à fait souhaitable. Si nous entamons une réforme des BEP, nous devons supprimer le BEP de secrétariat et diriger les jeunes vers des emplois sociaux. Aucune entreprise n'embauche de jeunes possédant un BEP de secrétariat. Le rapport dirigé par l'Inspection générale de l'éducation nationale sur les problèmes du BEP de secrétariat montre que les employeurs ne recrutent pas les personnes issues de cette formation. Le BEP secrétariat débouche sur le chômage. Il serait préférable de diriger les jeunes filles, représentant 95 % des élèves de cette filière, vers des emplois sociaux.

Cependant, les inspecteurs de l'éducation nationale se heurtent au corps enseignant. Il est indispensable pourtant d'avoir le courage de fermer des filières. Aujourd'hui, les postes de secrétariat se recrutent parmi les diplômés des BTS. Ces jeunes sont passés d'abord par la filière technologique ou générale, avant de rejoindre une filière professionnelle de secrétariat. Nous retrouvons le problème de la maîtrise de la langue. Ces jeunes issus des BTS possèdent un bon niveau du maniement de la langue écrite et parlée. Les jeunes filles des BEP de secrétariat se retrouvent dans cette formation car elles connaissent des difficultés de maîtrise de la langue qui les ont empêchées de poursuivre des études secondaires dans les filières générales ou technologiques. En outre, aucune administration, y compris les collectivités territoriales, n'embauchera ces jeunes filles, car le niveau élevé des concours ne leur permet pas de se présenter.

Face au développement du marché de l'emploi dans le secteur des services à la personne, nous devons effectivement organiser une filière, avec les différents niveaux représentés du CAP au BTS. Cependant, nous sommes confrontés aux réticences du ministère de la santé et des affaires sociales. Ce ministère, particulièrement rigide avec lequel le dialogue est toujours difficile, est arc-bouté sur ses propres diplômes. Nous avons un mal considérable à le faire évoluer sur le sujet de la VAE. Nous ne disposons pas d'articulations entre les formations de l'éducation nationale et les titres professionnels que le ministère délivre. Si le recrutement des formations des affaires sociales se fait au niveau d'un baccalauréat général, les jeunes issus d'une formation BEP sanitaire et sociale de lycée n'ont aucune chance d'intégrer le monde du travail. Nous devons réussir à faire sauter ce verrou au niveau du ministère de la santé et des affaires sociales. La résolution de ce problème est politique. L'impulsion doit venir du ministre. En menant une bonne négociation, les organisations syndicales peuvent accepter ce changement.

M. Jean-Claude Carle, président - L'intégration des formations sanitaires et sociales au plan régional de développement des formations (PRDF) peut permettre de faire avancer les choses.

M. André Gauron - En effet, les collectivités territoriales, en particulier les régions, jouent un rôle primordial sur la carte des formations professionnelles.

M. Bernard Seillier, rapporteur - Je souhaite revenir sur la problématique de la structure de l'offre de formation.

M. Jean-Claude Carle, président - Aujourd'hui, les sciences dites douces attirent davantage les jeunes que les sciences plus techniques. Pourtant, nous savons que les débouchés de ces filières sont moindres et que nous manquons de personnel formé dans certains domaines techniques.

M. André Gauron - Le dernier rapport du HCEEE analyse le processus qui conduit de nombreux jeunes à se diriger vers des filières sans grandes perspectives. Le système supérieur commence par sélectionner. Les jeunes possédant un baccalauréat technologique ont très peu de chance d'être admis en IUT. Les meilleurs peuvent espérer intégrer un BTS. Les autres n'ont pas d'autres choix que de s'inscrire à l'université pour poursuivre des études supérieures. Mais quelles filières peuvent-ils choisir à l'université ? Les bons élèves en mathématiques de l'enseignement technologique sortent de la filière techno-industrielle qui est bien structurée et propose un cursus supérieur satisfaisant et adapté. Les autres bacheliers technologiques, des filières techno-tertiaires, possèdent un niveau trop faible en mathématiques pour envisager les filières scientifiques. En médecine, dès le premier cours, le doyen précise que les étudiants ne possédant pas un baccalauréat S peuvent partir. Nous retrouvons donc les jeunes issus de l'enseignement technologique en sciences humaines et en psychologie. Ils se retrouvent dans ces filières car ils ont été refoulés des autres cursus.

Cependant, leur niveau en français n'est pas suffisant pour répondre aux exigences rédactionnelles de ces disciplines. Le débat actuel sur l'orientation est une fausse piste. L'échec de ces jeunes à l'université vient d'un problème de niveau. Nous ne sommes pas face à un problème d'orientation mais de niveau. Nous tenons le discours que tous les baccalauréats sont équivalents et ont la même dignité. Néanmoins, nous devons ouvrir les yeux et admettre qu'ils n'ont pas tous le même niveau. Le système français remet les compteurs à zéro après l'obtention du baccalauréat et laisse penser que tous les élèves peuvent faire les mêmes études. La réalité est que les élèves détenant un baccalauréat technologique tertiaire échouent à l'université car ils n'ont pas le niveau suffisant pour suivre ces études. Nous devons remonter le niveau scolaire de l'enseignement primaire et du collège, voire de la maternelle en ce qui concerne l'acquisition du langage.

M. Jean-Claude Carle, président - Compte tenu du grand intérêt des questions que vous avez abordées, je propose que nous vous réinvitions au sein de cette mission. Malheureusement, aujourd'hui notre temps est limité. Vous nous avez éclairés sur le lien essentiel entre la formation initiale et la formation continue. Cet aspect m'apparaît fondamental pour la suite de nos travaux et les propositions qui pourront en découler.

Nous allons terminer cette audition par quelques questions, en souhaitant vivement pouvoir prolonger cet entretien prochainement.

Mme Annie David - Vous nous avez expliqué la répartition de l'argent consacré à la formation professionnelle, mais quel objectif nous sommes-nous fixés ? En fonction d'un objectif précisément défini, nous pourrions alors discuter des priorités de financement.

J'approuve votre analyse sur le fait que la formation initiale ne se substitue pas à la formation professionnelle. Cependant, qu'entendons-nous exactement par formation professionnelle ? Vous estimez que les entreprises aujourd'hui ont pris conscience de la nécessité de la formation professionnelle. Pour ma part, j'émettrais un bémol, car tous les salariés ne bénéficient pas de la même manière de la formation professionnelle. Comme vous l'avez justement souligné, ce sont les salariés possédant la meilleure formation initiale et occupant les postes les plus qualifiés qui reçoivent une formation professionnelle leur permettant de poursuivre leur évolution de carrière. En revanche, les salariés sans qualification, occupant les niveaux d'emploi les plus faibles, en bénéficient nettement moins. J'ai trop vu, lors de mes expériences professionnelles en entreprise, des formations ne correspondant pas à la demande des salariés et uniquement délivrées afin que l'employeur puisse prouver qu'il a rempli son quota annuel de formation obligatoire.

Concernant la VAE, un salarié, après quinze années passées dans l'entreprise, possède un niveau de qualification supérieur à celui qu'il avait lors de son entrée dans l'entreprise. La validation est primordiale car elle permet, lors du départ du salarié de l'entreprise, d'obtenir un nouveau diplôme attestant des compétences acquises. La VAE est une reconnaissance officielle de ces compétences. Quel rôle la formation professionnelle peut-elle tenir pour accompagner cette validation des acquis ?

Chaque année, en rapportant auprès du Sénat sur le budget de l'enseignement technique et professionnel, j'évoque la nécessité de la mise en place d'une formation sanitaire et sociale. Je confirme vos propos concernant le BEP de secrétariat qui ne correspond plus à un emploi. Cependant, si nous fermons ces formations, que deviennent les jeunes filles qui les suivent ? Détenons-nous aujourd'hui la capacité d'ouvrir des places dans d'autres formations professionnelles pour accueillir ces élèves ? Il n'est pas imaginable de les laisser dehors. Nous devons faire évoluer ce BEP de secrétariat, comme d'autres BEP d'ailleurs, mais sans laisser des jeunes sans perspective de formation initiale d'un bon niveau.

Le socle commun de connaissances tel que nous l'avons voté dans la loi est largement insuffisant pour permettre ensuite à chacun d'entre nous de pouvoir suivre une formation de qualité tout au long de la vie. Cette notion de formation tout au long de la vie constitue une certaine assurance pour chacun au cours de sa vie professionnelle de ne pas se retrouver sans emploi.

M. Jean-Claude Carle, président - Nous pouvons nous poser la question de la pertinence des BEP en général, de façon plus large.

M. Jacques Legendre - J'ai été très intéressé par vos propos sur la maîtrise de la langue, de la lecture, et sur le déséquilibre de réussite scolaire entre les garçons et les filles. Ce déséquilibre n'est-il pas l'expression de la plus grande difficulté des garçons des minorités visibles ou des banlieues à poursuivre des études ? Ce différentiel mérite d'être creusé.

M. André Gauron - Je ne suis pas compétent pour répondre à cette question. Effectivement, cette hypothèse est intéressante et des sociologues devraient étudier cet aspect.

M. Jacques Legendre - Je suis inquiet à la vue du rapport de l'OCDE sur le taux d'emploi au regard du niveau de formation. Nous avons longtemps considéré que plus une personne a fait d'études, meilleures sont ses chances de trouver un emploi. Cependant, cela n'est-il pas en train de se détériorer ? De quel niveau de formation parle-t-on ? S'agit-il de la formation générale ou de l'acquisition d'une qualification professionnelle attestée avec éventuellement un début d'expérience professionnelle ?

L'alternance et l'apprentissage peuvent être des contrats de travail particuliers, mais aussi des cursus permettant l'acquisition d'une qualification sous un statut scolaire. Sur ce point, ne rencontrons-nous pas un problème de coordination entre les deux ministères ? Les difficultés interministérielles ne peuvent se résoudre que sous l'impulsion d'un Premier ministre, ou d'un ministre délégué auprès du Premier ministre. J'ai souhaité occuper cette fonction à une époque, car j'ai conscience que la formation professionnelle se retrouve régulièrement coincée entre le ministère de l'éducation nationale et celui du travail. Cette question du pilotage doit être posée et mise en avant pour permettre une progression dans ce domaine.

Comme vous l'avez rappelé, tout système de formation a tendance à agir en fonction de ses formateurs. En effet, le système peut difficilement se séparer de ses formateurs. Pourtant, la formation existe d'abord pour les gens à former. Nous devons absolument le rappeler et nous en assurer. Quels instruments pouvons-nous mettre en place afin de faire constater les dérives de certaines formations ? Des organismes placent des gens en situation d'échec en n'apportant pas, à travers les formations qu'ils offrent, les compétences que le marché de l'emploi requiert. Ces formations sont sans débouché ; leur niveau est trop faible et leur contenu non adapté aux réalités économiques. La carte des formations professionnelles et le schéma régional de la formation professionnelle peuvent être des instruments utiles. En voyez-vous d'autres ? Nous devons faire la démonstration que le système envoie des gens se former dans l'unique but d'assurer un travail aux formateurs plutôt que pour eux-mêmes. Cette situation est inadmissible. La formation doit répondre en priorité aux besoins des personnes à former, aux besoins des entreprises et aux besoins constatés en matière de dynamisme économique.

M. André Gauron - Le diplôme continue de payer. Globalement, le fait de posséder des diplômes constitue une garantie moindre qu'il y a vingt ans. Cependant, en termes de hiérarchie, les diplômés obtiennent des postes plus élevés. Ceux qui ont un diplôme de l'enseignement supérieur s'en sortent mieux que ceux détenant un CAP. En revanche, nous constatons que les diplômes de l'enseignement supérieur se valent. Il existe peu de différences hiérarchiques entre les diplômés affichant cinq années d'études après le baccalauréat et ceux possédant un DUT.

Concernant le clivage entre les deux ministères, l'idée d'un délégué auprès du Premier ministre est à creuser. Nous devons dépasser ce clivage. Pour l'instant, nous sommes en situation d'échec sur ce point. La Commission d'habilitation des diplômes professionnels avait été placée sous la tutelle du ministère de l'éducation nationale, puis a été remise sous la coupe du ministère du travail. Ce changement constitue une régression idiote.

Nous avons effectivement une interrogation sur le contenu des formations dispensées par les entreprises. Néanmoins, je ne m'autorise pas à penser à la place des entreprises et des partenaires sociaux. Les organisations syndicales participent au plan. Le domaine de la formation est celui pour lequel il existe le plus de négociations. Si le contenu n'est pas satisfaisant, les partenaires sociaux sont aussi coupables. Ils doivent mener un débat afin de permettre l'évolution des contenus des formations professionnelles.

Contrairement à ce que la presse a publié dernièrement, sauf à modifier la loi sur l'obligation de formation des entreprises, la manne financière sur laquelle les pouvoirs publics, État et collectivités territoriales, peuvent jouer s'élève à 9 milliards d'euros et non 24 milliards d'euros. 16 milliards d'euros relèvent de la seule compétence des entreprises. Nous pouvons toujours leur suggérer des directions sur les choix à faire, néanmoins, il n'est pas possible de les imposer. Les 9 milliards d'euros relevant de la compétence des pouvoirs publics concernent la formation des personnes qui ne sont pas en situation de travail. Cette tâche de formation est la plus difficile à assumer, car elle porte sur le passage de la formation vers l'emploi.

Aujourd'hui, la carte scolaire professionnelle dépend des régions. En dialoguant avec les recteurs, les conseils régionaux peuvent réussir à faire bouger les clivages. Les corporatismes semblent actuellement moins forts ; des discussions s'ouvrent. Nous devons nous organiser régionalement afin de placer une personne forte face aux recteurs pour établir cette carte scolaire professionnelle. Cependant, le problème de la multiplicité des titres doit également être résolu. Le recteur gère en premier lieu ses enseignants. S'il dispose de professeurs de menuiserie, il ouvre une filière de menuiserie. Pour réduire certaines spécialités, nous pouvons jouer sur les départs à la retraite des enseignants des filières professionnelles. Le système dans lequel les professeurs ont passé un CAPES et enseignent pendant 40 ans n'est plus admissible. Ces enseignants se retrouvent au bout de dix ans déconnectés des réalités du monde professionnel. Les professeurs doivent être recrutés parmi des personnes venant du monde de l'entreprise. Nous pouvons profiter de la revalorisation du statut des professeurs à titre temporaire pour assurer ces recrutements. L'enseignement professionnel agricole, extrêmement mobile, peut être un modèle. Les corporatismes syndicaux internes au milieu de l'enseignement agricole y sont nettement moins présents.

M. Jean-Claude Carle, président - Nous serions vraiment très heureux de poursuivre cette discussion ultérieurement ; nous vous remercions vivement pour vos éclairages particulièrement pertinents.

Audition de M. Marc FERRACCI, chercheur au Centre de recherche en économie et statistiques (CREST - INSEE), (14 février 2007)

M. Jean-Claude Carle, président - Nous vous remercions d'avoir accepté notre invitation. Nous en sommes à notre troisième série d'auditions. Nous avons désiré, dans un premier temps, obtenir une vue d'ensemble de la formation professionnelle. Nous constatons que la formation professionnelle fonctionne d'après une logique de moyens. Il paraît souhaitable de revenir à une logique de besoins et de résultats. Je rappelle que vous êtes chercheur à l'Université de Paris I. Vous êtes le premier à avoir réalisé de manière détaillée une évaluation du dispositif de formation professionnelle des chômeurs dans notre pays. Le quotidien Le Figaro a rendu compte de votre rapport le 19 janvier dernier. Vous dressez un constat que nous pouvons qualifier d'assez pessimiste. Je vous laisse le soin d'exposer vos observations sur le sujet.

M. Marc Ferracci - J'ai réalisé ce travail d'évaluation dans le cadre d'une thèse que j'ai soutenue il y a deux mois. Cette thèse a été effectuée dans le contexte d'une convention CIFRE. Les conventions CIFRE sont destinées à favoriser l'insertion des doctorants dans le monde professionnel. Leur mode de financement est particulier puisque cette recherche est payée à la fois par l'université et par une institution. L'institution qui a financé ma thèse et m'a permis d'avoir accès à ses données est l'UNEDIC. Les travaux figurant dans cette thèse proviennent d'une collaboration avec deux chercheurs expérimentés du CREST, Bruno Crépon et Denis Fougère, spécialistes de l'évaluation des politiques de l'emploi. Les résultats et les conclusions que je vais vous exposer sont le fruit de ce travail d'équipe.

Concernant la formation des chômeurs, ma démarche s'est déroulée en trois temps. La première étape a été de répondre à cette question : que peut-on attendre de la formation ? Cette interrogation impose de se pencher sur les évaluations existantes des dispositifs de formation des chômeurs. J'ai pu constater qu'en France, ces dispositifs n'ont quasiment jamais été évalués. Les quelques évaluations réalisées portent sur les dispositifs tournés vers les jeunes, en particulier des évaluations menées par des chercheurs du CREST en 2000. Il n'existe pas d'évaluations des dispositifs de formation destinés aux demandeurs d'emploi adultes. Nous sommes donc confrontés à un très lourd déficit d'évaluation. En revanche, il est intéressant de signaler que, dans les pays étrangers, Allemagne, Royaume-Uni, pays scandinaves, les évaluations répondant au standard de la recherche académique sont nombreuses. Nous sommes extrêmement en retard sur l'évaluation de la formation, et plus largement sur l'évaluation des politiques actives d'emploi. Face à ce constat, nous pouvons saluer l'UNEDIC qui a permis l'accès à ses données. Le déficit d'évaluation est, en effet, en partie dû à la difficulté d'obtenir des chiffres fiables.

Que peut-on attendre de la formation ? Deux questions découlent de cette interrogation. S'agissant des chômeurs, nous nous intéressons tout d'abord à l'effet de la formation sur le rythme de retour à l'emploi, c'est-à-dire à l'influence de la formation sur la durée de l'épisode de chômage. L'autre point essentiel à étudier est l'effet de la formation sur la stabilité de l'emploi retrouvé. Ces deux questions importantes engagent la collectivité à travers l'équilibre financier du régime d'assurance-chômage. Lorsqu'elle est efficace, la formation permet de réduire les dépenses d'indemnisation et d'accroître le montant des cotisations en fonction de la stabilité de l'emploi retrouvé. Ces deux aspects sont abordés de manière parallèle dans ce travail d'évaluation. Nous jugeons l'efficacité concrète de la formation au regard de ces deux variables de résultats.

Les évaluations étrangères indiquent que l'impact de la formation sur la durée de chômage est globalement négatif. La majorité des évaluations ne trouve pas d'effet significatif de la formation sur le retour à l'emploi des chômeurs. Deux nuances peuvent être apportées. La première montre que la notion d'effet significatif est délicate à manier. Lorsque nous évaluons un dispositif, nous sommes confrontés à un problème méthodologique très lourd lié à l'expérience d'un biais de sélection. La comparaison entre la situation des demandeurs d'emploi passés par la formation et ceux n'ayant pas reçu de formation ne présente aucun intérêt. En effet, si les chômeurs les plus qualifiés, les plus diplômés et les plus motivés sont envoyés en formation, le retour à l'emploi de ces chômeurs ne sera pas lié à la formation qu'ils auront reçue mais à leurs qualités propres. Nous devons donc mettre en oeuvre une méthodologie qui permette de comparer les situations d'individus présentant le même profil. Il est indispensable d'être en mesure de contrôler ces facteurs de sélectivité. Les évaluations étrangères que j'évoque dans ma thèse cherchent toutes, par des méthodes diverses, à contrôler cette sélectivité. En revanche, les études que rapportent les médias ne tiennent que rarement compte de ce problème fondamental.

La formation n'a pas vraiment d'impact sur la durée du chômage car un phénomène d'enfermement se produit, c'est-à-dire que le demandeur d'emploi, pendant la durée de la formation, s'installe dans sa situation. Toutes les études le confirment. Durant la formation, les chômeurs voient leur taux de retour à l'emploi chuter de manière extrêmement importante, car ils disposent de moins de temps pour effectuer une recherche active d'emploi. En outre, les personnes en formation sont généralement volontaires pour suivre ce cursus et désirent le mener à son terme. Ce phénomène d'enfermement fait l'objet d'un consensus dans toutes les évaluations existantes. Cet effet d'enfermement compense, et même parfois plus, l'effet positif de la formation une fois qu'elle a pris fin.

La seconde variable, celle concernant la stabilité de l'emploi, fait l'objet de très peu d'études. Les quelques études menées, qui tiennent compte du biais de sélectivité, constatent un effet positif. La formation peut permettre d'élargir le spectre des emplois susceptibles d'être occupés par le demandeur d'emploi. Elle contribue à un meilleur appariement entre les chômeurs et les postes vacants. Elle apporte également une productivité supérieure aux individus. Les emplois les plus productifs étant les moins détruits, ils offrent une stabilité plus grande.

Pour terminer cet exposé sur les conclusions apportées par les évaluations réalisées dans les pays étrangers, je tiens à signaler que ces effets constatés sont toujours des effets moyens. L'effet de la formation n'est pas le même selon les publics et selon les dispositifs de formation. Nous observons une certaine hétérogénéité des effets suivant ces deux critères, les publics et les dispositifs. Il est indispensable d'évaluer au cas par cas et de stratifier les résultats selon les publics.

Après m'être intéressé aux évaluations étrangères, j'ai effectué une analyse du fonctionnement du système français de formation des chômeurs. Le troisième chapitre de ma thèse est consacré à une description du dispositif institutionnel. Ce système est éminemment complexe et s'articule autour de trois acteurs, l'État, les régions et les partenaires sociaux à travers l'UNEDIC, en particulier depuis 2001 et la mise en place du plan d'aide de retour à l'emploi (PARE). Ces trois acteurs ont des logiques parfois contradictoires. Leurs moyens peuvent, dans certains cas, se superposer.

La conséquence concrète de la complexité de ce système s'observe dans la difficulté que rencontre un demandeur d'emploi motivé pour accéder à un programme de formation. Le chômeur doit franchir un certain nombre d'étapes. Elles tiennent d'abord à la prescription de la formation. Pour pouvoir bénéficier des aides et de l'accompagnement que procure le service public de l'emploi, l'ANPE doit valider le principe même de la formation pour le demandeur d'emploi. Ensuite, le chômeur doit se soumettre à un bilan de compétences, c'est-à-dire faire évaluer ses lacunes. Ce travail d'introspection et de dialogue avec les agents de l'ANPE réclame une certaine réflexion. Il constitue un obstacle que ne franchissent pas tous les demandeurs d'emploi. Le troisième obstacle à franchir pour accéder à la formation se situe dans la recherche d'un prestataire de formation. Pour la formation des salariés comme pour celle des chômeurs, l'offre est pléthorique, il est difficile de s'y retrouver. Une fois que le demandeur d'emploi a identifié son besoin de formation, il doit trouver un prestataire qui propose cette formation.

La quatrième étape est de trouver un financement. Le système français du financement des formations fonctionne à deux vitesses. Dans l'accès à la formation et à son financement, les chômeurs éligibles à l'assurance-chômage possèdent un avantage énorme par rapport aux chômeurs non éligibles. D'une part, lorsqu'ils entrent en formation, les chômeurs éligibles qui ont signé un PARE avec l'ASSEDIC qui les indemnise, c'est-à-dire l'immense majorité des demandeurs d'emploi, ont droit à une indemnisation équivalente à celle qu'ils reçoivent dans le cadre de l'indemnisation classique. La formation constitue donc un cadre relativement confortable sur le plan financier. Pour ces chômeurs indemnisés, les ASSEDIC prennent également en charge certains frais de formation et des frais annexes comme les frais de déplacement.

Les chômeurs non éligibles se trouvent dans une situation bien plus délicate. Face à ce système complexe, ils ne savent pas toujours à quelle porte frapper pour obtenir un financement. Doivent-ils s'adresser à la région, aux services de l'État ou à l'intermédiaire que constitue l'ANPE ? L'ANPE ne dispose souvent pas des informations nécessaires pour orienter vers les financeurs. Cette complexité du système est un facteur de sélectivité. Une étude très intéressante publiée par la DARES en 2006 analyse de manière très fine le processus de participation aux programmes de formation. Cette enquête indique que les formations sont proposées en priorité aux personnes les plus vulnérables, c'est-à-dire les moins qualifiées et les moins diplômées. Pourtant, au terme du parcours d'obstacles que j'ai décrit, ce sont, au contraire, les demandeurs d'emploi les plus diplômés et qualifiés qui accèdent à la formation. Notre système sélectionne les personnes capables de réfléchir à leur projet professionnel. Sa sélectivité s'exprime également dans le clivage qu'il établit entre les chômeurs éligibles et non éligibles. Le biais de sélectivité que j'ai évoqué précédemment devient une question centrale du problème, ne se limitant pas à un aspect méthodologique. Nous devons identifier des moyens pour simplifier le système du service public de l'emploi et le processus de participation. La complexité étant facteur de sélectivité et d'injustice, la simplification du système permettrait de le rendre plus juste, mais aussi plus efficace.

Munis de ces constats, nous nous sommes penchés sur l'efficacité de la formation. En partant des données de l'UNEDIC, nous avons d'abord effectué une évaluation de l'impact de la formation. L'effet de la formation sur le premier critère, la durée de l'épisode de chômage, montre un allongement de la période sans emploi pour un individu de même profil. Nous retrouvons donc les résultats établis par les études étrangères. Ce constat peut heurter le sens commun et les instances en charge de la gestion de l'assurance-chômage. Derrière ce résultat, nous retrouvons d'abord l'effet d'enfermement ; la formation empêche les gens de sortir du chômage tant qu'elle a lieu. Une fois la formation arrivée à son terme, un effet légèrement négatif sur le retour à l'emploi est également observé. Nous remarquons que dans les quelques semaines qui suivent la fin de la formation, les personnes formées reviennent à l'emploi un petit peu plus vite que les autres. Cependant, très rapidement, cet effet positif s'évanouit. La formation donne un coup de fouet durant environ trois semaines. Au-delà, le taux de retour à l'emploi chute en dessous de celui des chômeurs non formés. Ce résultat est statistiquement significatif mais n'est pas de la même ampleur que celui du phénomène d'enfermement. Nous devons néanmoins avoir conscience que la formation amène un impact négatif non seulement pendant son déroulement, mais également après son terme. Plus les formations sont longues, plus les chômeurs subissent le fameux effet d'enfermement, et donc plus la période de chômage s'allonge.

Ce constat assez pessimiste devrait faire réagir les instances dirigeantes de l'assurance-chômage. Depuis la mise en place du PARE, l'UNEDIC prescrit des formations alors que cette activité était auparavant dévolue à l'ANPE. Ces formations gérées par les ASSEDIC, dites « conventionnées », ont explicitement pour objet d'accélérer le retour à l'emploi. C'est pourquoi les résultats de notre évaluation heurtent la façon dont a été conçu le système entré en vigueur en 2001 avec le PARE. Il faut cependant rappeler que l'effet des formations peut différer selon les dispositifs évalués. Il est ainsi possible que les formations conventionnées soient les plus efficaces, mais notre évaluation ne permet pas encore de répondre à cette question.

A l'inverse, l'aspect positif est que les formations permettent de rallonger la durée de l'emploi retrouvé. L'effet positif sur la stabilité de l'emploi est réel. Nous cherchons, à travers des exercices de simulation, à quantifier l'ampleur respective de ces deux effets, qui sont des effets moyens. Selon les dispositifs, la nature des formations et les publics, les effets peuvent différer ; leur interprétation reste donc difficile. Cependant, de manière globale, les formations rallongent la durée du chômage dans une proportion de l'ordre de cent jours, ce qui correspond à la moyenne des durées des formations. Nous retrouvons ici cet effet d'enfermement. Un demandeur d'emploi connaît un épisode de chômage d'autant plus long qu'il a suivi une formation longue. L'effet moyen de la formation sur la durée de l'emploi retrouvée est de l'ordre de 330 jours. Nous avons donc un rapport positif de un à trois. En outre, plus les formations sont longues, plus l'emploi retrouvé par les personnes formées sera stable.

L'analyse micro économétrique nous montre finalement que la formation n'est pas la potion magique que nous pouvons attendre concernant le retour à l'emploi des chômeurs. En revanche, elle constitue un investissement intéressant dans une perspective de long terme. Les partenaires sociaux, à travers l'UNEDIC, ont intérêt à se préoccuper de la stabilité de l'emploi retrouvé par les chômeurs et à ne pas se limiter à une courte vue. Il est souhaitable d'étudier la perte financière pour l'UNEDIC que représente l'allongement de la période de chômage en raison du suivi de la formation, au regard du gain de cotisations supplémentaires obtenu grâce à la plus grande stabilité de l'emploi retrouvé. Les données dont nous disposons ne nous ont pas permis, pour l'instant, de mener cette analyse coût-bénéfice de façon individuelle. L'établissement de la balance entre les dépenses supplémentaires et les recettes supplémentaires engendrées par la formation constitue néanmoins une étape indispensable pour progresser dans l'évaluation des dispositifs de formation pour les chômeurs.

Une autre question me semble être au coeur du débat public et de la thématique de la sécurisation des parcours professionnels. Quel serait, non plus dans une perspective microéconomique mais dans une perspective macroéconomique, l'effet du développement des programmes de formation ? Nous pouvons penser que si nous accroissons le taux d'accès moyen et l'intensité des formations, cela aura des effets à la fois sur les chômeurs ayant reçu la formation, mais aussi sans doute sur les demandeurs d'emploi non formés. Nous évoluons en effet dans un marché du travail imparfait connaissant des secteurs en tension à la recherche de main-d'oeuvre et d'autres offrant peu de débouchés. Ce contexte entraîne des problèmes d'adéquation entre les qualifications et les postes vacants. De ce point de vue, le développement des programmes de formation influence le comportement de création d'emploi des entreprises. Ce phénomène n'est pas forcément perceptible à l'échelle nationale. En revanche, à l'échelle d'un bassin d'emplois, l'influence devient concrète. Une entreprise créant un poste se met en recherche d'un candidat. Cette étape s'avère coûteuse. Si le service public de l'emploi fonctionne bien et forme correctement les individus, le temps de recherche d'un candidat pour l'entreprise peut être raccourci. L'entreprise fait alors des économies. Les modèles macroéconomiques nous prouvent que, dans ce contexte, le comportement de création d'emplois des entreprises se modifie. Lorsque les entreprises trouvent plus facilement des candidats bien formés, elles augmentent leur fréquence de recrutement. Cette idée est développée dans le dernier chapitre de ma thèse. Les responsables qui conçoivent les réformes de la formation professionnelle doivent avoir conscience que la formation peut avoir des effets positifs au-delà de la population formée, puisque les créations d'emploi bénéficient à tout le monde.

Pour conclure, je reviens sur la nécessité pour notre pays d'évaluer. Nous souffrons d'un énorme déficit d'évaluations. Nous n'avons pas, avec notre étude, la prétention de clore le débat. Nous avons eu la chance de travailler sur des bases de données extrêmement larges puisqu'elles couvrent 800 000 observations. Les résultats sont donc statistiquement robustes. Cependant, il serait profitable que d'autres chercheurs se saisissent de ces données afin d'améliorer la connaissance dans ce domaine. Notre étude n'aborde pas certains aspects du problème, en particulier l'analyse coût-bénéfice. Nous détenons des informations sur le devenir des personnes formées, mais nous sommes incapables d'évaluer l'impact financier net du processus de formation sur l'équilibre de l'assurance-chômage.

En outre, l'impact des différents dispositifs de formation est méconnu. Une connaissance plus fine serait souhaitable. Au regard de l'éclatement du marché de la formation, il existe sans doute des contenus de formation, voire des prestataires de formation, plus efficaces que d'autres. Nous devons réussir à stratifier les résultats en fonction des contenus et des objectifs des formations. Une question posée par les partenaires sociaux sur laquelle nous travaillons actuellement est d'évaluer si les formations prescrites par l'UNEDIC, c'est-à-dire conventionnées et destinées aux chômeurs éligibles, sont plus efficaces que les formations simplement homologuées par l'État.

M. Jean-Claude Carle, président - Je vous remercie, monsieur Ferracci, de cet exposé particulièrement clair. Vous nous avez bien montré la nécessité de sortir de cette logique de dépense pour parvenir à une logique d'investissement. La notion de retour sur investissement à court et long termes doit faire partie de nos préoccupations.

M. Bernard Seillier, rapporteur - J'énumère les questions que nous avions prévues de vous poser, bien que votre exposé nous ait fourni en grande partie les réponses souhaitées. Nous désirons connaître votre analyse sur l'efficacité de la formation des demandeurs d'emploi au regard de l'offre actuelle existante et de son adéquation aux demandes. Quelle appréciation portez-vous sur le rôle croissant de l'UNEDIC en matière de formation professionnelle et sur ses actions de formation ? Quel bilan dressez-vous sur les dispositions de l'allocation de retour à l'emploi-formation (AREF), de l'allocation formation-reclassement (AFR), et du plan d'aide de retour à l'emploi (PARE) ? Est-il nécessaire de réformer les systèmes de rémunération des stages de formation en direction des demandeurs d'emploi ?

M. Marc Ferracci - Concernant le rôle croissant de l'UNEDIC en matière de formation, il est pour l'instant difficile de répondre à cette question. Nous ne disposons pas pour l'instant d'évaluations permettant la comparaison entre les formations conventionnées par l'UNEDIC et celles homologuées par l'État.

Les dispositifs d'allocations versées aux demandeurs d'emploi se divisent en deux groupes. Tout d'abord, nous possédons des dispositifs destinés aux chômeurs éligibles. Depuis 2001, l'AREF remplace l'AFR. Cette allocation propose un montant équivalent à l'allocation de retour à l'emploi (ARE) perçue par l'immense majorité des chômeurs éligibles à l'assurance-chômage. L'AREF est versée pendant la durée de la formation. Dans l'évolution du dispositif, la rupture entre AFR et AREF n'a pas été neutre. Jusqu'en 2001, les allocations chômage étaient dégressives, sauf pour les demandeurs d'emploi entrant en formation qui bénéficiaient alors du régime de l'AFR. Cette allocation leur permettait de percevoir une indemnité constante durant toute la durée de la formation. Ce système constituait une puissante incitation à entamer une formation. Nous pouvons penser que le système était encore moins efficace car des gens choisissaient de suivre une formation, non pas avec un objectif professionnel, mais uniquement pour bénéficier d'une allocation à taux constant. Depuis 2001 et la mise en place du PARE, la dégressivité des allocations est supprimée. Le régime est identique que l'on soit ou non en formation. Cela est plus cohérent.

Cependant, devons-nous réformer le système de rémunération des stages de formation en direction des demandeurs d'emploi ? Mon sentiment est qu'une réforme doit chercher à niveler par le haut. L'allocation des chômeurs éligibles est confortable en proportion des droits qu'ils se sont ouvert. Par ailleurs, des revenus annexes venant en complément de cette rémunération peuvent exister. Je les détaille en annexe de ma thèse. En revanche, sans nécessairement augmenter les moyens destinés à la rémunération des chômeurs non éligibles, il est indispensable de rendre l'information plus accessible et plus cohérente. Nous avons constaté que des financements existent pour la formation des chômeurs non éligibles. Pourtant, en raison de la complexité du système, les agents de l'ANPE eux-mêmes ne connaissent pas toujours les dispositifs disponibles pour ce public. Cette barrière dressée face aux populations les plus fragiles doit être abolie en unifiant par le haut, en rendant l'offre plus visible et cohérente.

Mme Sylvie Desmarescaux - Vous soulignez la complexité du système, en particulier ce fonctionnement à trois partenaires, l'État, les régions et l'UNEDIC. Pensez-vous que le principe de la maison de l'emploi (MDE) et de son guichet unique permette d'assurer une meilleure cohérence du système et de bénéficier d'offres plus pertinentes ? Si l'ANPE ne connaît pas tous les dispositifs existants, les MDE sont-elles capables d'être plus performantes ? Parmi les rapports récents de MM. Pierre Cahuc et André Zylberberg, de M. Paul Santelmann et du CERC, quelles propositions retiendriez-vous pour améliorer la formation des demandeurs d'emploi ?

M. Marc Ferracci - Je tiens à mentionner que j'ai effectué ma thèse sous la direction de Pierre Cahuc. Je suis extrêmement favorable au guichet unique pour des raisons à la fois pratiques et économiques. Il facilite la vie des demandeurs d'emploi. Cependant, le simple fait d'établir un lieu physique commun, où l'indemnisation et les ressources d'accompagnement sont réunies, n'emporte pas forcément la cohérence du système. Au-delà du guichet unique, qui participe d'une logique intégrative, je suis un fervent défenseur d'un rapprochement entre l'organisme qui indemnise et celui qui accompagne, c'est-à-dire d'un rapprochement entre l'UNEDIC et l'ANPE. Cette idée est au centre du débat. Je publie un article ce mois-ci dans la Revue française d'économie, intitulé « Améliorer le service de l'emploi, ce que disent les faits ». A cette occasion, je dresse une revue de toutes les réformes entreprises à l'étranger en matière de service public de l'emploi.

Concernant l'articulation indemnisation-formation, nous gagnerions à fusionner pour au moins une raison. Aujourd'hui, nous savons que des personnes reçoivent une indemnisation durant vingt-trois mois, alors même qu'elles pourraient retrouver un emploi bien plus rapidement. Certains demandeurs d'emploi très qualifiés, haut diplômés, possédant des réseaux sociaux étendus, peuvent assez facilement décrocher un nouvel emploi. Ils ne subissent pas vraiment le chômage, mais choisissent de prendre leur temps avant d'occuper un nouveau poste. Ils peuvent se permettre ce choix puisqu'ils touchent une confortable indemnité. Il existe donc une hétérogénéité entre les demandeurs d'emploi. Niveler les niveaux d'indemnisation afin d'améliorer le système n'est pas envisageable. En revanche, l'observation des systèmes mis en place à l'étranger nous apporte des solutions. En introduisant de manière obligatoire le passage dans des mesures actives comme la formation, nous incitons ceux qui ne souhaitent pas participer à ces dispositifs à mener une recherche d'emploi plus dynamique. Nous constatons, dans les exemples étrangers, que les haut diplômés, qui bénéficiaient de leur indemnisation durant quelques mois sans chercher activement un emploi, vont fréquemment obtenir un nouveau travail avant que la formation obligatoire ne débute. La perspective d'entrer en formation les conduit à se positionner de nouveau sur le marché du travail. Nous parlons alors d'un effet de « menace » de la formation.

Cet aspect, qui peut paraître anecdotique, résout en partie le problème de l'aléa moral auquel sont confrontés tous les systèmes d'indemnisation, en particulier celui de l'assurance chômage. Nous ne savons jamais précisément quel est l'effort de recherche d'emploi des chômeurs. Certains peuvent parfois ne fournir aucun effort et attendre d'être au bout de leurs vingt-deux mois d'indemnisation pour commencer à envoyer des CV. Nous pouvons les inciter à retrouver un emploi plus rapidement en instituant des formations obligatoires. Ce système implique de décider de manière conjointe des mesures d'indemnisation et des mesures de formation. Ceci est donc un argument en faveur du rapprochement de l'UNEDIC et de l'ANPE.

M. Jean-Claude Carle, président - Le guichet unique est une nécessité. Cependant, un seul guichet unique par département n'est pas suffisant. Il doit être doublé d'un souci de proximité pour pouvoir être efficace.

M. Marc Ferracci - Suite à mon étude, j'estime aujourd'hui que l'accompagnement des demandeurs d'emploi est notoirement insuffisant. Pour la plupart d'entre eux, il se résume à une entrevue de quarante-cinq minutes tous les six mois avec le service public de l'emploi. Que pouvons-nous espérer de rencontres si éparses ? L'accompagnement doit permettre de bâtir un projet professionnel et d'établir un bilan de compétences requérant une démarche d'introspection. Le système sur ce point doit être amélioré. Vous parlez de rendre plus dense l'accompagnement en termes géographiques ; je considère qu'il est indispensable de le rendre plus dense également en termes de contenu et de fréquence.

Les rapports récents sur la formation des chômeurs confirment les observations sur la nécessité de simplifier le système et de l'évaluer. Je déborde ici de la problématique des chômeurs pour aller vers la formation des salariés. Le système de former ou payer, en dédiant une partie de la masse salariale à la formation, est profondément inéquitable. Nous constatons que les salariés les moins qualifiés accèdent peu à la formation. De leur côté, les petites entreprises sont obligées de supporter une partie du coût de la formation, alors qu'elles n'éprouvent pas forcément de besoins de formation. En termes économiques, ce système est inefficient.

Au sujet de l'organisation du service public de l'emploi, il commence à y avoir un consensus sur le guichet unique. Concernant le rapprochement de l'UNEDIC et de l'ANPE, afin de mettre en cohérence toutes les actions d'accompagnement et d'indemnisation, deux versions sont possibles. La première option, légère, préconisée par le rapport Marimbert, consiste à accroître la coordination en resserrant les liens conventionnels entre l'État, l'UNEDIC et l'ANPE. La deuxième version, offrant à mon sens une plus grande cohérence économique et financière, passe par une réforme ambitieuse amenant à une véritable reprise en main de l'UNEDIC par l'État. En effet, le chômage exerce des effets collatéraux sur la société qui dépassent le simple déséquilibre financier de l'UNEDIC : la violence sociale, la marginalité, l'exclusion. Ces externalités négatives, les partenaires sociaux, dans le cadre de leur gestion de l'UNEDIC, ne s'en préoccupent pas. Ce n'est pas leur rôle et ils n'en ont pas forcément les compétences. Cette fonction est typiquement du ressort de l'État. En outre, l'État est, depuis maintenant plusieurs années, le prêteur de l'UNEDIC. Il devrait donc disposer d'un droit de regard plus étendu sur sa gestion.

Mme Gisèle Printz - Si la formation des chômeurs était mieux dispensée et mieux organisée, réussirait-on à réduire de manière conséquente les offres d'emploi non pourvues et ainsi à faire fortement baisser le chômage ?

M. Marc Ferracci - La dernière partie de ma thèse est consacrée à cette évaluation de la phase macroéconomique. En améliorant l'efficacité de la formation, nous pouvons non seulement permettre aux emplois existants d'être pourvus mais également inciter les entreprises à créer des emplois supplémentaires. Cependant, nous rencontrons des difficultés méthodologiques pour mettre en place ces études. Nous devons doubler les évaluations quantitatives effectuées sur le terrain auprès des chefs d'entreprise. Nous voulons comprendre comment ils perçoivent les réformes du service public de l'emploi ; si elles les incitent à créer de nouveaux postes par exemple.

Mme Gisèle Printz - Nous avons le sentiment que la formation professionnelle est un outil disponible dont nous ne savons pas quoi faire.

M. Marc Ferracci - Pierre Cahuc et André Zylberberg ont écrit une note sur le dispositif de formation continue des adultes salariés qui a marqué les esprits. Ils ont mis en avant le fait que le système est guidé par l'offre de formation. Le service public de l'emploi est face à une offre pléthorique, mais ne trouve pas nécessairement les formations utiles aux demandeurs d'emploi. L'offre étant privée, nous ne sommes pas dans une logique d'intérêt général mais de prestation de services. Les prestataires de formation mettent souvent le service public de l'emploi devant le fait accompli. Les formules de formation qu'ils proposent sont à prendre ou à laisser. Une réforme de l'offre de formation est indispensable. Nous pouvons utiliser un système de certification ou des mécanismes de notation afin de rendre plus transparente l'information sur les prestataires. Lorsque nous lisons dans les journaux que la Scientologie investit le domaine de la formation professionnelle, nous pouvons nous inquiéter. Même si cet exemple reste marginal, sans être scientologues, certains formateurs exercent vraiment mal leur travail de formateur.

M. Jean-Claude Carle, président - Notre mission va se déplacer en province pour les prochaines auditions. Nous aurons ainsi l'occasion de constater sur le terrain si les dispositifs de formation professionnelle peuvent avoir un impact sur les créations d'emploi. En nous rendant dans la vallée de l'Arve en Haute-Savoie la semaine prochaine, nous verrons, sur un métier en tension qui est celui de la mécanique, que les entreprises peinent à trouver deux cents personnes compétentes pour pourvoir des postes. Des lacunes existent au niveau des centres de formation.

En l'absence de nouvelles questions, je lève cette séance. Je remercie encore M. Ferracci d'avoir répondu à notre invitation. Si nous souhaitons obtenir des informations complémentaires sur les sujets qui ont été abordés aujourd'hui, nous n'hésiterons pas à vous contacter de nouveau.

Mes chers collègues, mercredi nous nous déplaçons en Rhône-Alpes toute la journée. Je pense que les visites sur le terrain sont utiles à notre travail. Deux autres déplacements sont programmés pour l'instant : l'un à Marseille, afin d'analyser la situation des populations en difficulté, l'autre en Alsace, pour se pencher sur le problème de l'aspiration des pays frontaliers que sont la Suisse et l'Allemagne.

Audition de MM. Jean-François ROUBAUD, président, Jean-François VEYSSET, vice-président chargé des affaires sociales, et Georges TISSIÉ, directeur des affaires sociales, de la Confédération générale des petites et moyennes entreprises (CGPME) (28 février 2007)

M. Jean-Claude Carle, président - Mes chers collègues, si vous le voulez bien, nous allons commencer nos auditions en remerciant le président Roubaud, qui est accompagné de MM. Veysset et Tissié, d'avoir accepté de venir devant notre mission. Ce sont des acteurs et des partenaires essentiels de la formation professionnelle, puisque la CGPME regroupe les petites et moyennes entreprises qui sont aujourd'hui celles qui créent le plus d'emplois. C'était pour nous un devoir, monsieur le président, de vous écouter et d'entendre ce que vous pensez de la formation professionnelle. Trouvez-vous le personnel qualifié dont vous avez besoin ? Quel est votre point de vue sur les mécanismes de prescription et de financement de la formation professionnelle ?

M. Jean-François Roubaud - Merci, monsieur le président.

Vous avez dans votre propos liminaire donné le chiffre de 24 milliards d'euros. J'ai entendu lors d'une audition récente Jean-Marc Ayrault parler de 25 milliards d'euros. Hier, au Conseil économique et social, le Premier ministre parlait de 30 milliards d'euros. Je m'inquiète de cette inflation des chiffres, qui m'arrange lorsqu'il s'agit du CNE, mais pas pour ce qui concerne la formation. Je voudrais simplement préciser que la somme d'argent dont les entreprises sont responsables est légèrement inférieure à 10 milliards d'euros. Je peux répondre devant votre assemblée d'environ 9,5 milliards d'euros. Il est à mon sens important de le souligner, car la somme d'argent est ainsi divisée par trois. Je suis conscient que rien n'est parfait dans ce bas monde. Ces dépenses sont cependant le résultat d'un travail important des employeurs, qui se consacrent à une efficacité maximale de cet argent, dépensé pour former les salariés.

Vous demandiez également si nous disposions de suffisamment de personnel qualifié. La réponse est clairement négative. Dans nos métiers, et particulièrement dans les métiers de service et l'industrie - vous entendrez tout à l'heure des représentants du secteur du bâtiment - mais également l'hôtellerie, représentée chez nous par Jean-François Veysset, nous sommes en tension. Nous manquons globalement de 300 000 personnes dans nos entreprises. Les outils mis en place - la formation, entre autres - manquent donc pour résoudre ce problème.

J'ai fait venir Jean-François Veysset et Georges Tissié qui vous donneront un certain nombre de chiffres et de graphiques tout à l'heure. Il est très important que l'on s'intéresse véritablement à ces masses d'argent - 9,5 milliards d'euros et non 24 - et à leur meilleure organisation possible par nos organisations humaines, du moins je l'espère, et je fais tout pour que nos organisations collectrices, dont l'AGEFOS, la plus importante de France, fassent leur travail le mieux possible. Il faut également faire en sorte que les mesures récentes soient bien mises en oeuvre - nous parlerons de l'accord de décembre 2003, mais son application n'est intervenue qu'au 4 mai 2004, il me semble. Il faut du temps pour que les entrepreneurs s'adaptent au système. Nous vous donnerons tout à l'heure quelques courbes et quelques chiffres qui en témoignent. Je prends toujours l'exemple du contrat de professionnalisation, au sujet duquel nous étions au moment de son lancement, convoqués toutes les trois semaines par le ministre du travail. Le chef d'entreprise doit s'approprier les mesures. Il n'est pas focalisé sur ce point, en particulier dans les petites et moyennes entreprises que je représente. L'information doit lui parvenir progressivement. Il doit apprendre à l'utiliser.

Voilà, monsieur le président, les propos liminaires que je voulais tenir, en vous faisant part, naturellement, de toute notre bonne volonté pour améliorer, si nous le pouvons, les dispositifs avec les conseils que vous pourriez donner dans votre rapport.

M. Jean-François Veysset - Avant que Georges Tissié ne vous cite quelques chiffres globaux, je voudrais vous dire que, en matière de formation professionnelle, nous sommes acteurs en tant que correspondants pour les formations initiales, à travers les commissions paritaires consultatives, jusqu'au niveau Bac+2, en partenariat avec l'éducation nationale. Ensuite, nous devons sans doute reconstruire un meilleur partenariat universités-entreprises concernant l'enseignement supérieur, notamment au moment où nous devrons, comme vous, nous approprier le parcours européen des certifications et débattre de l'ECVET, nouveau circuit de financement des formations dans un contexte européen et même tourné vers la mondialisation.

Cela étant, nous sommes responsables et très engagés en matière de formation initiale dans le cadre de l'apprentissage et à travers la formation, y compris, lorsqu'il s'agit de formations premières, à travers les contrats de professionnalisation rattachés aux dispositifs et aux circuits financiers de la formation continue. Cela étant, je veux vous rappeler que lors des travaux de la commission Thélot, lors de la consolidation d'une nouvelle approche de l'école et notamment du socle de base, nous avons exprimé au nom des chefs d'entreprises que nous représentons, le souci d'être associés, acteurs majeurs de la formation professionnelle, mais à partir d'un socle acquis en matière de lecture, compréhension, calcul, et d'une première langue étrangère.

Voilà ce que je voulais dire sur le sujet. Georges, peut-être pouvez-vous reprendre quelques chiffres clés par rapport à notre champ de responsabilité.

M. Georges Tissié - Pour prolonger ce qui a été dit précédemment par le président et le vice-président, nous voudrions mettre l'accent sur le fait que, à la suite de l'accord du 5 décembre 2003 et de la loi du 4 mai 2004, toute une série d'éléments nouveaux, de mécanismes nouveaux ont été mis en place. Comme l'a dit le président, il faut du temps pour leur mise en oeuvre, mais nous constatons, grâce aux éléments statistiques dont nous disposons, des résultats importants et en progression. A titre d'exemple, le contrat de professionnalisation concernait en 2005 115 000 personnes, et 145 400 en 2006 selon le Fonds unique de péréquation. Les chiffres 2006 de la DARES sont très proches (142 800). Nous voyons donc que cette nouvelle formule, qui constituait déjà comme l'a indiqué le président, un défi en elle-même, puisqu'elle revenait à une fusion de trois formules existantes, est montée en puissance. Il fallait toutefois du temps avant que cela se mette en place. Nous devons donc retenir pour le contrat de professionnalisation cette forte progression de 115 000 à 145 000.

Concernant les périodes de professionnalisation qui constituaient un autre apport de l'accord du 5 décembre 2003 repris par la loi du 4 mai 2004, les chiffres sont encore plus frappants. En 2005, on dénombrait 240 000 périodes de professionnalisation selon le Fonds unique de péréquation et 248 000 selon le projet de loi de finances 2007.

En 2006, on dénombrait 345 000 périodes de professionnalisation selon le FUP.

Ces chiffres sont très significatifs.

M. Jean-Claude Carle, président - Pouvez-vous nous rappeler ce que sont ces périodes de professionnalisation ?

M. Georges Tissié - La formule peut être ambiguë ; certains ont pu faire dans le passé des confusions. Ces périodes sont notamment consacrées à la formation des salariés dont la qualification est insuffisante au regard de l'évolution des technologies et de l'organisation du travail ainsi qu'aux salariés ayant vingt ans d'activité professionnelle ou âgés d'au moins quarante-cinq ans, qui ont, soit besoin de se remettre à niveau, soit veulent entamer une nouvelle carrière. Ces périodes touchent un public particulier mais nombreux dans notre pays. Il s'agit d'une novation complète. Nous ne pouvons même pas dire qu'elle prenne la suite d'un autre dispositif, comme le contrat de professionnalisation a pris la suite du contrat de qualification et d'adaptation. Cette formule est totalement nouvelle et elle monte en puissance.

M. Jean-Claude Carle, président - Comment est financée cette mesure ?

M. Georges Tissié - Nous pouvons consacrer une part de la contribution légale des entreprises pour la formation professionnelle continue - 1,6 % de la masse salariale - à ces périodes de professionnalisation, selon des mécanismes quelque peu complexes.

Je reprends encore deux exemples. Le premier concerne les actions de formation pour les tuteurs. La notion de tutorat n'est pas entièrement nouvelle, mais, au-delà de l'apprentissage, nous avons étendu ce mécanisme dans le cadre du contrat de qualification et maintenant du contrat de professionnalisation, avec des chiffres moins significatifs mais importants tout de même. Nous comptons en 2005 18 500 actions de formation pour les tuteurs, et 25 000 en 2006.

Enfin, le DIF. Nous avons beaucoup parlé de cette novation, la plus difficile pour les entreprises, et qui ne s'est mise en oeuvre que très tardivement, parce qu'il a fallu signer toute une série d'accords dont certains datent du début de l'année 2005. Selon le projet de loi de finances pour 2007, 130 000 salariés ont bénéficié du DIF en 2006.

Un dernier élément peut être souligné ; il s'agit d'un rappel et non plus d'une novation. Selon le projet de loi de finances pour 2007, 40 % des salariés du secteur marchand, soit plus de 7 millions de salariés, ont bénéficié d'une ou plusieurs actions de formation dans le cadre du plan de formation, acté officiellement par l'accord de 1970 et la loi de 1971 et repris dans l'accord du 5 décembre 2003 et la loi du 4 mai 2004.

M. Jean-Claude Carle, président - Merci. Avant de laisser la parole à notre rapporteur, je soulignerais que le rapport Zylberberg est très sévère avec le DIF. Il faut prendre du recul sur ce mécanisme et lui laisser le temps de se mettre en place. Un certain nombre de questions portent aujourd'hui sur son éventuelle transférabilité. Que pensez-vous du DIF d'une manière générale ? Répond-il aux besoins des PME et quel est votre avis sur sa transférabilité ?

M. Jean-François Roubaud - Merci, monsieur le président. Je dirais deux mots sur ce point, que mes amis pourront compléter.

En ce qui concerne le droit individuel à la formation, il existe un temps d'adaptation. Le chef d'entreprise et les salariés doivent s'en emparer, ce qui est loin d'être le cas, en particulier dans les très petites entreprises de zéro à vingt salariés. Nous avons un véritable problème d'information et j'ai d'ailleurs demandé à l'AGEFOS - j'ai rencontré son président il y a trois semaines - d'organiser une campagne d'information à destination des salariés comme des chefs d'entreprises. Nous avons dans ce cadre mis en place avec l'AGEFOS une expérimentation pour tenir la main du chef d'entreprise et des salariés pour gérer individuellement les problèmes des salariés. Pour ce faire, nous nous sommes équipés informatiquement depuis trois ans, afin de pouvoir gérer près de 600 000 contrats individuels. Nous sommes en phase d'expérimentation jusqu'au mois de juin, puis nous étendrons le dispositif à l'ensemble du territoire.

En ce qui concerne la transférabilité, j'ai un véritable souci. Je perçois un risque important qu'elle ne bloque l'embauche : quelqu'un qui demandera au moment du recrutement, à rattraper cinq ans de formation pendante risquerait d'être négatif pour l'emploi. La transférabilité est positive, mais elle risque à mon avis de bloquer l'emploi dans les petites entreprises.

M. Jean-François Veysset - Avant même que M. Michelin ne vous fasse part des réflexions propres au bâtiment, qui est ouvert en principe au sein de la branche professionnelle, nous avons déjà réalisé un effort particulier en négociant la convention de reclassement personnalisé, qui comprend une formule de transfert des droits, permettant le développement plus rapide de formations avant même de s'inscrire dans la recherche d'un emploi. Cela étant, nous n'avons pas à l'heure actuelle suffisamment d'analyses, de suivi et d'évaluations sur la mise en oeuvre pour pouvoir passer à un dispositif plus large. Dans le même temps - nous l'avons évoqué tout à l'heure à propos de la période de professionnalisation -, nous étudions ce que nous avons mis sur certains secteurs en correspondance de durée du DIF sur une base pluriannuelle. Certains ont construit des parcours sur des bases de vingt heures, d'autres de soixante ou plus de cent heures. Nous avons besoin d'une phase crédible d'analyse avant de pouvoir dire quelle mesure est souhaitable. La pire des choses serait la cacophonie d'une précipitation non maîtrisée.

M. Georges Tissié - J'ajoute que le DIF est déjà transférable dans certains cas, et ne l'est pas dans d'autres, comme en cas de faute grave ou de faute lourde, ou encore en cas de démission.

M. Bernard Seillier, rapporteur - S'agissant de la maîtrise du socle fondamental, je souhaitais vous demander si vous la considériez comme une priorité insuffisamment prise en compte par notre système de formation et quelles étaient vos préconisations dans ce domaine : j'ai cru comprendre, à travers vos propos, que la formation continue n'avait pas selon vous à assumer ce passif.

M. Jean-François Veysset - Il existe une obligation régalienne de l'État sur le socle des connaissances. Cela étant, des jeunes femmes et des jeunes gens, dits adultes depuis plusieurs années, ont besoin de parcours différents. C'est pourquoi la CGPME considère avec beaucoup d'intérêt l'insertion par l'entreprise, afin de redisposer ces jeunes à un désir d'apprendre, y compris le socle qu'ils auront insuffisamment acquis par le parcours à l'école primaire et au collège.

M. Bernard Seillier, rapporteur - De grands espoirs sont fondés sur les créations d'emplois dans le secteur des services à la personne que l'on chiffre parfois à deux millions. Cela vous paraît-il réaliste ? Comment, par ailleurs, adapter notre appareil de formation professionnelle pour favoriser un meilleur développement de ces nouveaux services ?

M. Jean-François Veysset - Nous l'avons évoqué ce matin même en section du travail au Conseil économique et social où je siégeais et où Mme Arnoult-Brill, issue des milieux associatifs, est rapporteur sur le sujet de la sécurisation des parcours professionnels. L'information, c'est la structuration de ce secteur particulier de l'économie sociale et solidaire, qui se constitue en tant qu'employeur et va devoir mettre en place des outils, comme cela a été fait pour l'économie marchande que nous représentons devant vous. Il leur revient de dégager les capacités financières correspondant à ces attentes de formation, y compris de professionnels plus aguerris que ceux que nous avons aujourd'hui, en particulier dans le domaine de la dépendance.

M. Bernard Seillier, rapporteur - Si je vous comprends bien, vos propos confirment l'importance que prendra ce secteur s'il parvient à se structurer.

M. Jean-François Veysset - Il regroupe d'ores et déjà environ 10 % de l'emploi, ce qui est suffisamment important pour que l'on s'en inquiète.

M. Bernard Seillier, rapporteur - Merci. Quel est le pourcentage de mutualisation du financement de la formation professionnelle ? Faut-il le renforcer ?

M. Jean-Claude Carle, président - Si vous le permettez, j'aurais une question corollaire à celle du rapporteur. Deux dispositifs existent aujourd'hui - le contrat d'apprentissage et le contrat de professionnalisation -, ce qui constitue déjà une amélioration considérable étant donné la multiplicité de contrats qui existait auparavant. Dans un souci de simplification, souhaitez-vous la création d'un contrat unique ou le maintien de ces deux contrats, quitte à ce qu'il existe une certaine fongibilité des mécanismes de financement.

M. Jean-François Roubaud - J'ai le sentiment qu'il existe véritablement deux étages de formation, initiale et professionnelle. Il est à mon sens difficile de les fusionner en un seul pour des raisons de simplification ; nous sommes véritablement dans deux mondes différents.

M. Jean-François Veysset - J'ajouterais qu'il s'agit de publics différents. Concernant la fongibilité, nous avons tenté, dans des zones à moindre densité, de regrouper au sein de mêmes classes des personnes de statuts différents. Cela pose très rapidement des problèmes insolubles, car il suffit que l'un des financeurs soit en retrait et tout s'effondre. Nous n'en sommes pas encore à la période que nous souhaiterions, dans laquelle un porteur de projet, notamment en matière de formation, puisse être également un catalyseur incontournable des fonds, pour agir dans une certaine sécurité.

M. Jean-Claude Carle, président - A l'inverse, une certaine fongibilité des mécanismes de financement ne serait-elle pas de nature à développer un certain nombre de filières qui éprouvent aujourd'hui des difficultés de recrutement ? Comme vice-président de la Région Rhône-Alpes, j'ai parfois éprouvé des difficultés à ouvrir des filières pour les seuls contrats d'apprentissage et le fait d'intégrer des contrats de qualification permettait d'atteindre le seuil minimum pour ouvrir ces filières. Nous étions en Haute-Savoie la semaine passée : dans les métiers de la mécanique, nous éprouvons d'énormes difficultés à recruter des personnels, alors que les entreprises de la vallée sont prêtes à accueillir 200 ou 300 titulaires du baccalauréat professionnel. Au niveau de la formation initiale, des difficultés apparaissent également pour les CFA. Une certaine mutualisation ou fongibilité ne permettrait-elle pas de lever ces barrières ?

M. Georges Tissié - Il existe déjà une fongibilité dans un sens.

M. Jean-François Veysset - Dans certaines zones, dont celle que vous venez de citer, il existe des facteurs importants de saisonnalité. Il est nécessaire d'y ouvrir des sections en fonction de besoins définis en proximité. A partir de là, pour optimiser les ressources, il ne faut pas hésiter à fondre les origines de financement, mais non le dispositif, qui doit pour sa part rester défini par l'obtention d'un diplôme ou d'une certification de qualification professionnelle, qui sera l'accompagnant de la formation pour une meilleure insertion. Ne mélangeons pas les différents facteurs auxquels nous sommes confrontés.

M. Georges Tissié - Il existe déjà une fongibilité, à hauteur de 50 % maximum des fonds destinés aux contrats de professionnalisation. Plusieurs accords de branche l'ont utilisée. Des sommes consacrées aux contrats de professionnalisation peuvent ainsi être utilisées pour l'apprentissage. Certains posaient la question de savoir s'il ne fallait pas une fongibilité dans les deux sens. Il faut tout de même être prudent sur ces questions. En cas d'automatisme de la fongibilité, nous risquons - et on nous le reprochera - de disposer de trop d'argent dans l'un des vases devenus communicants, et cela posera d'autres problèmes. La fongibilité existe pour l'instant en faveur de l'apprentissage. Nous n'avons pas de besoins financiers pour le contrat de professionnalisation ; la fongibilité en direction de ce contrat n'est donc pas actuellement une priorité. Il s'agit en outre de deux formules différentes, comme l'a rappelé le président. Le public demeure différent par le niveau de qualification et par l'âge. Le contrat de professionnalisation constitue une manière de donner une deuxième chance d'insertion à des personnes qui sont souvent plus âgées, qu'en matière d'apprentissage.

M. Jean-Claude Carle, président - La fongibilité pourrait toutefois permettre l'ouverture d'une section ou d'une filière.

M. Jean-François Veysset - J'ai moi-même parrainé et organisé en Seine-et-Marne des formations très ciblées, qui n'ont aujourd'hui plus de présence dans les lycées professionnels ou les centres d'apprentissage. Si l'on sait qu'il existe des emplois derrière, il est possible de créer spécifiquement une action de formation qui dure deux ans et que l'on n'est pas obligé de reconduire dès l'année suivante. C'est le rôle de coordination de la région de mettre tout le monde autour de la table afin d'apporter une offre de formation mieux adaptée aux besoins. Dans l'accord CGPME-partenaires sociaux, au-delà de l'accord national interprofessionnel, nous avons donc été particulièrement vigilants sur cette capacité dans les territoires de conduire des missions d'information, de coordination, d'accompagnement des entreprises, avec nos outils, et notamment l'AGEFOS, qui doit être un partenaire logistique, mais également de ressources financières.

M. Bernard Seillier, rapporteur - Monsieur le président, merci d'avoir contribué à clarifier ma question. La question du financement des organisations professionnelles au travers de la formation professionnelle est délicate : elle est liée au problème de l'amélioration de la représentativité syndicale. Celle-ci butte actuellement sur le fait qu'un certain nombre d'organisations syndicales n'ont actuellement pas besoin de recruter des adhérents puisque des fonds importants leur sont d'ores et déjà alloués. Quelles propositions pouvez-vous faire pour que la situation évolue dans un sens favorable à tous ?

M. Jean-François Roubaud - Nous pouvons sans doute améliorer le fonctionnement des dispositifs, comme je le disais en préambule. Pour autant, la machine est complexe. Le financement de la formation est suivi de près, puisqu'il mobilise 24 milliards d'euros globalement. L'AGEFOS est ainsi suivie régulièrement par la Cour des comptes. Le dernier rapport a fait état du fait que nous avions provisionné des sommes qui n'avaient pas été encore dépensées. Nous avons finalement remboursé ces sommes. Nous prenons ces choses très au sérieux. En tant que responsable d'organisation, il m'apparaît très important de vérifier que cet argent est bien utilisé. D'autres organisations pourraient être retenues ; je n'en suis pas convaincu. Je crains toujours, lorsque l'on veut bouleverser un système pour faire mieux, de casser quelque chose qui commence à marcher depuis quelques années.

M. Jean-Claude Carle, président - A qui remboursez-vous ces sommes que vous n'avez pas dépensées ?

M. Jean-François Roubaud - Nous les remboursons au Trésor ; il ne s'agit pas des sommes de la formation.

M. Jean-Claude Carle, président - D'où proviennent ces sommes ?

M. Jean-François Roubaud - Ce sont des sommes prélevées aux entreprises et qui n'ont pas été utilisées dans le temps imparti.

M. Georges Tissié - Ces sommes sont versées dans un cadre fixé par un accord paritaire, à la suite du décret gouvernemental du 7 août 1996. Elles sont destinées à aider les organisations représentatives, tant des employeurs que des salariés, à jouer leur rôle dans les différentes instances de la formation. Ce ne sont ni des sommes destinées à la formation des salariés, ni à la gestion des organismes. Elles visent à permettre aux organisations de jouer leur rôle de gestionnaires du système de formation et de décideurs en matière de formation ; c'est donc encore un troisième élément.

M. Jean-Claude Carle, président - Ce sont toutefois des sommes qui retournent à Bercy ; il n'est rien de pire. Cela n'engage que moi.

M. Jean-François Veysset - Ces sommes nous permettent également d'assurer la présence et le défraiement d'un certain nombre d'administrateurs. Concernant les organisations patronales, il n'existe même aucune imputation concernant un manque de rémunération - cela ne peut concerner que les salariés. Il existe une autre possibilité d'être nous-mêmes source d'information, de compréhension, d'évolution à travers la constitution de dispositifs dont les gestionnaires issus de notre organisation auront besoin pour remplir leur mission. Cela est relativement complexe. On ne peut pas cacher que cela contribue à renforcer notre capacité à créer des liens verticaux de l'organisation nationale vers les territoires, mais également à ce que eux, de manière horizontale, trouvent les stratégies pour convaincre les chefs d'entreprise de s'approprier ce qui pourrait leur apparaître comme une charge - puisqu'il existe une obligation contributive -, afin de le transformer en investissements dans l'intérêt des salariés.

M. Bernard Seillier, rapporteur - Que pensez-vous de l'externalisation des actions de formation, qui semble un modèle prévalant aujourd'hui ? Préférez-vous à l'inverse le modèle allemand de formation intégrée à l'entreprise?

M. Jean-François Veysset - Seules les grandes et les moyennes entreprises sont actuellement à même de développer un service de formation - je pense notamment à l'Académie Accor. Dans 90 % des entreprises que nous représentons, nous sommes favorables à l'externalisation des formations. Nous acceptons même l'e-learning, sous réserve de l'existence d'un accompagnement pédagogique. Cet enseignement à distance interpelle particulièrement les plus petites entreprises, qui, ne pouvant pas accepter une journée d'absence du salarié, mettent à sa disposition des formules de formation fonctionnant une heure par jour. Nous y sommes favorables sous réserve qu'un enseignant correspondant puisse répondre lorsqu'il y a hésitation ou échec.

Mme Gisèle Printz - J'ai lu un article dans Les Échos, indiquant que les TPE de un à neuf salariés ne bénéficient que de 29 % des actions de formation ; dans les PME de cinquante salariés, seules 58 % des personnes bénéficient d'une formation. Cette formation est-elle dispensée à la demande du salarié, ou des employeurs? J'ai noté également que l'information sur les droits à la formation des salariés était peu répandue dans les entreprises.

M. Jean-François Veysset - Il n'est pas possible de globaliser : ce serait dangereux. Les entreprises de moins de dix salariés mettent en oeuvre un dispositif différent. Nous évoquions tout à l'heure le chiffre de 1,6 % de la masse salariale pour les entreprises de plus de dix salariés - il se limitait à 0,15 % il y a encore trois ans pour les TPE ; nous avons demandé son passage à 0,30 %, puis à 0,45 % de la masse salariale. Il s'agit maintenant d'optimiser l'utilisation de cette somme, pour dépasser un concept de prise en charge forfaitaire. Peut-être faudra-t-il concevoir dans quelques années une harmonisation plus importante. Cela étant, cela implique un commun accord entre le salarié et le chef d'entreprise. Si le salarié n'a pas d'appétence pour partir en formation, il s'agit de gaspillage. La formation doit conduire à un gain partagé.

Au niveau d'AGEFOS, nous avons des résultats qui, en matière d'accès à la formation des ouvriers et des salariés, sont supérieurs à la moyenne nationale, parce que nous collons au territoire et pouvons de ce fait répondre aux attentes. De même, nos chiffres sont les meilleurs pour ce qui concerne la formation pour les femmes. Nous avons même été parmi les premiers à aller vers une discrimination positive pour une meilleure réinsertion des femmes sortant d'un congé maternité.

M. Georges Tissié - Pour prolonger ce qu'a dit Jean-François Veysset, il faut bien voir que le système français est protéiforme. Le plan de formation est décidé par le chef d'entreprise, mais peut être limité en matière de conséquences pratiques réelles si le salarié ne veut pas profiter des actions décidées dans ce domaine. L'initiative du DIF revient à l'inverse au salarié, mais cette mesure requiert un accord écrit entre le chef d'entreprise et la salarié sur l'action de formation engagée dans ce cadre. Le congé individuel, enfin, est entièrement décidé par le salarié, puisque celui-ci sort de l'entreprise. Ce système est donc finalement assez complet.

Mme Annie David - Concernant le DIF, j'estime injuste que les droits soient calculés au prorata du temps travaillé : je prends souvent l'exemple des femmes qui travaillent à temps partiel. Dans certaines entreprises qui mettent en place des organisations en trois équipes ou plus, les salariés qui travaillent les vendredis, samedis et dimanches n'effectuent pas 35 heures hebdomadaires, mais disposent d'un CDI au même titre que leurs collègues et ont droit à une rémunération équivalente ; pourtant, ils n'ont pas droit aux mêmes dispositifs que leurs collègues. Je trouve cette relation entre le temps travaillé et le DIF injuste et voulais savoir ce que vous en pensiez. Pour revenir à la discussion portant sur la fongibilité entre l'apprentissage et les contrats de professionnalisation, je suis inquiète, monsieur le président, au sujet de la possibilité que vous évoquez. Les deux dispositifs s'adressent à des publics bien différents et les financements eux-mêmes ne sont pas comparables, même si les PRDF traitent à la fois des contrats de professionnalisation et de l'apprentissage. Comment distinguer l'origine des financements dans le cadre de la fongibilité ? Au-delà de cette remarque, je souhaitais surtout recueillir votre avis sur le DIF.

M. Jean-François Roubaud - Le DIF est le résultat d'une négociation paritaire et commence à peine à être mis en place dans nos entreprises ; dans les plus petites, il ne l'est pas encore, du fait du retard que nous avons pris. Il n'est donc pas encore temps de le renégocier. Je ne dis pas que vous ayez tort, mais nous devons d'abord l'intégrer dans le fonctionnement de l'entreprise. En ce qui concerne les 9,5 milliards d'euros dont je vous ai parlé, ces sommes correspondent à ce qui est utilisé par les entreprises pour la formation.

Mme Gisèle Printz - A quoi correspond le différentiel avec les 24 milliards d'euros annoncés ?

M. Georges Tissié - Ces chiffres figurent dans le projet de loi de finances pour 2007. En 2004, les entreprises ont consacré 9,5 milliards d'euros à la formation, y compris l'apprentissage, qui ne relève pas de la formation professionnelle continue. L'État a dépensé 4,1 milliards d'euros, les régions 2,7 milliards, les collectivités publiques en tant qu'employeur 5,4 milliards, les ménages 1 milliard et l'UNEDIC 1,3 milliard d'euros.

M. Jean-François Veysset - Pour compléter sur le DIF et les temps partiels, je rappellerai que nous avons signé une équivalence de durée du droit individuel à la formation, pour les personnes notamment qui travaillent à 80 % de la durée de base de l'entreprise ; dans les autres cas, la proratisation est mise en oeuvre. Par ailleurs, nous avons signé un avenant la semaine dernière pour faire bénéficier les personnes en contrat à durée déterminée de l'attribution forfaitaire de 0,41 % d'indemnisation pour une formation ayant lieu en dehors du temps de travail - on comprend bien, en effet, qu'une personne embauchée pour deux jours ne peut pas faire valoir son droit à la formation pendant cette période.

M. Serge Dassault - Monsieur le président, le sentiment général des personnes qui cherchent du travail en apprentissage est de ne pas trouver suffisamment d'entreprise d'accueil. Cette formule n'intéresse pas toujours les entreprises et peut leur poser des problèmes, ce qui limite la possibilité pour les jeunes d'entrer en apprentissage ; même dans les CFA, on laisse souvent les jeunes se débrouiller tout seuls, ce qui n'est pas toujours facile. Existe-t-il effectivement une difficulté pour les petites entreprises pour le recrutement des apprentis ? Que faudrait-il faire pour les y inciter ? Il s'agit à mon avis d'un des blocages fondamentaux de la formation professionnelle.

M. Jean-François Roubaud - Merci, monsieur le sénateur. Je crois que les PME sont plutôt des bons élèves de ce point de vue. Elles utilisent beaucoup l'apprentissage ; les grandes entreprises ont en revanche un effort à faire. Cela a été reconnu récemment. Au niveau global, manque-t-il d'entreprises pour accueillir des apprentis, Jean-François Veysset ?

M. Jean-François Veysset - Oui, nous manquons d'entreprises formatrices. Pour celles qui accueillent des personnes en formation, nous pourrions demander un effort supplémentaire sur deux points. Le premier reviendrait à reconnaitre que les jeunes en apprentissage consacrent la moitié de leur temps en CFA. Nous pourrions ainsi proposer que les entreprises qui accueillent une personne en alternance en accueillent deux, qui ne soient pas présentes en même temps dans l'entreprise. Nous proposons une autre évolution, plus globale, qui concerne davantage les branches et les grandes entreprises. On a parfois limité abusivement la présence cumulée d'apprentis, de jeunes en contrat de professionnalisation et de stagiaires. Il faudrait - et les régions doivent nous y aider - construire des parcours différenciés de tous ces jeunes en alternance dans l'entreprise, pour ne pas avoir un cumul pendant les périodes de congés scolaires, c'est-à-dire de devoir demander aux entreprises d'adapter leur recrutement en fonction du calendrier scolaire et non pas de leur calendrier d'activité.

M. Yann Gaillard - S'agissant du secteur des services à la personne qui constituent un important gisement d'emploi, pouvez-vous nous apporter des indications précises sur ce que l'on doit apprendre à ceux qui viendraient se former à ces métiers ? Par ailleurs, quelles entreprises de ce secteur sont formatrices dans ce type d'emplois ? Je comprends l'importance de ce secteur, mais je crois nécessaire de clarifier les données.

M. Jean-François Veysset - La construction de travaux vers la personne ne se limite pas à l'économie sociale et solidaire. La problématique remonte à une très grande difficulté des travailleurs sociaux à être suffisamment formés et adaptés aux évolutions de notre population et à son vieillissement généralisé. Il existe un besoin global de formation, quels que soient les axes vers lesquels nous nous tournerons. Votre question me fait penser aux difficultés des emplois-jeunes il y a quelque temps, qui ont échoué faute de formation. Toutefois, je crois qu'il faut rendre hommage aux capacités des OPCA interprofessionnels - les réseaux OPCAREG et AGEFOS - d'avoir pu créer des dispositifs tels que le président les évoquait tout à l'heure à propos d'un métier précis. Des tâches précises existent en matière de services à la personne, avec un coordinateur qui pourrait être la région, puisque cela fait partie de ses nouvelles attributions notamment pour le secteur paramédical. Il s'agit de construire des parcours pour que celles et ceux qui se tourneront vers ces nobles emplois puissent les affronter en partie « dépénibilisés » et en ayant acquis un certain nombre de connaissances. Il est également envisageable - nous l'avons mis en place dans le monde du handicap - de choisir des entreprises intermédiaires qui puissent servir de sas entre des tâches parfois particulièrement difficiles et le besoin de respirer. Cela serait particulièrement adapté pour les personnes travaillant dans le domaine des soins palliatifs ou dans toute une série de professions délicates.

M. Jean-François Humbert - Je suis désolé de devoir jouer les trouble-fête. J'ai l'impression, vous écoutant depuis bientôt une heure, qu'il n'y a guère de difficultés dans la gestion paritaire du dispositif de formation professionnelle, en dehors de quelques critiques à la marge que j'ai entendues ici ou là. Le but de cette mission d'information ne se résume pas à faire un état des lieux, : il s'agit également de savoir si, de votre point de vue, tel ou tel élément devrait être amélioré, supprimé, remplacé par d'autres. Avez-vous des recommandations prioritaires, ou des réflexions à formuler, afin que nos travaux débouchent non seulement sur un constat de ce qui existe mais aussi sur des pistes d'amélioration de la formation professionnelle ?

M. Jean-François Roubaud - Merci. Je me disais tout à l'heure que l'on peut toujours améliorer les dispositifs ; nous pouvons faire beaucoup mieux. Il faut considérer deux aspects, la collecte d'une part et la formation que l'on peut donner aux salariés d'autre part. Un important effort doit sans doute être réalisé dans les organismes de formation pour répondre aux besoins des entreprises, mettre en adéquation l'offre et la demande. Je suis encore chef d'entreprise ; l'un de mes directeurs me demandait ce matin comment trouver un frigoriste, qu'il n'a pas trouvé à l'ANPE. Nous devons repenser la formation des jeunes et des moins jeunes en fonction des débouchés qui existent. Le rapport Hetzel a bien mis en lumière ce décalage entre les filières universitaires et les marchés : il existe par exemple très peu de débouchés en sociologie, alors que l'on attend des candidats dans d'autres domaines. Une véritable information doit être faite sur ce plan. Nous devons ensuite vérifier que les jeunes disposent de la formation adéquate pour être directement utilisables dans l'entreprise.

M. Jean-François Veysset - Pour compléter, je souligne que nous avons défini entre partenaires sociaux des priorités, notamment pour les publics les plus éloignés de l'emploi, ne disposant pas d'une première qualification. Nous sommes également en train de travailler sur la transversalité ; les emplois de secrétaire ou de comptable ne devraient pas appartenir à un seul secteur professionnel. Or, l'on rencontre parfois l'obstruction d'une branche, qui refuse que l'on puisse accompagner les formations qu'elles financent dans d'autres branches. Nous avons encore beaucoup à faire pour être plus efficaces, mieux répondre à des attentes très précises au regard de la réalité des emplois et si possible faire de la prospective sur les emplois de demain et, enfin, dans le cadre des nouvelles missions de l'ANPE, à mieux aller chercher dans la personne quelles sont ses capacités dormantes pour ne lui dispenser que les formations utiles. C'est pourquoi nous avons, avec les partenaires sociaux, favorisé les entretiens, les bilans de compétences, la validation des acquis de l'expérience, dans la recherche d'une meilleure efficacité. Vous avez cependant raison : nous partons de loin. D'autre part, nous devons nous préoccuper actuellement d'une génération dont 10 à 15 % des individus sont tellement éloignés du socle des connaissances dont nous parlions, qu'il est difficile de leur apprendre les premiers rudiments d'une professionnalisation, même à faible qualification. Nous confions aujourd'hui des matériels tellement coûteux, que certains risques ne peuvent pas être pris. D'autre part, nous sommes confrontés dans l'entreprise à une réglementation en matière de sécurité et d'hygiène que les salariés doivent pouvoir s'approprier.

M. Jean-Claude Carle, président - Il s'agit d'une question très importante, que nous ne pourrons pas régler aujourd'hui. Si vous avez des compléments d'information à nous donner, n'hésitez pas à le faire. Avant de clore nos débats, je souhaite poser une dernière question. Vous avez parlé du rôle important des régions, dont vous souhaitez qu'elles vous aident sur le plan de la coordination. Ne doit-on pas toutefois aller encore plus près du terrain pour la concrétisation des actions - je pense notamment à l'échelle du bassin d'emploi, du bassin de formation ? La réponse du système de formation, initiale ou continue, est une réponse sociale, une réponse aux besoins de l'économie, mais également en matière d'aménagement du territoire. Forts de votre expérience, comment voyez-vous cette réalité ?

M. Jean-François Veysset - Les créations de maisons de l'emploi et de leurs antennes ont joué un rôle. Nous devons y être présents pour que nos dispositifs permettent la conclusion des partenariats nécessaires pour remplir un certain nombre de missions. Nous n'en sommes qu'au démarrage. La CGPME a donné consigne à ses responsables territoriaux locaux, acteurs parfois de conseils de développement, d'être présents, afin de partager les problématiques au nom des entreprises pour ensuite essayer d'avoir une approche la plus pragmatique possible par rapport aux approches du terrain. Représentant un conseil de développement, je puis vous dire que la préoccupation première de nos concitoyennes et nos concitoyens est de rapprocher les entreprises de leurs enfants pour développer les bonnes formations.

M. Jean-Claude Carle, président - Cette demande porte sur à la fois sur la formation initiale et sur la formation continue?

M. Jean-François Veysset - Oui, car mieux une formation initiale est acquise, plus l'on dispose d'un savoir-apprendre, qui permettra ensuite d'actualiser son parcours et si possible de l'améliorer.

M. Jean-Claude Carle, président - Merci messieurs d'avoir accepté de venir nous rencontrer.

Audition de M. Jean MICHELIN, directeur de la formation de la Fédération française du bâtiment (28 février 2007)

M. Jean-Claude Carle, président - Mes chers collègues, nous avons le plaisir d'accueillir M. Michelin, directeur de la formation à la Fédération française du bâtiment, qui est l'un des partenaires importants de la formation professionnelle.

Nous avons déjà mené un certain nombre d'auditions. Notre mission vise à effectuer un constat le plus exhaustif possible de la situation de la formation professionnelle dans notre pays. Nous dépensons chaque année 24 milliards d'euros. Selon nous, il s'agit non d'une dépense, mais d'un investissement et il est donc logique que le Parlement se penche sur ces sommes importantes afin de savoir si elles sont utilisées à bon escient, de regarder ce qui fonctionne bien et ce qui fonctionne moins bien, et d'y apporter certaines améliorations.

Le bâtiment est ce que l'on appelle un métier en tension, puisque vous vous plaignez souvent de ne pas trouver les personnes qualifiées dont vous avez besoin. Que pourrait-il être fait pour améliorer cette situation ? Les PME que vous regroupez, entre autres, parviennent-elles à accéder à des centres de formation ? Les salariés potentiels dont ont besoin vos entreprises s'y retrouvent-ils dans ce parcours qui constitue un véritable labyrinthe ? Monsieur Michelin, je vous laisse tout de suite la parole, après quoi je laisserai notre rapporteur, Bernard Seillier, vous poser un certain nombre de questions, ainsi que mes collègues qui n'y manqueront pas. Vous pourrez compléter vos propos par toute contribution écrite que vous souhaitez, sachant que nous devons rendre notre rapport au mois de juillet.

M. Jean Michelin - Merci monsieur le président.

Notre thème du jour est la formation continue ; je devrai toutefois dire un mot de la formation initiale.

M. Jean-Claude Carle, président - Nous n'écartons pas la formation initiale, les deux thèmes étant extrêmement liés.

M. Jean Michelin - Dans le secteur du bâtiment, nous avons développé l'apprentissage depuis l'après-guerre ; 80 000 jeunes en bénéficient actuellement, et nous avons pour objectif de passer à 100 000 apprentis d'ici à 2012. Pour y arriver, nous trouverons les entreprises et probablement les jeunes. Encore faudra-t-il revoir les systèmes de financement des CFA, des UFA, des sections d'apprentissage, qu'il faudra éventuellement ouvrir pour des sections de niveau supérieur.

Nous avons dans le bâtiment une tradition de paritarisme, qui préside à l'organisation de l'apprentissage depuis 1945 et à la gestion. La formation continue a été mise en oeuvre dans la profession sous forme paritaire dès les lois de 1971, date à laquelle nous avons également décentralisé notre système de formation continue, avec les antennes régionales, que certains d'entre vous connaissent sans doute et qui s'appellent les AREF-BTP. Celles-ci sont proches de la demande de l'employeur et du salarié, pour apporter conseils et services extérieurs. Une étude récente du CEREQ sur le service apporté par les OPCA pour plusieurs branches de leurs adhérents démontre que le bâtiment, avec cette construction qui date de trente-cinq ans maintenant, a su développer ce service dont les PME ont un besoin particulier. Vous imaginez naturellement que les grands groupes, Vinci, Bouygues et Eiffage, n'ont pas besoin d'être aidés. Ils disposent de leur propre politique interne de formation continue, mais les 15 000 PME de plus de dix salariés, qui regroupent en moyenne vingt-cinq salariés, ont besoin d'être accompagnées, de même que les 150 000 artisans employant moins de dix salariés et en regroupant en moyenne trois et que les 140 000 artisans travaillant seuls. La répartition de toutes ces entreprises jusque dans les communes les plus reculées nécessite la mise en place d'un dispositif couvrant tout le territoire. Les chiffres sont les suivants : 187 000 personnes bénéficient chaque année de la formation continue, pour 277 millions d'euros d'investissement des entreprises, auxquels s'ajoutent des aides des conseils régionaux, de l'État ou du fonds social européen sur des actions de formation particulières.

La formation est une passion dans le bâtiment, provenant de la tradition de compagnonnage sur les chantiers ; des milliers d'employeurs et de salariés négocient, pilotent, gèrent la formation. Je suis généralement fâché de ce que l'on oppose les branches, loin du terrain, et les territoires. Cette distinction n'est pas pertinente. Une quarantaine de leaders nationaux négocient des accords sociaux en matière d'emploi et de formation, mais plusieurs milliers d'employeurs et de salariés, dans les régions et les départements, ont des rapports avec les conseils régionaux, les préfets, les recteurs, gèrent des centres de formation d'apprentis, des antennes de formation continue, des services de proximité. L'accord du 13 juillet 2004 décentralise une partie de la responsabilité des partenaires sociaux au niveau national dans les régions, au travers de ce que nous appelons les commissions paritaires régionales de l'emploi et de la formation. Nous souhaitions ainsi renforcer la compétence de notre branche en région, afin qu'elle soit toujours plus à même d'avoir des rapports avec les conseils régionaux, pour croiser les besoins économiques et sociaux et les intentions politiques, et qu'elle puisse travailler toujours plus avec les services décentralisés de l'État.

Sur ce point, je souhaite faire une deuxième remarque ; les autres professions ne sont pas organisées de la sorte, par un croisement entre branche et territoires. L'autre sujet qui me tient à coeur est le suivant : il est manifeste qu'il existe trois acteurs principaux dans la gestion de la formation continue - les représentants des entreprises, employeurs et salariés, partenaires sociaux et la branche, qui d'après le code du travail ont tout un champ de négociation, des obligations de négocier, des priorités, des financements, de la construction de structures. Les adaptations sont permanentes, surtout dans une profession comme la nôtre, qui a perdu 200 000 emplois au début des années quatre-vingt-dix et vient d'en recréer 200 000 nouveaux en sept ans. Nous négocions sans arrêt des accords d'adaptation du système. La première légitimité du système est donc constituée par l'intérêt de l'entreprise au sens large, c'est-à-dire du couple employeur-salarié. Le conseil régional a reçu un certain nombre de missions, en particulier l'apprentissage. L'État, enfin, a tout son rôle à jouer. Nous devons veiller à ce que l'équilibre entre ces trois partenaires soit préservé et s'établisse par une contractualisation, comme nous savons le faire pour l'apprentissage, par exemple, qui donne lieu à des contrats d'objectifs de moyens ou territoriaux, obligeant branches, régions et État à négocier sur des objectifs quantitatifs comme qualitatifs. Chacun doit bien rester dans son champ de légitimité. Il existe actuellement une tendance de certains à ignorer ce que l'autre partenaire fait et à s'approprier des champs de compétences qui ne relèvent pas de leur responsabilité. Ainsi l'apprentissage ne relève-t-il pas du seul champ de compétences du conseil régional ; celui-ci a tous les droits d'ouverture ou de fermeture d'un CFA, mais ne dispose pas de compétence sur le contrat de travail, qui reste évidemment de la responsabilité de l'employeur et des salariés, et des organisations qui les représentent. Nous avons par exemple pris nos responsabilités en signant cinq accords sociaux pour accompagner la volonté de MM. Borloo et Hénart de développer l'apprentissage. Nous avons en premier lieu modernisé le statut de l'apprenti, en prévoyant une augmentation du salaire d'accueil de 25 à 40 %, l'accompagnement des apprentis en matière de santé, de sécurité, de prêt à taux zéro pour l'achat du premier véhicule, de primes pour payer le permis de conduire. Nous sommes là dans notre champ de légitimité de partenaire social, lorsque que nous nous préoccupons de la condition de vie de jeunes salariés au travail. Nous avons signé un accord, comme je vous le disais précédemment, décentralisant en région des responsabilités de partenaires sociaux de niveau national. Nous avons signé un accord imposant la formation, la certification et l'indemnisation des maîtres d'apprentissage salariés à l'horizon 2012. Nos 80 000 apprentis sont formés actuellement par 60 000 maîtres d'apprentissage, dont 40 000 salariés, les autres étant des artisans. Là encore, nous sommes dans notre champ de légitimité. Je suis très soucieux de réaffirmer que cela ne fonctionnera que si les trois partenaires sont à armes égales pour négocier des contrats de développement et d'objectifs ; ils doivent donc disposer des mêmes moyens. J'ouvre ici une parenthèse sur la taxe d'apprentissage. Nous avons fait le choix d'arriver au chiffre de 100 000 apprentis. Nous devrons donc revoir comment la participation des entreprises au travers de la taxe d'apprentissage pourra retrouver son potentiel. Aujourd'hui, une bonne partie sert à financer des fonds nationaux gérés par l'État et, par conventionnement, les conseils régionaux.

Enfin, concernant la formation continue stricto sensu, les partenaires sociaux sont en charge de la gestion. Je pourrais vous montrer tous les documents, toutes les informations que nous mettons à disposition de nos entreprises et tous les projets que nous menons pour entraîner le maximum de nos adhérents dans la modernisation de la gestion des ressources humaines, en nous appuyant sur l'accord interprofessionnel du mois de décembre 2003, même s'il est difficile à mettre en oeuvre. La philosophie de cet accord consiste à rendre la formation continue à l'entreprise. Le premier dialogue social en matière de formation met en relation l'employeur et le salarié au coeur même de l'entreprise. Le DIF, le contrat de professionnalisation sont mis au point au sein de l'entreprise, par une négociation aboutissant à un accord écrit. Je suis irrité d'entendre parler d'offre de formation continue : ce terme ne peut pas être utilisé et celui de réponse à un besoin de formation continue doit lui être préféré. L'employeur et le salarié doivent se mettre d'accord au cours de l'entretien professionnel en prenant en compte l'intérêt stratégique de l'entreprise et les besoins de compétences des salariés. Je vous ai d'ailleurs apporté un document que nous avons écrit sur l'entretien professionnel. Les besoins, les modalités de mise en oeuvre et le choix du prestataire sont déterminés lors de cet entretien. Je sens aujourd'hui une dérive récente : dans certaines régions se développent des initiatives qui sortent la formation continue de l'entreprise. J'estime cela très grave, car cette évolution casse ce dialogue que nous avons voulu rendre obligatoire dans l'entreprise.

M. Jean-Claude Carle, président - Pouvez-vous préciser ?

M. Jean Michelin - Je pourrais vous citer des exemples ; je souhaite demeurer très attentif aux propos que j'utiliserai, car nous travaillons beaucoup et très bien avec tous les conseils régionaux, notamment en matière d'apprentissage et de formation à la reprise d'entreprises. Nous menons donc un travail très intéressant, mais, dans deux conseils régionaux en particulier, des initiatives de création de dispositifs qui ne sont pas nés de la négociation paritaire sèment la confusion par rapport à l'objectif central de remise de la formation continue au coeur de l'entreprise.

Le congé de formation universelle a été créé dans une région qui souhaitait rendre les demandes de formation de plus en plus individuelles. Or, l'objectif qui doit sous-tendre les dispositifs de formation continue doit bien consister à faire gagner l'entreprise France, et donc à proposer un système gagnant-gagnant entre l'entreprise et le salarié.

M. Jean-Claude Carle, président - Les dispositifs doivent naturellement être construits dans l'intérêt partagé des entreprises et des salariés, sans quoi ils n'ont ni sens ni pérennité. Ces initiatives dont vous parlez ont-elles été créées en dehors du cadre de la négociation paritaire ?

M. Jean Michelin - Ils s'appuient sur la négociation pour interpréter le DIF, qui est un droit et non une obligation. Tout salarié dispose d'un droit individuel à se former, mais il doit faire part de ses souhaits à son employeur, car ils doivent être en rapport avec l'évolution de son métier. S'il s'agit d'une demande sans rapport avec sa responsabilité dans l'entreprise, il ne s'agit plus d'un DIF, mais d'un CIF (congé individuel de formation). Le DIF doit donc être construit au sein des entreprises. Or, dans certaines régions, on dit aux salariés d'appeler un numéro vert pour s'occuper de leur DIF ; cela n'est pas tenable. Dans une autre région, une conférence des financeurs prend de court les entreprises, qui peuvent avoir leurs propres projets, et devront les intégrer aux programmes définis hors de l'entreprise, ou par des personnes qui n'en sont pas représentatives. Un organisme collecteur n'est pas le représentant direct de l'entreprise.

Certains documents récents sur le sujet, écrits par des personnes dont certaines que je connais bien, qui sont très consciencieuses, ne comprennent pas une seule fois les mots entreprise et salarié. L'on propose des mises en oeuvre de systèmes nouveaux, oubliant qu'il s'agit en premier lieu de faire en sorte que l'entreprise France soit compétitive et gagnante. La formation continue répond à une autre logique que la formation initiale. Je cherche d'ailleurs depuis trente ans des articulations entre les deux systèmes, sans les avoir trouvées. Seule la VAE le tente, positionnant les salariés producteurs d'entreprises qui doivent faire la preuve tous les jours qu'ils évoluent pour rester dans leur emploi et toucher une feuille de paie. Cette expérience est validée par rapport à des référentiels de diplômes d'abord construits pour la formation initiale de nos enfants.

M. Jean-Claude Carle, président - Il faudrait donc, si j'ai bien compris, valider des compétences plus informelles, à l'image de ce qui existe dans certains pays.

M. Jean Michelin - Oui. Je prends l'exemple d'une entreprise de 18 000 salariés, dont la moitié des 78 % d'ouvriers sont d'origine étrangère ; eux aussi souhaitent être reconnus, mais nous ne pouvons pas faire valider leurs compétences par rapport aux diplômes : ils ne s'y intéresseront pas. En revanche, ils disposent de beaucoup d'expérience, sont très consciencieux, sont très bon formateurs.

M. Jean-Claude Carle, président - Comment verriez-vous les choses ?

M. Jean Michelin - L'un des problèmes de ces grands certificateurs que nous connaissons et respectons - nous tenons à ce que les diplômes de nos enfants soient respectés par tous sur tout le territoire national - réside dans l'inadaptation de ces référentiels de CAP de maçon, qui tiennent en quarante-deux pages, aux personnes qui sont devenues en dix ans ouvriers professionnels reconnus par leurs pairs. La première reconnaissance est d'abord constituée par la fiche de paie et le plan d'épargne entreprise s'il existe ; ensuite, l'ouvrier peut souhaiter un certificat ou un titre, mais je ne pense pas que le diplôme de formation initiale soit le plus adapté.

M. Jean-Claude Carle, président - Je suis certain que, pour les publics dont vous parlez, cela est tout à fait pertinent. Je laisserai la parole à notre rapporteur mais souhaite revenir sur un point. Vous avez dit que les grands groupes disposent de leurs propres centres de formation. N'est-ce pas là la reconnaissance même d'un échec de notre système de formation ? Le rôle d'une entreprise ne consiste pas à former des personnes, mais à produire des biens et les vendre. Ne s'agit-il pas d'un retour en arrière ? J'ai fait partie d'un grand groupe qui disposait de son propre centre de formation, qui a été fermé à une époque, parce que ce n'était pas le rôle de l'entreprise ; de même, nous avons revendu les logements qui appartenaient à l'entreprise.

M. Jean Michelin - Je n'ai pas été assez précis ; j'ai voulu dire qu'un grand groupe n'avait pas besoin de l'aide des organismes de branche : il sait travailler avec l'éducation nationale, l'AFPA, l'enseignement supérieur, et dispose de son propre institut interne de formation des managers. Il sait également effectuer des promotions ou séduire des jeunes issus des écoles d'ingénieur. Leurs directeurs de formation interne ou leurs DRH savent parfaitement définir des besoins, monter des formations pour une dizaine ou une quinzaine de salariés. A l'inverse, les patrons de PME ne savent pas exprimer leurs besoins et nous devons les y aider ; ils envoient en formation un ou deux salariés sur vingt-cinq, car ils ne peuvent pas désorganiser l'entreprise. Nous ne nous trouvons plus du tout dans les mêmes schémas. En outre, les patrons de PME peuvent faire des complexes par rapport à l'enseignement supérieur. Nous devons donc jouer en permanence un rôle d'interface dont les grandes entreprises n'ont pas besoin.

M. Bernard Seillier, rapporteur - Monsieur, vous avez déjà répondu par anticipation à un certain nombre de questions que je voulais vous poser. Je voudrais vous demander de préciser, s'il vous plaît, si vous décelez des lacunes dans la branche du bâtiment ? Touchent-elles surtout la formation continue ou la formation initiale ? Quelles sont les stratégies d'ouverture et de fermeture des formations dans votre secteur ? Quelles en sont les modalités d'organisation ? J'ai cru comprendre à travers vos propos qu'il existait une grande déconcentration ou décentralisation. Existe-t-il une stratégie de promotion sociale et si oui est-elle liée à la poursuite de formations ? J'ai par ailleurs bien noté ce que vous avez exprimé sur la VAE ; c'est un sujet qui dépasse le secteur du bâtiment. Il n'entrait pas dans l'intention initiale de la construire en fonction de référentiels qui lui sont extérieurs, mais il est vrai que nous sommes actuellement embourbés dans cette démarche sur laquelle je ne reviendrai pas. Sur le DIF, seriez-vous favorable à la transférabilité du droit ? La région est-elle le bon échelon de coordination ? Enfin, que pensez-vous des formations courtes exigées par la règlementation, pour les caristes, par exemple ?

M. Jean Michelin - Merci de ces questions, monsieur le rapporteur.

Sur les lacunes du système actuel, je dirais que 160 000 jeunes préparent actuellement un diplôme du bâtiment - 80 000 apprentis et 80 000 autres sous statut scolaire ou étudiant, en lycée professionnel, technique ou en école d'ingénieur. Les chiffres sont donc considérables. Généralement, les relations entre les établissements et la profession sont bonnes. Elles pourraient être meilleures si nous avions l'occasion de professionnaliser un peu plus certaines formations. Le reproche des chefs d'entreprise au système est le suivant : les jeunes ne sortent pas toujours avec suffisamment de professionnalité. Cela résulte d'un choix pédagogique des années soixante-dix consistant à donner une information générale d'un niveau le plus élevé possible à tous les jeunes de notre pays, qui devait leur permettre de s'adapter aux situations les plus particulières. Cette analyse est fausse pour une partie de la population. Si vous ne passez que par l'apprentissage du quotidien pour ensuite aller vers l'abstraction et la connaissance générale, certains n'y arrivent pas. Dans nos métiers à forte concentration de savoir-faire, on n'apprend les gestes et on ne les maîtrise que par leur multiplication. La principale revendication faite au sujet de la formation initiale va dans le sens d'une plus grande professionnalisation. Nous proposons que la dernière année de lycée professionnel ou technique, pour un baccalauréat professionnel, un BTS ou une licence professionnelle, se fasse systématiquement en contrat d'apprentissage. C'est le meilleur moyen de mettre le jeune dans des situations de travail authentique et de rapprocher plus concrètement l'entreprise et l'organisme de formation. Il existe bien sûr d'autres moyens : j'ai expérimenté avec l'éducation nationale le retour d'enseignants dans le domaine de l'entreprise pendant une année scolaire complète ; tous sont satisfaits, mais nous devons passer de l'expérimentation, qui touche quarante enseignants, à une échelle plus large concernant 400 personnes par an.

Les entreprises ne se plaignent pas de la formation continue, sauf quand elle est trop normée, c'est-à-dire lorsque l'on dit par exemple qu'un CACES doit nécessairement durer trois jours, alors que certains salariés estiment que deux jours auraient pu suffire compte tenu de ce qu'ils savaient déjà. Nous avons réussi à faire en sorte que l'AFPA, qui prépare 30 000 personnes par an aux métiers du bâtiment, adapte plus ses modules de 16 000 heures de formation aux compétences déjà maîtrisées par les salariés. Notre difficulté est double : il s'agit d'obtenir que les entreprises et les salariés soient en capacité d'exprimer mieux leurs besoins, de faire le point sur ce qu'ils savent faire, afin de se trouver dans un rapport plus constructif avec le formateur, qui devra pour sa part sortir de ces modules catalogues. Sur les formations courtes, la réglementation se développe et les exigences de certification se multiplient ; cela consomme beaucoup des cotisations des entreprises. Peut-être nous en sortirons-nous en les intégrant davantage aux formations initiales pour n'avoir pas à les reprendre en formation continue. Un exemple de la mobilisation de la profession réside dans l'immense chantier des économies d'énergies. Nous devrons économiser 52 milliards de kilowattheures, et donc former des milliers de personnes à des comportements professionnels différents, afin de développer des capacités à conseiller les clients sur les travaux qu'ils doivent réaliser. Il s'agit d'enjeux de formation qui dépassent les préoccupations concernant de petits dispositifs.

Sur les stratégies d'ouvertures de sections, nous ne rencontrons pas de problème car nous sommes décentralisés et disposons d'outils d'expertise comme les observatoires régionaux emploi-formation, de commissions paritaires régionales emploi-formation. Nous menons donc un dialogue social entre employeurs et salariés, ainsi que des rencontres avec les recteurs et les préfets pour déterminer les sections d'apprentissage et celles de lycée. Nous avons l'habitude de cette contractualisation régionale, avec les outils qui existent - contrats d'objectifs et de moyens, PRDF.

M. Jean-Claude Carle, président - Êtes-vous associés au PRDF dans toutes les régions ?

M. Jean Michelin - Globalement, oui. La déconcentration que nous avons voulue depuis toujours nous permet de bien travailler avec les politiques régionales.

La promotion sociale devra pour sa part être réinventée dans notre pays. Cette logique a été oubliée depuis les lois de 1971, si l'on excepte la création du CNAM. Toute la formation continue s'effectue en effet pendant le temps de travail. Or, la promotion sociale doit être permise hors du temps de travail pour tous ceux qui le souhaitent ; ceci constitue probablement une piste d'exploration pour l'avenir.

La transférabilité du DIF, pour sa part, est actuellement une réalité à l'intérieur de notre profession à certaines conditions.

L'échelon de coordination le plus pertinent est selon nous la région à plusieurs conditions. En premier lieu, il faudra que les parlementaires clarifient un champ parcouru par deux niveaux de légitimité. Ainsi, les assemblées régionales peuvent décider de ne pas mettre en place l'apprentissage junior créé par le Parlement ; nous risquons de retrouver cette situation dans d'autres domaines et les légitimités doivent à mon avis être clarifiées.

M. Jean-Claude Carle, président - La prééminence est celle de la loi.

M. Jean Michelin - Son application doit à mon avis être regardée de près.

Par ailleurs, la cohésion d'une profession est indispensable. Heureusement que nos conventions nationales déterminent les qualifications. Si la confusion régnait d'une région à une autre dans ce domaine, nous ferions éclater une profession qui a besoin de cohésion. Nous sommes favorables à la décentralisation, la déconcentration, la régionalisation et la concertation dans les contractualisations régionales, mais il reste quelques articulations à maintenir pour cette cohésion du pays et de notre profession. Nous ne pouvons pas casser les conventions nationales, qui sont des guides qui déterminent les qualifications et les salaires sur l'ensemble du territoire. Cela me paraît fondamental.

M. Jean-Claude Carle, président - Nous sommes tous d'accord sur le fait que la région est le bon échelon. Le niveau de concrétisation ne doit-il toutefois pas être même infrarégional - bassin d'emploi ou bassin de formation ?

M. Jean Michelin - Oui, bien sûr, mais nous savons le faire. Je ne vous ai pas parlé de toutes les initiatives que nous menons ici ou là, lorsqu'un conseil général décide par exemple de mettre en oeuvre le CI-RMA, c'est-à-dire le retour des RMIstes au travail. Nous savons dans ce cas nous adapter en créant un groupement d'employeurs et de qualification dans un bassin d'emploi. Les ouvrages d'art du TGV-Est ont exigé que nous formions des coffreurs-plancheurs ; nous sommes donc allés chercher des demandeurs d'emploi dans les bassins d'emploi locaux et avons pu les former avec l'AFPA.

M. Jean-Claude Carle, président - Cela ne doit-il pas s'appliquer également pour la formation initiale ?

M. Jean Michelin - C'est plus difficile. Je le sais pour avoir été chef d'établissement pendant une dizaine d'années.

M. Jean-Claude Carle, président - Certes, mais ce n'est pas une raison pour ne pas le faire.

M. Jean Michelin - Il est en effet sans doute possible de rationaliser le dispositif d'ensemble, mais c'est plus complexe que pour la formation continue.

M. Serge Dassault - Sur un plan plus pratique, car ces questions sont un peu générales, je crois qu'il existe beaucoup de demandes d'emploi dans le bâtiment, qui manque de main-d'oeuvre. D'autre part, il existe des chômeurs partout. La formation des jeunes aux métiers du bâtiment est fondamentale, mais elle s'oppose, d'après ce que l'on me dit, au manque de CFA. Dans l'Essonne, un seul CFA forme les apprentis du bâtiment à Brétigny et il est plein. Quel organisme peut décider d'agrandir un CFA ou d'en ouvrir un autre, d'adapter enfin la situation de formation aux besoins, qui sont considérables ? Il existe un véritable problème sur ce plan. Pourquoi ne pas développer les CFA, alors qu'il existe de nombreuses demandes insatisfaites et que des réponses résoudraient beaucoup des problèmes des quartiers, dont l'insécurité ?

M. Jean Michelin - Vous connaissez les besoins de main-d'oeuvre du bâtiment. Nous embauchons 100 000 personnes par an depuis huit ans. Cette tendance se poursuivra, les perspectives économiques sont encourageantes pour les prochaines années. Nous trouvons cette main-d'oeuvre. Depuis quarante ans, j'ai toujours entendu les chefs d'entreprise se plaindre de ne pas pouvoir embaucher suffisamment de personnes de qualification satisfaisante. Or le secteur parvient tout de même à embaucher 100 000 personnes depuis huit ans. 60 000 d'entre elles proviennent des systèmes de formation initiale, apprentissage ou lycée. Les autres sont formées par l'AFPA. Nous reprenons des chômeurs et les formons soit sur les crédits d'État soit au travers des contrats de professionnalisation. Nous mettons par ailleurs en place des dispositifs spécifiques. Ainsi, à Troyes, les licenciées du secteur textile sont devenues avec le concours de l'AFPA et de l'ANPE des maçonnes et des charpentières. Nous avons pour objectif de passer de 10 000 à 30 000 femmes sur les chantiers du bâtiment à la fin de l'année 2009, et sommes sur le point d'y parvenir, avec 6 000 salariées supplémentaires en deux ans. Nous travaillons en partenariat avec le service public de l'emploi et avec celui de l'éducation. Cela ne fonctionne pas de manière égale partout, mais les dispositifs marchent. Il n'existe pas de pénurie de main-d'oeuvre dans le bâtiment. Nous trouvons les salariés et continuons à construire de beaux ouvrages. Concernant le manque de CFA, vous avez cependant raison. L'année dernière, nous avons laissé en Provence-Alpes-Côte d'Azur 400 jeunes sur le bord du chemin, alors qu'ils avaient trouvé une entreprise formatrice. Le conseil régional disait ne pas disposer des moyens de financement. Certains établissements d'éducation ont même fait preuve de résistance à l'encontre de mes propositions de partenariat pour créer des sections d'apprentissage. Ailleurs, la situation est plus satisfaisante. Dans l'Ouest, en Bourgogne, en Champagne-Ardenne, les établissements de l'éducation nationale s'ouvrent à ce type de formations.

M. Serge Dassault - Les lycées peuvent-ils mener ce type d'actions ?

M. Jean Michelin - Bien sûr. L'apprentissage requiert toutefois une pédagogie particulière ; on ne forme pas un apprenti comme on forme un lycéen. Permettez-moi d'imager mon propos : un apprenti menuisier doit ainsi en premier lieu connaître les colles, leurs précautions d'emploi, le clouage, le vissage, les tracés, car ces tâches lui seront demandées dans l'entreprise. Un lycéen apprend d'abord les essences de bois. Les principes pédagogiques sont donc différents. Cela étant, un lycée dispose des moyens matériels et humains de former des apprentis. Nous devons mener ces partenariats. Le problème est actuellement financier.

M. Serge Dassault - Le système dégage des excédents.

M. Jean Michelin - Je suis bien d'accord avec vous que les excédents remontés au FUP auraient pu y servir.

M. Serge Dassault - Les CFA sont-ils financés par les régions ?

M. Jean Michelin - Dans le bâtiment, ils sont financés à hauteur de 50 % par les régions et à 40 % par la profession, soit par le biais de la taxe d'apprentissage, soit grâce à une cotisation de 0,30 % de la masse salariale que nous nous sommes imposée.

M. Serge Dassault - Dans les lycées, il n'existe en revanche pas d'apprentissage.

M. Jean Michelin - Si. Nous ouvrons dans les lycées ce que nous appelons des UFA ; cela fonctionne très bien, notamment en Rhône-Alpes.

M. Jean-Claude Carle, président - Il s'agit d'un CFA sans murs, qui est mis en place à partir d'un lycée professionnel existant et d'une contractualisation avec les branches. Les demandes pour le lycée de Rumilly, que nous n'avons finalement pas pu aller visiter, explosent actuellement. Je crois qu'il ne faut pas opposer CFA et lycée professionnel, d'autant que les régions ont investi dans ces derniers et souhaitent voir les établissements rentabilisés.

M. Jean Michelin - La position de notre fédération est très claire : nous travaillons avec tous les partenaires qui le souhaitent.

M. Paul Girod - J'ai entendu précédemment deux complaintes, la première demandant l'amélioration de la formation initiale, dont le caractère professionnel est insuffisant par rapport à la formation générale, la deuxième selon laquelle la formation continue mise en place au niveau régional est de plus en plus détachée de la réalité. S'agit-il d'une complainte visant une conception un peu irénique de l'homme, ou bien avez-vous le sentiment qu'il s'agit d'une logique profonde, et si oui quels en sont les initiateurs, les conseils régionaux ou les formateurs qui se trouvent privés de clientèle ?

M. Jean Michelin - Cette question est complexe. Dans notre pays, beaucoup pensent qu'il sont plus capables de faire mieux que le voisin, qui est pourtant légitime, ce qui a pour conséquence de déresponsabiliser les premiers concernés. Le système des CFA les déresponsabilise ainsi dans la formation de l'apprenti, puisqu'ils trouvent les jeunes et demandent à l'entreprise si elle les accepte. La logique est inversée par rapport à ce qui est souhaitable. Nous devrions parler de l'apprenti de l'entreprise, le CFA, le lycée ou l'UFA étant des services destinés à la réussite du contrat passé entre ses deux signataires. Nous devons faire en sorte que l'apprentissage ne devienne pas une voie de lycée amputée parce que les apprentis vont moins à l'école. Nous avons travaillé dans le sens de la responsabilisation des entreprises, avec la signature d'une charte d'engagement moral du maître d'apprentissage, de certification et de rémunération de l'apprenti.

En matière de formation continue, nous ne devons pas non plus déresponsabiliser l'employeur et le salarié. C'est l'un des risques de notre système d'OPCA et de relais des services de proximité. La formation continue constitue un investissement ; la Fédération française du bâtiment fait tout pour montrer aux entreprises qu'elle est un véritable investissement, exigeant plus de 10 minutes de dialogue par an avec chacun de ses salariés. L'employeur et le salarié doivent être responsabilisés. Ils sont, avec ceux qui les représentent, légitimes en matière de formation continue.

Mme Gisèle Printz - Vous avez déjà en partie répondu à ma question sur le manque de main-d'oeuvre. La défaillance de main-d'oeuvre n'est-elle pas due au salaire et à la pénibilité du travail ? Je ne sais pas si cela est exact, mais l'on entend beaucoup dire que les travaux publics font appel à de la main-d'oeuvre étrangère mal rémunérée. Par ailleurs, quelles sont vos relations avec l'ANPE ?

M. Jean Michelin - Il est horrible d'entendre dans des instances ou de lire dans des papiers que nos salariés ne sont pas qualifiés. J'ai entendu parler dans une réunion ministérielle de mes BNQ (bas niveau de qualification). Cela est insupportable. Tous nos salariés sont qualifiés. Tout dépend naturellement du référent, convention collective ou nomenclature des diplômes. Nous ne nous trouvons pas dans le même monde. La confusion entre certification et qualification est une aberration. Je ne sais pas comment nous rétablirons cela dans notre pays, mais il s'agit d'un véritable problème. Cette image est en train de changer, car nous avons fait ce qu'il fallait. Aujourd'hui, un ouvrier qualifié et expérimenté en Rhône-Alpes gagne 2 300 euros par mois. Nous avons augmenté les salaires des ouvriers de 30 à 32 % entre 2000 et 2005. La question du salaire ne se pose donc pas. Les conditions de travail ne sont plus du tout les mêmes que par le passé. Je ne parle ici que du bâtiment et non des travaux publics. Dans le bâtiment, certains chantiers sont devenus beaucoup plus propres, beaucoup plus sains. Nous avons encore trop de morts, naturellement, mais nous avons largement évolué depuis que je suis entré dans la profession. Nous n'avons jamais eu autant de jeunes en formation dans les métiers du bâtiment, ni de demandeurs d'emploi à l'AFPA, dont le nombre a progressé de 30 % en deux ans.

Nous avons signé le 5 novembre 2003 un accord de partenariat avec l'AFPA et l'ANPE, que nous avons voulu très concret. J'en avais assez des réunions se bornant à constater des évolutions du taux de chômage. Notre accord a donc mis en place par exemple le recrutement avec l'aide de l'ANPE par le biais des tests des habiletés. Nous avons développé ce système de manière générale en France. Avant que le demandeur d'emploi entre en formation, nous vérifions ses habiletés - l'ANPE a mis en place un système extrêmement performant sur ce plan, et je pourrais vous envoyer le CD-ROM si ce sujet vous intéresse. Avec l'AFPA, nous avons pu réduire des formations, construire des formations sur place qui soient moins chères et de meilleure qualité. Notre accord a été signé avec les services publics, et je vous en ai donné les résultats - 31 % de stagiaires, parmi lesquels 8 % de femmes supplémentaires au sein de l'AFPA, une campagne de communication à l'ANPE sur les femmes dans le bâtiment, le test des habiletés et les plates-formes professionnelles. Cette convention avait pour principal objectif de faire se rencontrer l'offreur et le demandeur. Nous sommes très satisfaits de ce partenariat avec l'ANPE depuis trois ans.

M. Jean-Claude Carle, président - Il nous reste à vous remercier de ces propos très clairs. N'hésitez pas à nous apporter d'éventuels compléments d'information, de même que nous n'hésiterons pas à vous en demander si cela nous semble utile.

Audition de M. Michel de VIRVILLE, secrétaire général du groupe Renault (28 février 2007)

M. Jean-Claude Carle, président - Mes chers collègues, nous avons le plaisir et l'honneur d'accueillir Michel de Virville, secrétaire général et directeur des ressources humaines du groupe Renault. Je vous remercie d'avoir accepté de venir devant notre mission. Vous êtes l'une des personnes qui connaît le mieux en France le sujet de la formation professionnelle, du fait de votre situation actuelle au sein du groupe Renault, mais également par vos emplois et activités précédents, au service de différents ministres. Vous avez été en outre l'auteur en 1996 d'un rapport demandé par Jacques Barrot. Nous avons tous lu l'entretien auquel vous vous êtes prêté dans Le Figaro avec Pierre Cahuc, sur le sujet de la formation professionnelle. Nous sommes donc très impatients de vous entendre sur les points que vous souhaiterez aborder, et en particulier sur le DIF, mais aussi sur les circuits de financement et sur tout sujet que vous souhaitez, sachant que nous ne pourrons pas tout aborder en une heure, et que vous pourrez compléter vos propos ultérieurement, notamment par le biais d'une contribution écrite qui serait portée au rapport. De notre côté, nous n'hésiterons pas à faire appel à vous d'ici au mois de juillet, puisque nous nous sommes fixé pour objectif de rendre notre rapport à cette date. Je vous propose de vous laisser la parole pendant le temps que vous souhaitez, avant de vous soumettre aux questions d'abord du rapporteur, puis de mes collègues.

M. Michel de Virville - Merci monsieur le président. Je m'efforcerai d'être le plus bref possible, afin de laisser un maximum de temps à l'échange, qui me semble une manière de procéder plus intéressante qu'un monologue.

Je voudrais commencer par une courte introduction faisant passer deux messages. Je suis en premier lieu frappé de ce que la formation professionnelle est une réalité extrêmement diverse. Or, l'on veut toujours tenir des propos très généraux sur le sujet, qui est pourtant aussi divers que l'activité à laquelle la formation s'adresse. Vous êtes vous-mêmes des élus, et connaissez bien le tissu des collectivités locales, qui accueillent de la formation professionnelle, qui a peu à voir avec celle que nous pratiquons dans nos réseaux commerciaux pour l'après-vente et le service des véhicules, avec la formation professionnelle des cadres supérieurs commerciaux telle qu'elle peut être délivrée par les grandes écoles de commerce ou avec la formation commerciale du secteur du bâtiment. Tous ces univers présentent un certain nombre de caractéristiques propres, et beaucoup de ce qui est vrai pour certains secteurs ne l'est pas pour d'autres. Au sein même d'une entreprise comme Renault, nous avons choisi de mettre en place une politique de formation professionnelle très diversifiée selon les métiers, les secteurs et les niveaux de responsabilité. Je crois qu'il existe relativement peu de vérités générales sur la formation professionnelle.

L'une des pierres angulaires de la politique de formation professionnelle chez Renault réside dans son ancrage sur les compétences, que l'on se place du point de vue du salarié et de son employabilité ou de celui de l'entreprise et de sa performance. La formation professionnelle fonctionne bien dans les secteurs économiques dont les opérationnels ont effectué un véritable travail sur les compétences d'aujourd'hui, et surtout de demain et après-demain, sur la façon d'acquérir ces compétences, sur l'harmonisation de la pédagogie. Il existe de ce point de vue des différences de maturité considérables dans l'économie française au sens large - y compris le secteur public. Certains secteurs ont bien construit cette cartographie des compétences, ont mis en place une véritable pédagogie, et sont donc bien équipés pour mener une politique de formation professionnelle. A l'inverse, certains secteurs ne l'ont pas fait. La réparation automobile, plus vaste que notre propre réseau de constructeur, a investi le domaine de la formation professionnelle depuis vingt ou trente ans et est prête à attraper la balle au bond. Je ne veux pas dessiner un tableau des bons et des mauvais élèves, mais certains secteurs n'ont absolument pas effectué ce travail. Nous avons pour notre part construit depuis six ans un programme défini par les patrons opérationnels, visant à anticiper les manques et les compétences qui ne seront plus utiles demain. Tout le dispositif de formation professionnelle est entièrement piloté à partir de cette analyse. L'on oppose souvent les formations renforçant l'employabilité des salariés et celles servant les performances de l'entreprise ; c'est une distinction qui n'existe pas dans la réalité. Comment penser que le renforcement de la compétence des salariés ne bénéficie pas aux entreprises ? A l'inverse, comment imaginer que la performance des entreprises se développe au détriment de la compétence des salariés que cette entreprise emploie ? Ce débat très français est à mon sens tout à fait déplacé. Cela étant, un débat doit être mené dans le cadre du dialogue social de l'entreprise sur la manière dont la formation professionnelle est conduite, mais sur le fond, elle est nécessairement à la fois un outil d'employabilité et un instrument au service de la performance de l'entreprise.

Renault est aujourd'hui une entreprise globale ; son champ d'action est international et nous pratiquons la formation professionnelle dans un grand nombre de pays. Je vous invite à cet égard à comparer le système de formation professionnelle français à celui d'autres pays. Je suis très frappé de trois spécificités françaises, qui ont des aspects positifs mais aussi négatifs. La première est la gratuité de la formation professionnelle ; pour un Français, jeune ou moins jeune, jamais celle-ci ne constitue une dépense personnelle. Elle est soit payée par le public - c'est le cas de la formation initiale ou de celle des demandeurs d'emploi -, soit par l'entreprise dans le cadre de l'exercice d'un métier. Ceci est positif, dans la mesure où l'accès à la formation professionnelle est plus large et ne dépend pas des ressources des individus. L'aspect négatif de ce système réside toutefois dans le fait que la personne qui suit la formation ne se trouve jamais dans une situation de consommateur. Le rapport entre le formé et l'appareil manque à mon sens de critique sur le plan qualitatif. Tous nos collaborateurs espagnols sont extrêmement exigeants à l'égard de la qualité de la formation qui leur est délivrée, car ils la paient. Je ne propose pas que nous nous engagions dans cette voie, mais je pense que cette surveillance est une caractéristique très importante de la formation. Par ailleurs, l'essentiel de l'investissement dans la formation est effectué en France dans le secteur public - j'y intègre les établissements de formation, mais aussi la formation des enseignants. Certains secteurs ont réalisé des investissements importants, mais il n'en demeure pas moins que le secteur public concentre l'essentiel des investissements. La formation professionnelle effectuée dans les usines est très souvent menée à bien grâce aux ressources éducatives de l'éducation nationale ou de l'AFPA. On ne retrouve pas cette caractéristique au Japon ou aux États-Unis. Le troisième aspect que je souhaitais aborder est le suivant : la formation professionnelle est gérée dans les entreprises françaises par les ressources humaines, alors qu'ailleurs elle est souvent traitée par les divisions opérationnelles - usines, bureaux d'études. Il existe naturellement un rapport entre ce fait et la loi, qui réserve 1 % de la masse salariale à la formation professionnelle.

J'en viens maintenant aux quatre propositions ou orientations que je souhaitais vous soumettre. Ma première proposition, qui faisait l'objet, en partie, de mon débat avec Pierre Cahuc, est la suivante : contrairement à ce qui est dit dans son rapport, je reste convaincu que la mutualisation demeure dans son principe une bonne chose. La formation d'un salarié dans une petite entreprise représente un coût rédhibitoire, pour peu qu'elle soit un peu consistante. De ce point de vue, la mutualisation est donc indispensable pour pouvoir solvabiliser les besoins en formation des petites entreprises.

A l'inverse, l'argent collecté par les organisations a tendance à financer l'offre de formation plus qu'à solvabiliser la demande. Cela est un véritable sujet, car l'on a ainsi tendance à créer de l'inertie dans les systèmes de formation, à en maintenir certains en décalage avec les besoins, ce qui n'est ni dans l'intérêt des entreprises, ni dans celui des salariés et des demandeurs d'emploi. L'appareil de formation doit être adapté à la fois à l'employabilité et à la performance ; la mutualisation doit donc servir à solvabiliser la demande plutôt qu'à financer l'offre.

Sur le sujet du DIF, je manque probablement d'objectivité, puisque vous avez évoqué le rapport que j'avais préparé en 1996 et dans lequel je proposais précisément sa mise en place. Nous avons chez Renault cinq ans d'avance dans la mise en place du DIF, décidé par accord avec les partenaires sociaux. J'ai participé moi-même à la délégation patronale à la négociation ayant abouti à sa création et ai suivi de très près la préparation de la loi qui l'a mis en oeuvre. Le principe du DIF est très simple. L'un des principaux problèmes de la formation professionnelle en entreprise telle qu'elle est vécue en France réside dans le fait que les personnes qui disposent déjà d'une formation initiale ont tendance à suivre des formations complémentaires. Celles qui ne disposent pas de formation initiale ont tendance à ne pas demander de formation supplémentaire. La formation va à ceux qui en bénéficient déjà. Le DIF, en créant un droit individuel, matérialisait la répartition de la formation entre les différentes catégories de salariés. Chez Renault, le taux d'accès à la formation professionnelle est passé entre le moment de la mise en place du DIF et aujourd'hui de moins de 70 % à 88 %. J'insiste sur le fait que nous avons entre les deux dates légèrement augmenté notre dépense de formation, mais pas de manière excessive. L'augmentation du taux d'accès ne résulte pas d'un développement de l'effort de formation particulièrement important en volume. L'effort de formation de Renault a toujours été important, nettement au-delà de 5 % de la masse salariale, proche de 6 à 7 %. Le dispositif du DIF a conduit à faire rentrer dans le cercle vertueux de la formation professionnelle des populations qui restaient à l'écart de l'effort de formation. Les cadres avaient déjà accès à 95 % à la formation et ce chiffre n'a évidemment pas progressé. En revanche, parmi les ouvriers, le DIF a constitué une véritable chance d'accès à la formation pour des personnes qui n'en bénéficiaient pas auparavant. Je ne veux pas dire par là que l'application de ce dispositif ne pose aucun problème ; cette réforme est encore en train de se mettre en place. Nous ne pourrons en évaluer les effets que dans cinq ou dix ans. De ce point de vue, notre expérience est intéressante, puisque nous avons pris cinq ans d'avance et pouvons donc étudier où le DIF peut conduire. Le DIF fonctionne de cette manière chez Renault grâce à notre programme « Compétences ». Les formations ont été véritablement ancrées dans la stratégie de l'entreprise, sa réalité professionnelle, et favorisent le développement professionnel des salariés au sein de l'entreprise. Là où le DIF a le plus de mal à s'implanter, c'est bien sûr dans des parties du tissu économique, des branches et des entreprises qui n'ont pas réalisé cet investissement essentiel pour que la formation soit reliée à l'activité économique.

Ma quatrième proposition a trait aux problèmes de la formation et du temps de travail. La formation est un produit frais. Si l'on ne met pas en oeuvre une formation, elle se dissipe et se perd. La formation est un outil de transformation de l'entreprise. Si le salarié qui a suivi une formation ne revient pas dans son activité professionnelle changé, ou si celle-ci ne change pas au moment où il la suit, le dispositif ne fonctionne pas. C'est très souvent dans les périodes de changement que la formation professionnelle est la plus efficace, car la ligne hiérarchique comme les salariés ont immédiatement présent à l'esprit le fait que le changement échoue s'il n'est pas accompagné d'une évolution des compétences. Tous sont donc immédiatement convaincus de l'utilité de la formation, qui se met en place naturellement. Si nous voulons une formation qui soit efficace en tout temps, nous devons réussir à stimuler ce qui se passe lors des phases de changement. Bien sûr, il existe des situations de réorientation, de changement de métier. Un salarié de Renault effectue à l'heure actuelle en moyenne au cours de sa vie, deux ou trois séquences professionnelles relativement différentes. Au moment du changement de métier existe une place pour des formations plus consistantes, plus structurantes. Le reste du temps, si l'on veut éviter que les salariés perdent le caractère affuté de leurs compétences professionnelles, il est très important de leur proposer une formation professionnelle sous une forme modulaire ou alternante. La formation professionnelle ne doit absolument pas introduire une rupture du lien entre le salarié et sa pratique professionnelle. Il existe une pédagogie de la formation tout au long de la vie, qui n'est pas du tout la même que celle de la formation initiale ou que celle de la formation-reconversion ; elle constitue un élément essentiel au bon fonctionnement du DIF. De ce point de vue, la loi fait bien la différence entre grandes et petites entreprises, en suggérant la coexistence de deux modèles. Dans la grande entreprise, le DIF est plutôt inscrit dans le temps de travail, et prend plutôt la forme de modules de formation alternante. Dans la petite entreprise, la formation est plutôt organisée en dehors du temps de travail, l'entreprise apportant son financement et le salarié contribuant par son temps de présence à la formation. Il existe donc deux modèles sous-jacents à l'accord interprofessionnel et à loi. Cette dichotomie a été très explicitement discutée avec les partenaires sociaux ; elle constitue un élément essentiel à la réussite du dispositif.

M. Jean-Claude Carle, président - Merci, monsieur de Virville. Je vais laisser la parole à notre rapporteur, mais je souhaite simplement revenir sur le DIF. L'on voit bien que le succès de Renault est lié à l'antériorité de sa politique - cinq ans d'application - et son appui sur le programme « Compétences ». Cela fait peut-être défaut aux TPE et PME, qui ne disposent pas de tous les moyens, de toute l'ingénierie nécessaires à la mise en place de tels programmes de compétences.

M. Michel de Virville - Cela est vrai sauf si les branches de ces TPE ou PME ont réalisé des investissements importants, comme c'est le cas du secteur du bâtiment et des travaux publics, par exemple. Ce secteur me paraît très bien préparé à la mise en place et au fonctionnement du DIF. Des secteurs d'activité y sont tout à fait prêts, d'autres moins.

M. Jean-Claude Carle, président - Ce qui ne peut pas être réalisé par une très petite entreprise peut être fait au niveau de la branche.

M. Michel de Virville - Oui, mais cela suppose la mise en place d'une structure et l'existence de moyens adéquats. Il s'agit d'un véritable investissement.

M. Jean-Claude Carle, président - Que pensez-vous de la transférabilité éventuelle du DIF ?

M. Michel de Virville - Au risque de paraître politiquement incorrect avec les organismes patronaux, je pense que la transférabilité devrait être la règle, et qu'elle ne pose pas tant de difficultés. Il existe des moyens techniques de l'assurer, qui évitent la mise en place d'usines à gaz effrayantes. Par ailleurs, la transférabilité est à mon sens économiquement naturelle ; les entreprises se porteraient mieux avec un DIF transférable.

M. Jean-Claude Carle, président - Certains y objectent qu'une telle mesure pourrait constituer un frein à l'embauche.

M. Michel de Virville - Je n'y crois pas du tout. Mon point de vue personnel n'est cependant pas celui de la délégation patronale qui a négocié l'accord interprofessionnel.

M. Bernard Seillier, rapporteur - Les prévisions de besoins en formation et en compétences sont-elles maîtrisées d'une manière générale ? Des propositions de modèles et de stratégies peuvent-elles être avancées ?

Vous avez déjà attisé notre curiosité sur une deuxième question que je souhaitais vous poser, concernant l'obligation légale de contribution des entreprises au financement de la formation professionnelle, la gestion paritaire et la mutualisation des fonds collectés par les OPCA actuellement. J'ai cru comprendre que ce système ne permettait pas une allocation optimale des financements, qui n'étaient en tout cas pas adaptés aux besoins des entreprises. Pouvez-vous préciser vos idées sur ce point ?

Je voulais également vous poser une question sur les critères d'évaluation de l'efficacité des formations - ce que vous avez dit sur la définition et sur l'ancrage dans les compétences y répond.

Des clarifications vous semblent-elles opportunes sur la question du financement des organisations syndicales en relation avec celui de la formation professionnelle ?

La validation des acquis de l'expérience vous semble-t-elle un bon outil pour diffuser une culture de la formation continue dans l'entreprise et favoriser la promotion sociale et professionnelle des salariés les moins qualifiés ? J'ai l'impression que nous éprouvons des difficultés à sortir de la tradition selon laquelle nous concevons la validation sous forme de certifications du type de celles de l'éducation nationale. Je ne sais pas si vous avez des idées sur la manière de sortir de cette ornière.

Enfin, vous soulignez dans votre rapport de 1996 la confusion entre contrat d'apprentissage et contrat de qualification. Cette remarque vaut-elle toujours avec la mise en place du contrat de professionnalisation ? Quel bilan dressez-vous de ce dispositif ?

M. Michel de Virville - Ces questions sont abondantes. J'essaierai d'être concis.

Les prévisions, dans une entreprise comme Renault, sont fondées sur le travail d'une personne nommée pour chaque métier par le PDG et disposant d'une part, de pouvoir, d'autre part, d'une légitimité professionnelle. Ce pilote de compétences veille en permanence à identifier les manques ou les « excédents » de compétences de son métier, réfléchit sur les filières d'acquisition des compétences et doit définir une politique de structuration de son métier et des compétences. A partir de cette politique métier, la fonction ressources humaines construit sa politique de formation.

M. Bernard Seillier, rapporteur - S'agit-il d'une méthode propre à Renault ?

M. Michel de Virville - Elle nous est propre. J'en ai beaucoup discuté avec mes collègues DRH d'autres entreprises. Elle présente certaines originalités, et a d'ailleurs suscité beaucoup d'intérêt. Ce modèle est très éloigné de systèmes de prévisions quantitatives qui ont échoué - peut-être suis-je toutefois complaisant pour un modèle auquel nous avons collectivement beaucoup travaillé. Cela est vrai au niveau d'une entreprise. La sédimentation de ce type d'approche n'est en revanche pas faite au niveau des secteurs, ce qui permettrait de disposer d'une vision globale des cibles au niveau national. Certains secteurs ont effectué ce travail ; des travaux très intéressants ont été menés par certaines commissions paritaires gérées par l'éducation nationale, mais nous ne disposons pas encore d'une approche globale. La Grande-Bretagne présente un système très intéressant de cartes de qualification, qui porte à la réflexion. Ce travail est essentiel, moins pour faire des prévisions - qui sont hélas comme en matière commerciale fausses la plupart du temps - que pour travailler sur le sujet et disposer des éléments intellectuels à même d'orienter la politique de formation.

Je pense que la mutualisation sert actuellement à financer la formation telle qu'elle existe, plus qu'à répondre aux besoins des entreprises tels qu'ils sont. Tout ce qui existe ne se trouve naturellement pas en porte-à-faux avec les besoins des entreprises, mais le système devrait beaucoup plus systématiquement proposer un ticket modérateur, qui donnerait accès à la formation aux petites entreprises et aux demandeurs d'emploi, ce qui aurait pour conséquence de tirer le dispositif de formation vers les besoins exprimés sur le terrain. Actuellement et de manière générale, les gérants des systèmes de mutualisation, qui ne sont eux-mêmes pas vraiment étrangers à la gestion du système de formation, sont les régulateurs. Cela étant, il ne faut pas tomber de l'autre côté du cheval ; nous devons laisser à l'appareil de formation le temps de son évolution ; le système doit être régulé. Dans mon rapport de 1996, je proposais la mise en place d'un système équilibré, dans lequel la demande venant du terrain stimulait en permanence l'orientation de l'appareil de formation.

Vous avez posé la question de l'évaluation de l'efficacité de la formation ; ce problème est considérable. Nous l'avons mise en oeuvre chez Renault, en interrogeant systématiquement les clients, c'est-à-dire les personnes qui ont suivi la formation. Lorsque les indicateurs chutent pour certaines formations, nous les revoyons immédiatement. Cela ne constitue qu'une réponse partielle à votre question, car le client français n'est pas habitué à être considéré comme tel, et qu'il n'est pas non plus totalement juge : beaucoup de formés ne savent pas juger véritablement de la qualité de leur formation.

Le financement des organisations syndicales est à mes yeux un sujet distinct de ce dont nous parlons. La VAE constitue pour sa part un chapitre différent.

M. Serge Dassault - Je n'ai pas compris où vous organisez cette formation professionnelle - chez Renault ou dans des établissements extérieurs. Que vous mettiez en oeuvre une formation permanente est excellent, mais ne résout pas le problème que nous posons, c'est-à-dire de mettre les jeunes au travail par le biais de la formation professionnelle. Prenez-vous des apprentis de base, qui ne disposent pas encore de formation au moment de l'alternance ? Utilisez-vous les CFA ?

M. Michel de Virville - J'ai parlé de la formation professionnelle de manière générale, et donc de la formation professionnelle continue, qui est faite en partie de façon interne - les enseignants étant des personnels de Renault -, et les deux tiers impliquant des ressources extérieures de la branche, des écoles, des universités. Nous faisons appel à des intervenants extrêmement variés. Pour ce qui concerne la formation professionnelle initiale, nous recrutons soit des ingénieurs et techniciens déjà entièrement formés par les écoles, soit des techniciens, des ouvriers et plus encore des commerciaux en alternance. Je pense d'ailleurs que les formations professionnelles initiales, y compris pour les techniciens et les ingénieurs, devraient aller de plus en plus vers l'alternance, avec des degrés d'alternance variable. Je suis convaincu, et je l'avais écrit dans mon rapport, que la forme naturelle de la formation professionnelle initiale est l'alternance. Nous le faisons non seulement pour les personnes que nous recrutons chez Renault, mais nous avons développé en outre un programme qui fonctionne depuis douze ans, piloté par tous les établissements Renault et offrent des contrats en alternance à des jeunes sortis du système de formation initiale sans diplôme et souvent en situation d'échec scolaire dur. Nous faisons faire des parcours à ces personnes dans les usines de Renault et chez nos fournisseurs. Des entreprises d'intérim les prennent en charge et leur font faire des alternances entre des séquences de travail chez nous et chez nos fournisseurs et des séquences de formation. Ce dispositif concerne en permanence 600 à 700 jeunes sans qualification. Le taux d'obtention du diplôme, qui est défini avec l'éducation nationale et est centré sur le type de production réalisé par l'entreprise, atteint les deux tiers ou les trois quarts des promotions. Les taux de placement sont à l'issue de ces formations absolument remarquables, étant entendu que nous intégrons des jeunes qui sont en rupture avec l'école et en situation d'échec scolaire grave. Une partie de ces jeunes est recrutée par Renault, mais la majorité d'entre eux est recrutée par d'autres entreprises.

M. Serge Dassault - Utilisez-vous des CFA ?

M. Michel de Virville - Nous en utilisons surtout pour le secteur de la réparation automobile, qui a effectué un investissement en termes d'analyse des compétences et de construction de pédagogies. Il n'existe en revanche pas de structures de formation de ce type pour les ouvriers. Nous recrutons des jeunes ayant bénéficié d'une formation initiale, en mécanique ou en électricité par exemple, mais pas uniquement ; notre système de formation continue construit dans nos usines, qui est articulé avec la promotion professionnelle, permet la mise en place d'une sorte d'alternance interne.

M. Serge Dassault - Recrutez-vous en ce moment ? Avez-vous besoin d'apprentis ?

M. Michel de Virville - Dans les usines, nous recrutons, du fait du renouvellement des postes des personnes qui partent en retraite, mais nous avons surtout des besoins considérables dans le secteur de la réparation ; ce problème n'est pas propre à la France, il se pose au niveau européen pour un métier dont le contenu s'est considérablement transformé.

M. Jean-Claude Carle, président - Qui finance cette formation ?

M. Michel de Virville - Dans les établissements qui sont les nôtres, nous finançons la plupart du temps les formations. Le réseau commercial regroupe les garages Renault, les concessions, les agents et les mécaniciens réparateurs automobiles indépendants. Dans les filiales de Renault, le groupe finance la formation ; chez les concessionnaires et les MRA (mécaniciens réparateurs automobiles), la mutualisation est utilisée et joue donc un rôle tout à fait essentiel. Pour beaucoup de jeunes, il s'agit d'un point d'entrée dans la vie active. Ce secteur offre un nombre d'emplois considérables actuellement. Cela n'est d'ailleurs pas nouveau. Je me souviens qu'il y a une vingtaine d'années, alors que je considérais la situation sous l'angle de la gestion du marché du travail, c'était déjà le cas. Aujourd'hui, le besoin est toutefois particulièrement important en termes quantitatifs, du fait de l'évolution technologique et économique du produit automobile.

Mme Annie David - Vous ne serez pas étonné si je vous dis que je n'ai pas tout à fait partagé votre point de vue sur la formation professionnelle. Vous nous dites que vous êtes très frappé par la diversité de la formation dont l'on voudrait dire des généralités. Effectivement, les formations sont diverses, mais du fait de la diversité des stagiaires, jeunes, salariés, demandeurs d'emploi. Pour autant, le législateur doit bien mettre en place des règles générales, à savoir une obligation de formation professionnelle pour tous, qui est ensuite adaptée aux publics concernés. Je rejoins l'un de vos points de vue, selon lequel le système actuel a tendance à financer l'offre plutôt que la demande ; je le regrette également. Vous indiquez avoir créé un programme « Compétences », permettant de construire un plan de formation adapté à chacun des salariés. Par qui, sur le terrain, sont toutefois exprimés ces besoins de formation ? Je crains que les salariés ne se sentent pas en capacité d'atteindre le niveau de formation proposé, qu'ils subissent une pression. J'ai longtemps travaillé dans un grand groupe électronique de la région grenobloise ; la formation professionnelle y était parfois vécue plus douloureusement qu'heureusement par certains salariés. J'aimerais donc savoir ce que vous entendez par les mots de « compétences » et de « besoins exprimés par le terrain », et quel niveau de compétences vous souhaitez ensuite imposer aux salariés dans l'entreprise. Vous nous dites que la formation professionnelle sert à acquérir des compétences ; ce n'est pas son seul objectif selon moi. Elle doit permettre au salarié, au jeune ou au demandeur d'emploi d'acquérir des compétences bénéfiques non seulement pour son emploi mais également pour le développement de sa vie personnelle. J'aimerais donc avoir votre point de vue sur ce sujet.

Par ailleurs, vous nous dites que la formation professionnelle est gratuite. Or, nous avons entendu depuis la mise en place de cette mission, qu'elle coûte 25 milliards d'euros par an. Cette formation n'est donc pas gratuite ; elle est payée, non par les stagiaires, mais à hauteur d'un peu moins de 10 milliards d'euros par les entreprises, mais également par l'État et les collectivités. Les stagiaires doivent régler certains frais et parfois, lorsqu'il s'agit de demandeurs d'emploi, payer une participation. Vous parliez de cette exigence espagnole sur la qualité des formations ; en France, celle-ci doit être portée par les entreprises et tous ceux qui participent au financement. Nous avons entendu les chiffres de 25, voire 30 milliards d'euros, mais ne savons finalement pas véritablement qui en bénéficie. Nous avons vu fleurir partout des entreprises de formations proposant des formations qui ne répondent absolument pas à une demande. Nous devrions être plus exigeants sur la répartition de ces sommes d'argent récoltées. Je ne suis absolument pas d'accord avec votre point de vue selon lequel la formation professionnelle est gratuite.

M. Michel de Virville - Je suis gêné, car je suis pour ma part assez d'accord avec vous ; cette situation est difficile à gérer. Je ne dis pas du tout que la formation professionnelle ne coûte pas d'argent ; chaque année, elle occasionne une dépense de 200 millions d'euros pour Renault, dont la marge opérationnelle atteint environ 1,2 milliard d'euros par an. L'investissement dans l'avenir coûte beaucoup d'argent. Je voulais simplement dire que cet argent ne passe pas par celui qui bénéficie de la formation. Le salarié ou le demandeur d'emploi n'achète pas sa formation. Si le demandeur d'emploi se voyait attribuer un chèque et payait lui-même cette formation, il serait beaucoup plus exigeant sur le service qui lui est donné. Je trouve la situation dans laquelle le financement est donné directement aux organismes de formation, publics comme privés, tout à fait critiquable, dans la mesure où la qualité des services rendus ne pèse pas sur la rémunération des prestataires. Il y a une quinzaine d'années, alors que j'étais gestionnaire de cette question du côté de l'administration, j'ai effectué des missions aux États-Unis pour étudier le système en place dans ce pays. Beaucoup de choses aux États-Unis fonctionnent beaucoup moins bien qu'en France. Je ne plaide pas pour un modèle américain, mais j'avais été frappé par le fait que les stagiaires américains étaient souvent co-financeurs de leurs formations, et se montraient donc beaucoup plus réactifs que chez nous. D'une manière générale, les PME doivent également pouvoir être plus critiques sur la formation qu'elles reçoivent de la part de leurs appareils de branche et par les canaux de la mutualisation. J'espère que nous nous comprenons mieux maintenant ; je n'ai pas le sentiment que nos points de vue soient si différents.

Par ailleurs, je n'ai pas précisé que toute la formation effectuée par Renault ne rentre pas dans le cadre du DIF. Le critère d'intégration au DIF est la transférabilité. Les formations qui font partie du DIF sont celles qui permettent aux salariés d'acquérir des compétences qu'ils pourront utiliser ailleurs. Les formations du DIF sont celles qui changent ma compétence propre. Dans ce cadre, les salariés mais aussi l'entreprise sont gagnants - cette dernière bénéficie du renforcement des compétences de ses salariés. Dans les négociations avec les organisations syndicales, nous nous sommes naturellement opposés, comme dans toutes les entreprises, sur la détermination des formations à l'initiative de l'employeur ou du salarié. Notre système est extrêmement simple. Si un salarié demande une formation, l'employeur a le droit de la refuser pendant un an. La deuxième année, il est obligé de l'accepter ; de même, le salarié est obligé d'accepter une formation proposée deux ans de suite par l'entreprise. Nous nous sommes mis d'accord sur ce principe par la négociation. En cinq ans, je n'ai cependant jamais vu une fois cette règle s'appliquer. J'ai demandé aux organisations syndicales de me signaler tout cas de salarié n'ayant pas obtenu une formation qu'il demandait ou ayant refusé une formation qu'on lui proposait. Je vous assure que je n'ai pas eu connaissance d'un seul cas en cinq ans. C'est vous dire à quel point cette distinction n'existe pas dans la vie réelle. L'intérêt de chacun est le même.

Vous avez ensuite abordé la question de l'exigence que ces formations peuvent représenter pour les salariés. C'est une vraie question. Beaucoup de salariés, en particulier si l'on parle de basses qualifications, vivent la formation comme un jugement porté sur eux et non comme une ressource qui leur permettra de progresser. Ce sentiment est difficile à contourner, mais la résolution de ce problème est très importante, et nous sommes dans notre rôle en montrant bien aux intéressés qu'ils mettent en cause leur avenir s'ils ne s'engagent pas dans les formations : la compétence est la condition de la compétitivité et de l'avenir de l'entreprise. L'ordre de grandeur que je vous ai donné précédemment doit être gardé en tête ; 87,4 % des ouvriers de Renault ont eu accès à la formation en 2006. Rien n'est parfait ; 12,6 % ne sont pas encore partis en formation, je vous l'accorde. L'accord que nous avons signé comprend une disposition prévoyant que l'entreprise vérifie la situation des personnes qui n'ont pas bénéficié de formation pendant trois années consécutives, afin de s'assurer que les 12 % en question ne sont pas toujours les mêmes. Ceux-là ont droit à un traitement particulier. Le DIF vise précisément à vérifier que certains salariés ne restent pas à côté du chemin. Cela étant, la formation est en effet vécue par certains comme une contrainte, vous avez tout à fait raison de le souligner.

M. Jean-Claude Carle, président - Merci, monsieur de Virville. J'ai une question très rapide, mais qui demanderait certainement beaucoup de temps. Parmi les trois états de la formation que vous avez déclinés - états solide, liquide et gazeux -, quel est selon vous le moins performant ?

M. Michel de Virville - Tout le monde n'est pas censé avoir lu ma relative polémique avec Pierre Cahuc. J'y indique que la formation existe sous trois phases, pour employer le mot de la physique - l'état solide, l'état liquide et l'état gazeux.

L'état gazeux est celui de la VAE : l'exercice de l'activité professionnelle permet d'acquérir dans cette perspective des compétences. Toutes les compétences ou presque de certains ont été acquises par ce canal. Des personnes extrêmement compétentes se sont entièrement formées par la pratique. Le problème de la VAE réside toutefois dans le manque de structuration des compétences acquises par ce biais. Sur le plan pédagogique, ces formations ne sont pas suffisamment développées. Elles permettent aux salariés de capitaliser de l'expérience, de prendre du recul par rapport à elle, de la construire et de faire la cartographie de ce qu'ils ont implicitement acquis au cours de leur carrière. Il existe là un travail pédagogique à faire. L'ensemble des compétences obtenues par cette voie doit être reconnu, mais celle-ci ne doit pas constituer un frein à l'acquisition. Dans les entreprises, la reconnaissance des compétences ne peut en effet pas être séparée de la question de la qualification et donc de la rémunération. Ce sujet relève du dialogue social ; il est complexe.

La formation à l'état solide est la formation initiale : elle est structurée et prend la forme classique du cours. Dans le domaine de la mécanique, une partie de la formation des ouvriers peut s'acquérir de cette manière - c'est vrai pour l'usinage (tournage, fraisage, etc.), pour lequel des ouvrages et des professeurs apprennent le métier aux futurs salariés. Dans les univers du montage et de la réparation mécanique, cette forme de transmission n'existe en revanche pratiquement pas. Il n'existe pas de livre traitant du montage ou de la réparation.

Nous touchons là à la phase liquide, le domaine de l'alternance, de la formation modulaire. Dans ces deux domaines, on effectue des allers et retours entre l'expérience de l'activité et la formation de manière beaucoup plus fluide. Je suis persuadé que le DIF ne peut pas être mis en oeuvre sans que ces trois formes soient bien maîtrisées. Ce troisième point est insuffisamment développé. La formation à l'état solide est surreprésentée, la formation à l'état liquide est sous-développée et l'investissement pédagogique requis pour que la formation à l'état gazeux produise tout son effet, est insuffisant. Le CIF, par exemple, ne concerne que les salariés en reconversion professionnelle - pour un changement d'entreprise ou de métier - car il s'agit de formation à l'état solide et qui implique donc une rupture du lien avec le milieu professionnel. Je ne critique pas ce dispositif, mais fais simplement remarquer qu'il correspond à certains types d'ordonnances. Cela renvoie à la question que vous posiez sur la diversité. Je pense que nous devons reconnaître cette diversité. Cela n'est pas contradictoire avec notre ambition d'équité, ou de répartition des bénéfices de la formation auprès du plus grand nombre possible de nos contemporains. Cette double exigence est la même que celle qui est requise pour l'impôt. Si nous voulons que la formation professionnelle soit vivante, elle doit être construite proche de la vie des personnes, de leur activité économique, publique ou privée. La formation professionnelle est aussi diverse que la vie ; elle est donc très difficile à encadrer dans des systèmes rigides.

M. Jean-Claude Carle, président - Merci, monsieur de Virville.

Audition de MM. Jean-Claude QUENTIN, secrétaire confédéral chargé de l'emploi, de la formation professionnelle et de l'assurance chômage, Christophe COUILLARD et Youcef TAYEB, assistants confédéraux, de la Confédération générale du travail - Force ouvrière (CGT-FO) (7 mars 2007)

M. Jean-Claude Carle, président - Merci d'avoir répondu à l'invitation de notre mission dont l'objet est de faire un point sur la formation professionnelle. Les sommes dépensées dans ce domaine sont énormes. Elles représentent 24 milliards d'euros. C'est un investissement conséquent et, comme tout investissement, il est logique que le Parlement, et en particulier cette mission, puisse en faire un état des lieux et émettre des propositions à ce sujet. Ceci sera fait à travers un rapport que nous publierons durant la première quinzaine de juillet. Nous avons l'ambition que ce rapport ne vienne pas seulement enrichir la bibliothèque du Sénat, mais qu'il puisse aussi contenir des propositions qui serviront à l'exécutif et feront avancer les choses. Vous êtes un partenaire et un acteur important. Nous sommes donc heureux de vous accueillir et de vous écouter.

M. Jean-Claude Quentin - Merci monsieur le président. Madame, messieurs, c'est toujours avec plaisir que nous venons nous exprimer devant vous. A titre personnel, mon plaisir est encore plus important du fait que, lors du vote de la loi du 4 mai 2004, le rapporteur - Mme Bocandé - a été très à l'écoute de ce que nous avions à dire sur le texte et c'est grâce au vote des sénateurs que l'article L. 930-1 a été inscrit dans le code du travail. Or, cet amendement, que nous avions suggéré et qui a été retenu, pose véritablement la base de ce que doit être la formation professionnelle dans le droit du travail.

Dans ce genre de débat, à mon sens, il faut toujours différencier ce qui est du ressort de la formation professionnelle initiale et ce qui est du ressort de la formation professionnelle continue. On fait souvent un amalgame entre les deux et il faut essayer d'avoir une vision claire sur ce point. Au sein de Force ouvrière, on m'a confié la responsabilité de tout ce qui concerne la formation professionnelle sous contrat de travail. Je déborde donc sur la formation professionnelle initiale au travers du contrat d'apprentissage. Si je peux me permettre, j'ajouterai un second petit préambule. La formation professionnelle a ceci de particulier, au moins en ce qui concerne la formation continue, qu'on ne peut pas la pratiquer par obligation. Il faut comprendre ce point dès le départ : on ne peut parler que d'incitation ou de motivation, mais on ne peut pas obliger quelqu'un à se former. Toute la réflexion que j'ai menée pour Force ouvrière, notamment dans le cadre de la négociation de l'accord interprofessionnel sur la formation continue, est basée sur cette idée. Pour utiliser une formule un peu triviale, « on ne fait pas boire un âne qui n'a pas soif ». C'est une donnée première en matière de formation professionnelle continue. Il faut donc essayer de générer des dynamiques, des dispositifs porteurs et faire en sorte qu'il existe une réelle incitation à aller vers ce type de formations. C'est pourquoi la notion de salarié acteur est fondamentale. Comment allons-nous conduire le salarié, au cours de sa vie professionnelle, à ressentir le besoin d'aller vers la formation continue ? Comment, autour de cela, allons-nous tenter d'améliorer certains éléments dont, en particulier, l'accès à la formation continue et les inégalités recensées à ce niveau ?

Ici, je me permets d'indiquer que je vous ai apporté quelques exemplaires d'une brochure que nous avons diffusée à nos militants dans les entreprises. Ce document est modeste, mais nous y avons intégré un texte qui s'intitule « 2006 : année de tous les dangers », qui a été écrit en 2003 et qui, d'une certaine façon, explique l'accord interprofessionnel sur la formation continue.

Notre réflexion sur les dispositifs de formation continue est basée sur cinq mots : anticipation, professionnalisation, personnalisation, mutualisation et contractualisation. Je vais essayer de préciser la signification de chacun d'entre eux.

Anticipation.

Nous sommes - soit disant - un pays moderne, mais nous sommes incapables d'indiquer à nos jeunes qui s'orientent vers la vie professionnelle ou aux adultes qui se reconvertissent en cours de carrière, vers quel secteur il vaut mieux qu'ils se dirigent pour être le plus en adéquation avec les demandes du marché du travail. Ceci pose tout le problème de l'orientation et de la nécessité de faire en sorte que l'information qui est transmise soit la plus cohérente possible avec les besoins de l'économie.

Dans ce domaine, nous avons travaillé autour de trois sujets. Le premier est lié au groupe Prospective des métiers et des qualifications de l'ex-commissariat au Plan qui vient de sortir son rapport, « les métiers en 2015 ». Il s'agit là d'un élément d'information extrêmement important. Le rapport précise, par grande qualification professionnelle, quels seront les besoins d'ici à 2015. Ce type de publication n'a qu'un seul défaut, celui de ne pas être porté à la connaissance de nos concitoyens. Par ailleurs, l'accord interprofessionnel prévoit la création d'observatoires prospectifs des métiers et des qualifications. Chaque branche professionnelle en est aujourd'hui dotée. Elle devrait donc produire des études prospectives sur l'évolution des qualifications concernées et, en considérant au minimum deux plans (cette évolution des qualifications et la démographie de la branche), montrer comment la situation pourrait évoluer. Enfin, en ce qui concerne le troisième thème, je faisais précédemment allusion au vote du Sénat sur l'article L. 930-1. Pour la première fois, dans l'accord interprofessionnel, nous donnons une définition juridique du plan de formation. Aussi bizarre que ceci puisse paraître, cette définition n'existait pas jusqu'à présent. Ce plan de formation est, aujourd'hui, divisé en trois critères : l'adaptation au poste de travail, l'évolution de l'emploi et des qualifications, le développement des compétences. Normalement, s'il est traité de manière correcte, il doit permettre de déterminer les besoins immédiats de l'entreprise en termes de qualification, ses besoins à moyen terme et, au travers du développement des compétences, les recours qu'elle utilise pour générer, en interne, une promotion pour ses salariés.

Professionnalisation.

Cette notion est simple à comprendre. Elle traduit une volonté des négociateurs de rééquilibrer, dans la vie professionnelle d'un individu, ce qui est du ressort de la formation initiale et ce qui est du ressort de la formation continue. Par exemple, nous enregistrons, aujourd'hui, un certain nombre d'inégalités dans l'accès à la formation. Le chiffre habituellement fourni sur ce point est le suivant : une femme non qualifiée et travaillant dans une entreprise de moins de dix salariés a, statistiquement parlant, vingt-cinq fois moins de possibilités d'accéder à une action de formation continue qu'un homme ingénieur employé dans une entreprise de plus de 500 salariés. Cet élément est symbolique évidemment, mais vous trouverez dans notre brochure un tableau plus détaillé sur les inégalités d'accès à la formation en fonction des catégories socioprofessionnelles et de la taille de l'entreprise.

Comment permettre un rééquilibrage de ces différents éléments au cours de la vie professionnelle ? L'accord interprofessionnel a créé deux éléments importants. Le premier est la notion de contrat de professionnalisation. Il s'agit d'une démarche d'insertion dans l'entreprise d'un jeune ou d'un demandeur d'emploi avec, en corollaire au contrat de travail, une formation et l'acquisition d'une nouvelle qualification. Par ailleurs, pour ceux qui sont déjà dans l'entreprise mais dont les qualifications présentent un risque d'obsolescence, il existe une notion de période de professionnalisation.

J'insiste sur le fait que, autour de la question de la professionnalisation, se trouve l'idée de rééquilibrer la formation continue par rapport à la formation initiale. En effet, nous nous heurtons à des difficultés liées à la spécialisation trop précoce des jeunes. A titre personnel, je trouve complètement anormal qu'on fasse entrer un jeune de quatorze ou quinze ans en apprentissage en lui annonçant qu'il sera plombier ou boulanger. On ferait beaucoup mieux de procéder par tronc commun. Pour un apprentissage qui dure trois ans, on prévoirait ainsi un tronc commun sur le bâtiment, par exemple, pour la première année, suivi d'une qualification par branche, puis par métier. Nous devrons donc réfléchir à ce problème de spécialisation trop précoce en matière de formation professionnelle.

Personnalisation.

Cette question est liée à la notion de salarié acteur. La personnalisation consiste à ne plus privilégier les produits standard ou formations catalogue, mais à conduire la personne, à partir de ce qu'elle est, vers un processus de formation et de qualification. Nous trouvons un certain nombre de dispositifs qui sont nés de cette idée comme, évidemment, le droit individuel à la formation, droit attaché à la personne, ou la validation des acquis de l'expérience. Sur ce dernier point, il faut conserver une nuance et distinguer la validation statique ou dynamique. Dans le premier cas, on effectue un constat. Pour reprendre l'exemple du bâtiment, le maçon a construit un mur il y a vingt ans. Le mur est toujours debout. Le maçon n'a pas son CAP. Il faut donc le lui donner. Cependant, le maçon vaut certainement plus que ce diplôme. Il faut donc y ajouter un tiers ou deux tiers de brevet professionnel et, éventuellement, l'entraîner dans une logique promotionnelle. Il ne faut donc pas se contenter d'une VAE statique mais entrer dans un processus de VAE dynamique et promotionnelle. Ceci permet de démontrer au salarié qu'il a les moyens d'aller plus loin que la certification qui lui est remise. La notion de bilan de compétences est également importante à ce niveau.

Par ailleurs, la démarche du salarié acteur, engagée au travers du DIF, permet également de lutter contre les inégalités d'accès à la formation. En effet, chacun est doté d'un droit qui lui offre une nouvelle possibilité, individuelle, d'accéder à un dispositif de formation continue. La réflexion que nous avons conduite est même allée plus loin. Pour utiliser une sorte de néologisme, nous incluons, dans la notion de droit individuel à la formation, l'idée de « consommacteur ». En d'autres termes, le salarié qui suit une action de formation continue, dans le cadre du DIF, use de son droit à titre individuel. Il risque donc d'être plus exigeant vis-à-vis de l'organisme de formation qu'il ne le serait s'il était inscrit dans un dispositif collectif dont il n'est pas réellement acteur. Dans ce domaine, j'attire votre attention sur un point, même si celui-ci peut sembler anodin et surprenant lorsqu'il est exprimé par un militant syndical. C'est bien dans ce sens que nous avons accepté que le droit individuel à la formation puisse être utilisé en dehors du temps de travail. Ceci permet également de faire en sorte que le salarié soit plus exigeant. Même si l'employeur paie la formation, il s'investit au travers de son temps personnel. Si l'organisme de formation ne lui donne pas ce dont il a besoin, il sera plus réactif que dans le cadre d'une formation payée par l'employeur et effectuée pendant le temps de travail. La notion de « consommacteur » est donc importante pour nous.

Mutualisation.

Cette notion peut être mise en rapport avec un autre débat nettement plus large, celui de la sécurisation des parcours professionnels. Elle repose sur l'idée selon laquelle des évolutions seront possibles lorsque nous pourrons assurer une transférabilité du droit individuel à la formation, entre autres droits, d'une entreprise à l'autre. Ceci constitue, selon moi, une évolution majeure du droit du travail pour les dix ou quinze prochaines années. Le fait que le salarié puisse acquérir un droit qui n'est plus rattaché au contrat de travail, mais à la personne, semble très important. Si nous enregistrons des prémices d'évolution dans ce domaine, nous sommes encore loin de ce qui pourrait être fait. Le DIF devrait être traité de cette manière. Malheureusement, la négociation demande à trouver un compromis avec les organisations patronales. Dans ce cadre, j'ai estimé, pour ma part, que si le DIF fonctionnait, on parlerait forcément de transférabilité. Le dispositif étant en train de se déployer, je pense que cette notion sera effectivement abordée. Cependant, pour qu'elle puisse exister et que le droit soit collectivement garanti à tous les salariés, il faut rentrer dans une logique de mutualisation.

Contractualisation.

En ce qui concerne ce dernier thème, il est clair que nous faisons face, aujourd'hui, à un empilement de différents dispositifs, provenant de différents acteurs qui ne se connaissent pas, ne dialoguent pas et ont des intérêts propres. Je ne vais pas vous faire l'injure de citer, ici, les différents dispositifs d'accompagnement de l'emploi, de formation, d'exonération des entreprises ou de contrats particuliers, mais je crois que le rapport de l'IGAS les a chiffrés à 6 000. La notion de contractualisation est donc également très importante pour nous, notamment car elle interpelle le territoire. C'est au niveau de la région que les compétences juridiques qui se croisent aujourd'hui en matière d'emploi et de formation sont les plus nombreuses. Des éléments sont donc vraisemblablement à observer à ce niveau.

Par exemple, au sein de Force ouvrière, je suis chargé du dossier de l'emploi, de la formation professionnelle et de l'assurance chômage. Je suis donc administrateur de l'UNEDIC et je traite simultanément des problématiques de formation professionnelle. Dans la convention d'assurance chômage que j'ai été conduit à négocier, un objectif de mise en oeuvre de 80 000 contrats de professionnalisation par an a été inscrit. Ce dispositif vise à permettre à 80 000 chômeurs de retrouver un emploi dans une entreprise, leur contrat de travail étant accompagné d'une phase de formation pouvant aller jusqu'à 1 200 heures de formation. Nous avons l'argent pour remplir cet objectif. Or, cette convention s'applique depuis le 1er janvier 2006 et, pour l'année 2006, nous n'avons pu monter que quelques dizaines de contrats. Ceci s'explique simplement. Le directeur de l'ASSEDIC, au plan régional, ne connaît pas son homologue de la formation professionnelle dans les OPCA. Ces deux intervenants sont donc incapables de travailler ensemble. Ceci signifie que, pour les contrats de professionnalisation, les emplois existent, l'argent existe et une incitation de 200 euros par mois est prévue pour l'employeur. Mais le contrat va être présenté par l'OPCA qui ignore qu'il existe, dans la convention d'assurance chômage, ce type de dispositions. Le directeur de l'ASSEDIC, quant à lui, ne sait pas que celui qui est capable de mener le projet est le responsable de l'OPCA. J'ai donc demandé, avant tout, que le directeur de l'ASSEDIC aille déjeuner avec le directeur de l'OPCA et que les deux se connaissent, au moins physiquement. Ces évolutions sont en train de se mettre en oeuvre et j'ose espérer que nous arriverons à les mener à terme.

Il faut déjà être capables d'assurer la contractualisation dans les domaines que nous gérons paritairement : l'ASSEDIC, la formation professionnelle, éventuellement l'insertion des handicapés au travers de l'AGEFIPH, les FONGECIF, etc. Je vais vous donner un second exemple. Un salarié, qui a travaillé quatre mois sous contrat à durée déterminée, a droit à un congé individuel de formation CDD au travers duquel, pendant un an, une formation à temps plein peut être financée avec maintien du niveau de salaire de l'emploi précédent. Quand il quitte son contrat, le salarié a donc le choix entre aller s'inscrire au chômage et toucher 57,4 % de son ancien salaire, ou aller vers le FONGECIF et percevoir l'intégralité de son salaire pendant un an tout en étant formé et en pouvant éventuellement réacquérir des droits à l'assurance chômage au travers de ce contrat. Ce point est bien inscrit dans la convention d'assurance chômage, mais nous avons été incapables de mettre en oeuvre le dispositif. Nous continuons donc à inscrire ces salariés passivement à l'assurance chômage sans les orienter vers le CIF-CDD. Ceci ne serait pas forcément grave si tous les FONGECIF de France n'avaient pas un budget trop important pour ce type de prestations. L'argent n'est donc pas dépensé et nous sommes incapables d'assurer cette orientation car les différents acteurs s'ignorent.

Je vais vous fournir un dernier exemple qui sera vraisemblablement plus proche de vos préoccupations. Les conseils généraux assurent le suivi du RMI et, au travers de cette activité, du CI-RMA. Ce dernier dispositif ne fonctionne pas pour deux raisons simples. D'une part, aucun employeur ne peut comprendre que, pour embaucher un salarié, il doit s'adresser au conseil général. D'autre part, le coût de la formation intégrée à ces dispositifs n'est budgété nulle part. De nouveau, si nous parvenons à faire dialoguer le conseil général et l'OPCA, ce dernier sait vendre le produit clé en main à l'entreprise. Il est capable d'expliquer à l'employeur que, s'il embauche un salarié au RMI, il percevra, par convention et pendant une durée définie, ce que la personne percevait au RMI. L'OPCA pourra ajouter qu'il a les moyens de financer la formation au travers du contrat de professionnalisation. Je cite cet exemple car nous avons déjà mené de telles opérations. Je vous ai notamment apporté un document évoquant une convention entre l'AGEFOS-PME d'Alsace et le conseil général du Bas-Rhin. C'est ce que j'appelle de la contractualisation et je vous garantis que ces dispositifs fonctionnent.

Donc, dans un premier temps, nous avons la responsabilité, en tant qu'interlocuteurs sociaux et gestionnaires paritaires, de nous mettre en capacité de faire fonctionner globalement les dispositifs dont nous avons la gestion. Ensuite, si nous évoquons d'autres interlocuteurs, nous sommes capables de contractualiser avec des structures comme les conseils régionaux. A ce niveau, j'appelle de mes voeux la constitution d'un pool paritaire qui pourrait être un interlocuteur du conseil régional en matière de formation continue et de reclassement des demandeurs d'emploi.

Ce sont les cinq points qui constituent notre façon d'aborder le sujet de la formation professionnelle. Si vous me le permettez, je souhaite ajouter quelques points supplémentaires.

En matière de formation continue, nous ne nous tournons pas, aujourd'hui, vers les conseils régionaux pour leur demander de l'argent, mais pour leur demander de structurer l'offre de formation, ce qui, selon nous, constitue leur vrai métier et leur vraie compétence. Ce n'est pas l'argent qui manque dans ce domaine. En revanche, si l'on considère la question sous l'angle de la proximité et si l'on tient compte qu'environ 12 millions de salariés ont, aujourd'hui, capitalisé soixante heures de DIF, il faut une offre de formation au plan local. A ce titre, et si vous m'accordez quelques minutes, je peux vous raconter l'histoire de mon petit-fils. Mon deuxième petit-fils s'appelle Anselme. Lorsque j'ai appris cette nouvelle, je suis allé rechercher, sur internet, des informations sur saint Anselme. J'ai lu que celui-ci avait été théologien et archevêque de Canterburry et en ai déduit que, ces références étant bonnes, il pouvait rentrer dans la famille. Il se trouve que, deux lignes plus bas sur la page de Google, se trouvait un site sur Saint Anselme, commune du Québec. J'ai fait ce que tout le monde aurait fait. J'ai cliqué sur le lien. La commune de Saint Anselme accueille 3 000 habitants. Son activité principale est tournée vers le bois et elle dispose d'une médiathèque qui propose des cours d'informatique pour 5 dollars. Pour moi, le DIF, c'est exactement cela ! Le dossier de la formation continue pose la question de la localisation et de la proximité de cette formation et, pour moi, il s'agit là d'un rôle majeur pour le conseil régional. Certaines avancées peuvent être réalisées immédiatement. Par exemple, au plan territorial, les GRETA, qui sont les organismes de formation continue de l'éducation nationale, concentrent vraisemblablement des ressources importantes. Mais ils n'ont pas d'existence juridique. Il faudrait donc déjà, en termes de structuration de l'offre de formation au plan territorial, leur fournir un statut juridique et faire en sorte qu'ils jouent, à plein, leur rôle en matière de formation continue. Au moins tous les lycées, si ce n'est tous les collèges, ont les capacités de proposer des formations dans le cadre du DIF.

Par ailleurs, les OPCA posent plusieurs difficultés. Ils sont trop nombreux et il faut les gérer différemment. On peut déjà, dans un premier temps, aller au bout de ce qu'avait préparé la loi quinquennale de 1993. Celle-ci avait estimé qu'un OPCA pouvait exister à partir du moment où il collectait un minimum de 15 millions d'euros. Aujourd'hui, il me semble qu'il faille considérer les OPCA qui enregistrent une collecte minimale de 30 millions d'euros pour évoquer une économie d'échelle. Par ailleurs, pour l'agrément de ces structures, il faut s'assurer que celles-ci puissent fournir un service de proximité, c'est-à-dire qu'elles disposent, au minimum, de délégations régionales. Je vais également vous fournir un exemple sur ce sujet. Un arrêté a été publié récemment sur le fonds d'assurance formation des artisans. Vous savez qu'il existe trois grandes catégories dans ce domaine : le bâtiment, l'agro-alimentaire et les services. Les artisans ont regroupé, en un seul fonds d'assurance formation, les dispositifs correspondants. Mais ceux-ci restent séparés pour les salariés. Or, il me semble que ce qui a été fait pour les employeurs peut parfaitement être mis en oeuvre pour les salariés. Ces modifications ne sont pas des révolutions mais supposent que nous allions au bout de certaines réflexions. A contrario, nous sommes partisans du maintien d'une sorte d'émulation contrôlée entre les OPCA, notamment au plan territorial. En effet, pour améliorer le service aux entreprises et aux salariés, une forme de concurrence n'est pas une mauvaise chose en soi. Il faut donc conserver cette notion sans que celle-ci dégénère en offre commerciale.

Enfin, dans l'accord interprofessionnel, nous n'avons pas été capables de rééquilibrer la branche et le territoire et ceci nuit véritablement à la mise en oeuvre généralisée de la formation continue. La prégnance des branches professionnelles dans ce domaine est trop importante. Il faut absolument rééquilibrer la structure professionnelle nationale et la structure interprofessionnelle territoriale. Des avancées restent à faire à ce niveau mais, comme je l'ai indiqué précédemment, une négociation repose sur la recherche d'un compromis. Celui-ci nous oblige parfois à laisser certains éléments de côté. Mon grand regret, dans le cadre de la négociation interprofessionnelle, est donc lié à notre incapacité à avoir assuré ce rééquilibrage.

Je vous demande de ne pas m'en vouloir d'avoir été un peu long dans la présentation de cet exposé et je me livre volontiers à vos questions.

M. Jean-Claude Carle, président - Merci monsieur Quentin. Votre présentation autour des cinq critères me paraît très intéressante et fondée. Avant de laisser la parole à notre rapporteur, je souhaiterais vous poser une question. Vous avez indiqué que les conseils régionaux devaient structurer l'offre de formation. Ce point me paraît très intéressant, mais ceci nécessite de connaître les besoins. Or, comme vous l'avez également souligné, nous avons des difficultés à prévoir ces données. Nous venons de visiter une entreprise qui semble maîtriser correctement ses besoins. Comment pouvons-nous améliorer la situation en la matière ? En effet, si nous ne parvenons pas à apprécier, de manière suffisamment correcte, les besoins, nous risquons de rester sur des programmes trop basés sur une offre de formation.

M. Jean-Claude Quentin - Cette question est fondamentale et doit être abordée par la notion de compétences transversales. Aujourd'hui, cette transversalité caractérise un certain nombre de métiers. Il faudrait donc prévoir un endroit où les travaux des observatoires de branche, que j'ai évoqués précédemment, puissent être consolidés, ce qui permettrait de démontrer les transversalités existantes. Les régions ont elles-mêmes mis en oeuvre leurs observatoires, mais ceux-ci n'effectuent pas un vrai travail de prospective. Leur examen porte essentiellement sur les évolutions passées. Je pense donc plutôt à un organisme comme le CEREQ. Celui-ci pourrait héberger cet endroit permettant de remonter et d'amalgamer les travaux des branches pour en extraire un certain nombre d'orientations. Les questions concernant précisément la transversalité pourraient être redescendues aux régions qui valideraient ou invalideraient alors les travaux. En effet, le problème du territoire est rarement un problème de spécialité. Par exemple, quand vous devez reclasser un salarié touché par un plan social, ce n'est pas au travers de sa spécialité première que vous allez pouvoir le faire, mais au travers de sa capacité d'adaptation. La transférabilité de sa qualification sera un élément déterminant dans ce cadre. Je crois donc que les régions devraient travailler plus amplement sur ces notions de compétences transversales. La spécialité pourra être évoquée dans des formes plus fines et, notamment, au niveau de l'entreprise.

M. Bernard Seillier, rapporteur - L'exposé que vous nous avez présenté est déjà très charpenté, ce qui n'est d'ailleurs pas une surprise compte tenu de votre compétence et de la réflexion que vous menez depuis des années dans ce domaine. Je vais donc tenter de reformuler mes différentes questions, sachant qu'elles traitent des sujets que vous avez déjà pratiquement tous abordés. J'avais d'abord imaginé vous interroger sur l'évaluation de l'application de l'accord national interprofessionnel par les partenaires sociaux. Avez-vous, vous-mêmes, dressé un premier bilan des nouveaux dispositifs ? Je souhaite également évoquer l'information auprès des salariés. Comment celle-ci est-elle organisée ? Faut-il faire plus en la matière ? Vous avez signalé votre insatisfaction quant à l'articulation entre la branche et la région. J'élargirai cette réflexion en intégrant les différents niveaux de compétences et de négociation : État, régions, partenaires sociaux, etc. Avez-vous des éléments complémentaires à apporter sur ce dispositif global ? Par ailleurs, nous entendons régulièrement dire que la formation va aux salariés les plus qualifiés. Les cinq critères que vous avez évoqués m'ont ouvert des perspectives en la matière. Mais, d'une manière générale, confirmez-vous cette analyse ? Concernant l'accompagnement à la reconversion et à la mobilité professionnelle, avez-vous des éléments à nous apporter ? Enfin, que pensez-vous du développement de la formation en ligne ?

M. Jean-Claude Quentin - Nous avons décidé, au sein de la commission paritaire nationale de la formation professionnelle (CPNFP), de réaliser une évaluation de l'accord à la fin de 2007. Je vais laisser mes assistants intervenir sur cette question puisque que ce sont eux qui participeront au groupe de travail correspondant. Youcef Tayeb pourra également évoquer la question de la formation des salariés car il a assuré un nombre conséquent de sessions de formation dans nos unions départementales.

M. Christophe Couillard - La CPNFP est l'instance qui suit l'ANI (accord national interprofessionnel). La question de l'évaluation a donc été discutée dans ce cadre, sachant que l'ANI, lui-même, prévoit une évaluation à cinq ans des dispositifs mis en place. Il n'est donc pas question, aujourd'hui, de produire des éléments puisque nous nous trouvons encore en phase de lancement. L'accord a été étendu en 2004. Nous devons donc attendre 2008 ou 2009 pour pouvoir procéder à ces évaluations. Toutefois, pour assurer correctement cette tâche, nous devons entamer le travail dès maintenant. C'est pourquoi un groupe de travail a été mis en place au sein du CPNFP. Nous nous sommes récemment répartis les responsabilités et il faut noter que Force ouvrière et la CGPME en seront les co-animateurs. Par ailleurs, nous avons estimé qu'il faudrait très rapidement traiter la question du DIF dont l'économie soulevait de grandes inquiétudes au moment de la négociation. Une première évaluation était envisagée à la fin de 2006, mais nous nous sommes rendu compte qu'elle était trop précoce puisque le DIF n'avait pas pu se développer immédiatement. Nous avons donc prévu de sortir des éléments, sur le dossier, à la fin de 2007.

M. Youcef Tayeb - Dès la signature de l'accord, nous avons organisé près de 200 sessions, dans nos unions départementales, pour expliquer les dispositifs et les novations de l'accord national interprofessionnel. Nos militants devaient servir de relais, dans leur propre entreprise, afin d'assurer l'information de l'ensemble des salariés du secteur privé. Dans un premier temps, nous avons présenté le dispositif et, dans un deuxième temps, nous sommes revenus sur certains points précis et avons fait remonter les éléments restant à travailler. Nous n'avons donc pas attendu pour tenter d'informer tous les salariés du secteur privé et nous n'avons pas lésiné sur les moyens dans ce domaine.

M. Jean-Claude Quentin - D'ailleurs, cette brochure, destinée à nos militants dans les entreprises, a été tirée à 20 000 exemplaires. Je viens d'en demander un nouveau tirage de 10 000 exemplaires. Nous avons également réalisé un petit dépliant sur le DIF que nous avons diffusé à deux millions d'exemplaires. Force ouvrière a organisé 200 sessions de formations, sachant que l'organisation comprend 100 unions départementales en incluant les DOM. Nous nous situons donc, aujourd'hui, à un niveau satisfaisant de formation. Seuls les salariés des petites entreprises pourraient éventuellement manquer dans le dispositif car ils sont plus difficiles à contacter. Mais, il se trouve qu'un système de garantie DIF est en train de se développer au travers de l'AGEFOS-PME. Les entreprises verseraient une sorte de prime d'assurance à la structure qui, en contrepartie, assurerait le financement des DIF demandés par les salariés. L'information aux petites entreprises devrait venir avec la mise en place de ce dispositif de garantie.

M. Bernard Seillier, rapporteur - La création du DIF a-t-elle, d'une certaine manière, relancé le dialogue social ?

M. Jean-Claude Quentin - Je pense que cette évolution est en train de se mettre en place, sachant que c'était un des buts poursuivis par le dispositif. Jusqu'à présent, la formation continue dans les entreprises était scindée entre le plan de formation, à l'initiative de l'employeur, et le congé individuel de formation, à l'initiative du salarié. Le DIF se situe entre ces deux formules. Le salarié doit en prendre l'initiative et sa demande doit donner lieu à une sorte de négociation entre lui-même et son employeur. Cet aspect n'a pas été suffisamment valorisé jusqu'à présent. En particulier, nous avons la crainte que les employeurs se saisissent du DIF pour en faire un appendice du plan de formation. Or, la manoeuvre vise bien à faire naître un débat qui doit normalement avoir lieu dans le cadre de l'entretien annuel professionnel. Au cours de celui-ci, la hiérarchie doit effectivement s'entretenir, avec le salarié, de ses besoins en formation. Il faut noter que la mise en place des trois types d'actions, dans le cadre du plan de formation, visait également à générer un débat.

Vous m'interrogez aussi sur les inégalités d'accès à la formation. Le tableau, présenté en page 6 de notre brochure, confirme clairement vos propos. La formation va à la formation. Le DIF devrait, normalement, engendrer un mouvement inverse puisque chaque salarié dispose d'un droit individuel. Il faut noter un élément qui pourrait avoir une influence, dans ce domaine, au cours des prochaines années. Le nombre de jeunes entrant dans des cycles d'études supérieures est nettement plus important qu'il ne l'était pour ma génération. Au cours de leur vie professionnelle, ces jeunes ressentiront donc peut-être un besoin plus grand de revenir vers l'université ou vers la formation continue.

Enfin, je vous avouerai mon extrême prudence en ce qui concerne le e-learning. Je ne crois pas à ce dispositif sans accompagnement. Le fait de laisser un salarié seul devant un ordinateur revient probablement à accentuer de nouveau les inégalités. A ce titre, un système qui vient de se mettre en place me semble très intéressant. Il s'agit d'une société qui a racheté des logiciels de e-learning à certaines grandes entreprises. Elle met en place des salles comprenant des batteries d'ordinateurs et incluant la présence de moniteurs pour proposer ces logiciels à des bénéficiaires du DIF. Ceux-ci peuvent ainsi venir pratiquement quand ils le souhaitent et travailler sur des logiciels tout en étant accompagnés en permanence. Cette offre repose donc sur l'utilisation de nouvelles technologies de l'information avec un accompagnement. Le bon compromis tourne vraisemblablement autour de ces deux notions.

En ce qui concerne l'accompagnement et la sécurisation des parcours professionnels, j'ai été conduit à beaucoup réfléchir sur le sujet, mais je ne suis pas encore parvenu au bout de ma réflexion. Cependant, je suis à peu près convaincu, aujourd'hui, que nous disposons d'un certain nombre de dispositifs qu'il faut commencer par rendre complémentaires et coordonner avant d'inventer d'autres systèmes. Je vous ai fourni, précédemment, quelques exemples en matière de coordination. J'insiste également sur l'importance de la notion de droit acquis dans le cadre du contrat de travail, attaché à la personne et garanti collectivement par la mutualisation. Ces trois notions me semblent fondamentales. L'assurance chômage illustre, d'une certaine façon, cette association, mais nous n'avons pas encore réussi à mettre celle-ci en oeuvre en matière de formation professionnelle.

Il s'agirait donc de capitaliser, dans le cadre du contrat de travail, un certain nombre de droits qui pourraient être utilisés après la rupture dudit contrat, dans une autre entreprise ou pendant une période de chômage. Le salarié serait certain de pouvoir y avoir accès car un système de mutualisation aurait été mis en place. Par exemple, beaucoup parlent de la transférabilité du droit individuel à la formation. Mais que recouvre exactement cette notion ? Si le salarié arrive dans sa nouvelle entreprise en annonçant qu'il dispose de soixante heures de formation, il risque d'effrayer son nouvel employeur. La transférabilité ne correspond pas à ce schéma-là. Le salarié a acquis soixante heures de formation qui lui sont garanties par la mutualisation. Ce droit pourra donc être mis en oeuvre dans la nouvelle entreprise, mais ne coûtera rien à l'employeur. D'une certaine façon, il pourra même l'intéresser. En effet, le DIF pourra être utilisé pour ajuster la qualification du salarié aux besoins de la nouvelle structure. Le dispositif devient donc un argument en faveur de l'embauche et non l'inverse. De plus, il est normal que l'entreprise précédente, si elle n'a pas favorisé l'accès au DIF du salarié, s'acquitte de cette charge au travers de la mutualisation. La logique de sécurisation peut donc être développée au travers de systèmes de cette nature. A contrario, je vous avoue que je ne crois absolument pas à la sécurité sociale professionnelle qui reposerait sur un droit permanent au revenu, indépendamment de la situation du salarié. Je crois nettement plus à des systèmes qui, pour une partie, existent aujourd'hui et qu'il faut mettre plus en cohérence, en comblant les éventuels manques.

Je vais encore vous donner un exemple. Nous avions proposé, dans le cadre de la négociation avec le MEDEF sur les restructurations, le dispositif suivant. En cas de plan social, on garantirait le maintien du contrat de travail et la rémunération correspondante pendant un an après l'annonce des suppressions d'emploi. Ce dispositif affecterait l'entreprise concernée et ses sous-traitants. Nous gérerions donc également l'effet en cascade. Ceci est possible à partir du moment où une mutualisation est mise en place. Je vais donc demander à l'entreprise de verser une cotisation et, le jour où celle-ci aura à réaliser un plan social, ces sommes mutualisées interviendront pour permettre le maintien du contrat de travail pendant un an et le déploiement, au cours de cette période, d'une logique de reconversion et d'un véritable plan social. Les statistiques démontrent effectivement que, dans la première année, le taux de reclassement de salariés qui sont suivis dans le cadre d'un plan social est nettement supérieur aux résultats obtenus par l'assurance chômage. Le dispositif permettrait également de créer une forme de solidarité avec la sous-traitance qui souffre souvent beaucoup des plans sociaux des grandes entreprises. Il s'agit là d'un exemple de sécurisation et de mutualisation. D'après mes calculs, celui-ci coûterait 0,30 % de la masse salariale et générerait très rapidement des économies sur l'assurance chômage. Ses coûts s'annuleraient donc très vite.

M. Jean-Claude Carle, président - Il nous reste à vous remercier. N'hésitez pas à nous faire part de vos remarques par écrit. Pour nous, il n'existe aucun sujet tabou et aucune mauvaise idée.

M. Jean-Claude Quentin - Je vous remercie de votre invitation et de votre écoute. Je vous ai rappelé, au début de l'entretien, que j'avais d'excellents souvenirs de mes interventions au Sénat, notamment dans le cadre du vote de la loi du 4 mai 2004. Je ne parle pas en l'air puisque j'ai gardé les enregistrements d'une table ronde que Mme Bocandé avait organisée. J'ai donc conservé des preuves. Je vous remercie de votre accueil.

M. Jean-Claude Carle, président - Dans ce cas précis, vous aurez la preuve par le rapport puisque ce que vous venez de dire sera inséré dans le document et nous nous en inspirerons.

Audition de M. Jean-Michel ROULET, président de la mission interministérielle de vigilance et de lutte contre les dérives sectaires (MIVILUDES) (7 mars 2007)

M. Jean-Claude Carle, président - Si vous le voulez bien, nous allons écouter M. Jean-Michel Roulet qui est le président de la mission interministérielle de vigilance et de lutte contre les dérives sectaires. Il peut paraître surprenant que nous vous recevions pour un sujet concernant la formation professionnelle, mais nous avons été sensibilisés par le risque, voire la réalité, de la présence de sectes qui, sous le biais d'une activité de formation, font du prosélytisme. Nous souhaiterions donc avoir un état des lieux sur ce sujet, celui-ci constituant bien une dimension que nous voulons aborder dans notre rapport. Ce rapport sera remis au mois de juillet 2007 et, dans le cadre de son élaboration, nous invitons tous ceux qui, de près ou de loin, sont compétents sur le sujet de la formation professionnelle. En ce qui concerne le secteur sur lequel vous vous penchez, il ne faudrait pas qu'à travers des organismes de formation, un phénomène sectaire et un certain prosélytisme se développent. Nous vous remercions donc d'avoir accepté notre invitation. Nous vous proposons de nous présenter un état des lieux, puis nous vous soumettrons aux questions de notre rapporteur et de nos collègues.

M. Jean-Michel Roulet - Merci monsieur le président. Monsieur le président, monsieur le rapporteur, mesdames et messieurs les sénateurs, mesdames et messieurs, j'ai répondu avec beaucoup de plaisir à l'invitation que vous m'avez adressée car le phénomène des dérives sectaires dans le domaine de la formation professionnelle est malheureusement une réalité. Nous avions évoqué cette question dans le rapport que nous avions remis au Premier ministre en 2005. Nous l'avons de nouveau largement développé dans le rapport que nous lui avons fourni pour l'année 2006 et dont je vous laisse une douzaine d'exemplaires.

Nous avons pris conscience du phénomène de dérive sectaire dans la sphère de l'entreprise et, plus particulièrement, dans celle de la formation professionnelle, car nous avons eu des remontées d'informations et reçu des plaintes de victimes et des signalements. Lorsque ce phénomène se manifeste dans la vie quotidienne, ce sont, en général, les familles des victimes qui évoquent le problème et en rendent compte à la mission interministérielle, aux associations de défense et d'accueil des familles ou, très fréquemment, aux élus locaux. Dans le domaine de l'entreprise, les organisations syndicales jouent le rôle des associations et les informations nous remontent souvent par elles. Je veux souligner que, dans le domaine de la lutte contre les dérives sectaires, l'Assemblée nationale, qui récemment s'est penchée sur le sujet des enfants, a toujours abordé le domaine de manière très consensuelle et pas du tout politicienne. De la même façon, lorsque des dérives sectaires se manifestent dans l'entreprise, nous constatons que l'idée de lutte des classes ou de combat entre patronat et syndicat disparaît complètement. Tous font front commun pour protéger les travailleurs et leur famille contre ce risque extrêmement grave. En effet, le drame, en matière de dérive sectaire, repose sur le fait que, au-delà de la victime elle-même, des familles entières peuvent se trouver détruites par l'action d'apprentis sorciers qui se livrent à des mesures de séduction, puis de destruction, ces pratiques étant communément dénommées « emprise » ou « manipulation mentale ». Ce sujet ne doit donc être ni polémique, ni passionné, même si un certain nombre de personnes dans notre pays veulent nous faire croire que nous portons atteinte à la liberté de conscience et de pensée lorsque nous luttons contre les dérives sectaires. Il ne faut pas se laisser prendre par ce chant car, en vérité, notre action concerne bien la défense des individus, de leur dignité et de leur liberté. L'État ne peut laisser ce dossier dans les seules mains de la sphère civile ou associative, sachant que, dans notre pays, la lutte contre les dérives sectaires est née d'une prise de conscience associative puis parlementaire et que l'État ne s'est préoccupé du problème qu'ultérieurement.

Au-delà de ces généralités, j'entre dans le vif du sujet. Comme vous le soulignez, monsieur le président, on pourrait croire, à première vue, que la formation professionnelle n'est pas un domaine dans lequel les sectes vont se manifester de façon évidente. Pourtant, si l'on réfléchit rapidement à la question et, notamment, si l'on tient compte des mannes financières que la formation professionnelle représente depuis les lois de 1971 et de 2004, il est évident que des organisations attirées par le gain, telles que les organisations sectaires, ne pouvaient longtemps ignorer ce champ. Les sectes ont même très rapidement compris qu'elles pouvaient l'investir. En effet, la demande de formation professionnelle, telle qu'elle a été définie par l'ensemble des différents niveaux européens et nationaux au cours des dernières années, a placé l'activité dans un certain nombre de domaines qui n'étaient pas les siens par le passé. Pendant très longtemps, la formation professionnelle a concerné essentiellement le domaine technique. Par exemple, une entreprise qui fabriquait des machines-outils avait une activité de formation dans le domaine de la mécanique et une entreprise de transport dans le domaine de la mécanique, de l'automobile ou de la logistique. Or, avec l'évolution de l'emploi et, en particulier, avec la difficulté rencontrée par les salariés pour conserver leur emploi, cette formation a évolué vers d'autres domaines. Nous pouvons citer celui du développement personnel, celui de l'accomplissement de la personne et celui, porteur de risque, de l'adéquation des personnes à l'évolution de leur emploi. Les entreprises ont donc fait appel à des formateurs d'un nouveau type qui appliquaient des techniques se rattachant à la psychologie, à la psychanalyse, à certaines formes de philosophie ou d'ésotérisme et à des méthodes de soins parallèles. La porte était alors ouverte pour que certains acteurs moins sérieux s'y engouffrent. Un certain nombre d'éléments sont ainsi sortis à la lumière et ont été portés à la connaissance des chambres consulaires, des collectivités territoriales, de l'État et du ministère du travail et de la formation professionnelle. C'est par ce biais que ces cas ont été remontés à la MIVILUDES. Certains exemples sont tellement parlants qu'ils n'appellent pas de discussion. D'autres, en revanche, nécessitent une analyse nettement plus fine.

Comment ces différents éléments se manifestent-ils aujourd'hui ? Une entreprise qui a besoin d'une formation professionnelle établit un cahier des charges auquel des professionnels vont répondre. Prenons l'exemple d'une grande société très connue, éventuellement une multinationale, qui souhaite organiser une formation de développement personnel pour certains de ses collaborateurs. Un prestataire effectue une proposition à un prix très bas et fournit une prestation de qualité qui ne soulève aucune difficulté. Il peut, alors, indiquer ces références sur sa carte de visite et utiliser ce support pour entrer dans de plus petites structures qui, elles, n'ont aucun moyen de contrôle ou de vérification. L'entreprise peut alors s'en donner à coeur joie. Le prestataire va pouvoir s'en donner à coeur joie, en proposant aux salariés de l'entreprise des formations sujettes à caution, telle l'accompagnement de week-end en leur expliquant qu'elle a décelé, en eux, un certain nombre de capacités importantes et intéressantes et qu'elle estime qu'ils ne sont pas à leur place dans l'entreprise et qu'ils pourraient faire beaucoup mieux en devenant, eux-mêmes, des formateurs. Pour cela, elle entraîne les personnes concernées vers une formation ayant lieu les soirs et les week-ends. Les méthodes utilisées dans ce cadre sont classiques. Je pense, notamment, à la méthode de l'analyse transactionnelle qui consiste à faire table rase du passé et à renaître à autre chose. La personne dépense beaucoup d'argent, à titre personnel, pour ces programmes qui, très souvent, ne débouchent sur rien. En revanche, elle perd son emploi, détruit sa famille et met en péril tout son avenir.

Elle est tombée dans ce que nous pouvons réellement appeler le mécanisme de la dérive sectaire, au travers de l'emprise mentale, d'exigences financières exorbitantes, d'un éloignement du milieu familial et professionnel, voire de violences. En effet, certaines des séances qui ont lieu en dehors de l'entreprise comportent des sessions que les participants peuvent vivre de façon très difficile. Par exemple, certains se remettent difficilement de séances collectives où tous les participants sont nus afin de les placer sur un plan d'égalité. Ce cas n'est pas un cas d'école. Je peux citer un dossier précis qui demande de la discrétion puisqu'une instruction judiciaire est en cours. La responsable des ressources humaines d'un grand groupe pharmaceutique a réussi à convaincre une vingtaine de ses collègues de la suivre, en dehors des stages de formation interne à l'entreprise, auprès d'un pseudo-thérapeute qui est un ancien sous-officier de l'armée de l'air. Ces stages de bien-être et d'accomplissement personnel se déroulent de la manière suivante. On commence par une journée de jeûne. Puis on effectue une marche nocturne avec un sac à dos lourdement chargé, avant de se réunir dans une petite cahute où l'on fait un feu et où l'on procède à une séance de sudation. Tous les participants sont, bien entendu, dévêtus et se trouvent dans un état avancé de faiblesse physique. Un formateur, qui n'est pas thérapeute, se présente alors pour délivrer un enseignement ésotérique ou philosophique. Les personnes sont dans un tel état de délabrement mental qu'elles sont prêtes à accepter n'importe quoi. Puis à leur retour, leur entourage note des changements de comportements, des modifications d'habitudes alimentaires ou vestimentaires ou un rejet de la cellule familiale. Les collègues constatent également des changements profonds au travail avec, par exemple, l'adoption d'un langage très agressif ou très compliqué. Ces personnes sont donc très rapidement irrécupérables et quittent l'entreprise en espérant devenir, elles-mêmes, formateurs.

Certains le deviennent mais, évidemment, la durée de la formation reçue est extrêmement courte. Leurs capacités à pratiquer un métier de formateur ou de thérapeute sont donc contestables et ils feront encore pire que leurs prédécesseurs. Cependant, ils devront quand même produire à la chaîne puisqu'ils devront payer leur propre formation auprès du thérapeute qui, lui-même, vend des méthodes de formation en franchise et doit, à ce titre, verser des royalties. Pour pouvoir faire face à leurs échéances, les différents intervenants devront donc accroître fortement leur clientèle. C'est bien le phénomène de boule de neige auquel nous assistons aujourd'hui et, sans vouloir dramatiser la situation, celui-ci reflète bien la réalité. Ainsi, les renseignements généraux estiment que nous sommes passés d'environ 80 méthodes à environ 200 méthodes au cours des quinze dernières années.

A ce titre, il faut savoir qu'aucune zone du territoire n'est épargnée. Dans chaque chef-lieu de canton, il existe au moins un thérapeute fantaisiste qui peut proposer un programme de formation professionnelle. Si, dans certains cas, il ne propose que des soins, la manne financière constituée par la formation professionnelle est telle qu'il pourra être tenté, à un moment ou à un autre, d'entrer dans le système et de proposer ses services. Dans ce cadre, il faut également noter que, pour pouvoir exercer une activité dans le domaine de la formation professionnelle, il n'existe aujourd'hui qu'une obligation de déclaration. Or, certains intervenants malhonnêtes présentent ce dispositif comme un régime d'homologation. Ils prétendent donc être homologués par le ministère de la formation professionnelle, alors qu'ils n'ont effectué qu'une simple déclaration, à l'instar de n'importe quel citoyen qui déclarerait en préfecture une association de loi 1901.

Par ailleurs, quelle est réellement l'ampleur du phénomène ? Il ne faut pas dramatiser la situation. J'ai dressé un tableau assez noir des exemples que nous connaissons, mais les signalements qui nous remontent ne se comptent pas par milliers ou par centaines, mais par dizaines. Je vous ai cité des entreprises qui ont servi d'alibi. Certaines grandes entreprises se sont également fait piéger. Il me revient en mémoire l'expérience fâcheuse de l'une d'entre elles dont la MIVILUDES a eu à connaître. L'événement auquel je pense a d'ailleurs fait grand bruit car les salariés qui se sont plaints n'ont pas reçu l'écoute dont ils auraient dû bénéficier de la part de la direction des ressources humaines. Par conséquent, un conflit a éclaté entre la direction et les syndicats et a dû être tranché à un niveau plus élevé.

Il faut également noter que, au-delà des « dérapeuthes » ou pseudo-thérapeutes, de grandes organisations s'implantent dans le secteur. Elles ne le font pas directement par le biais de personnes reconnues comme adeptes ou membres de la structure. Elles utilisent des entreprises, au statut parfaitement légal, qui sont entièrement possédées par des adeptes et qui, par conséquent, leur reversent une bonne partie des revenus engrangés. Dans ce cadre, des méthodes, très souvent d'origine américaine, seront mises en oeuvre. Dans tous les cas, les sessions qui sont très chères et peuvent se prolonger en dehors de l'entreprise donneront lieu à un versement d'argent aux grandes organisations sectaires. Celles-ci voient donc dans ce dispositif un moyen pratique de récupérer des fonds qui leur permettront de financer leurs actions plus classiques de prosélytisme. Ces mécanismes sont complexes. Nous ne les maîtrisons pas encore complètement mais nous les étudions. Nous venons d'adresser un peu plus d'un millier de courriers aux chambres consulaires et à différents organismes consulaires pour savoir si ceux-ci avaient eu connaissance de problèmes de cette nature ou s'ils percevaient des risques en la matière. Nous en saurons donc beaucoup plus dans six à huit mois.

C'est donc à partir du moment où nous avons basculé d'une formation professionnelle technique, axée sur le coeur de métier, vers une formation professionnelle continue de développement personnel que nous avons ouvert la porte à un certain nombre de dérives. En effet, ces domaines sont techniquement moins faciles à maîtriser par les personnels de l'entreprise. Ceux-ci sont donc obligés de sous-traiter et ne peuvent pas toujours mesurer la portée, l'ampleur et les risques de ces programmes. A partir de cet instant, nous avons également ouvert la porte à des acteurs moins sérieux qui étaient susceptibles de proposer des prestations dans des domaines où l'obligation de résultats est difficilement mesurable et où il n'existe qu'une obligation de moyens. Il est donc difficile de porter un jugement de valeur ou une appréciation sur le contenu même des sessions.

M. Jean-Claude Carle, président - Merci beaucoup, monsieur Roulet. Que pouvons-nous faire pour tenter de réduire ce phénomène ? Nous devons, sans doute, effectuer des mises en garde sur ces nouveaux programmes ou sur le spectre beaucoup plus large de la formation. Mais ce sont des sujets réellement sensibles. Nous venons d'étudier un texte incluant la question de la réforme des psychothérapeutes et nous avons pu constater la levée de boucliers que ce dossier soulevait. Le Sénat s'est toujours penché sur la question des dérives sectaires. Au niveau de la formation pour adultes, que pouvons-nous faire ? Faut-il modifier le cadre législatif ? Vous avez bien précisé que le phénomène n'avait pas atteint tous les domaines, mais il concerne quand même des milliers de personnes. En conséquence, il nous interpelle.

M. Jean-Michel Roulet - Après avoir pris conscience du phénomène, nous avons commencé par mener des actions de sensibilisation. Nous organisons un certain nombre de réunions et de conférences destinées aux chefs d'entreprise et aux responsables des ressources humaines et faisons en sorte que ces discussions soient relayées pour que chacun prenne conscience du phénomène. L'information constitue une des missions fondamentales de la MIVILUDES et nous avons rempli cette mission. Par ailleurs, nous nous sommes rapprochés du ministère et de la délégation en charge de la formation professionnelle. Celle-ci travaille actuellement sur la mise en place de moyens de contrôle nettement plus performants que ceux qui existent aujourd'hui. Elle réfléchit aussi à un dispositif qui ne serait plus uniquement déclaratif, mais qui permettrait de réaliser un contrôle réel sur les compétences et les qualités professionnelles des organismes prétendant délivrer de la formation professionnelle. Enfin, nous avons informé certaines grandes entreprises, mais également des entreprises de moindre importance, de l'intérêt qu'elles avaient à nous consulter en cas de doute. Nous leur avons transmis un certain nombre de petites recettes, notamment pour rédiger un cahier des charges, pour décrypter l'offre proposée et, éventuellement, pour déceler certains risques. Par exemple, plus les organismes s'appuient derrière des mots savants ou des références internationales époustouflantes, plus il faut se méfier. Vous savez également que vous pouvez acheter, aujourd'hui, sur internet tous les diplômes que vous souhaitez et ces intervenants n'hésitent pas à le faire. De la même manière, ils participent à un stage de deux jours chez un gourou américain, anglais ou allemand, puis prétendent qu'ils sont diplômés de ces écoles. On crée actuellement des praticiens en analyse et reprogrammation génético-cellulaire. Ceux-ci, après avoir développé certaines de leurs qualités, arriveraient à guérir de nombreuses affections ou à conférer certaines capacités par les mains. Je ne cite pas cet exemple au hasard. C'est celui d'un professeur, mal dans sa peau, à qui le médecin du rectorat a proposé une formation professionnelle qui devait lui permettre une reconversion vers cette fonction de praticien.

Par ailleurs, il est un peu tôt pour envisager un dispositif législatif complémentaire. Nous devons procéder à de plus amples analyses auparavant. Cependant, il me semble que l'actuel dispositif peut être complété par un dispositif réglementaire. Le ministère s'attache à cette tâche et nous serons en mesure, sous six mois, de lui transmettre une vision précise du phénomène lui permettant de déceler les points qui demandent un travail complémentaire.

M. Jean-Claude Carle, président - Des plaintes ont-elles été déposées et des condamnations prononcées ?

M. Jean-Michel Roulet - Des plaintes ont été déposées et je crois qu'une seule condamnation a été prononcée. Les dérives sectaires sont sanctionnées en application de la loi About-Picard qui condamne l'abus frauduleux de faiblesse. Cependant, la plupart des infractions est sanctionnée, aujourd'hui, par le droit commun. Lorsqu'il s'agit de dérives sectaires concernant les personnes et les familles, nous allons, par exemple, invoquer les violences, l'abus de confiance, l'escroquerie ou l'exercice illégal de la médecine. Lorsque le phénomène survient en entreprise, nous arrivons également à prononcer des sanctions en application du droit du travail ou de certaines règles prévues dans le code des impôts.

Mme Isabelle Debré - Les personnes qui viennent se plaindre se présentent, en général, à l'association de défense des familles et des individus. Quel autre organisme peuvent-elles également contacter ?

M. Jean-Michel Roulet - Il existe deux grandes associations en France. L'UNADFI - Union nationale des associations de défense des familles et des individus - dispose d'une antenne dans pratiquement tous les départements, ce qui représente au total une quarantaine d'antennes. Le CCMM - Centre contre les manipulations mentales Roger Ikor - existe également, au moins, dans chaque région. De plus, un correspondant « secte » travaille dans chaque préfecture. Il peut être contacté par l'intermédiaire de la préfecture ou du conseil général. En effet, le préfet doit réunir, chaque année, la cellule départementale de vigilance et de lutte contre les dérives sectaires, cellule à laquelle le conseil général, le maire du chef-lieu et les associations sont systématiquement invités à participer. Évidemment, les plaignants peuvent également contacter la MIVILUDES en direct. Dans le cas de la formation professionnelle, le directeur des ressources humaines et les représentants syndicaux sont des interlocuteurs possibles au sein de l'entreprise. J'insiste sur le fait qu'aucun problème n'est relevé, entre les syndicats et les directions, en matière d'approche et de lutte du phénomène sectaire. Ces cas sont effectivement très graves pour les structures. Je ne peux pas être trop précis sur le sujet car les cas sur lesquels nous avons quelques connaissances sont en cours d'examen et n'ont pas encore été transmis à la justice. Cependant, il existe un certain nombre d'entreprises sensibles dans lesquelles des intérêts internationaux peuvent avoir tout avantage à s'infiltrer. La dérive sectaire et l'emprise qui en découle constituent une manière d'entrer dans la structure et d'en prendre possession. Ainsi, j'ai l'exemple d'une entreprise française de plusieurs milliers de salariés dont l'épouse du chef d'entreprise est tombée sous la coupe d'un gourou. Celui-ci agit actuellement de sorte que cette femme, mariée sous le régime de la communauté de biens, divorce afin de récupérer la moitié des biens de l'entreprise. Ce sont donc des affaires très graves pour le tissu économique national. De manière générale, nous essayons de ne pas être paranoïaques et de ne pas voir des gourous partout. Mais, nous faisons face à de réels manipulateurs qui ont toujours une guerre d'avance sur nous. C'est pourquoi nous ne devons pas baisser la garde.

A la demande de Jean-Michel Roulet et du président de la mission commune d'information, d'autres exemples cités n'ont pas été intégrés au compte rendu.

M. Jean-Claude Carle, président - Nous devons donc être un peu plus vigilants au niveau des agréments ou de la définition du métier de thérapeute, même si cela en fait crier certains.

M. Jean-Michel Roulet - Absolument, monsieur le président.

M. Bernard Seillier, rapporteur - Depuis la création de la mission, avez-vous préconisé des mesures qui ont déjà été mises en oeuvre au niveau institutionnel ? Par exemple, de la même manière que nous avons créé les brigades et les sections financières dans la gendarmerie et la police, il va certainement falloir former des professionnels et les sensibiliser à cette réalité. Par ailleurs, j'ai entendu, à plusieurs reprises, le président de la médecine du travail qui a publié un livre sur le stress des cadres et devrait en publier un autre sur la manipulation mentale dans l'entreprise. Outre les dérives sectaires provenant de l'extérieur, on peut également faire face, compte tenu des exigences de rentabilité et d'efficacité dans le travail, à des dérives internes aux entreprises. Dans ce cadre, je ne veux évidemment pas porter des accusations systématiques à l'encontre des chefs d'entreprises ou des responsables du personnel. Pouvez-vous réagir sur ces différents points ?

M. Jean-Michel Roulet - Nous n'avons fait aucune préconisation dans le domaine de la formation professionnelle car nous le maîtrisons insuffisamment. Nous en avons exprimé dans le domaine de la protection des enfants et ces préconisations ont été largement reprises par la commission d'enquête parlementaire, présidée par Georges Fenech, qui a travaillé sur le dossier. Nous avons également collaboré, dans le domaine de la santé, avec Bernard Accoyer pour réaliser un travail sur des amendements que vous avez revus récemment, mais que le Conseil constitutionnel a censurés. Enfin, nous avons entamé des travaux dans le domaine de l'intelligence économique, volet pour lequel les organisations sectaires sont susceptibles d'entrer dans des secteurs qui touchent les intérêts fondamentaux de la nation. Des institutions, comme le SGDN, avec Alain Juillet, ou la DGSE, peuvent nous relayer sur ce point.

Dans le domaine de la formation professionnelle, nous sommes donc en phase de débroussaillage et les pistes à mettre en oeuvre sont étudiées par le ministère lui-même. De notre côté, comme je vous l'ai indiqué précédemment, nous avons mené des opérations de sensibilisation et d'information et travaillons actuellement sur le questionnaire. Pour celui-ci, nous commençons à recevoir les premières réponses. Nous en avons d'ailleurs obtenu une plutôt amusante. Le président de la chambre des métiers de Mulhouse nous a demandé combien coûtait le questionnaire et s'est interrogé sur son rapport coût-efficacité. Mais les autres réponses sont très intéressées. Elles proviennent d'acteurs qui déclarent ne pas avoir mesuré le phénomène ou indiquent avoir découvert certaines choses. Pour l'instant, nous n'en sommes donc pas au stade des préconisations, mais nous travaillons sérieusement sur le sujet.

Concernant votre deuxième question, il faut noter que la manipulation mentale est à la base de la dérive sectaire. C'est même le premier critère qui caractérise celle-ci. Il s'agit d'une emprise exercée sur quelqu'un pour lui faire croire qu'il agit de sa propre volonté alors qu'il n'est plus, en fait, que le reflet de la volonté de son gourou. A défaut de ce signe, nous pouvons trouver d'autres critères comme l'exigence financière, l'éloignement du milieu familial, le refus de soins, les violences ou le trouble à l'ordre public, mais nous nous situerons, alors, dans le domaine du droit commun. Le harcèlement que vous évoquez constitue bien une forme de violence et de manipulation mentale. En effet, il est très difficile de trouver la frontière entre le coaching normal ou team building et la véritable emprise. Ce sujet risque, d'ailleurs, d'être porté à l'actualité puisque les grands journaux télévisés ont évoqué récemment une série de suicides en entreprise. Si l'actualité prochaine n'est pas très riche, on risque donc de revenir plus amplement sur la question.

De toute façon, il est vrai que l'entreprise subit aujourd'hui un stress important. Il est difficile d'être entrepreneur, de produire et de vendre. Par conséquent, puisqu'il faut s'adapter à un marché très mouvant, les personnels doivent également évoluer. C'est pourquoi on demande souvent une formation professionnelle qui permet cette adaptation et cette performance. Il faut être extrêmement prudent sur ces sujets car on aborde des domaines qui ne touchent plus à la formation professionnelle ou au travail, mais à la dignité et à l'essence des personnes. Si ces missions sont confiées à des apprentis sorciers ou à des amateurs, les choses peuvent se terminer très mal. Cela étant dit, lorsqu'on considère les critères de base, on ne peut ignorer qu'un certain nombre d'organismes fonctionnent parfois de la même manière.

En conclusion, si la lutte contre les dérives sectaires constitue un devoir de l'État pour lequel celui-ci doit être soutenu par le pouvoir législatif et secondé par l'autorité judiciaire, nous ne pouvons pas opter pour un remède qui serait pire que le mal en portant nous-mêmes atteinte aux libertés fondamentales de nos concitoyens. Notre action ne se justifie que par l'existence de victimes, par la nécessité de leur porter secours et de faire cesser toutes les atteintes à la dignité des personnes. La manipulation mentale constitue une atteinte fondamentale à cette dignité et c'est uniquement cela qui justifie l'action de l'État dans ce domaine.

M. Bernard Seillier, rapporteur - Je ne vous ai pas posé la question, mais je pense que la réponse est évidente. J'imagine qu'il n'existe pas, à l'heure actuelle, d'évaluation financière du coût que cette dérive représente.

M. Jean-Michel Roulet - Le montant de la formation professionnelle se situe, à l'heure actuelle, entre 22 et 23 milliards d'euros. Il n'est pas excessif d'évoquer une dérive de l'ordre de 10 %. En effet, lorsque nous avons enregistré cet important appel d'air dans le secteur, les organismes susceptibles de répondre n'existaient pas. Par conséquent, de nombreux acteurs se sont engouffrés dans l'offre nouvelle sans avoir la formation nécessaire. Très vite, ils ont suppléé leur incompétence professionnelle par des méthodes qu'ils maîtrisaient mal et qui débouchent fatalement sur une dérive sectaire. La manipulation mentale repose sur un triptyque : la séduction, la destruction et la reconstruction. Dans un premier temps, l'intervenant séduit par l'appel d'offre ou en étant très gentil avec les participants à la formation. Mais, s'il veut que ceux-ci le suivent aveuglément, il doit pouvoir les reconstruire, c'est-à-dire les formater pour qu'ils soient prêts à accueillir ce qu'il souhaite leur donner. C'est pourquoi les organismes de formation professionnelle douteux utilisent très souvent des méthodes nées de l'analyse transactionnelle qui, en elle-même, n'est pas contestable. Il s'agit du rebirth ou renaissance, une pratique visant à faire renaître des hommes neufs qui en seront des adeptes. Étant donné que l'homme neuf renaît en faisant table rase du passé, il n'a plus de référence dans sa famille personnelle, dans celle qu'il s'est constituée par le mariage ou dans l'entreprise. Sa seule référence sera donc la doctrine du gourou qu'il aura besoin de revoir, en dehors du contexte professionnel, pour pouvoir se bâtir de nouveaux points de repère. Après cette reconstruction, l'homme ne sera plus libre. Il sera un adepte au secours duquel nous devons aller.

Mme Annie David - Vous indiquez que, dans les quelques cas qui sont allés plus loin que la seule plainte, les sectes ne sont jamais directement mises en cause. Ce sont surtout les individus de la structure de formation qui sont visés. Pourtant, aujourd'hui, nous connaissons relativement bien ces organisations sectaires. Sommes-nous encore mal armés pour lutter contre elles ? Si nous disposons de certaines informations à leur propos, ne pouvons-nous pas les répertorier et faire en sorte qu'elles ne puissent pas tout faire et, notamment, créer des organismes de formation ? Vous avez également signalé la mise en place d'un dispositif de contrôle. Je suppose que cette évolution demandera du temps et des moyens humains. Ce sujet soulève donc des interrogations.

M. Jean-Michel Roulet - Votre première question est extrêmement importante et appelle une réponse que je n'ai pas donnée dans mon introduction, par souci de concision. L'État a réellement pris conscience du phénomène sectaire dans notre pays, en 1995, avec le drame du Temple de l'ordre solaire. A cette époque, plusieurs phénomènes sont survenus de façon concomitante. Outre l'affaire précédemment citée, une commission d'enquête parlementaire a été mise en place, une liste de 173 organisations sectaires a été établie et Alain Juppé a créé l'Observatoire interministériel des sectes. Celui-ci a été transformé, en 1998, par Lionel Jospin en mission interministérielle de lutte contre les sectes, elle-même transformée en MIVILUDES par Jean-Pierre Raffarin.

En 1995, les sectes étaient des entités assez structurées. Elles reposaient sur une doctrine fondatrice, un gourou, souvent habillé d'une belle robe ou d'un chapeau pointu, et des adeptes qui portaient également des uniformes ou des signes de reconnaissance. Une fois que ces structures se sont vues cataloguées, elles ont décidé de se noyer dans le paysage. C'est d'ailleurs, actuellement, un argument qu'elles utilisent. Elles appartiennent, désormais, au paysage et ne seraient plus dangereuses de ce fait. A la place de cette centaine de grandes organisations facilement identifiables, nous faisons face, aujourd'hui, à une multitude de microstructures. Il ne s'agit donc plus vraiment de sectes, avec un gourou et des adeptes, mais d'individus qui adaptent et mettent en oeuvre des doctrines et des techniques sectaires. Il est donc très difficile de suivre le paysage sectaire de notre pays.

Par exemple, je me suis rendu récemment à Limoges qui est une ville assez calme. Un groupe de thérapeutes y pratique la cristallothérapie. Pour vous protéger des maladies ou vous guérir du cancer, cette doctrine vous recommande de placer des petits cristaux de quartz autour de vous et de vous enfermer dans un cylindre d'or. La main de Dieu sera posée sur le cylindre et vous protégera. Par conséquent, celui-ci vous débarrassera de tous vos implants et vous guérirez. On trouve également, dans la ville, les Pèlerins d'Arès. Ceux-ci suivent un ancien pope qui était le Commandeur, pour l'Occident, de l'Église Orthodoxe de Moscou du Congrès de 1923. J'ai reçu cette personne qui déclare avoir eu trente-neuf apparitions du Christ entre janvier 1974 et mars 1974. Je lui ai donc demandé de me parler un peu de sa situation. Il m'a alors expliqué que, à l'instar de Moïse, Abraham ou Mahomet, la vie n'était pas facile pour lui. Il a également déclaré avoir été surpris quand Jésus lui était apparu sur le chantier d'Arès, car celui-ci serait gros, petit et très brun. Ce monsieur, très sérieux, qui prétend donc que Jésus lui est apparu trente-neuf fois et lui a dicté l'évangile d'Arès, a actuellement 3 000 adeptes. Cet homme semble honnête et vit très modestement. On ne peut toutefois pas garantir que ses successeurs auront les mêmes scrupules.

Il ne s'agit là que d'un exemple qui démontre que le paysage est très diffus et a profondément évolué. Le gourou est désormais habillé en costume trois pièces, avec une chemise Oxford et des lunettes cerclées ou encore en blouse blanche. Il abandonne progressivement le langage ésotérique pour le langage scientifique et, de cette manière, inspire confiance. Par exemple, on essaie de nous faire croire, aujourd'hui, que la médecine n'est qu'une médecine parmi d'autres et qu'il existe aussi des médecines modernes ou médecines douces. De notre côté, nous travaillons pour que ces pratiques soient dénommées « thérapies » et que le terme « médecine » ne soit pas galvaudé. D'ailleurs, un phénomène très grave se développe actuellement. Avec les règles du conventionnement, un certain nombre de médecins se lassent de gagner 21 euros pour une consultation en risquant les foudres de l'Ordre des médecins. Ils décrochent donc leur plaque et se mettent à pratiquer ces médecines allopathiques qui répondent à l'attente des concitoyens et sont bien plus rémunératrices.

A la demande du président de la mission commune d'information, la fin des débats n'est pas consignée au compte rendu.

M. Jean-Claude Carle, Président - Nous vous remercions de votre intervention. Si vous avez des compléments d'information, ils seront les bienvenus.

Audition de M. Jean GAEREMYNCK, délégué général à l'emploi et à la formation professionnelle, et Mme Françoise BOUYGARD, déléguée adjointe (21 mars 2007)

M. Jean-Claude Carle, président - Nous remercions M. Jean Gaeremynck et Mme Françoise Bouygard d'avoir accepté de venir devant notre mission.

M. Jean Gaeremynck - Merci monsieur le président. Je vous propose de vous présenter un certain nombre d'éléments d'information et de réflexion, à partir d'un premier bilan de la réforme de la formation professionnelle. Cette réforme est intervenue à la suite de l'accord national interprofessionnel (ANI) de décembre 2003 et de la loi du 4 mai 2004. Ce bilan avait été demandé par le Premier ministre à la fin de l'année 2005. Nous avions donc conduit cet exercice avec nos équipes, même si le délai d'ancienneté de cette réforme était assez restreint. Il nous a cependant semblé qu'il était déjà possible de porter quelques appréciations sur cette réforme et la manière dont elle a été conduite et mise en oeuvre.

Nous avions commencé par rappeler les enjeux et mis en évidence à ce titre trois points :


· renforcer le rôle de la personne dans la construction de son parcours de professionnalisation et la construction de ses compétences ;


· mettre l'accent sur la notion de professionnalisation, c'est-à-dire sur l'acquisition de compétences et sur le résultat plus que sur l'action de formation dont les individus peuvent bénéficier ;


· donner un rôle important à la branche professionnelle comme le lien le plus pertinent pour définir et mettre en oeuvre des actions de formation professionnelle.

Le premier objectif consiste donc à faire du salarié l'acteur de la « coconstruction » de son parcours de qualification et à renforcer son initiative. Il vise à dépasser ce qui a pu apparaître comme une contradiction avec un système dans lequel l'initiative appartient d'abord à l'employeur, dans une optique de formation commandée par les besoins de l'entreprise. Le salarié doit au contraire entrer en dialogue avec l'employeur. Un certain nombre de constats indiquent que la réforme est inscrite dans les faits et que les entreprises se sont saisies des outils proposés. Ainsi, de nouvelles formes de contrats en alternance se sont développées : en 2005, on en comptait 92 083 et en 2006 environ 117 000, ce qui correspond à une augmentation de 27 %. Le dispositif est donc largement utilisé. Par ailleurs, la période de professionnalisation pour les personnes en situation d'emploi et le droit individuel à la formation (DIF) fait l'objet d'une information soutenue à l'attention des salariés. Nous avons également cherché à développer la validation des acquis de l'expérience (VAE). Les chiffres sont plus difficiles à établir dans ce domaine. En tout cas, ce système a concerné environ 60 000 personnes en 2005 et environ 30 000 en 2004. Nous avions pour cette année un objectif de triplement.

Concernant les conditions d'application de ces outils, et notamment du DIF, le salarié doit prendre plus d'initiative dans la construction de son parcours de formation. Ce système recherche l'équilibre entre le désir du salarié et l'intérêt de l'entreprise. Dans la pratique, il est assez subtil. Il faut éviter que le salarié choisisse lui-même, et seul. Le cadre de formation doit être prédéterminé et il doit s'agir d'un choix concerté. Nous prévoyons un effort d'évaluation plus précise dans les années à venir à ce sujet.

Par ailleurs, la notion de professionnalisation introduit un réel changement de perspective. Dans la formation, le temps d'habileté professionnelle est désormais déterminant, alors qu'auparavant l'enseignement prédominait. La perspective est donc inversée. La démonstration des compétences devient une situation propice en vue d'une qualification. Cette dynamique s'instaure d'ailleurs dans les contrats en alternance.

Cependant, ce dispositif laisse subsister des questions. Ainsi, quel est l'équilibre en termes de parcours et de résultats, entre, d'une part, une qualification reconnue par une certification de type diplôme, titre ou certificat de qualification professionnelle, d'autre part, une qualification reconnue dans le cadre des classifications de convention collective, et du parcours de professionnalisation ? Quel est par ailleurs l'équilibre entre, d'une part, la qualification dans le cadre du métier, qui correspond à l'approche de branche, d'autre part, la qualification acquise dans le cadre d'une fonction ? Cette dernière fait en effet intervenir une notion de transversalité pas toujours bien intégrée dans la construction du système dès lors que le contenu des formations est défini par les branches. Quel est enfin l'équilibre entre, d'une part, le contrat de professionnalisation en alternance et relevant de la formation professionnelle continue, d'autre part, le contrat d'apprentissage, relevant de la formation initiale ?

Voici posés les principaux outils. Nous pouvons maintenant revenir aux questions posées par la réforme. Elles n'ont pas obtenu de réponse définitive puisque les réponses résulteront de l'observation du système. A ce titre, je souhaiterais mentionner trois points.

Nous observons premièrement que la réforme n'a pas été accompagnée de celle des mécanismes financiers. De fait, l'ancien système de mutualisation, résultant de l'histoire, est resté en place. Il n'est pourtant pas nécessairement le plus adapté à la mise en oeuvre de la réforme. Il faut par exemple mentionner le caractère pluriannuel du droit individuel à la formation (DIF), comme réponse à la recherche de transférabilité des droits acquis dans le cadre du DIF, ou encore la nécessité de sécuriser les engagements des entreprises, notamment des PME. Les organismes paritaires collecteurs agréés (OPCA) se sont construits dans la relation avec les entreprises et possèdent en plus de leur rôle de collecte une fonction de conseil auprès d'elles. Qu'en est-il de la relation avec les salariés ? Ceux-ci peuvent-ils enrichir leur rôle en ce sens ? Le principe n'est pas encore établi. Aussi, n'existe-t-il pas une forme de discordance entre le cadre juridique traditionnel de fonctionnement des OPCA, très lié au système précédent, et le dispositif nouveau, reposant sur ces accords de branche dans le cadre de la réforme ? La réforme est peut-être de ce point de vue incomplète et pourrait donner lieu à une évolution du dispositif et du cadre juridique des OPCA.

Le deuxième point concerne l'axe du système, c'est-à-dire la branche professionnelle. Je précise que j'insiste dans mon intervention sur les questions problématiques plutôt que sur les avantages. Ceux-ci sont pourtant très puissants, notamment parce qu'ils s'attachent à la notion d'approche de branche. En effet, par définition, ce qui est déterminé dans le cadre de la branche répond aux besoins des entreprises et à ceux de l'économie. Il existe donc de meilleures chances d'adéquation entre ces formations et les besoins des entreprises. Je ne développe cependant pas ce point. Du point de vue des inconvénients, nous constatons une grande diversité, voire un émiettement, des branches qui ont des poids économiques très variés. Cet émiettement ne correspond d'ailleurs pas souvent au périmètre des OPCA puisque de nombreux OPCA regroupent plusieurs branches professionnelles. Ce système n'est pas non plus en harmonie avec l'existence des groupes d'entreprises dont l'activité recoupe plusieurs branches. La place de l'interprofessionnel constitue une autre question.

Il me semble que cette approche privilégiant la logique de branche ne résout pas nécessairement trois types de questions :


· la formation pour les compétences transversales, puisqu'elle est plus adaptée à la formation métier de la branche ;


· l'articulation avec le niveau territorial, point sur lequel je reviendrai ;


· la transférabilité des DIF, dans le cadre de la mobilité interbranches. Cette question concerne les salariés qui ne nécessitent pas nécessairement l'approfondissement de leurs compétences dans le cadre du métier de l'entreprise ou de la branche, mais qui souhaitent changer de métier et de branche dans le cadre de leur parcours professionnel.

Je veux également dire un mot sur la question de la territorialisation qui nous paraît très importante. Le pivot de la réforme est le rôle de la branche. Mais, presque dans le même temps, une autre réforme d'importance était adoptée : la loi sur la responsabilité locale. Celle-ci attribue un rôle central aux régions et aux collectivités territoriales, dans l'accomplissement des politiques de formation professionnelle. Il s'est vraisemblablement produit une juxtaposition de ces deux réformes plutôt qu'une recherche de cohérence entre elles. Cet élément est propice à ouvrir un champ de tensions entre les acteurs publics et les acteurs socioprofessionnels. Notamment, pour de nombreux secteurs professionnels, nous constatons une difficulté, voire une absence de possibilité de dialogue au niveau régional. Ce problème crée des difficultés spécifiques pour la mise en cohérence des compétences de chacun. De ce point de vue, les logiques sont en effet différentes. Nous ne sommes pas démunis d'instances de discussion et de coordination, mais ces logiques sont puissantes et nous ne possédons pas encore les mécanismes susceptibles de les réconcilier.

Voici donc quelques éléments de problématique sur ce premier bilan d'une réforme très importante. Je rappelle que j'ai plus insisté sur les problèmes que sur les avantages, car cette approche me semble plus utile dans une telle réunion. Je vous remercie pour cette introduction, monsieur le président.

Mme Françoise Bouygard - Dans le même esprit, consistant à dire l'état d'avancement et le chemin restant à parcourir, je voudrais compléter ces propos par trois points.

Premièrement, un élément est frappant dans les diagnostics portés sur la formation professionnelle continue en France, dans les travaux d'évaluation et dans les débats politiques : ils se focalisent sur deux points :


· le lien entre la formation professionnelle continue et la compétitivité des entreprises ;


· l'égalité d'accès à la formation professionnelle. Les statistiques sur ce sujet sont d'ailleurs assez nombreuses.

Il me semble que, dans le même temps, l'attention se porte assez peu sur les conditions des réponses concrètes apportées aux besoins des entreprises, comme des individus, en matière d'élévation du niveau de compétence. Cette réflexion renvoie aux propos du délégué général sur l'organisation concrète, sur les territoires, d'une réponse à l'expression de besoins. Elle fait aussi référence au rôle possible évoqué des OPCA et des branches, en matière de conseil des entreprises. La situation actuelle correspond sûrement à une très grande hétérogénéité. De même, cette réflexion renvoie à la fonction d'accueil, d'information et d'orientation des individus, en matière de développement des compétences.

Deuxièmement, notre système est caractérisé par une très forte coupure entre la formation initiale et la formation continue. Cette coupure concerne les acteurs, ainsi que les outils et les dispositifs. Il nous semble que cette coupure fait système d'une certaine manière et de façon négative. Il est clair que pour tout individu, tout ce qui n'est pas acquis en matière de qualification, de diplômes et de compétences dans le cadre de la formation initiale, sera beaucoup plus difficile et beaucoup plus coûteux à obtenir dans le cadre de la formation continue. La formation initiale en France est en effet quasiment gratuite, alors que la formation continue est payante pour l'individu, notamment lorsqu'il est demandeur d'emploi. Je vous renvoie aux enquêtes sur l'emploi de l'INSEE, qui montrent que les demandeurs d'emploi sont les plus grands contributeurs de la prise en charge de leur formation. D'un autre côté, comme en témoignaient les travaux de la commission université-emploi du recteur Hetzel, cette coupure ne nous semble pas propre à amener l'appareil de formation initiale à se positionner par rapport aux besoins en compétences du monde économique. La coupure est donc négative à la fois pour notre appareil de formation et pour les individus.

Le troisième point, qui a été largement signalé par Jean Gaeremynck, concerne la gouvernance d'ensemble. Elle reste un objectif. Nous avons rappelé que la loi du 4 mai 2004, relative à la formation professionnelle, est passée par le Parlement en même temps que la loi sur la responsabilité locale, sans véritable lien entre les deux aspects. Nous avons également indiqué que l'accord des partenaires sociaux de 2003 accordait une place prééminente aux très nombreuses branches, et négligeait l'organisation territoriale. Simultanément, les partenaires sociaux, dans le cadre des conventions d'assurance, mettaient également au point une politique de formation en direction des chômeurs indemnisés par l'assurance chômage, selon ses logiques et ses outils propres. Ceux-ci ne coïncident pas nécessairement avec les outils des conseils régionaux ou avec ceux des mêmes partenaires sociaux dans le cadre stricto sensu de la formation professionnelle continue. Il existe donc une question de gouvernance entre acteurs, conseils régionaux, partenaires sociaux et l'État, pour les compétences résiduelles lui restant. On note également un problème d'articulation entre des politiques ayant chacune ses propres logiques : les politiques de développement économique, du ressort des conseils régionaux, les politiques de formation professionnelle, relevant aussi des conseils régionaux, mais aussi des partenaires sociaux et des entreprises (l'articulation entre ces deux derniers acteurs constituant un autre sujet), et les politiques d'emploi et de lutte contre le chômage, de la responsabilité de l'État. Il reste un long chemin à parcourir sur ces sujets.

M. Jean-Claude Carle, président - Je vous remercie. M. Gaeremynck, vous avez affirmé que l'un des objectifs de la réforme de 2004 est d'inverser le système antérieur basé sur l'offre de formation. Vous nous avez également indiqué que le rôle de la branche, pivot de la réforme, s'articule mal avec celui de la région. Comment sortir de ce « conflits » ou tout au moins de ces divergences ? Le PRDF (plan régional de développement des formations) ne peut-il pas être le lieu propice à résoudre ces questions ? Ma seconde question est plus générale : la volonté du législateur consistait à veiller à ce que la formation professionnelle bénéficie à ceux qui en ont le plus besoin. Cet objectif est-il atteint, ou reste-t-il des améliorations à effectuer ?

Ma troisième question concerne le DIF. Un rapport publié il y a quelques mois est assez sévère à son sujet, et un certain nombre de partenaires que nous avons rencontrés partagent cette vision. Les avis sont toutefois variés. Il faut laisser au DIF le temps de se mettre en place et porter un jugement sur un processus qui vient d'être initié me paraît un peu caricatural. Cependant, nous pouvons nous demander si le DIF est réellement un dispositif efficace. Vous avez évoqué sa transférabilité : est-elle envisageable, sachant qu'elle présente également des inconvénients ? Le « compteur » plein d'un salarié peut être dissuasif en cas d'embauche par une nouvelle entreprise. Aussi, la mutualisation du DIF ne pourrait-elle pas être une solution envisageable, notamment grâce au FUP (fonds unique de péréquation) ?

M. Jean Gaeremynck - Vos questions ne sont pas simples. J'apporterai quelques éléments de réponse pour la première, notamment concernant la réconciliation des approches de branche et socioprofessionnelle, et concernant le rôle des régimes des collectivités territoriales. Vous avez particulièrement mentionné le rôle éventuel du PRDF. Nos réflexions nous conduisent à penser que l'enjeu territorial, et notamment régional, au sens géographique, est essentiel dans la pertinence, l'efficacité et la réponse des politiques d'emploi et de formation professionnelle par rapport à leurs objectifs. Il pourrait nous amener à dépasser la notion de compétence, traditionnelle dans notre pays de juristes. Le législateur a reconnu en 2004 des compétences aux régions, pour l'insertion professionnelle des jeunes et la formation des demandeurs d'emploi. Ces compétences, au coeur de la loi, ne sont cependant pas exclusives.

Françoise Bouygard a rappelé que le système d'assurance chômage consiste à fournir des outils et des possibilités. Nous pensons que si nous réfléchissons à une entrée territoriale permettant de dépasser des logiques verticales, il faudra mettre en place des systèmes d'organisation, qui fassent prévaloir l'organisation sur les compétences. Les comités de coordination régionaux de l'emploi et de la formation professionnelle (COCOREF) constituent une première amorce des instances de coordination. Nos collègues des directions régionales participent à ces instances, notamment les commissions. Leur appréciation révèle une très grande diversité de situations. Dans certains cas, la coordination est parfaitement réussie, dans d'autres non. Il faut sans doute rechercher le dépassement de la notion de compétence dans ces modes de collaboration des acteurs. Sinon, il ne se produira aucune évolution.

Mme Françoise Bouygard - Nos réflexions nous conduisent à penser qu'il ne faut pas réfléchir globalement selon la logique branche/territoire. En effet, nous constatons que certaines branches possèdent les moyens d'une véritable politique de formation et d'une prospective sur ces questions, notamment grâce à des observatoires prospectifs des métiers et des qualifications efficaces. Mais parmi les 320 branches existant en France, et ce chiffre donne un premier indice, d'autres ne peuvent pas se permettre une telle politique. Il ne faut donc pas élaborer une réflexion globalisant toutes les branches, mais penser que certaines peuvent mener des politiques réelles de branches et de secteurs d'activités, et les décliner sur les territoires, tandis que pour d'autres secteurs, il faut systématiquement viser l'entrée territoriale.

A ce propos, je signale que les branches et les conseils régionaux entretiennent des relations qui se formalisent notamment au travers de contrats d'objectifs territoriaux. Certains dispositifs sont donc présents, mais ils ne sont sans doute pas assez structurants pour répondre aux besoins des entreprises et des individus. De plus, la formation est traitée comme un sujet bien connu. Pourtant, depuis deux décennies, le contenu de « l'action de formation » a beaucoup évolué. Je souhaiterais d'ailleurs établir un lien avec une notion largement évoquée aujourd'hui : la sécurisation des trajectoires professionnelles. Si nous insistons tant sur l'organisation territoriale de la réponse aux besoins de formation, c'est qu'il nous semble que cette réponse s'inscrit dans un cadre de réflexion plus large. Celui-ci consiste à se demander comment éviter des périodes de chômage trop importantes, des pénuries de main-d'oeuvre sur certains territoires ou la récurrence du chômage. Ces sujets de préoccupation sont partagés par plusieurs acteurs : les pouvoirs publics, l'État, le conseil régional, le conseil général (pour les allocataires des minima sociaux), les partenaires sociaux et les entreprises. C'est parce que ces acteurs sont ancrés dans les territoires que nous insistons sur cette dimension. S'agissant des branches, il faut garder un esprit critique et regarder au cas par cas.

Par ailleurs, votre question sur la réponse aux besoins des personnes les moins qualifiées est très difficile. Elle est en effet posée depuis très longtemps, et pourtant le constat est toujours le même, après chaque nouvelle réforme : les personnes les plus diplômées et qualifiées accèdent davantage à la formation, pour plusieurs raisons. Elles possèdent d'abord l'habitude de se former et sont donc facilement en situation de demande. De plus, elles détiennent des postes de travail qui requièrent peut-être d'être plus souvent formés. Ce processus cumulatif explique que les personnes arrivant sur le marché du travail avec peu de diplômes sont les moindres bénéficiaires de l'accès à la formation. Il nous faut certainement réfléchir à une façon très différente de concevoir le « produit formation ».

Concernant votre troisième question, portant sur la transférabilité du DIF, je signale que sur les 175 accords de branche que nous avons analysés, un tiers la prévoit. Elle semble donc possible, puisque les partenaires sociaux eux-mêmes l'envisagent, selon plusieurs cas de figure : soit à l'intérieur de la branche, soit à l'intérieur des branches adhérant au même OPCA, soit à l'intérieur d'un groupe. Il s'agit d'une négociation entre partenaires sociaux, comme le prévoyait l'accord de 2003. Elle ne remet pas en cause les fondements mêmes du DIF, qui ont été rappelés par Jean Gaeremynck, soit l'accord entre un salarié et son employeur sur le contenu d'une formation. En effet, cet accord est recherché chez le nouvel employeur, auprès duquel l'individu se présente avec ses droits acquis dans d'autres entreprises. Ce point pose la question de l'ingénierie, que vous avez soulevée, monsieur le président, et également des conditions de la mutualisation et de l'utilisation des fonds mutualisés, pour financer ce droit transférable. Un fonds de péréquation pourrait parfaitement servir à ce financement. Je voulais insister sur le fait que cette disposition est d'autant plus réalisable qu'elle est déjà prévue dans un tiers des accords.

M. Jean Gaeremynck - Je voudrais donner quelques éléments complémentaires sur la deuxième question concernant les personnes nécessitant des formations. Il me semble qu'il existe un besoin aujourd'hui mal satisfait pas le système : la mobilité professionnelle. Lorsqu'il s'agit, pour une personne, salariée ou demandeur d'emploi, de changer de métier, de secteur ou de branche, le système rencontre ses limites. L'entreprise, elle, fournit un cadre d'approfondissement, d'évolution et d'acquisition de compétences, selon cette logique de métier ou de branche. Hors de ce cadre de l'entreprise, le système est plus fragile. Pour les demandeurs d'emploi, la région est dotée de compétences, au sens juridique du terme. Le système d'assurance chômage offre aussi des possibilités. Mais ce système fonctionne mal. Parmi les individus mal pris en charge par le système, se trouvent bien sûr les demandeurs d'emploi. Nous pensons que leur formation constitue un sujet méritant une attention très particulière.

D'ailleurs, nous sommes en relation de travail permanente avec l'UNEDIC. Dans le cadre d'une de nos réunions, nous partagions le fait, inexpliqué par l'UNEDIC, qu'en 2006, les formations homologuées financées par le système de l'assurance chômage ont diminué de 10 % par rapport à l'année précédente, c'est-à-dire dans des proportions non négligeables. Nous avons interrogé le directeur général de l'UNEDIC, mais il n'en connaissait pas les raisons. L'analyse reste à conduire. Nos collègues directeurs régionaux qui, dans le cadre de ce que nous appelons « le service public de l'emploi régional » associent systématiquement les ASSEDIC (qui sont d'ailleurs un lieu de coordination assez efficace), nous indiquent que les enveloppes attribuées aux ASSEDIC par l'UNEDIC ne sont pas dépensées, ou le sont mal. Quelle en est la raison, alors que les besoins sont a priori considérables ?

Il existe d'ailleurs une forme de contradiction au sein des ASSEDIC. En effet, leur système d'indemnisation, qui est fondamentalement un système d'assurance, incite à la sortie de ce système et au retour à l'emploi le plus rapidement possible. Mais ce fonctionnement n'est pas toujours cohérent avec une demande de reconversion et de formation qualifiante, liée à la nécessité d'un métier. En effet, sur certains territoires, il est indispensable de changer de métier pour continuer son parcours professionnel. Le système présente donc des insuffisances, dont nous ne connaissons pas encore exactement la solution, mais que nous sommes en mesure d'analyser.

L'accompagnement des mutations économiques constitue un autre enjeu important. Vous savez que nous réfléchissons sur deux plans : d'une part, les mutations qui se traduisent par des plans sociaux, et donc des situations de crise telles que des licenciements économiques, pour lesquelles il faut mettre en place des formations, d'autre part, l'anticipation, relative à des emplois menacés par des évolutions perceptibles, qui suppose de préparer les salariés à un changement de qualification et, éventuellement, de secteur. De ce point de vue, le système n'est pas satisfaisant dans l'ensemble.

M. Jean-Claude Carle, président - Si j'ai bien compris, l'organisation idéale tournerait donc autour de deux mots : partenaires et territoire. Aujourd'hui, les mécanismes de financement sont-ils bien adaptés à cette vision ? Sinon, comment faire évoluer la situation ?

Mme Françoise Bouygard - Ils n'ont effectivement pas été modifiés par l'accord de 2003. Les dernières grandes modifications datent de la loi quinquennale de 1993 et ont été réalisées à l'initiative du Gouvernement et du Parlement et non des partenaires sociaux. Elles consistaient en une réduction forte du nombre des OPCA. Depuis, la situation est demeurée inchangée et il existe actuellement une centaine d'OPCA, essentiellement adossés à des branches, et parfois en relation forte avec un appareil de formation spécialisé pour le secteur.

M. Jean-Claude Carle, président - Ce système n'est pas désintéressé...

Mme Françoise Bouygard - Je ne me prononce pas sur ce point. C'est à la fois un système très intégré, peut-être performant dans certains secteurs d'activité (quoique nous manquions d'éléments d'évaluation) et une organisation extrêmement cloisonnée, qui ne permet pas de répondre aux besoins locaux, au moment où ils se présentent. La question des mécanismes de péréquation proprement dits mériterait d'être approfondie. Ainsi, existent-ils vraiment, ou s'agit-il dans certains cas d'une gestion par l'OPCA de comptes d'entreprise ? Je ne formule d'ailleurs pas une critique à l'égard de ces pratiques, car certaines entreprises ont peut-être besoin de faire gérer des comptes. Il ne s'agit en tout cas pas d'une péréquation au sens habituel du terme. Cette réflexion renvoie à la question posée depuis le début : compte tenu du nombre de branches et en dépit de la forte réduction du nombre des OPCA du fait de la loi de 1993, cette structuration du financement par branche répond-elle aujourd'hui à l'objectif de sécurisation des trajectoires et à l'objectif d'adaptation rapide des compétences des individus et des entreprises ?

M. Jean-Claude Carle, président - Quelle autre piste peut être suivie ?

M. Jean-François Humbert - Vous posez des questions depuis le début, mais avez-vous des réponses ?

Mme Françoise Bouygard - Je pense que chacun possède les réponses présentes à l'esprit. Les réponses techniques sont faciles à imaginer. Monsieur le président, vous avez rappelé que 24 milliards d'euros étaient consacrés à la formation professionnelle continue en France chaque année. Cette somme doit être regardée plus précisément car elle comprend une partie consacrée à la formation des fonctionnaires et une partie relative aux exonérations de charges attachées aux contrats en alternance et aux contrats d'apprentissage. Le reste, correspondant tout de même à plusieurs milliards d'euros, pourrait être réparti selon des logiques différentes. Comment ? Peut-être en amenant les partenaires sociaux à considérer qu'ils doivent organiser autrement ce système, à moins de prendre une initiative inédite dans le domaine de la formation professionnelle continue : décider d'un système qui ne repose sur aucune négociation collective. Je rappelle que notre système s'appuie sur la négociation depuis l'origine, c'est-à-dire l'accord national interprofessionnel de 1970, et que les partenaires sociaux tiennent à cet objet de négociations. Je rappelle également qu'en 2003, ils ont signé unanimement l'accord, ce qui ne s'était pas produit depuis cinq ans. Au moment où le développement du dialogue social est recherché, la remise en cause de cette capacité à négocier sur ce champ n'est pas totalement neutre. De fait, il faut peut-être davantage essayer de persuader et d'apporter des éléments au débat. C'est ce que nous nous efforçons de faire au ministère.

M. Jean-François Humbert - Dans le prolongement de vos réflexions, ne peut-on pas penser que les blocages éventuels viennent du fait que la décentralisation n'est pas encore complètement entrée dans les moeurs, qu'il s'agisse des organisations patronales, syndicales, ou de l'État ? Toutes ces négociations au niveau national ne condamnent-elles pas le système à stagner ?

Mme Françoise Bouygard - Je pense qu'il existe plusieurs freins, dont certains ont été évoqués. Je précise qu'une partie des fonds de la formation professionnelle finance le paritarisme. Cet élément est d'ailleurs connu et figure dans les textes. Je crois que ce sujet doit être véritablement posé avec les partenaires sociaux, pour ne pas nuire au reste de la discussion. J'estime que cette attitude fait partie des préventions nécessaires lorsqu'est évoquée la réforme substantielle du financement de la formation professionnelle continue. Il me semble que ce sujet doit être traité en tant que tel. La deuxième question est la capacité des organisations syndicales, de salariés, et patronales, à être présentes sur les territoires. Cette question est cruciale, dans un pays où le taux de syndicalisation des salariés et des patrons est relativement faible.

M. Jean-Claude Carle, président - Il faut également prendre en compte les OPCA.

Mme Françoise Bouygard - Effectivement. Il convient donc d'inventer des solutions qui garantissent aux partenaires sociaux le fait qu'avec une organisation plus régionalisée, ils pourront tenir un rôle. Il me semble qu'ils ressentent cette crainte, et qu'elle explique le fait qu'ils aient jusqu'à présent choisi des négociations au niveau national.

M. Jean-François Humbert - Il paraît donc nécessaire de décentraliser davantage, en leur garantissant une participation dans la mesure de leurs moyens. Je pense qu'ils trouveraient assez facilement et rapidement les moyens d'être présents dans les négociations, si la décentralisation se poursuivait.

M. Jean Gaeremynck - Le terme territorialisation me semble plus approprié, car plus neutre.

M. Jean-Claude Carle, président - Le fait d'envisager une formation tout au long de la vie, et donc de réduire la barrière entre formation initiale et formation continue, ne peut-il pas contribuer à améliorer la situation, notamment en matière de financement ?

M. Jean Gaeremynck - Considérons à ce titre l'exemple du contrat de transition professionnelle, expérimenté dans plusieurs sites. Il sécurise pendant une très longue période la situation du salarié qui a conclu une ouverture de contrat. De fait, il continue à percevoir son salaire pendant une durée d'un an. Cette période est mise à profit pour lui permettre d'acquérir des compétences nouvelles si nécessaire ou de le placer en situation de travail dans des entreprises différentes de celles qu'il a connues. Il s'agit donc de créer les conditions favorables à la continuation de son parcours, éventuellement sur le mode de la mobilité professionnelle.

Nous constatons que nous avons une grande difficulté, dans le cadre de ces contrats, à mettre en place des formations financées par les OPCA. Au moment des travaux préparatoires, nous nous sommes rendu compte que les textes, tels qu'ils étaient établis, ne permettaient pas aux OPCA de financer des actions de formation au bénéfice de ces personnes. En effet, elles ne sont plus salariées au sens juridique du terme, mais dans une situation ad hoc ne s'apparentant pas à un contrat d'activité. L'expérimentation a créé cette situation nouvelle. Nous avons donc pris une disposition spécifique, dans le texte de l'ordonnance, pour permettre aux OPCA ces financements. Or aucun OPCA de branche n'a contribué. Les seules structures de cette nature qui ont participé sont des OPCA interprofessionnels.

Aujourd'hui, le système apporte donc une forme de réponse. Nous travaillons ainsi parfaitement avec l'AGEFOS-PME. Cependant, l'AFPA (Association nationale pour la formation professionnelle des adultes), c'est-à-dire l'État, reste le principal financeur de cette formation, contrairement au système interprofessionnel. Ce système présente donc un élément de force, puisque l'interprofessionnel répond. Ainsi, l'approche croisée entre l'interprofessionnel et le territorial peut être éventuellement permise. Mais le système présente également des limites, puisqu'il est vertical, et qu'il repose sur une logique de branches et d'OPCA adossés aux branches.

M. Serge Dassault - Pourquoi parlez-vous sans cesse de branches et de partenaires sociaux ? Quel est leur rapport avec le sujet ? Il me semble que, dans le cadre de la formation professionnelle continue, l'individu dans une entreprise, souhaitant se perfectionner ou changer de métier, peut aller voir son directeur ou le directeur des ressources humaines pour demander une formation. De la même manière, il est possible de proposer à une personne risquant d'être licenciée de la former dans un autre secteur pour trouver du travail. Cette situation me semble claire. Aussi, pourquoi les partenaires sociaux interviendraient-ils systématiquement? Ils sont en effet sans cesse évoqués, tout comme les branches. Je ne connais pas le fond de cette organisation, qui me semble très compliquée. La situation ne devrait-elle pas être plus simple, et plus efficace ?

M. Jean-Claude Carle, président - Voulez-vous ainsi dire que le pivot de la réforme ne devrait plus être la branche mais l'entreprise ?

M. Serge Dassault - Oui. L'entreprise a des besoins et peut financer une formation lorsqu'une personne souhaite apprendre un autre métier. Pourquoi faut-il faire appel à une branche ou à des partenaires sociaux ? Pourquoi établir un système si compliqué ?

M. Jean Gaeremynck - Un des cas de figure cité par M. Dassault révèle très bien l'insuffisance du système. En effet, le salarié qui vient annoncer à son patron qu'il souhaite changer de métier n'obtient pas de réponse. Aucune raison ne justifie que le directeur finance une formation qui permettra au salarié de changer de métier, au regard des besoins de l'entreprise. Il n'existe aucune raison logique pour que ce cas soit intégré dans le plan de formation de l'entreprise. Il faut donc trouver un autre moyen. Le système, tel qu'il est construit aujourd'hui avec l'entreprise dans la branche, ne répond pas à cette question.

Mme Françoise Bouygard - Je précise que ce n'est pas nous qui souhaitons une organisation par branches avec les partenaires sociaux, mais que le système s'est construit ainsi. Ce mode de construction résulte d'ailleurs d'une obligation de financement, et non d'une obligation de formation.

M. Serge Dassault - D'où provient l'argent ?

Mme Françoise Bouygard - 1,6 % de la masse salariale des entreprises est consacré à la formation continue. De ce système se déduit la mutualisation par les OPCA, et une gestion par branches des OPCA (même s'il existe beaucoup plus de branches que d'OPCA). De ce fait, et M. Dassault a raison de le rappeler, il existe de très nombreuses lacunes, c'est-à-dire des situations auxquelles nous ne répondons pas et qui constituent un de nos sujets de réflexion.

Je souhaite apporter d'ailleurs la précision suivante. Si nous réfléchissons à une territorialisation du financement de la formation professionnelle, il faut également réfléchir à la participation des partenaires sociaux aux décisions sur les territoires. En effet, ceux qui travaillent dans les entreprises ou les dirigent, possèdent une connaissance immédiate des besoins en formation, notamment des formations d'adaptation au poste, et des formations à court terme. Passer d'un système dans lequel ils sont très présents à un système dont ils sont absents nous semblerait inconsidéré. Tel est l'état d'avancement de notre réflexion.

Pour aller plus loin, puisque vous nous réclamez des réponses, il existe des pistes de réflexion, notamment sur la collecte. Je rappelle toutefois qu'il n'appartient pas seulement au ministère de l'emploi de les apporter, puisque nous nous situons sur le champ important de la négociation collective. Il existe un système de collecte, dédié à la formation professionnelle continue, de cette participation des entreprises. Mais d'autres organismes collectent d'autres cotisations. Ne pourrait-il pas exister un seul système de collecte des cotisations ? Il entraînerait une réforme très profonde.

M. Jean-Claude Carle, président - Donnez-nous plus d'explications, nous ne connaissons pas le sujet.

Mme Françoise Bouygard - Vous connaissez les URSSAF.

M. Serge Dassault - L'entreprise paie une partie de ces formations, donc où est envoyé cet argent ? Pourquoi ne resterait-il pas dans l'entreprise, afin qu'elle puisse financer des formations ?

Mme Françoise Bouygard - Soit l'entreprise forme à hauteur de son obligation, soit 1,6 % de sa masse salariale, et l'argent est dépensé dans la formation de ses salariés, soit elle ne souhaite pas former ses salariés, mais elle a l'obligation de consacrer cette part de 1,6 % à la formation. Dans ce cas, l'argent est collecté par les OPCA.

M. Serge Dassault - L'entreprise possède donc le droit de payer elle-même des formations dans le cadre de sa contribution. Par conséquent, elle n'a pas besoin de consulter des branches ou autres.

Mme Isabelle Debré - Dans ce cas cependant, la société ne proposera des formations que dans son champ de compétences et ne formera pas un salarié quittant la société.

M. Jean-François Humbert - Lorsque je parle de décentralisation, vous me répondez déconcentration. N'existe-t-il pas une question de pouvoir derrière cette interrogation ?

M. Jean Gaeremynck - La décentralisation fait nécessairement référence aux compétences juridiques reconnues par le législateur aux régions et collectivités territoriales. Nous prenons cet élément en considération. Nous pensons que nous aurions peut-être intérêt à réfléchir à des modes d'organisation territoriale différents de cette stricte mise en oeuvre des compétences. Il faut trouver, en respectant les compétences de chacun, des modes d'organisation sur le plan territorial et notamment régional. La notion est donc sensiblement différente de celle de décentralisation. Dans le cadre de la décentralisation, il est possible d'accroître les compétences de la région, par exemple en matière de politique d'emploi ou de formation des salariés.

M. Jean-François Humbert - Pourquoi pas ?

M. Jean Gaeremynck - Vous nous interrogez sur le sens de nos réflexions par rapport aux pistes évoquées. Celles-ci ne vont pas dans le sens de la décentralisation, au sens classique du terme, c'est-à-dire par rapport aux compétences juridiques. Il s'agit plutôt de modes d'organisation permettant de « réconcilier des légitimités », comme le dit M. Boorlo : région, entreprises, partenaires sociaux, branches. Nous manquons cependant d'ingénierie. La piste qui nous semble féconde est la piste territoriale, qui entre cependant en discordance avec le système vertical actuel. Encore faut-il que les personnes intéressées acceptent de participer à ce champ de réflexion et de discussion. En effet, il concerne leurs compétences dans le champ de la négociation.

Mme Sylvie Desmarescaux - Vous avez indiqué que la formation continue est gratuite pour les salariés, contrairement à la formation professionnelle. Je me demande quelle solution peut être apportée alors même que tant d'argent est dépensé. Je suis maire d'une petite collectivité et le personnel communal participe à des formations. Une jeune dame est en train de terminer un contrat aidé. Elle a réalisé des petites formations sur la parentalité et l'utilisation de l'ordinateur, mais elle souhaite passer un CAP « petite enfance » de 2 000 euros et ne bénéficie d'aucune aide. Je suis très choquée par ce cas. Je suis en effet incapable de l'aider, car elle ne fait pas partie du personnel communal. Comment réagissez-vous et quelle est votre position ? Ce cas montre l'inégalité de traitement entre le personnel salarié et des personnes revenant au statut de RMIstes.

M. Jean-Claude Carle, président - Si vous le permettez, comme nous arrivons au terme de cette audition, nous allons prendre les autres questions maintenant.

Mme Valérie Létard - Pour compléter les propos de Sylvie Desmarescaux, et dans la logique de territorialisation que vous présentiez, je pense que les inégalités de traitement pour la formation sont au coeur du problème. Elles se manifestent entre, d'une part, les publics éligibles au financement de la formation de la région et, d'autre part, les bénéficiaires du RMI ayant droit à une insertion sociale mais pas à une formation professionnelle, parce qu'ils ne dépendent pas de la même logique et du même dispositif. Le Nord compte plus de 70 000 dossiers de bénéficiaires du RMI : comment les faire bénéficier des formations organisées par la région ? Les deux mondes sont hermétiques et il n'existe pas de passerelle. Nous sommes en train d'y travailler et la question est extrêmement compliquée. Nous sentons qu'une articulation, une mise en réseau, une notion de pilotage collectif, et peut-être de chef de file - que prévoit l'évolution des lois de décentralisation - sont nécessaires. Ainsi, tous les acteurs de la gestion publique ou de la gestion de moyens pour la formation professionnelle pourraient être rassemblés dans une même réflexion et permettre ainsi de visualiser les manques.

Nous parlions des gens qui ne parviennent pas à se former, alors qu'ils en ont besoin. Or si les ASSEDIC ne financent pas totalement une formation professionnelle, et que l'individu doit en payer une quote-part alors qu'il n'en possède pas les moyens, comment fait-il ? C'est impossible, donc les crédits pour la formation ne sont pas utilisés assez vite. De la même manière, les trois quarts des formations professionnelles organisées par les régions ne sont pas rémunérées. Quels sont alors les financements permettant de vivre pendant le temps de la formation ? Existe-t-il un accès à une prestation minimum ? Ces questions relèvent d'un socle commun et d'une réflexion nationale. Certaines pourront être réglées s'il existe un vrai travail partenarial au niveau des territoires et que chacun accepte de participer à un projet commun de développement de la formation professionnelle correspondant aux besoins du territoire. Les moyens sont importants mais il est aussi nécessaire que les formations soient en phase avec la réalité économique. Aussi, vu le nombre de branches professionnelles et d'OPCA, comment l'échelon régional peut-il posséder une vision d'ensemble ? C'est à ce niveau que la question se complique, car régions, départements, État, fonds européen, sont concernés. Or comment concilier autant de partenaires de manière efficace ?

M. Jean Gaeremynck - J'apporterai deux éléments de réponse, très pragmatiques, mais à approfondir pour l'avenir. Le premier concerne certains traitements de restructuration. Ces dernières années, dans le cadre d'importants licenciements économiques et de plans sociaux d'envergure, notamment dans le Nord, nous avons assisté à des exemples très intéressants d'organisation sous forme de conférence des financeurs. Ainsi, l'opération « Armelle », qui devait inclure un grand nombre de salariés dans un plan de reconversion, a été un succès. Dans ce cas, le mode d'organisation est neutre en termes de compétences, et ne gêne de fait aucun acteur. Cette opération, ponctuelle et ciblée, pourrait être élargie.

Concernant la réconciliation des systèmes régionaux et par branche, il me semble qu'il est possible d'amener les partenaires sociaux à approfondir l'approche interprofessionnelle. Elle permettrait de favoriser l'égalité entre les petites et les grandes branches professionnelles. Il faut d'abord se demander s'il est nécessaire de conserver plusieurs réseaux interprofessionnels. L'approche interprofessionnelle doit-elle être renforcée, puisqu'elle se prête plus à l'approche territoriale ? Ces deux éléments nous permettent d'alimenter la réflexion.

Mme Françoise Bouygard - L'exemple de l'accès à un CAP petite enfance est très illustratif des courriers quotidiens que nous recevons. La question ne me semble pas porter sur un manque de financement. De plus, certains acteurs réfléchissent à cette question, et mettent en place des politiques. L'UNEDIC dispose ainsi de politiques de formation (dont vous a parlé M. Revoil) et d'enquêtes pour repérer les tensions sur le marché du travail et déterminer quelles sont les formations qui seront exclusivement financées. L'État peut également mener des actions. Chaque conseil régional exprime sa politique au sein du PRDF. Les partenaires sociaux, dans chaque branche, conduisent également des politiques, et la lecture des 400 accords de branche qu'ils ont conclus sur la formation professionnelle, indique que le contenu et la réflexion sont réels. Il existe donc des acteurs qui élaborent une politique de formation et qui en détiennent la légitimité. Pourtant, lorsque des sujets concrets et parfaitement légitimes se présentent sur des métiers dans lesquels existent des besoins, aucune réponse immédiate et concrète n'apparaît. De fait, il faut renforcer la territorialisation des fonds de la formation continue. La difficulté, je le rappelle, réside dans la nécessaire bienveillance des partenaires sociaux, puisqu'ils gèrent les fonds de formation et en conduisent les politiques depuis plus de trente ans.

En outre, pour que les diverses légitimités discutent ensemble et construisent une politique avec une valeur ajoutée, et répondant aux cas individuels et concrets, les partenaires sociaux ne doivent pas être les seuls à montrer l'exemple, mais l'État et les conseils régionaux ont aussi une responsabilité. Nous menons cette réflexion, même si nous n'apportons peut-être pas aujourd'hui une réponse aussi concrète, dans l'ingénierie de la réforme, que celle que vous auriez souhaitée. En effet, nous pensons que nous ne pouvons élaborer de réponse concrète que collectivement. Se passer du collectif revient à vouer cette réforme à l'échec, à bloquer la négociation, et à rester au statu quo et se contenter de réformes marginales.

Mme Létard a soulevé une question que nous n'avons pas le temps d'approfondir, mais néanmoins très importante : le statut du stagiaire de formation professionnelle et sa rémunération. Cette question nous préoccupe également, notamment concernant son lien avec les minima sociaux et l'assurance chômage. Il existe des effets assez contreproductifs au barème actuel de cette rémunération. Pourtant, bénéficier d'un revenu pendant la formation, notamment qualifiante, est totalement indispensable.

Nous n'avons également pas le temps d'aborder un troisième sujet, que je cite néanmoins pour mémoire : l'offre de formation. Elle renvoie à des sujets juridiques, notamment concernant la part pouvant être attribuée sous forme de subvention et celle relevant des marchés publics. Il faut se référer à la réglementation européenne. Ces sujets sont intéressants du point de vue juridique mais ils sont surtout importants parce qu'ils détermineront notre capacité à l'avenir à structurer un appareil de formation de qualité, notamment lorsque les formations nécessitent des investissements lourds, comme dans les formations techniques.

M. Jean-Claude Carle, président - Nous vous remercions tous deux de votre contribution, qui nous a permis d'aborder plusieurs domaines très importants : il faudra adopter une conception renouvelée, à la fois partenariale et territorialisée, pour adapter certains mécanismes, notamment financiers. Cette vision implique également d'aborder la notion de chef de file et de gouvernance du système.

Audition de Mme Annie THOMAS, secrétaire nationale, et de M. Jean-Luc GUEUDET, secrétaire confédéral, de la Confédération française démocratique du travail (CFDT) (21 mars 2007)

M. Jean-Claude Carle, président - Je ne présenterai pas la CFDT, puisque chacun connaît cette grande organisation syndicale, ainsi que son attention particulière portée à la formation professionnelle. Je vous laisse la parole pour nous donner votre point de vue sur la problématique, sur les aspects positifs et négatifs, et les pistes d'évolution. Nous vous soumettrons ensuite au jeu des questions et des réponses, notre objectif étant, dans le cadre de cette mission, de dresser l'état des lieux de la formation professionnelle et de l'utilisation des 24 milliards dépensés chaque année. Nous considérons qu'il ne s'agit pas d'une dépense mais d'un investissement et que comme pour tout investissement, il est normal de savoir si ces sommes profitent effectivement aux destinataires envisagés. A partir de ce relevé de situation, nous devons formuler des propositions, enrichies de votre contribution. Je vous remercie de votre participation.

Mme Annie Thomas - Merci monsieur le président. Mesdames et messieurs les sénateurs et sénatrices, bonjour. Je vous remercie d'avoir invité la CFDT à participer à cette audition. Nous sommes très attentifs aux discussions tenues dans votre commission grâce aux parutions sur le site internet. Nous sommes tenus au courant quasiment instantanément, et je signale qu'il est très plaisant de travailler sous cette forme, et je vous en félicite. En effet, pour la première fois, avant même d'intervenir, nous connaissons l'état d'avancement de la réflexion et les positions des autres acteurs.

Je précise que j'ai moi-même été la négociatrice de la CFDT pour l'accord sur la formation professionnelle de 2003. M. Gueudet est arrivé à la confédération deux ans après, et il est désormais chargé, à mes côtés, de faire vivre cet accord auprès de nos équipes. Je suis par ailleurs la présidente de l'UNEDIC, le régime d'assurance chômage. A ce titre, si vous le permettez, je déborderai de la frontière que vous avez fixée sur l'ANI et la formation des salariés stricto sensu, notamment pour vous donner notre opinion du système de formation, concernant les personnes oubliées.

Je souhaite d'abord évidemment dire que nous estimons que votre travail actuel est utile, et nous sera utile. Nous ne le mélangeons pas avec certaines déclarations qui signent la suppression du DIF et proposent un « Grenelle » de la formation, alors même que le système n'est pas totalement stabilisé, pour le dire honnêtement. L'ANI 2003, la loi 2004, certaines négociations de branches de 2004 à 2006, et certaines négociations d'entreprises, forment un immense travail de négociation qui commence à produire des effets aujourd'hui. Je signale que le bilan actuel ne peut être qu'un premier bilan d'étape. Les évolutions que nous vous suggérerons, car nous pouvons déjà trouver des aspects positifs et des aspects négatifs, doivent également s'inscrire dans le temps nécessaire de la montée en puissance de ce nouveau dispositif.

Avec ce dispositif, nous observons d'abord une meilleure mobilisation des salariés, à travers des formes de « co-construction », par exemple pour le DIF, mais aussi pour la période de professionnalisation. Nous estimons que le concept de professionnalisation est également porteur d'avenir, mais il faut attendre qu'il porte ses fruits. En effet, à travers la période et le nouveau dispositif du contrat de professionnalisation, nous avons changé non seulement de vocable, par rapport au contrat de qualification, mais aussi d'horizon. En effet, la formation est désormais davantage liée à l'entreprise et à la recherche de compétences au service de l'investissement et du développement dans les entreprises.

Enfin, les questions financières, liées aux 21 milliards d'euros, ne représentent pas un problème. En effet, les partenaires sociaux ont accepté l'augmentation de la cotisation, malgré sa forte hausse pour les PME. Cet accord est le signe que désormais, la formation est un investissement pour les chefs d'entreprise, et non plus un coût. L'expression parfois effectivement utilisée de « dépensés sans savoir pourquoi » pour qualifier les 21 milliards d'euros, est assez choquante. Elle semble en effet indiquer que des économies pourraient être réalisées, alors que nous pensons que ce montant n'est pas excessif, mais qu'il est mal utilisé et qu'il faut surtout qu'il serve à tous les salariés. En effet, l'accès à la formation est inégalitaire et il faut l'améliorer. Pour nous, c'est donc plutôt à ce niveau que se situe la question et non au niveau financier. Le niveau de l'effort de la France est assez proche de celui d'autres pays d'Europe ou du monde occidental proches de notre pays. Nous pourrions peut-être consentir des efforts supplémentaires en suivant les engagements de Lisbonne. Ce serait notamment souhaitable dans des secteurs comme la recherche et l'innovation.

Les dépenses de formation, qualifiées comme telles, devraient intégrer non pas la hauteur mais le destinataire, et surtout faciliter l'accès. Aussi, nous n'affirmerons pas que le système et la réforme ont totalement réglé les problèmes. Les questions d'accès à la formation restent très difficiles pour plusieurs raisons.

Premièrement, les personnes les moins qualifiées sont celles qui, très spontanément, ne recherchent pas la formation, par exemple du fait d'un souvenir personnel d'échec scolaire. Lors de la création du nouveau dispositif, il a beaucoup été question d'appétence. En effet, il est impossible d'amener les individus à la formation lorsqu'ils ne le souhaitent pas. Ils doivent sentir que cette formation est liée à leur projet personnel ou professionnel, y voir une valeur ajoutée et se sentir à l'aise avec la matière formation. Certains sont restés sur un échec scolaire et c'est un événement très douloureux, qu'ils ont parfois la crainte de revivre, surtout lorsque la formation des adultes revêt un aspect trop scolaire.

Deuxièmement, certaines personnes parmi les moins qualifiées mais stables dans leur emploi, et à qui il est conseillé d'envisager une formation, prennent ce conseil comme le retour à une forme de jugement sur leur travail actuel. Ils peuvent estimer qu'ils n'effectuent pas correctement leur travail et que la proposition de formation représente une façon détournée de signaler leur incompétence. Ces questions sont extrêmement importantes pour la CFDT. Dans la négociation, nous avons autant insisté sur des dispositifs symboliques, comme le DIF ou le contrat de professionnalisation, que sur les moyens d'accompagnement. La CFDT affirme très fortement qu'il ne suffit pas de créer un dispositif, aussi attirant soit-il, pour que les salariés y adhèrent. Pour nous dans cette salle, cette question n'est pas un problème car nous sommes des enfants heureux de l'école, nous aimons la formation, et nous sommes à l'aise avec l'éducation. Mais tel n'est pas le cas de la majorité de nos concitoyens.

L'entretien professionnel mis en place par l'ANI, constitue l'un des premiers moyens d'accompagnement. Vous observez d'ailleurs que je ne parle pas d'argent, car il devrait être mis en place dans le cadre normal du fonctionnement des entreprises. Il devrait avoir lieu tous les deux ans, dans toutes les entreprises, afin de faire un point avec le salarié sur ses besoins, sur le niveau d'heures enregistrées dans son DIF et sur les évolutions possibles du poste. Nous insistons beaucoup sur la mise en place du « passeport formation », document qui doit recenser le parcours du salarié et est très utile pour une opération de validation des acquis de l'expérience. En effet, pour les personnes en difficulté, en particulier vis-à-vis de l'écrit, passer les épreuves ne constitue pas tant un problème que constituer un dossier. Les personnes sont à l'aise avec leurs matières, mais pas avec la documentation administrative. Dans le passeport, ces aspects sont repris. J'insiste beaucoup sur cette question par rapport au bilan. Vous remarquez que je dépasse largement les questions budgétaires.

Par ailleurs, les partenaires sociaux ont également décidé de légèrement anticiper le bilan qu'ils devaient faire de l'ANI, en instaurant un comité de pilotage de cette évaluation. Ce bilan inclura également le DIF. Nous sommes aux prémices du DIF, puisque la majorité des salariés détiennent entre vingt et quarante heures au compteur. Or le maximum, qui correspond à 120 heures, permet d'effectuer un projet de formation intéressant. Il faut donc intégrer l'idée que cette réforme a de multiples rendez-vous. La CFDT a décidé de mettre en place sa propre évaluation, en particulier pour les pratiques syndicales en direction des salariés. Ces nouveaux dispositifs ont en effet une dimension très individualisée : chacun détermine son propre projet. Les pratiques syndicales en sont donc changées. Il est impossible de traiter ces questions uniquement deux fois par an, lors du débat sur le plan de formation. Du quantitatif, correspondant à un montant d'argent pour une procédure ou un public, nous sommes passés au qualitatif : les personnes peuvent créer leur projet de formation. Nos sections syndicales, qui travaillent plus souvent sur le collectif que l'individuel, doivent désormais changer leurs pratiques.

Nous avons mis en place un certain nombre d'outils, dans le cadre de la négociation, mais également des guides pour permettre aux salariés d'appréhender leurs nouveaux droits et pour permettre à nos équipes d'étudier si, dans leurs pratiques syndicales, elles favorisent l'accès à la formation de leurs collègues. Nous menons une enquête avec le cabinet Circé sur des fonds de l'IRES (Institut de recherche économique et sociale), qui étudiera les pratiques d'un certain nombre de sections CFDT sur l'ensemble du territoire. Vous avez reçu avant nous le délégué général à l'emploi et à la formation professionnelle et M. Le Douaron, de la DGEFP, qui a commis un rapport. La CFDT partage ce premier bilan d'étape, en particulier sur les questions en suspens qui vous ont été présentées.

Quelles sont désormais pour nous les priorités d'intervention et d'amélioration ? Je redis toutefois que nous attendons que le dispositif monte en puissance. Nous pensons que nous ne pourrons pas éviter longtemps un certain nombre de débats. Le premier de ces débats est le rôle et le nombre des OPCA. Cette question n'a pas été abordée pendant la négociation. La CFDT avait d'ailleurs demandé qu'il n'existe plus qu'un seul OPCA interprofessionnel au niveau de la région, ce qui signifiait la fusion des OPCA-REG et de l'AGEFOS-PME, et une interrogation sur le système séparé des FONGECIF. Il ne nous semblait pas opportun que les OPCA soient dispersés, car une nouvelle réalité territoriale s'imposait, puisque nous étions au début de la phase 2 de la décentralisation de M. Raffarin. LA CFDT est à l'aise à la fois avec la formation et avec la régionalisation. Nous plaidions pour une forme de représentation homogène des partenaires sociaux de la formation professionnelle face à d'autres pouvoirs régionaux émergents. Cette question des OPCA était délicate pour les organisations patronales, et donc le sujet a été évacué.

La transférabilité du DIF est une question posée politiquement et elle est évoquée également par les partenaires sociaux dans le cadre de la sécurisation des parcours. Elle suppose une mutualisation des fonds, une articulation des politiques de branches et de territoires. En plus de la collecte, les OPCA détiennent désormais un nouveau rôle de service auprès des entreprises et des salariés, pour le DIF, la professionnalisation, mais aussi les moyens d'accompagnement (certaines petites entreprises externalisent ainsi l'entretien d'évaluation). Le corps même de la réforme va donc entraîner un changement du rôle des OPCA. L'AGEFOS-PME est en train de construire un outil que nous estimons extrêmement innovant, sur la base d'une contribution volontaire de l'entreprise qui va permettre de gérer le DIF au niveau de l'AGEFOS-PME, pour le chef d'entreprise et les salariés. Le premier chantier est donc le nombre et le rôle des OPCA. Il existe peut-être aussi trop de petits OPCA qui ne sont pas en mesure de jouer un rôle de service. Ils ne parviennent qu'à collecter et mutualiser. De plus, les frontières des OPCA doivent épouser les politiques de branches. La DGEFP a donné quelques pistes intéressantes sur leur articulation. La question de la transférabilité du DIF entre dans la sécurisation des parcours. Elle est pratiquement reprise par toutes les organisations syndicales et elle est écoutée par les organisations patronales.

En tant que présidente de l'UNEDIC, je souhaite signaler que nous manquons d'un dispositif de formation longue et qualifiante pour les personnes en situation ou qui souhaiteraient se reconvertir ou changer d'orientation. Les dispositions au niveau de l'UNEDIC sont en adéquation avec les emplois, en particulier avec les « métiers en tension ». Pour le reste, la situation est plus compliquée. Les salariés sont partout appelés à être mobiles mais les dispositifs ne sont pas en mesure de leur offrir la plate-forme qui leur permettrait d'être vraiment mobiles. Or un sondage de la semaine dernière indiquait que 54 % des Français pouvaient envisager de changer d'orientation dans l'année. Nos concitoyens ne sont pas donc pas aussi fermés que nous pourrions le croire sur ces questions.

Je dépasse maintenant les salariés stricto sensu. Le problème d'accès à la formation des demandeurs d'emploi non indemnisés ou des RMIstes est grave, car ces personnes auraient justement le plus besoin d'acquérir des qualifications. Elles doivent pourtant aller jusqu'à se former à l'ingénierie de leur propre formation. Cette situation n'est pas acceptable pour la CFDT et nous plaidons pour le décloisonnement des dispositifs, et pour que les besoins des personnes figurent au centre des systèmes d'État, des régions et des partenaires sociaux. Nous souhaitons que ce soient ces besoins, et non pas leurs statuts, ou les financements afférents qui décident, comme aujourd'hui. Le chemin est facilité pour un demandeur d'emploi indemnisé qui souhaite s'orienter dans un métier en tension ou pour un salarié demandant un congé individuel de formation. Les autres cas connaissent un véritable parcours du combattant. L'association des départements de France, que nous avons officiellement et pour la première fois rencontrée à la CFDT il y a quinze jours, se désolait également de cette réalité.

Je comprends que nous discutions du DIF et des OPCA et des améliorations à apporter au dispositif, mais il faut aussi se préoccuper des « zones d'ombre » qui existent. A ce titre, et au risque de dépasser les limites du sujet, je veux évoquer les jeunes sortis du système scolaire sans qualification. Tel est le cas de 150 000 jeunes chaque année, soit 20 % de la classe d'âge. Or depuis dix ans, ce chiffre n'a pas augmenté, certes, mais n'a pas non plus baissé. Il est considérable. Il ne faut pas oublier cet élément lorsque le système de formation professionnelle est abordé. En effet, tous les individus ne sont pas à égalité et le système de formation professionnelle n'est pas l'école de la deuxième chance. Cette idée est généreuse mais elle n'est pas la réalité. Il faut donc reconnaître en toute lucidité que nous manquons d'un dispositif simple de type suédois, dans lequel les jeunes sans bac sont immédiatement pris en charge par leur collectivité locale. Au travers de formations par alternance, de stages ou de retour à l'enseignement académique, la nation s'engage à ce que ces personnes acquièrent une qualification. Il ne faut pas créer de nouveau un contrat mais une obligation. Cette obligation signifie que l'éducation nationale met en place des systèmes pour remédier à cette question. Il est inacceptable que cette situation perdure. Nous pensons que la mise en place du socle commun de base et de compétence est une première réponse mais il faudra en inventer d'autres.

Nous pourrions revenir sur la professionnalisation à l'université mais je pense que vous êtes coutumiers de ces questions. Pour terminer, je rappelle que nous voulons insister sur deux points. Le premier est la nécessité de placer la personne au centre du dispositif et de permettre aux acteurs de s'organiser pour répondre aux besoins. Le deuxième point, essentiel, et sur lequel il faut travailler, est la question de la gouvernance de ce dispositif. J'ai indiqué que les conseils régionaux constituaient de nouveaux acteurs. J'y ajoute les conseils généraux, au regard de leurs responsabilités par rapport à certaines populations en difficulté. Il existe donc trois grands groupes d'acteurs au niveau des territoires : les conseils généraux et régionaux, l'État, et les partenaires sociaux. Il faut qu'ils parviennent à s'organiser. Le rôle du Conseil national de la formation professionnelle tout au long de la vie (CNFPTLV), présidé par Dominique Balmary, est jugé positivement par la CFDT, après des débuts épiques et des débats politiques passionnés, soit six mois pour aboutir à une compréhension et une reconnaissance mutuelle... Il me semble que le Conseil est désormais entré dans une phase de travail plus positive et s'achemine vers ce rôle de gouvernance nationale dont nous avons besoin.

Il s'agit maintenant d'organiser une gouvernance au niveau de la région, sans pour autant qu'elle soit pilotée par le conseil régional, souvent malgré son envie. Il convient de désigner des chefs de file, mais chaque acteur doit faire un pas vers l'autre et il faut s'organiser en fonction du financeur pour déterminer l'acteur qui répondra aux besoins des personnes, la manière de le faire et le moment. Cette organisation, qui doit être formelle, nécessite de se connaître, de se parler et de se respecter. Il faut que les paritaires soient capables de s'organiser, sachant qu'il existe un pôle ASSEDIC, un pôle OPCA, avec différents OPCA. L'idée de la CFDT, partagée par d'autres organisations syndicales, est de commencer par s'organiser par pôles paritaires et de trouver la gouvernance régionale nécessaire pour que tous les salariés, les demandeurs d'emploi et les exclus puissent avoir accès à la formation professionnelle.

M. Jean-Claude Carle, président - Je vous remercie beaucoup. A moins que M. Jean-Luc Gueudet souhaite intervenir, nous allons tout de suite passer aux questions.

M. Serge Dassault - J'ai beaucoup apprécié votre intervention. Vos propos avaient le mérite d'être clairs, justes et vrais. Vous avez parlé d'entretiens pour connaître les besoins des individus, et cette initiative est intelligente. Vous avez également évoqué un sujet qui me touche beaucoup : les jeunes sortant du collège sans qualification. Ils constituent une priorité car ils sont la cause des problèmes de sécurité dans les communes. Ils quittent souvent le système scolaire sans savoir lire et écrire. Je connais ainsi certains cas détectés qui paraissent aberrants. Ils n'apprennent pas à la maternelle et à l'école élémentaire à parler et à écrire, et ces lacunes les suivent jusqu'à la fin du collège. Vous avez dit le mot juste : comment s'en occuper et comment s'y intéresser ? Vous avez indiqué qu'ils devraient être pris en charge par les collectivités locales. Je suis d'accord avec ce principe à condition qu'il soit une obligation. Le malheur vient en effet du fait que l'école n'est obligatoire que jusqu'à seize ans, et qu'en général les élèves ne font rien ensuite, sans que personne ne s'en préoccupe. J'ai demandé que l'obligation scolaire soit portée jusqu'à dix-huit ans, de façon à obliger les jeunes, entre seize et dix-huit ans, à suivre une formation professionnelle. Vous avez raison d'indiquer que l'expression « école de la deuxième chance » est mal choisie. En effet, il s'agit plutôt de leur première chance pour apprendre un métier. J'approuve donc entièrement vos propos. J'aimerais d'ailleurs vous rencontrer pour suivre ce dossier et réfléchir à la façon d'obtenir des amendements et des propositions de loi permettant d'appliquer ces idées. Je souhaitais par ailleurs vous demander de repréciser le rôle de l'OPCA.

Mme Annie Thomas - L'OPCA est l'organisme collecteur. Il est chargé de recevoir les cotisations des entreprises, différentes selon que l'effectif dépasse ou est inférieur à dix personnes. La destination de cette somme dépend du choix de l'entreprise ou de la convention collective, qui a déterminé un OPCA de référence. Les OPCA se divisent en deux grandes familles : d'une part, les OPCA de branche, comme l'OPCAIM, pour la métallurgie, d'autre part, les OPCA interprofessionnels, plus centrés sur le territoire et pouvant recevoir des fonds d'entreprises d'origines très différentes. Les entreprises possèdent le choix de leur OPCA. La France comporte quatre-vingt dix huit OPCA.

M. Serge Dassault - Pour les collectivités locales souhaitant reprendre en main leurs jeunes et les orienter vers la formation professionnelle d'apprentissage, existe-t-il des possibilités de financement par ces OPCA ?

Mme Annie Thomas - Les OPCA financent la formation des salariés du privé et sont donc gérés par les partenaires sociaux, comprenant les organisations syndicales et patronales dans le cadre du paritarisme. Depuis quelques années, nous sommes sortis de ces frontières strictes, puisque certains OPCA financent par exemple des opérations de lutte contre l'illettrisme, c'est-à-dire pour des personnes non salariées et désocialisées. De même, une partie des excédents de la formation des salariés, remontant des OPCA vers le fonds national, le FUP, permet de financer la formation des demandeurs d'emploi qui prendraient un contrat de professionnalisation, qu'ils soient indemnisés par l'UNEDIC, ou qu'ils bénéficient de l'ASS (allocation de solidarité spécifique). Cette affectation des fonds des OPCA, centrés à la base sur les salariés du privé, connaît donc déjà des changements. La thésaurisation des excédents aboutit d'ailleurs parfois à leur récupération par Bercy.

M. Serge Dassault - Il faudrait instaurer un système permettant d'aider les collectivités locales à prendre la responsabilité de cette opération et à payer des stages d'apprentissage dans les CFA (centres de formation d'apprentis) de façon à apprendre aux jeunes un métier et les sortir de leur situation.

M. Jean-Claude Carle, président - Nous aborderons le problème du système public lors d'une autre audition, en fonction du temps disponible jusqu'au mois de juillet. Ce domaine est en effet important et touche de nombreuses personnes. De plus le financement est différent. Nous essaierons donc d'intégrer ce thème, comme celui de la formation initiale.

M. Jean-Léonce Dupont - Je m'associe aux compliments de M. Dassault sur la clarté de votre intervention. J'aimerais que vous approfondissiez un problème que vous avez abordé : la professionnalisation des universités. Pouvez-vous être plus précise sur vos attentes ?

Mme Annie Thomas - Après la crise du CPE, cette question a connu un développement intéressant. Nous avons été auditionnés par la commission du recteur Hetzel et nous pensons qu'elle n'est pas allée au bout des initiatives possibles. Cependant, nous apprécions un certain nombre de ses recommandations, en particulier les questions liées à l'orientation.

Premièrement, nous pensons que chaque diplôme devrait comporter des « modules de professionnalisation » qui constitueraient le « bagage de base » nécessaire aujourd'hui pour tout diplômé voulant entrer dans un métier ou une entreprise. Ce bouquet pourrait comporter la maîtrise des outils informatiques, la maîtrise d'une langue, le travail en équipe ou l'organisation du travail. Deuxièmement, il nous semble qu'à l'université, la formation par alternance, que nous estimons, est insuffisamment utilisée. Cette formation est intéressante pour les populations en difficulté, mais aussi au niveau du supérieur. Or l'université française est extrêmement timide en la matière. Pour nous, la formation par alternance ne se réduit pas à un simple stage. Elle doit permettre l'acquisition d'une forme de connaissance des savoirs, d'expérimentation, puis de retour. Nous sommes toujours très surpris de constater que les jeunes sont intéressés par ces questions.

Mon troisième point relève du symbolique et il est partagé par la jeune confédération étudiante. Lors de la remise du rapport Hetzel, la CFDT et la confédération étudiante ont demandé au Premier ministre d'inscrire comme troisième mission de l'université l'insertion dans l'emploi. Depuis leur création, dans les textes officiels dont vous êtes spécialistes, les universités sont responsables de deux missions : le savoir et la recherche. Nous pensons qu'il faut aller plus loin, en inscrivant cette troisième mission. Au-delà du symbole, cette modification doit permettre de faire évoluer les questions budgétaires, d'organisation et de personnel dans les universités.

Le quatrième point vise à faire de l'université un réel lieu de validation des acquis de l'expérience (VAE). Le ministère de l'éducation nationale représente aujourd'hui logiquement le plus gros certificateur. Nous avons cependant parfois l'impression que l'université est « l'enfant pauvre » de l'accès au diplôme, puisque ce cursus semble moins noble. Concernant l'illettrisme, l'agence nationale de lutte contre l'illettrisme réalise un très bon travail, en association avec nos équipes. Nous avons l'impression que l'université ne se préoccupe pas de cette question, pourtant importante. Tout comme M. Dassault, je pense qu'il faut traiter les problèmes à leur base, pour éviter qu'ils se compliquent avec le temps.

Le dernier point concerne l'accueil des salariés à l'université. Qui, mieux que l'université, pourrait être un formidable acteur de la formation tout au long de la vie ? Elle constitue un vivier exceptionnel de qualification et d'expertise. Or l'université est prioritairement tournée vers les jeunes et nous sommes attachés à cette mission essentielle. Cependant, si la question de la formation tout au long de la vie doit être traitée, il faut imaginer que les salariés puissent revenir à l'université. Les universités ne sont cependant pas organisées ainsi, ni même le système scolaire en général. Nous plaidons pour que les lycées professionnels accueillent pendant les vacances des salariés qui ont besoin de se reconvertir. Nous disposons de locaux et de matériel qui ne sont pas utilisés pendant quatre mois en comptant les petites vacances. Ils peuvent représenter un investissement. De même, nous souhaiterions que l'université propose une offre pour les adultes. Grâce au DIF, les adultes peuvent payer. 120 heures ajoutées à une formation en-dehors de leur temps de travail équivalent à deux mois de formation.

M. Jean-Léonce Dupont - Il faut ajouter que l'enseignement universitaire représente moins de 50 % d'utilisation des locaux dans l'année. Il existe effectivement des marges de manoeuvre et je partage tout à fait votre position. J'aimerais simplement en plus qu'une quatrième mission soit ajoutée à celles de l'université. En effet, de la même manière qu'il faut favoriser l'insertion professionnelle suite à la formation, il faudrait développer la recherche appliquée suite à la recherche.

Mme Annie Thomas - Je vous laisse l'initiative de cette proposition, et nous vous soutiendrons.

Mme Isabelle Debré - Je vous félicite à mon tour pour votre clarté. Comme vous parlez librement, je me permets de vous poser une question directe, soulevée lors de notre déplacement à Marseille : pourquoi dénombre-t-on quatre-vingt dix huit OPCA ? Il nous est important de comprendre ce chiffre, et à qui il profite. De plus, pourquoi augmente-t-il ? Comment éviter ce gâchis ?

Mme Annie Thomas - Votre question me semble normale et nous nous la posons également. La moitié des OPCA sont interprofessionnels et l'autre moitié professionnels. Considérons d'abord les premiers. L'AGEFOS-PME constitue un grand OPCA interpro, national, et possédant des antennes. Il est le plus grand OPCA de France. On trouve également vingt-sept OPCAREG, interpro, qui concernent, eux, le MEDEF. Je les considère donc comme l'OPCA interpro du MEDEF. Le MEDEF l'a d'ailleurs souhaité ainsi, face à l'OPCA interpro de la CGPME. Au moment de cette création, la CFDT voulait envisager un seul OPCA interpro, commun à la CGPME et au MEDEF. Cette option a cependant été écartée. Il faut ensuite compter trente FONGECIF, qui collectent les fonds qui servent aux congés individuels de formation. Vous remarquez comme le système est compliqué : en plus du nombre conséquent d'OPCA, il existe des OPCA assurant une partie de la collecte... Est-ce vraiment nécessaire ? Les mandatés de la CFDT sont eux-mêmes tellement possédés de l'institution qu'ils le jugent utile pour éviter de confondre ces fonds avec les autres. Nous leur expliquons alors qu'il suffit de séparer les lignes au niveau de l'OPCA dans le compte budgétaire, mais ils ne savent pas effectuer cette opération.

Mme Isabelle Debré - Il existe pourtant des logiciels appropriés.

Mme Annie Thomas - Bien sûr, et cette opération pourrait même être réalisée à la main. J'insiste sur les OPCA interpro, parce qu'il faudrait régler certains points. Aucune raison ne justifie ainsi que les FONGECIF bénéficient d'un traitement spécifique. De même, la double présence d'un OPCA-MEDEF et d'un OPCA-CGPME n'a pas de sens.

Je considère maintenant le reste, c'est-à-dire les quarante et un OPCA pro, ou de branche : chimie, métallurgie (OPCAIM), agriculture... Certains épousent la frontière d'une branche, assurant ainsi une vraie cohérence entre une politique de branche et le collecteur. Ce système ne tient cependant pas compte des petites branches et donc de leurs faibles moyens, des petits OPCA, d'une mutualisation restreinte et de services réduits. De plus, certains OPCA recoupent plusieurs branches dont les politiques peuvent être différentes. Cette différence peut susciter des conflits au sein des OPCA. Faut-il donc plaider pour un « URSSAF de la formation professionnelle », soit un organisme collecteur central ? Nous ne sommes pas parvenus encore à ce point, mais nous y avons parfois pensé. Nous considérons cependant que l'OPCA, en tant que tel, pourrait être un excellent outil de branche ou de territoire. Il apparaît logique que la branche possède les outils de sa politique. La réforme repose d'ailleurs essentiellement sur une logique de branche. Nous ne sommes donc pas opposés au principe mais nous pensons qu'il faut résoudre le problème au niveau interprofessionnel. En effet, le conseil régional possède au moins trois interlocuteurs. Il faut par ailleurs être très pragmatique et plaider pour des OPCA de dimension supérieure, en baissant légèrement le nombre. Ainsi, ils pourront assurer les services définis dans la réforme. Existe-t-il des intérêts d'argent ? Certainement. Nous constatons aussi un certain refus de partager les modes de gestion, à l'instar des communes.

Mme Isabelle Debré - Je ne pensais d'ailleurs pas seulement à des intérêts financiers. Si cette organisation ne profite qu'aux OPCA, c'est regrettable.

Mme Annie Thomas - Il est peu profitable aux salariés. Il est difficile d'y trouver une plus-value. En revanche, plus l'OPCA est important, plus il détient les moyens de sa politique. Il apparaît donc une forme d'incohérence dans le mode d'organisation choisie par les partenaires sociaux. Pour la CFDT, elle représente une forme d'affaiblissement de la place des partenaires sociaux en région, en raison de son éclatement.

M. Jean-Claude Carle, président - Vous avez émis l'hypothèse d'une « URSSAF de la formation professionnelle ». Le problème ne pourrait-il pas être réduit par le renforcement du rôle du FUP ? Cette réponse éviterait de créer une instance supplémentaire. De plus, l'URSSAF présente des limites.

M. Jean-Luc Gueudet - Je ne siège pas au FUP, mais je pense effectivement qu'il vaut mieux utiliser ce qui existe et fonctionne déjà, et un lieu où les partenaires sociaux ont l'habitude de travailler, et de procéder à des arbitrages sur des financements de dossiers. Il serait envisageable d'élargir les compétences du FUP, déjà habitué à travailler avec l'ensemble des OPCA. Centraliser la collecte permettrait de recentrer les OPCA sur leur rôle de conseil et d'ingénierie, et d'éviter des intérêts de gestion propres aux branches. Dans le système de protection sociale, le fait que l'URSSAF collecte les cotisations n'empêche pas les caisses d'allocations familiales de mener leurs propres politiques, ni d'ailleurs la sécurité sociale dans son ensemble. Nous pourrions nous rapprocher de ce fonctionnement.

Mme Valérie Létard - Comme mes collègues, je souhaiterais d'abord vous remercier pour la précision de vos propos et votre vision d'ensemble. Concernant la gouvernance régionale, dont nous avons discuté avec les intervenants précédents, je partage entièrement votre vision visant à éviter les « zones d'ombre » dans le dispositif. Il est en effet essentiel que chacun puisse accéder à la formation dans les meilleures conditions, quel que soit son statut et les crédits existant pour financer cette formation. Il est utile de mutualiser les moyens pour que demain nous puissions mieux orienter les moyens en fonction des besoins, très identifiés territorialement.

Par ailleurs, vous avez parlé de trois acteurs principaux dans cette gouvernance régionale. Nous nous demandions précédemment comment éviter un surnombre d'OPCA, pour réduire le nombre d'acteurs dans les discussions à l'échelon régional, et aboutir ainsi plus facilement à une solution. Vous avez formulé des propositions très intéressantes, et qui répondent à nos interrogations.

Le choix du chef de file pose un autre problème. Les régions revendiquent ce rôle parce que la compétence leur est transférée. Cette revendication pourrait d'ailleurs être envisageable si l'on définit la notion de chef de file. Être chef de file ne revient pas à décider pour les autres mais à assumer la coordination d'une politique de formation et à mettre en réseau des partenaires et des outils. S'accorder sur cette notion permettrait de lever de nombreuses inquiétudes auprès des acteurs territoriaux. Ce point est un élément clé, car aujourd'hui chacun est frileux parce qu'il tient au respect de ses prérogatives et de sa légitimité. Cette attitude est d'ailleurs normale. Je tenais à souligner cet aspect, car je crois que le blocage et la difficulté des régions et des départements à travailler ensemble, proviennent de cette revendication à décider par soi-même de sa politique, selon les publics choisis et les moyens disponibles. Elle explique également la difficile collaboration de la région finançant éventuellement la formation qualifiante pour le public RMIste. En effet, il faut mutualiser les moyens et partager les compétences, quelles que soient les sensibilités politiques. Dans ma région, toutes les institutions affichent d'ailleurs les mêmes tendances et la situation n'est pas plus simple qu'ailleurs.

Par ailleurs, vous avez indiqué à juste titre qu'aujourd'hui, 150 000 jeunes sortent du système scolaire, et leur sort est inconnu. Comment concevoir une sortie du système scolaire, sans aucune perte ? Vous avez cité la Suède pour les jeunes arrivés au bac. Cependant, les jeunes quittant le système entre leurs seize ans et le bac ne se rendent pas aussitôt à la mission locale, puisque personne ne les y envoie obligatoirement. Ne peut-on pas imaginer un dispositif systématique, avec l'éducation nationale, permettant à toute personne sortant du système scolaire de bénéficier d'un premier bilan de compétences et d'une première orientation vers la mission locale ou un organisme de formation ? Si ce système existe, est-il appliqué et généralisé ? Ne devrait-il pas faire partie des missions obligatoires de l'éducation nationale ? Je pose la question.

M. Jean-Claude Carle, président - Avant de vous laisser répondre, je souhaiterais compléter ces questions. Pour la gouvernance, la région me semble être le niveau adapté de territorialisation. Je choisis volontairement ce terme, pour ne pas entrer dans des problèmes de compétences, de cohérence et de chef de file. La mise en place des actions ne doit-elle pas se situer cependant à un niveau inférieur, notamment au niveau du bassin de formation (qui correspond quasiment au bassin d'emploi) ? Ce qui vaut pour la formation continue vaut aussi pour la formation initiale. Ce niveau redonnerait au PRDF (plan régional de développement des formations) tout son rôle et toute sa dimension. Il permettrait également d'améliorer la situation, notamment par rapport au problème de l'orientation. L'orientation aujourd'hui procède par échecs successifs et est plutôt subie que voulue. La mise en application, avec la mise en réseau des établissements de formation initiale et continue, tous types d'enseignement confondus (agricoles, privés, publics...), ne devrait-elle pas se décliner à ce niveau ?

Mme Sylvie Desmarescaux - Je suis d'accord sur le rôle de chef de file du niveau régional, mais à un niveau inférieur, les maisons de l'emploi ne sont-elles pas une solution ? Je vous félicite également pour votre intervention.

M. Jean-François Humbert - Le niveau régional semble emporter le consensus. Il comprend un conseil régional, certes, mais aussi un Conseil économique et social régional (CESR), qui se plaint régulièrement de ne pas être consulté sur les grandes questions. Le but n'est pas de priver les conseillers régionaux de quelques pouvoirs, cependant ce chef de file, autrement dit l'acteur qui oriente, supervise et organise le débat, ne pourrait-il pas être le CES régional, qui trouverait ainsi enfin un vrai rôle ?

Mme Annie Thomas - Je commence par préciser qu'il ne faut pas se tromper sur le rôle de la gouvernance. Elle n'est pas un lieu de consultation mais de décision. Concernant les besoins de formation du territoire, le débat peut parfaitement avoir lieu au CESR. Une commission (à laquelle j'appartenais auparavant dans la région Midi-Pyrénées) travaille d'ailleurs sur ces questions. Vous auriez également pu me proposer le COCOREF (Comité de coordination régional de l'emploi et de la formation). Ce sont des lieux de décision des financeurs. Simplifions le paysage et soyons lucides. Lorsque l'on décide une politique, il faut se poser la question du propre poids de sa contribution. Il vaut mieux savoir que le financeur défend désormais plusieurs intérêts. Certains acteurs ne peuvent d'ailleurs même plus plaider pour les propres publics, comme les conseils généraux pour l'accès à la formation des RMIstes. Ayant accepté le système de mutualisation, il faut définir les priorités pour son propre territoire. Les priorités et l'organisation seront différentes en Île-de-France ou dans le Limousin, et même à l'intérieur de l'Île-de-France.

M. Jean-François Humbert - Le CES est chargé des consultations, et le conseil régional des décisions.

Mme Annie Thomas - Les décisions émanent d'une conférence des financeurs. Concernant la question sur le chef de file, je précise qu'il peut changer. Ainsi, dans certains secteurs, l'ASSEDIC pourrait devenir le chef de file de la formation de tous les demandeurs d'emploi et de tous les exclus, si elle en possède la compétence. Ce rôle ne doit pas obligatoirement être toujours confié au conseil régional.

Mme Isabelle Debré - La configuration pourrait varier selon les régions.

Mme Annie Thomas - Elle pourrait effectivement dépendre de l'organisation choisie pour le territoire. Nous ne sommes pas fermés concernant cette organisation.

M. Jean-Claude Carle, président - Elle varierait également selon la situation économique et sociale.

Mme Annie Thomas - Effectivement. Si l'ASSEDIC a l'habitude de traiter les questions de formation, pourquoi ne pas élargir son champ d'action aux demandeurs d'emploi (comme ils sont rattachés normalement à l'ANPE, leur formation relève du conseil régional) et aux exclus, les RMIstes ? Ce changement est possible si les acteurs et les financeurs se sont mis d'accord sur l'enveloppe et les moyens de l'atteindre. Le chef de file suit les dossiers et les met en oeuvre. Une maison de l'emploi peut se voir attribuer ce rôle.

Mme Isabelle Debré - Les compétences sont-elles présentes, cependant ?

Mme Valérie Létard - Elles sont regroupées dans l'ASSEDIC et l'ANPE.

Mme Annie Thomas - La question porte effectivement sur la compétence. J'ignore cependant qui aujourd'hui détient la compétence de la formation des RMIstes, même si je connais les centres de formation.

Mme Isabelle Debré - Personne n'en possède la compétence officielle, en tout cas.

Mme Annie Thomas - Effectivement. La conférence des financeurs présente l'intérêt d'avoir suscité un débat permettant de repérer les besoins, les financeurs, les zones d'ombre et les priorités de formation. Le travail qui en découle est considérable, que chacun accepte à son niveau : paritaires, institutionnels et État.

Concernant les jeunes en difficulté, le problème de la Suède est centré sur les jeunes n'atteignant pas le bac. En effet, les difficultés ne se présentent pas avant, contrairement à la situation française. Cette mission n'appartient pas à l'éducation nationale. Celle-ci a l'obligation d'assurer la scolarité jusqu'à seize ans, mais ne se préoccupe pas de la sortie du système scolaire avec un diplôme ou une qualification. C'est pourquoi je parlais de créer une obligation, mais celle-ci reviendrait plutôt à la nation. La nation devrait inciter l'éducation nationale à signaler ces cas, pour les orienter. Il nous appartient alors de déterminer des instances les prenant en charge, dans le cadre de la conférence des financeurs, dont doit faire partie l'État.

Cet aspect met d'ailleurs fortement en avant la question de l'orientation. Les jeunes partent en effet sans qualification, en partie parce que, dès le départ, ils ont été mal dirigés vers certaines filières. Nos collègues de l'éducation nationale nous signalent ainsi un problème très important. L'Ile-de-France, du fait de son importance, comprend un choix exhaustif de lycées professionnels et de filières, depuis le mobilier d'époque jusqu'à l'innovation technique la plus élaborée. Or ces lycées peinent véritablement à recruter des jeunes. Certains lycées professionnels s'interrogent sur leur avenir, parce qu'ils n'atteignent absolument pas le seuil d'effectif. Certaines classes et certains postes risquent ainsi de disparaître, alors qu'existe une population sans qualification, parfois à 20 km des établissements. Cependant, dans les ghettos, cette distance est parfois très difficile à franchir alors que l'offre de formation est très forte. L'objectif consiste donc à mettre en relation cette population et cette offre. Ce problème d'offre et de demande est aussi généralisé pour les demandeurs d'emploi. Nous pourrons d'ailleurs revenir en parler.

Concernant les maisons de l'emploi, des difficultés extrêmement importantes de fonctionnement nous remontent parfois, indiquant qu'elles constituent un lieu d'affirmation d'identité et de pouvoir. Elles devraient pourtant être un lieu d'affirmation du pouvoir de s'améliorer. Les maisons de l'emploi fonctionnant bien correspondent apparemment à celles où existait déjà une habitude de travail commun, par exemple à Bressuire ou dans le Boulonnais. La maison de travail de Boulogne a ainsi effectué un important travail sur les emplois saisonniers.

M. Jean-Claude Carle, président - Je vous remercie très sincèrement de votre participation. Tous les sujets n'ont pas pu être abordés, donc n'hésitez pas à nous faire part de vos propositions, qui nous intéressent. L'une de vos idées me semblait très importante, concernant les personnes réticentes envers la formation. Vous avez indiqué qu'elles n'étaient pas, comme nous, des enfants heureux à l'école. Il faut effectivement se garder de reproduire les erreurs de l'éducation nationale.

Audition de MM. Olivier GOURLÉ, secrétaire confédéral, et Jean-Pierre THÉRRY, chargé de la formation professionnelle continue à la Confédération française des travailleurs chrétiens (CFTC) (21 mars 2007)

M. Jean-Claude Carle, président - Il n'est pas nécessaire de présenter la CFTC, que chacun connaît. Elle est un partenaire et un acteur important de la formation professionnelle. M. Gourlé est accompagné de M. Thérry, chargé de la formation professionnelle en direction des régions. Messieurs, je vous propose de vous laisser la parole pour nous faire part de votre vision de la formation professionnelle. Vous connaissez les objectifs de notre mission commune d'information : dresser un bilan de la situation et formuler des propositions, en les mettant en application. En effet, nous ne souhaitons pas nous satisfaire d'un rapport qui enrichira simplement un rayonnage de la bibliothèque du Sénat.

M. Olivier Gourlé - Je vous remercie, monsieur le président. Mesdames et messieurs, bonjour, et merci de nous recevoir pour cette question que vous avez déjà beaucoup étudiée.

M. Jean-Claude Carle, président - Plus nous sommes renseignés, plus nous avons besoin d'informations.

M. Olivier Gourlé - J'essaierai d'aborder la question sous un angle différent. Qu'est-ce que la formation professionnelle ? Est-elle une fin en soi, et un dispositif intangible au-dessus des salariés et des entreprises, dont le principe, le mode de fonctionnement ou la destination demeurent inconnus ? Ou bien s'agit-il d'un dispositif que les partenaires sociaux ont souhaité et négocié, et qu'ils mettent en oeuvre pour le bien des salariés et des entreprises ? Nous militons évidemment toujours pour la défense des salariés, mais à la CFCT, nous intégrons cette volonté dans le cadre de l'environnement économique. Toute proposition doit pouvoir donner lieu à une mise en pratique. Autrement, les salariés seraient dirigés vers des dispositifs ne présentant aucun intérêt. Pour nous, la formation constitue donc un outil. L'actualité montre malheureusement que certains cherchent à le détourner de son usage.

Il faut donc distinguer deux conceptions de l'outil : d'une part, sa mise en application concrète dans l'entreprise et, éventuellement hors de l'entreprise en cas de rupture de parcours, d'autre part, la volonté de récupérer ces milliards d'euros à disposition, pour les allouer à des actions. Cette dernière conception, de prime abord intéressante, ne l'est pas nécessairement à long terme. En effet, la formation ne peut s'inscrire que dans la durée. Des bilans sont actuellement en cours de réalisation et des groupes de travail se réunissent au sujet de la sécurisation des parcours. Mais comment effectuer par exemple un état des lieux de l'ANI ? A cette question posée dernièrement, j'ai répondu que c'était impossible pour le moment. En effet, le chiffre des contrats de professionnalisation réalisés en 2006 pourra être donné, mais il ne renseignera pas sur la manière dont ils ont été élaborés, sur les acteurs qui les ont identifiés, sur la nature de la branche et des tâches, sur la pérennité de ces emplois ou sur leur probable évolution technologique. Juger la formation professionnelle d'après les chiffres représente pour nous un mauvais calcul.

Il ne faut cependant pas les soustraire du débat. En effet, grâce au fonds et à la mutualisation, des actions très concrètes peuvent être mises en oeuvre, dont je pourrais citer deux exemples. Ces actions ne profitent pas à l'ensemble de la population, mais permettent aux salariés des entreprises concernées de conserver leur emploi, au lieu d'être en situation de chômage. Or nous croyons que l'essentiel est d'assurer aux salariés les plus grandes chances de rester à leur poste. La formation professionnelle ne constitue pas un outil que nous utilisons selon la situation, mais « tout au long de la vie ». Cette appellation n'est pas utilisée à des fins commerciales, mais est bien concrète. Pour nous, la formation professionnelle doit être débattue en entreprise, et intégrée à la GPEC (gestion prévisionnelle de l'emploi et des compétences), actuellement en négociation dans les entreprises.

Je constate d'ailleurs avec surprise que les délégués syndicaux ne savent pas comment négocier l'accord de GPEC. Nous nous rendons justement à Strasbourg pour animer une session de formation des délégués syndicaux. J'indique aux délégués qu'il leur faut d'abord regarder le contenu de l'ANI sur la formation. Il comporte en effet tous les outils nécessaires à la mise en place d'une GPEC : entretiens, mise en oeuvre des observatoires. Les observatoires ont pour objet d'anticiper les changements technologiques. Par exemple, il est possible de prévoir l'évolution d'un certain type d'activité dans la métallurgie, parce que des difficultés de fourniture d'acier se présenteront, et qu'il faudra préférer le plastique. Il sera donc nécessaire de former les techniciens chargés des soudures à un autre métier. Nous nous sommes ainsi dotés d'outils pour mesurer et anticiper ces changements. Ils ne coûtent d'ailleurs rien à la société, puisqu'ils proviennent de fonds issus de la formation professionnelle. Ces fonds ne sont donc pas seulement destinés à la formation, mais également à des dispositifs prospectifs.

Je n'insisterai pas sur le droit individuel à la formation, parce que mes collègues ont dû l'évoquer et qu'il est un réflexe dans les discussions sur la formation, notamment concernant sa mise en oeuvre. Nous mettons toutefois l'accent sur la période de professionnalisation, qui a tendance à être oubliée dans l'accord. Elle est pourtant un outil formidable d'accès et de maintien dans l'emploi, en particulier pour les salariés ayant plus de quarante-cinq ans, une vie active de plus de vingt ans, ou ayant connu des cessations d'activité comme des congés parentaux. La formation professionnelle a donc intégré le besoin de formation des salariés, à la fois dans le cadre de l'entreprise et en dehors.

Par ailleurs, ne faut-il pas repenser la façon dont le congé individuel de formation est utilisé, ou revoir son objectif ? Répond-il véritablement au souhait du salarié de se reconvertir ? Comment rediriger le congé individuel vers sa mission et comment aider les entreprises à monter des actions de formation qui correspondent réellement à leurs besoins, même si le financement est absent ? Cette question renvoie à celle de la formation pour les TPE de deux ou trois salariés (garage, boulangerie, épicerie). L'entreprise ne possède pas les moyens d'envoyer un salarié en formation. Cependant, malgré les idées reçues, certains dispositifs sont prévus, et certaines actions sont mises en oeuvre. J'ai tendance à penser qu'il ne faut pas noircir le tableau. Ce dispositif sera en effet efficace à terme. Les outils doivent encore se mettre en place, et il importe d'en montrer l'utilité aux entreprises. Elles doivent comprendre qu'ils permettent d'éviter les oppositions frontales lors des négociations sur le plan de formation. Il s'agit de réfléchir à la manière d'élaborer des propositions pour permettre aux entreprises l'accès de leurs salariés à des actions de formation. Le dialogue est la voie privilégiée de cette relation. Nous avons effectué de notre côté un important travail d'information auprès de nos adhérents. En effet, de nombreux chefs d'entreprise, mais également des organisations syndicales, peinent à mettre en oeuvre une priorité ou le DIF.

Voici notre vision de la formation. Nous plaidons par ailleurs depuis le début pour l'instauration du chèque formation, et l'avons inscrit dans notre statut du travailleur. Il permettrait au travailleur de bénéficier à la fois du financement et de l'accompagnement, quelle que soit sa situation. Il représente selon nous l'utilisation optimale de la formation professionnelle. Je rappelle, même si cela peut surprendre, que la formation professionnelle n'a jamais créé d'emploi. Elle permet d'y accéder et de s'y maintenir. Sauf pour les créations d'entreprises, elle est un outil à disposition des salariés, mais également des entreprises.

M. Jean-Pierre Thérry - Concernant le contenu de l'accord et de la loi, il me semble qu'il faut effectivement réellement insister sur la partie relative à la période de professionnalisation. Les premiers chiffres disponibles proviennent de l'AGEFOS-PME, dont je suis administrateur. Nous pourrons obtenir d'autres résultats en fin de semaine, après l'IPNC (instance paritaire nationale de coordination), soit la réunion des deux instances inscrites dans l'accord : l'AGEFOS-PME et l'OPCA-REG. L'AGEFOS-PME indique que 18 000 salariés sont partis en période de professionnalisation, sachant qu'ils sont en CDI, et que la période de professionnalisation apporte une qualification. Les différents rapports publiés nous laissent d'ailleurs perplexes. En effet, le chiffre de 145 000 contrats de professionnalisation de 2006 est seulement légèrement supérieur à celui des contrats de qualification de 2003. Il est donc incorrect de penser que l'accord a généré un recul de la formation des demandeurs, d'autant plus que l'État fournissait en même temps un effort sur l'apprentissage. La question des contrats de professionnalisation englobe donc aussi celle de l'apprentissage. Ma région compte par exemple très peu de contrats de professionnalisation, parce que le conseil régional a décidé de porter son effort sur l'apprentissage. Or cette région est au même niveau qu'une autre ayant axé sa politique sur le contrat de professionnalisation. La réforme a donc augmenté la formation pour les salariés d'entreprise.

Par ailleurs, le DIF commence tout juste à être mis en oeuvre. Or, tout dispositif nouveau rencontre des difficultés. De plus, pour la CFTC, le DIF visait à donner de l'appétence pour la formation à des personnes qui n'en bénéficiaient jamais. Avant la réforme, seulement 5 à 10 % des salariés des TPE partaient en formation. Or ces entreprises représentent 40 % des effectifs de salariés en France. Le système doit progressivement s'installer, et nous devons effectivement expliquer journellement sur le terrain aux salariés les raisons et l'intérêt de la création du DIF, et l'importance de partir en formation, tout comme les sénateurs se déplacent pour recueillir un maximum de voix favorables à leur tendance.

La CFTC considère qu'il convient de trouver des solutions largement en amont du moment où un problème structurel se fait jour en entreprise, d'autant plus que les outils sont disponibles. Cette attitude permettra de former des personnes en amont et de résoudre ainsi de nombreux problèmes, notamment celui de la mobilité géographique, encore peu développée en France. Cet objectif est d'ailleurs inclus dans l'accord.

M. Olivier Gourlé - Je voudrais ajouter que la situation semble souvent compliquée vue de l'extérieur, mais aussi de l'intérieur. Le salarié ignore par exemple comment bénéficier du DIF et quel doit en être l'interlocuteur. Nous devons donc fournir un immense travail pédagogique, qui ne doit pas laisser penser que l'outil n'est pas adapté. Il suffit d'en expliquer le mode d'emploi. Je souhaitais donner deux exemples, car je crois en leur vertu illustrative pour montrer le bien-fondé du dispositif.

Dernièrement, une entreprise a été rachetée par un concurrent dont l'activité était un peu différente. La question du devenir des salariés s'est donc posée. Un OPCA (qui regroupe les partenaires sociaux) s'est alors emparé du sujet. Après une étude du conseil régional, nous avons réussi à trouver des actions de formation pour l'ensemble des salariés : bilans de compétences, périodes de professionnalisation, contrats, et autres dispositifs de l'ANI. Ainsi, l'entreprise rachetée est restée en place et a de fait permis à ses salariés d'y rester. Il s'agit bien d'une utilisation d'outils à partir d'une décision politique. Je ne cherche pas tant à vous prouver que le DIF est formidable et indispensable, qu'à vous démontrer comment des dispositifs interdépendants peuvent être mis en place dans une entreprise, de façon à être efficaces.

De même, un établissement a fermé pour travaux pendant une longue période. Les salariés ont été pris en charge dans le cadre de formations, notamment de langues, puisqu'il s'agissait d'un établissement touristique. De fait, pour l'entreprise, cette période neutre est « rentabilisée », parce que ses salariés partent en formation. Elle est également intéressante pour les salariés, d'abord parce qu'ils ne seront pas licenciés mais aussi parce qu'ils vont profiter de ce moment pour améliorer leurs savoirs. Il faut un goût et une appétence à la formation, mais il importe également de valoriser l'action. Ce type d'action est possible lorsqu'elle est issue d'une véritable décision politique.

Mme Isabelle Debré - Quel était le statut des employés lorsque la société était en travaux ?

M. Olivier Gourlé - Ils étaient toujours rattachés à l'entreprise, dans le cadre négocié de plan de formation. La formation était prise en charge et leur salaire leur était versé.

M. Jean-Claude Carle, président - Le DIF ne semble pas profiter aux personnes qui en ont le plus besoin. Comment améliorer la situation ? Ne faudrait-il pas apporter une ingénierie aux salariés, mais aussi aux entreprises, particulièrement les PME ? Les grandes entreprises possèdent en effet leurs services juridiques, de formation et du personnel. Qui pourrait prendre en charge cette question ?

M. Olivier Gourlé - La pédagogie est un premier élément de réponse. Il faut ensuite aider les entreprises à accorder à leurs salariés des formations, éventuellement hors du cadre du DIF. Pour notre part, nous avons réfléchi et élaboré une stratégie. Sur un bassin d'emploi, parmi des TPE nous avons ciblé des entreprises affirmant avoir besoin d'actions de formation, de type traitement de texte ou excel. Nous avons identifié le nombre de salariés intéressés. Nous avons mis en oeuvre un module contenant les informations indispensables à une formation de qualité. Nous avons proposé aux entreprises un calendrier de sessions et indiqué que la formation était intégralement prise en charge. Ces initiatives existent donc. Lorsqu'un produit intéressant est élaboré (par les partenaires sociaux), il est possible de trouver des cofinancements et des partenariats.

Ces initiatives sont cependant peut-être plus difficiles à réaliser au niveau national. Je ne serai cependant pas étonné qu'une région propose aux partenaires sociaux un cofinancement pour un projet, non pas pour payer moins, mais parce que la demande est plus grande. Nous sommes en mesure de le faire, mais il faut simplement rencontrer les différents acteurs pour présenter des projets, puis essayer de trouver ensemble comment les mettre en oeuvre. Mon rôle consiste bien sûr à connaître les rouages du dispositif, mais surtout à savoir comment s'en servir, et à savoir aller chercher une solution chez un partenaire lorsqu'aucune ne vient, pour ensuite travailler conjointement pour être efficace.

M. Jean-François Humbert - Votre réponse est intéressante, mais elle suppose qu'une ou plusieurs organisations syndicales soit à même de jouer ce rôle. Qu'en est-il des secteurs qui n'en possèdent pas ?

M. Olivier Gourlé - En réalité ces secteurs en possèdent, mais elles ne sont pas visibles. En effet, si la formation donne une image si nébuleuse, c'est que chaque situation est différente. Nous avons essayé d'élaborer des outils s'adaptant au mieux à chacune. Certains OPCA comptent ainsi plusieurs centaines de milliers de salariés, comme celui de la métallurgie, tandis que d'autres concernent de très petites entreprises. Ceux-ci détiennent de fait une véritable expertise de leurs besoins. Il appartient alors aux syndicats qui siègent dans les OPCA d'impulser les envies. Aucune idée ne peut être réalisée si elle ne s'appuie pas sur une envie politique.

M. Jean-Pierre Thérry - J'ai également tout de suite pensé à l'OPCA. Quelle que soit l'entreprise, elle cotise à une structure. Or l'OPCA est « la » paritaire. N'oublions pas également les observatoires, figurant dans l'accord, et permettant d'analyser la situation économique d'une région. Ces outils doivent nous rendre capables de déterminer les besoins d'emplois sur chaque territoire, présents et futurs, et les évolutions. Quelle est alors la structure susceptible de traiter cette question ? Pour la CFTC, la COPIR (commission paritaire régionale) représente une structure paritaire de dialogue importante, d'autant plus qu'elle joue le rôle d'interlocuteur du conseil régional, du CESR (conseil économique et social régional), et des structures. La difficulté à mettre le DIF en place est évoquée, mais il faut également réussir à faire fonctionner les COPIR. Créées depuis une vingtaine d'années, les COPIR sont chargées d'établir une veille sur la formation et les structures d'entreprises. Elles sont difficiles à mettre en place, notamment en raison du lien entre l'AGEFOS-PME et l'OPCAREG, par rapport au fonctionnement de structures. Les régions où la COPIR fonctionne affichent des résultats. L'accord et la loi forment donc des outils susceptibles de donner des résultats.

Il convient donc d'abord de se donner le temps de mettre en place les structures. L'application de la loi sur la formation professionnelle de 1971 n'a pas été simple à ses débuts. D'ailleurs l'accord suivant est intervenu longtemps après, faisant suite à des décrets. La mise en pratique nécessitera d'autant plus de temps qu'elle s'adresse à des personnes n'ayant pratiquement jamais bénéficié de formation. Nous nous sommes accordés sur le contenu, à travers l'accord et la loi, et nous devons maintenant trouver ensemble des structures paritaires, pour montrer que nous sommes capables d'appliquer notre accord.

M. Jean-François Humbert - Comment jugez-vous le nombre d'OPCA ?

M. Olivier Gourlé - Cette question nous est souvent posée, et m'embarrasse. En effet, si le nombre d'OPCA est jugé excessif, sa réduction, et donc le regroupement, n'entraîne cependant pas nécessairement un gain en efficacité. De plus, prendra-t-elle en compte plus pertinemment les caractéristiques très spécifiques de certaines branches, et facilitera-t-elle l'accès à des financements supplémentaires ? Ce système de financements existe en toute logique pour les métiers comme la bijouterie, où les matériaux utilisés sont chers, et dont les coûts de formation sont de fait plus élevés. Les règles de prise en charge pourront-elles être communes, dans le cas d'un seul OPCA ? Le regroupement pourrait être tentant, pour prendre des décisions plus globales, mais sa pertinence n'est pas garantie. L'expertise sur une branche est aussi importante, et lorsqu'un besoin de formation s'exprime, ces OPCA spécialisés détiennent une légitimité à choisir la formation. Qui sera le porte-parole en cas d'OPCA unique ? La question du nombre d'OPCA n'est pas aussi simple qu'elle le paraît. La question de coûts est un faux problème, du fait du système de mutualisation répondant aux besoins.

M. Jean-François Humbert - Je n'ai moi-même pas d'avis et je souhaitais simplement avoir votre sentiment sur la question.

M. Jean-Claude Carle, président - Cette question de regroupement est légitime. Une autre solution pourrait aussi être envisagée : renforcer le rôle du FUP, notamment en matière de mutualisation. Cette solution permettrait également de régler le problème de la transférabilité du DIF, qui se heurte à un certain nombre de réticences actuellement. Qu'en pensez-vous ?

M. Olivier Gourlé - Il s'agit toujours de cette question : changer l'outil ou la façon dont nous l'utilisons. Le fonds de péréquation donne-t-il satisfaction ? Je vais vous faire la démonstration inverse. La collecte de l'année dernière a enregistré des excédents, du fait de la mise en oeuvre du contrat de professionnalisation, qui sont revenus au FUP.

M. Jean-Claude Carle, président - Où sont dirigés ces fonds ?

M. Olivier Gourlé - Ils sont reversés au ministère de l'économie. Nous devions utiliser cet excédent. Or certains jeunes étaient en difficulté. Nous ne souhaitons pas a priori classer les publics, car, dans ce cas, chaque catégorie possède son dispositif, et le dépassement de sa catégorie est parfois très problématique (par exemple pour les plus de vingt-six ans). Les jeunes sortant de l'école sans qualification bénéficient de dispositifs, mais nombre d'entre eux sont cependant encore en dehors. Nous avons donc décidé de passer une convention avec l'AFPA et l'État, pour amener ces jeunes vers un contrat de professionnalisation et donc un métier, suite à des sensibilisations et des formations. Cette idée créait étonnamment le consensus politique, et 80 millions d'euros ont été attribués à ce projet. Ce projet, qui s'appuyait sur une volonté politique et un financement réels, s'est pourtant heurté à une problématique structurelle, au niveau du territoire régional. Les personnes pensaient ainsi que ce dispositif ne s'adressait qu'à des jeunes entrant dans un système particulier. L'idée a donc mis un certain temps à faire son chemin, puis elle a plu aux députés. Je leur ai conseillé de se mettre en rapport avec le responsable régional pour la concrétiser, et leur ai indiqué qu'ils ne rencontreraient aucun obstacle. Pour favoriser l'accès à l'emploi et aux contrats de professionnalisation aux demandeurs d'emploi, indemnisés ou non, nous avons pensé à diriger une partie des fonds vers l'UNEDIC. Nous avons donc ciblé une population et présenté des fonds pour notre solution. Il s'agissait d'une réorientation.

Par ailleurs, il faut compter aussi toutes les actions de lutte contre l'illettrisme, véritable fléau. Heureusement, l'opinion commence à prendre conscience du problème. La CFCT s'est dotée d'outils dans ce but, sous la forme de logiciels et de documents, développés en partie avec l'aide de pédagogues. Nous proposons aux entreprises de leur fournir gracieusement un produit qui permette au salarié de se rendre compte de ses éventuels manques. Il sera alors invité à suivre des actions de formation.

Nous avons également favorisé les « actions innovantes », issues d'idées situées en-dehors des dispositifs connus. Ainsi, un OPCA a souhaité effectuer une action de sensibilisation dans les collèges et les lycées (action qui existe déjà à la CFTC). Quel est par exemple le statut du bijoutier intervenant, qui sort alors de son entreprise ? Ce financement, nouveau, provient de la mutualisation, mais il peut tout de même servir aux salariés et à la formation professionnelle, parce qu'il est anticipateur. La formation professionnelle continue entretient aussi des liens avec la formation initiale. Si nous pouvons nous féliciter des 146 000 contrats de professionnalisation pour les jeunes, nous pouvons aussi nous inquiéter du fait que ce même nombre de jeunes quitte le lycée sans trouver de métier. Il est cependant difficile de régler tous les problèmes simultanément.

A partir de ces fonds, nous avons aussi instauré l'accès à un bilan de compétences et au dispositif de VAE pour un plus grand nombre de salariés. Ainsi, les partenaires sociaux ont décidé de réorienter sur des publics différents une partie des fonds excédentaires mutualisés provenant du FUP. Je ne parle pas des 175 millions d'euros dont a profité l'APFA. Nous détenons donc un véritable rôle politique. Les systèmes de mutualisation ne sont pas gênants, mais permettent au contraire de se lancer dans des chantiers, en étant parfois suivis par les régions. Nous parvenons ainsi à supprimer les catégories d'âge ou d'ancienneté, et à travailler ensemble, à partir d'un produit et de fonds.

M. Jean-Claude Carle, président - Dans vos exemples se profile en filigrane le problème de la gouvernance. Il s'agit en effet d'un domaine de compétence partagé, composé de différents acteurs situés à différents niveaux (État, régions, acteurs financiers transversaux ou organisés pour certains par branches). La gouvernance suppose un chef de file. Comment l'envisagez-vous ? L'échelon régional vous semble-t-il un bon niveau de territorialisation ? De même, le bassin de formation n'est-il pas le niveau approprié de mise en cohérence et en application de ce système, aussi bien pour la formation initiale que la formation continue ? Vous avez d'ailleurs indiqué que la mobilité géographique avait ses limites. Elle est très souvent inversement proportionnelle au niveau de formation. Pour des raisons de temps, je précise que vous pouvez nous envoyer votre contribution écrite sur des points que nous n'aurions pas abordés. Elle sera étudiée et ne restera pas lettre morte.

M. Olivier Gourlé - L'échelon le plus pertinent me semble à la fois le régional et le national. La région jouit d'une légitimité du fait de sa connaissance du territoire, de ses entreprises, de ses étudiants et de ses élèves du secondaire. Elle semble donc propre à être chef de file et organisateur dans le cadre des actions de formation intervenant sur son territoire. J'émets cependant une restriction. Cet échelon ne doit pas freiner un salarié souhaitant changer de territoire. Il doit pouvoir bénéficier d'une action de formation. Nous nous sommes d'ailleurs efforcés de rendre l'ANI très collectif et large, car, en tant qu'accord national, il doit toucher l'ensemble des salariés. Il est exclu qu'une région possède un dispositif discriminant. Par exemple, l'envie de suivre une formation de marine marchande pourrait être refusée dans une région, parce qu'elle n'a pas de relation directe avec le besoin d'emploi, même si une personne de sa famille travaille déjà dans le domaine, dans une autre région. L'action de formation financée par une région et servant à une autre peut provoquer des blocages. En cas de partenariat, nous devons veiller à ce que les dispositifs ne soient refermés sur une région. Sinon, les régions riches garderaient leur potentiel, tandis que les autres verraient partir une partie de leur population, faute de moyens d'accès à des formations.

Je conseille toujours aux entreprises de sortir de leurs carcans. Ainsi, des responsables d'une entreprise d'aide à la personne refusaient la transférabilité du DIF. Je leur avais alors indiqué qu'en cas de besoin d'embauche immédiat, ils seraient sans doute contents de recruter des salariés déjà formés par leur précédente entreprise, grâce à la transférabilité du DIF, et parce qu'ils avaient formulé l'envie de se reconvertir dans le secteur social. Ils avaient alors reconnu qu'ils seraient intéressés. Je leur ai donc demandé d'accepter que les propres salariés puissent se reconvertir dans le cadre du DIF. Il s'agit donc bien de transférabilité et de choix de société. Cependant, certains patrons exercent encore une emprise trop forte sur le salarié.

M. Jean-Pierre Thérry - Certains OPCA ont d'ailleurs déjà signé des conventions de partenariats avec l'État et des conseils régionaux, déclinés au niveau régional.

M. Jean-Claude Carle, président - N'hésitez pas à nous donner des exemples.

M. Olivier Gourlé - Vous serez surpris de constater la qualité des moyens mis en oeuvre, avec des acteurs dont on pourrait douter de leur efficacité. J'ai apporté avec moi un document sur le statut du travailleur, et un autre en braille (puisque je suis également responsable de la mission handicap) sur l'accord de la formation interprofessionnelle. Je vous remercie de nous avoir reçus.

M. Jean-Claude Carle, président - Nous vous remercions également. N'hésitez pas à nous transmettre des compléments d'information si nécessaire.

Audition de M. Pierre BOISSIER, directeur général de l'Association nationale pour la formation professionnelle des adultes (AFPA) (28 mars 2007)

M. Jean-Claude Carle, président - Mes chers collègues, nous allons commencer les auditions si vous le voulez bien. Nous avons le plaisir d'accueillir M. Pierre Boissier, directeur général de l'AFPA, que je remercie d'avoir accepté de venir devant notre mission. L'AFPA se trouve à un moment important de son histoire puisque la loi du 13 août 2004 relative aux responsabilités locales a prévu le transfert progressif aux régions des crédits de l'État consacrés aux stages AFPA. Nous vous serions reconnaissants de nous préciser comment s'opère ce transfert. De même, nous aimerions connaître le point de vue de l'AFPA, qui est un acteur important de la formation professionnelle.

Nous avons orienté nos travaux autour de deux axes : les auditions, qui se déroulent tous les mercredis au Sénat, et les visites sur le terrain. Nous sommes ainsi déjà allés en Rhône-Alpes et à Marseille et nous nous rendrons la semaine prochaine en Alsace. A cette occasion, nous rencontrerons certains de vos collaborateurs et de vos collaboratrices pour voir comment les choses se passent au niveau local.

Je vous cède la parole, monsieur Boissier, en vous invitant à nous exposer votre point de vue et à nous présenter les accords conclus avec les régions. Nous espérons également que vous nous indiquerez les évolutions que vous envisagez ; puis nous vous poserons un certain nombre de questions.

M. Pierre Boissier - Merci monsieur le président. L'AFPA constitue aujourd'hui un poste d'information particulièrement intéressant sur les questions de formation professionnelle, notamment pour les demandeurs d'emploi. Nous vivons actuellement, comme vous l'indiquiez, la décentralisation des moyens de formation que l'État gérait jusqu'à présent. Dix-huit régions ont anticipé ce transfert dans le cadre de conventions tripartites que prévoit la loi de décentralisation. Nous sommes de fait dans une situation décentralisée.

L'AFPA est, de surcroît, un organisme tripartite associant les régions, les partenaires sociaux et l'État. Son activité se déploiera, lorsque la décentralisation sera achevée, pour moitié avec les régions. Le reste sera réparti à égalité entre les actions menées en application de l'accord national interprofessionnel, notamment autour des branches et de l'assurance chômage, et celles menées avec l'État. Nous sommes ainsi au coeur des problématiques actuelles.

- Les objectifs fondamentaux de la formation professionnelle

J'aimerais vous présenter notre perception des évolutions actuelles de la formation professionnelle. Cinq objectifs fondamentaux sont poursuivis dans ce domaine.

Le premier consiste à donner à chacun les moyens de prendre en main l'acquisition et la maintenance de ses compétences. Il s'agit ainsi de responsabiliser les personnes.

Le deuxième réside dans la nécessité de consolider les capacités d'évolution des salariés face à la mobilité professionnelle.

Le troisième point est relatif aux problématiques d'orientation, pour lesquelles on constate encore de vraies difficultés, tant pour l'orientation initiale que pour l'orientation continue.

Le quatrième objectif concerne la nécessité de faciliter l'accès à la formation des moins qualifiés. L'AFPA est en effet essentiellement orientée vers les premiers niveaux de qualification.

Le dernier est relatif à l'optimisation de l'usage des fonds ; ce dernier point s'articule toutefois avec les autres.

- Les carences actuelles du système de formation professionnelle

Je voudrais ensuite présenter des éléments de constat. Le premier d'entre eux concerne l'existence de limites dans l'accès à la qualification. Deux univers distincts cohabitent dans ce domaine : celui des salariés et celui des demandeurs d'emploi. Les principaux problèmes ne se posent pas dans l'univers des salariés. En effet, l'accord national interprofessionnel a mis en place un certain nombre de dispositifs qui montent en charge. Le contrat de professionnalisation a, certes, eu des démarrages difficiles en 2005. On constate toutefois depuis deux ans que le nombre des contrats conclus connaît quasiment un doublement annuel. De même, le dispositif du droit individuel à la formation commence à monter en puissance.

En revanche, il existe encore de vrais problèmes à traiter en ce qui concerne l'univers des demandeurs d'emploi. La loi de décentralisation définit un champ de compétences pour la formation professionnelle mais elle laisse entière la question de l'organisation du dispositif. La loi n'avait pas pour objet de traiter cette question mais cette carence pose un certain nombre de problèmes. Ainsi l'accès à la formation professionnelle des demandeurs d'emploi reste largement aléatoire. L'insuffisance de l'orientation et la méconnaissance des qualifications sont problématiques. La saturation de certaines offres sur le marché de la formation pose également des problèmes incommensurables pour un demandeur d'emploi. Les délais d'attente pour une formation de plombier ou de chauffagiste peuvent atteindre huit mois voire douze.

M. Jean-Claude Carle, président - Pourriez-vous nous présenter les raisons qui conduisent à de tels délais d'attente ?

M. Pierre Boissier - Les demandes de formation excèdent les capacités disponibles, ce qui conduit à une saturation de l'appareil. Les formations prises en exemple exigent des investissements longs et coûteux dans la mesure où il faut disposer de locaux avec l'équipement adéquat. Or, l'investissement des organismes de formation ne peut accompagner l'augmentation, particulièrement forte, des besoins dans le secteur du bâtiment.

Le caractère aléatoire de l'accès à la formation se retrouve également dans le choix des instruments utilisés. Ainsi le choix du contrat de professionnalisation ou du stage qualifiant pour les jeunes est déterminé par leur interlocuteur. Les organismes de formation et les organismes d'information dépendant des OPCA privilégient le contrat de professionnalisation. En revanche, les missions locales orientent plutôt les jeunes vers les stages qualifiants.

Le financement des frais pédagogiques est également aléatoire. La formation des demandeurs d'emploi indemnisés peut être prise en charge par le régime d'assurance chômage ou par les conseils régionaux. Ces deux acteurs définissent eux-mêmes les modalités de prise en charge. Or, le régime d'assurance chômage n'assume pas les frais de formation de la majorité des bénéficiaires de l'allocation de formation qu'il délivre. On assiste ainsi à un transfert de charges vers les conseils régionaux alors même que l'assurance chômage ne consomme pas l'intégralité de ses crédits de formation.

La relation entre les conseils régionaux et l'État reste également complexe. L'allocation de fin de formation, qui prend le relais de l'assurance chômage pour les personnes en formation, reste de la compétence de l'État. Or, tous les autres fonds de formation ont été transférés aux régions. De même, la formation des personnes handicapées est prise en charge par l'État alors qu'elles sont censées avoir accès aux stages délivrés par les conseils régionaux.

Les hébergements constituent une autre source de complexité. L'hébergement est en effet une des conditions de la mobilité et de l'accès aux formations. Or on assiste à une pluralité de situations. Les conclusions du rapport sur le logement des jeunes en formation, élaboré par le comité interministériel à l'offre de logement, pourraient être étendues aux adultes en formation. Les stagiaires de l'AFPA font figure de privilégiés puisqu'ils disposent d'un logement financé par les conseils régionaux. Certaines personnes peuvent utiliser l'APL alors que d'autres en sont exclues en raison de la double résidence. Enfin, l'allocation logement social peut être mobilisée dans certains cas.

En outre, l'articulation entre les conseils régionaux et la multiplicité des acteurs intervenant dans le champ de la formation doit être précisée. Le financement des formations est également assuré par l'État, l'assurance chômage et les conseils généraux, pour les bénéficiaires du RMI. De même, la prescription de formations appartient à l'ANPE et à ses cotraitants. Il faut que les conseils régionaux reconnaissent la prescription de l'ANPE pour accéder aux stages qu'ils financent. Il faut ainsi organiser l'imbrication de la compétence de l'État, qui mène la politique de l'emploi, et celle des régions dans le domaine de la formation.

Un autre sujet qui souligne la nécessité d'une coordination est celui de l'inter-territorialité. Un des problèmes de notre marché de l'emploi est le cloisonnement, qui nuit à la mobilité géographique. Or l'emploi ainsi que certaines formations sont interrégionaux comme l'illustre le cas des travaux publics. Il existe sept gros centres de formation continue en travaux publics en France pour vingt-deux régions. Les régions d'implantation sont donc dans l'obligation de supporter des investissements extrêmement lourds.

Le dernier point que je souhaiterais aborder est le problème du statut juridique de la formation. Il est difficile de déterminer si ce domaine doit être considéré comme un marché public, comme une délégation de service public ou comme une activité devant être subventionnée. Deux conseils régionaux, en l'occurrence PACA et le Nord-Pas-de-Calais, ont décidé de subventionner après 2009, s'exposant à des risques de requalification judiciaire Les conseils régionaux ont besoin d'un cadre juridique qui n'existe pas aujourd'hui pour organiser les PRDF. Or il me semble que la formation devrait être appréhendée comme une délégation de service public.

- Les pistes à explorer pour améliorer le système de formation professionnelle

Je voudrais tout d'abord évoquer le choix fondamental de la filière professionnelle en amont. En effet, une erreur d'orientation conduit à perdre du temps, à gaspiller de l'argent public et à casser la dynamique des personnes. Ce problème est particulièrement crucial lorsque l'on aborde le cas des personnes à qualifier ou à requalifier puisqu'on se trouve dans des parcours longs et chers. Je pense notamment aux salariés d'un sous-traitant, qui travaillaient sur des presses hydrauliques dans l'industrie automobile et qui vont être formés pour devenir, par exemple, plaquistes ou maçons. Il s'agit dans ce cas de ne pas se tromper dans le choix de la filière de reconversion.

Les besoins d'emploi de l'économie et le référentiel de qualification doivent être articulés. La question de la connaissance et de la maîtrise des référentiels de qualification est malheureusement peu présente dans le débat public sur la formation. Or c'est certainement l'une des clefs qui permettrait d'améliorer les dispositifs d'orientation initiale. L'exemple des Pays-Bas est particulièrement instructif à cet égard. Ils disposent d'un organisme national de gestion des référentiels en charge de la formation initiale professionnelle et de la formation continue. L'organisme national paritaire, comprenant également des représentants de l'État, élabore des référentiels de qualification reconnus par tous. L'éducation nationale et les organismes de formation continue élaborent le contenu pédagogique et leurs diplômes avec ces référentiels de qualification. Ce dispositif permet d'adapter la formation aux besoins de l'emploi. Ainsi le métier de plaquiste, retenu comme exemple précédemment, requiert la maîtrise de savoir-faire. La connaissance des référentiels du métier de plaquiste permet de concevoir des dispositifs beaucoup mieux adaptés aux besoins d'emploi.

M. Jean-Claude Carle, président - Pourriez-vous nous indiquer qui définit les référentiels en France ?

M. Pierre Boissier - En France, la situation est complexe. Les référentiels sont définis par les différents acteurs qui délivrent des titres de formation. L'éducation nationale et les ministères délivrent ainsi des titres de formation, et le ministère du travail confie à l'AFPA le soin de définir les référentiels de tous les titres qu'il délivre. Les branches professionnelles, qui ont développé des certificats de qualification professionnelle, définissent également leurs propres référentiels

M. Jean-Claude Carle, président - Pourquoi ne ferions-nous pas comme les Hollandais ?

M. Pierre Boissier - J'y suis tout à fait favorable. L'élaboration des référentiels permet de combiner des diplômes impliquant l'acquisition de savoirs fondamentaux délivrés par l'éducation nationale et des diplômes fondés sur la mise en situation de travail. Les modèles pédagogiques ne sont donc pas les mêmes.

En outre, cet organisme national peut diffuser sa connaissance des contenus de métiers à l'ensemble du réseau d'information et d'orientation. Les conseillers des CIO de l'éducation nationale, des missions locales et des ALE, doivent avoir une bonne connaissance des contenus des principaux métiers pour que l'orientation soit efficace. Je pense qu'il faudrait mettre l'accent sur cet aspect qui est encore négligé en France.

Par ailleurs, je tiens à souligner la nécessité de favoriser un dispositif d'accès à la qualification en deux étapes pour les formations lourdes. D'abord, le conseiller de l'ALE ou de la mission locale identifie un besoin de qualification et envoie la personne auprès des services d'orientation professionnelle de l'AFPA. Ces derniers connaissent parfaitement les métiers et les processus pédagogiques qui permettent d'y arriver. Ensuite, ces spécialistes opèrent un deuxième travail de vérification de la pertinence du projet de formation et de sa mise en oeuvre. Ce sas intermédiaire permet de sécuriser le projet et le financement public. Deux niveaux d'orientation coexistent donc : le niveau généraliste et le niveau spécialiste. Ce dernier s'articule autour du bilan de compétences tourné vers l'acquis et la construction du projet de qualification tourné vers le futur. Les taux d'insertion des individus qui passent par les deux niveaux d'orientation, que ce soit au sein de l'AFPA ou des CRP, sont supérieurs de dix points environ au taux moyen du marché sur les mêmes types de population. L'existence de ces deux niveaux est, par conséquent, un élément important de sécurisation des formations. Ainsi Jean-Louis Borloo a confié à l'AFPA le soin de piloter les contrats de transition professionnelle. Les individus concernés par ce dispositif doivent en effet combler l'écart entre leurs compétences au moment du licenciement et les compétences dont ils ont besoin pour retourner à l'emploi. Nous avons ainsi instauré des équipes mixtes composées de conseillers de l'ANPE et de l'AFPA qui intègrent ces deux niveaux.

Le deuxième élément d'amélioration concerne les modalités de responsabilisation des individus dans leur démarche de formation. Les demandeurs d'emploi sont prisonniers d'un système très complexe et cloisonné qui nourrit leur passivité. Il faudrait passer à une logique de droit individuel voire de coresponsabilité. Toutefois la généralisation d'un droit individuel à la formation pour les demandeurs d'emploi sur le modèle du DIF est impossible. Le DIF est limité à vingt heures annuelles alors qu'une formation qualifiante lourde représente six cents à mille heures, soit cinquante ans de capitalisation. Une assurance individuelle de qualification, reposant sur une combinaison de capitalisation et d'intervention de fonds publics, devrait être mise en oeuvre. Cette assurance pourrait intervenir en cas de rupture dans le parcours professionnel qui requiert une requalification. Ainsi on pourrait concevoir d'ouvrir un compte de qualification au moment de la première inscription à l'assurance chômage ainsi qu'à la sortie du système scolaire pour les jeunes sans diplôme. La logique de droit individuel permet en effet de motiver les individus qui deviennent responsables de leur projet.

La logique d'indemnisation resterait la même mais on pourrait concevoir un système alimenté par le transfert du DIF. La somme initiale servirait à déclencher l'intervention publique de l'assurance chômage ou des conseils régionaux. En outre, la montée en puissance de l'assurance chômage pour les indemnisés permettrait aux conseils régionaux de consacrer leur argent aux non-indemnisés et de régler le problème des primo accédants au marché de l'emploi. Les organismes paritaires collecteurs agréés finançant les contrats de professionnalisation auraient également vocation à participer à ce système. En définitive, la primauté reviendrait au projet de qualification qui conditionne le versement de fonds publics sur le compte individuel.

Le troisième élément est relatif au pilotage et à la gouvernance du système. En effet, tout système d'individualisation de la formation nécessite une maîtrise financière et un contrôle de la qualité. La relation entre l'offreur et le consommateur est inégale dans cette activité. D'un côté se trouve un chômeur parfois non qualifié et de l'autre une offre peu transparente et complexe. Or les coûts des formations sont tels que le marché de la qualification doit être organisé. Cette régulation du marché est tout à fait conforme aux prescriptions de la Commission européenne. La directive « marchés publics » a mis en oeuvre un dispositif spécifique pour les formations. De surcroît, la Commission a exclu la formation continue du champ de la directive « service ». Il est dès lors possible d'organiser ce marché. Le recours à la procédure de délégation de service public semble bien adapté. Une telle organisation débute par une étape de prescription initiale pour les formations qualifiantes lourdes. Elle s'accompagne d'une labellisation de stages, confiée soit aux ASSEDIC soit aux conseils régionaux, permettant de rendre effective la logique des plans régionaux de développement des formations. Ainsi, l'identification d'un besoin permettrait l'activation des fonds publics sur un compte de formation répondant à cette demande. En outre, on pourrait instaurer une agence administrative indépendante définissant le champ du service public de la formation qualifiante. Elle pourrait ainsi garantir aux autorités de Bruxelles le libre accès des opérateurs dans ce secteur à condition qu'ils respectent les règles en vigueur.

En dernier lieu, il convient d'organiser le tripartisme entre l'État, les conseils régionaux et les partenaires sociaux. La cohérence territoriale est essentielle et doit s'organiser autour des régions d'après la loi. Or les partenaires sociaux doivent renforcer leur légitimité au niveau régional. Leur représentation est malheureusement éclatée au sein de divers organismes tels que les ASSEDIC ou les OPCA. Les acteurs doivent en outre reconnaître le rôle des conseils régionaux. La régulation doit ainsi être nationale mais la gouvernance opérationnelle doit s'opérer à l'échelon régional.

Enfin, il faudra également repenser l'articulation entre la formation initiale et la formation continue même si cela n'est pas l'objet de cette mission.

M. Jean-Claude Carle, président - Je vous remercie monsieur Boissier. Je considère également que cette articulation est indispensable.

L'approche en termes de droits individuels me semble très intéressante. Toutefois, la multiplicité des financeurs constitue un véritable problème. Comment pourrait-on harmoniser le système pour faire émerger un décideur principal ? Ne pensez-vous pas que le fonds unique de péréquation (FUP) pourrait être l'organe de mise en cohérence du financement ?

M. Pierre Boissier - L'existence d'un décideur unique en matière de financement ne me semble pas indispensable. Il est en effet possible de concilier les différentes approches des financeurs. Le régime d'assurance chômage va privilégier les stages orientés vers un retour rapide à l'emploi. Les conseils régionaux peuvent avoir une vision plus structurante et prospective des besoins de qualification sur leur territoire. Des objectifs complémentaires peuvent ainsi être poursuivis sous l'égide du conseil régional.

Par ailleurs, le FUP n'est pas nécessairement le lieu le plus pertinent pour le pilotage de la formation dans la mesure où il est surtout dédié aux salariés. Or le mode de financement des salariés a besoin d'être stabilisé. En outre, je centre mon propos sur la situation des demandeurs d'emploi. Le FUP est incontestablement un contributeur pour la formation des demandeurs d'emploi, notamment par la prise en charge des frais pédagogiques des contrats de professionnalisation. Toutefois, il n'a pas vocation à être la caisse unique en charge de la gestion de comptes individuels de formation. Je pense que cette gestion devrait plutôt être du ressort des URSSAF ou de l'assurance chômage.

M. Jean-Claude Carle, président - J'aspire à trouver les moyens de rendre plus simple le système actuel en vue de le rendre plus efficace. Les problèmes actuels viennent de la lourdeur des dispositifs et de leur manque de réactivité ; toutefois, la simplification extrême est parfois utopique.

J'aimerais que vous nous indiquiez les moyens de clarifier la labellisation des formateurs. La situation actuelle est, en effet, caractérisée par la multiplicité des acteurs. Il suffit pratiquement de se déclarer pour être reconnu comme formateur, ce qui conduit à des abus. Qui est actuellement en charge de prononcer l'agrément ?

M. Pierre Boissier - Le ministère du travail est actuellement responsable des labellisations.

M. Jean-Claude Carle, président - Comment pourrait-on améliorer la situation actuelle ?

M. Pierre Boissier - Il serait, à mon sens, contre-productif d'imposer des barrières à l'entrée sur le marché des formations courtes, telles que les formations linguistiques. Une intervention ne s'impose pas puisque les enjeux sont limités et que les individus ont la capacité d'apprécier la qualité des formations proposées. En revanche, une régulation s'impose pour les individus disposant d'un faible niveau de qualification ou fragilisés par une situation de chômage. Elle s'impose également pour les formations qualifiantes sanctionnées par un titre ou un diplôme. En outre, le nombre des organismes diminue fortement dans le dernier cas, ce qui facilite la régulation.

L'organisation de cette régulation au niveau national nous est imposée par la Commission européenne au travers de la transparence des marchés. Il faudrait définir les critères de la labellisation qui sont indissociables de l'intérêt général. On pourrait ainsi citer l'accessibilité des formations, la non-discrimination à l'entrée des personnes ou le caractère qualifiant des formations. Il faudrait également s'assurer que les critères définis soient appliqués par les conseils régionaux sans que cela ne conduise à fermer le marché à des opérateurs étrangers. Ensuite, il incomberait aux conseils régionaux de labelliser les stages qui répondent aux besoins de leurs territoires.

M. Jean-Claude Carle, président - Ne pensez-vous pas que l'on puisse encourager la mutualisation des infrastructures afin de favoriser les économies d'échelle ? Je pense notamment aux lycées professionnels ou aux centres de formation des autres organismes tels que les CFA ou les chambres consulaires.

Je partage également votre avis sur la pertinence du niveau régional pour assurer la cohérence de la formation professionnelle. Toutefois, ne pensez-vous pas que le niveau du bassin d'emploi pourrait être le niveau le plus pertinent pour mettre en réseau tous les établissements ? Je pense notamment à l'articulation entre la formation professionnelle pour adultes et la formation initiale dans la mesure où les investissements sont énormes. Je me souviens d'avoir procédé à la rénovation d'un lycée professionnel pour un montant de 120 millions de francs. Ce type d'équipement ne peut pas être utilisé huit ou seize heures par semaine si on souhaite rentabiliser l'investissement.

M. Pierre Boissier - L'AFPA a essayé de partager des équipements avec des lycées professionnels. Toutefois, les modalités d'application ont été très complexes en raison de la différence dans la durée des parcours de formation. Vous avez raison, en revanche, dans la mesure où l'on peut créer des pôles de regroupement. L'amélioration du maillage de l'offre me semble être une piste particulièrement intéressante à explorer. En outre, c'est la première fois que nous avons l'opportunité de procéder à cette rationalisation en France. En effet, les conseils régionaux ont la compétence sur les lycées professionnels et un droit de regard sur les centres de formation des apprentis. Ils ont également la possibilité de financer les investissements des organismes de formation dans le cadre du PRDF. Dès lors, ils ont les moyens d'imposer une collaboration entre les différents acteurs de la formation.

M. Jean-Claude Carle, président - Cela renforcerait la proposition d'une gouvernance opérationnelle sous le contrôle des conseils régionaux.

M. Pierre Boissier - Vous avez raison. Par contre, cette solution ne permettrait pas de régler le problème des équipements interrégionaux qui doivent bénéficier d'une mutualisation financière nationale. Le législateur avait renvoyé à des conventions, conclues entre les conseils régionaux, le soin de régler la mobilité interrégionale des stagiaires. Or aucun accord n'a été trouvé alors même que vingt et une régions sont détenues par des élus appartenant au même parti politique.

M. Jean-Claude Carle, président - Il existe un effet de bordure pour les équipements situés entre plusieurs collectivités territoriales. Je me souviens que nous avions étudié la possibilité de construire un lycée général ou technologique en bordure de la région Rhône-Alpes, au nord de l'Ain. Cet établissement a finalement été construit en Côte-d'Or sur l'autre rive de la Saône. L'effet de bordure avait entraîné des difficultés.

M. Pierre Boissier - Au niveau de l'AFPA nous avons constaté que des accords avaient été conclus entre les régions du Grand Ouest. Toutefois, la situation est beaucoup plus compliquée lorsque l'on aborde le problème au niveau national. Je partage ainsi l'inquiétude du conseil régional du Limousin pour le financement de son centre de formation en travaux publics. Or le Limousin est un lieu propice aux travaux publics en raison de l'espace disponible. Il faut peut-être chercher la solution dans la mutualisation financière nationale. Je me souviens que la création d'un fonds de péréquation avait été évoquée au cours des débats sur la loi de décentralisation de la formation

M. Jean-Claude Carle, président - Les régions ont vocation à piloter la formation puisqu'elles élaborent le PRDF. Ce document doit être l'instrument de mise en cohérence des formations initiales et continues. Or, on constate qu'il y a des doublons entre les lycées professionnels et les CFA. Les régions ayant investi dans les lycées professionnels sont enclines à vouloir les rentabiliser. Il faudrait pouvoir coordonner les activités pour éviter des situations de conflit

Mme Isabelle Debré - J'aimerais que vous développiez, si vous le voulez bien, votre idée de compte de qualification. C'est une idée nouvelle que je n'ai pas entendue jusqu'ici. Pourriez-vous nous indiquer plus précisément son contenu et les modalités de sa mise en oeuvre ? Je comprends que cette idée est personnelle mais notre rôle est justement de trouver de nouvelles pistes.

M. Pierre Boissier - Tous les mécanismes de droits individuels évoqués actuellement posent des problèmes financiers dans la mesure où le coût pour la collectivité serait considérable. Ces problèmes sont particulièrement aigus pour les primo accédants qui n'ont pas constitué de droits. L'idée serait ainsi de substituer une logique assurantielle à l'idée d'un droit général à la formation, empruntant la forme d'un plan épargne-formation. En effet, le besoin de formation se fait sentir en cas de rupture professionnelle et de requalification. Il semble ainsi que la réponse appropriée pourrait s'inspirer du système de sécurité sociale dans lequel les comptes ne sont activés qu'en cas d'accident.

Un tel compte serait alimenté par le transfert du DIF lors du licenciement. On pourrait sans doute transférer le DIF vers un compte formation qui serait ensuite abondé lors de la rupture professionnelle par les OPCA, par le régime d'assurance chômage et par les conseils régionaux. Toutefois, le droit ne serait constitué qu'au terme de l'élaboration d'un projet de formation dont le financement dépendrait de l'outil mobilisé. Ainsi les OPCA financeraient les contrats de professionnalisation adultes ; l'assurance chômage financerait les formations des chômeurs indemnisés et les conseils régionaux financeraient les formations des chômeurs non indemnisés.

Mme Isabelle Debré - Vous évoquez également dans votre projet la notion de responsabilisation des individus. Or, j'ai pu constater, au cours de nos auditions, que nombre d'individus ne participent pas aux formations pour lesquelles ils sont inscrits. Comment responsabiliser les individus sans aller jusqu'à recourir à des sanctions ?

M. Pierre Boissier - Je pense en premier lieu qu'il est illusoire de vouloir forcer la formation.

Mme Isabelle Debré - Ils sont toutefois consentants au départ. Je souhaiterais connaître les moyens de responsabiliser les personnes qui ont accepté la formation.

M. Pierre Boissier - La première idée consiste à ne pas mettre en oeuvre un projet de formation auquel les individus n'adhèrent pas.

M. Jean-Claude Carle, président - Le projet doit être partagé.

M. Pierre Boissier - Le projet doit effectivement être partagé car la motivation est un élément clé de la réussite. Dès lors, on ne peut pas forcer la formation en fonction des besoins de main-d'oeuvre. Ainsi le secteur de l'hôtellerie connaît actuellement de fortes tensions en raison de la pénurie de main-d'oeuvre. On ne peut toutefois pas orienter tout le monde vers ce secteur sous peine de s'exposer à un fort taux d'échec.

Les mécanismes de type assurantiel que j'ai évoqués ont l'avantage de coresponsabiliser tout en introduisant une véritable flexibilité. On peut concevoir ainsi que le salarié verse son indemnité de préavis sur son compte et la mobilise dans le cadre de sa formation. De même, on pourrait considérer que les primo-accédants apportent une contribution symbolique.

Je suis toutefois plus réservé sur la notion d'emprunt, telle qu'elle existe dans d'autres pays, pour financer les parcours de formation. Les demandeurs d'emploi à faible niveau de qualification auront du mal à accepter de souscrire un emprunt pour financer leur requalification.

M. Jean-Claude Carle, président - On pourrait recourir à des exonérations fiscales.

Mme Isabelle Debré - Il conviendrait d'instaurer des incitations encourageant la motivation du candidat.

M. Pierre Boissier - Je pense que le compte individuel tel que je vous l'ai présenté permettrait d'arriver à ce résultat.

M. Jean-Claude Carle, président - Il s'apparente à un fonds de sécurisation professionnelle.

M. Pierre Boissier - Je le crois en effet.

Mme Isabelle Debré - J'aurais voulu trouver une solution pour remédier aux défections au sein des formations. Il arrive fréquemment qu'un individu accepte une formation et qu'il ne s'y présente pas pour une raison qui ne tient pas à une erreur d'orientation. Nous avons pu constater, au cours de nos auditions, que lorsque cinquante candidats sont auditionnés, cinq ont réellement accès à une formation. Or, un seul des candidats retenus se présentera au début de la formation. Vous comprendrez que je souhaite trouver un moyen de résoudre ce problème. Je conviens qu'il soit inapproprié de recourir à des sanctions. Auriez-vous dès lors des suggestions à formuler pour instaurer des incitations ?

M. Pierre Boissier - Je pense que le projet professionnel n'a pas été consolidé en amont dans les cas que vous évoquez. On constate des taux d'abandon à l'AFPA mais ils ne sont pas aussi élevés que vous l'indiquez. La consolidation du projet professionnel permet d'éviter des taux d'abandon importants. Les plus forts taux que nous enregistrons concernent les formations pénibles comme celle de chaudronnier. Ils se situent aux alentours de 30 %. Encore faut-il tenir compte des abandons justifiés en cas de reprise d'emploi ou de maladie. Dès lors, on constate des taux d'abandon qui se situent autour de 10 %.

Il est toujours possible que les individus se rendent compte que la formation proposée ne leur correspond pas. On peut envisager de mettre en oeuvre une coresponsabilisation financière pour prévenir des défections.

M. Jean-Claude Carle, président - Je pense que la responsabilisation doit être organisée en amont. Il existe des cas d'abandon pour les personnes qui se servent des dispositifs pour prolonger leurs droits à l'indemnisation.

Mme Isabelle Debré - Exactement.

M. Jean-Claude Carle, président - Le remède serait alors de suspendre les droits en cas de manquement caractérisé aux obligations de formation.

Mme Isabelle Debré - J'aurais souhaité que ce point soit abordé mais il ne l'a pas été.

M. Jean-Claude Carle, président - C'est aux responsables politiques qu'il incombe de formuler ce constat.

M. Pierre Boissier - Je saisis mieux votre problématique. Je crois toutefois qu'il s'agit du problème de la rémunération qui est distinct des questions que j'évoquais. Je pense qu'il faudrait organiser le maintien du niveau de rémunération de la personne en formation. Ainsi un chômeur indemnisé devrait conserver son niveau de rémunération même s'il entre en formation. L'un des effets pervers typiques se trouve dans l'indemnisation des handicapés qui disposent d'un barème particulièrement attractif quand ils entreprennent une formation. L'entrée en formation est, dès lors, motivée par le barème de rémunération au lieu de reposer sur un projet de formation. Il faut donc lisser les niveaux de rémunération pour éviter ces effets pervers.

Mme Isabelle Debré - Le fait de lisser les niveaux de rémunération ne résout pas tous les problèmes. En effet, le fait d'entrer en formation permet de prolonger l'indemnisation par l'assurance chômage.

M. Pierre Boissier - Je ne partage pas votre analyse. Les chômeurs qui épuisent leur allocation de retour à l'emploi peuvent disposer d'une allocation de fin de formation versée par l'État. Toutefois cette allocation n'est pas automatique ou indispensable.

Mme Isabelle Debré - Je voudrais une incitation pour conduire les personnes à respecter leurs engagements en matière de formation.

M. Jean-Claude Carle, président - Il faudrait une sanction financière pour ceux qui ne respectent pas leurs engagements.

Mme Isabelle Debré - Voilà.

M. Jean-Claude Carle, président - La responsabilisation est importante à condition que l'orientation en amont soit pertinente. Il est difficile de tenir un individu pour seul responsable en cas d'orientation vers un métier qui ne lui correspond pas, ou vers un secteur qui n'offre pas de débouchés.

Avant de clore cette audition, je souhaiterais vous poser une dernière question. Le problème de l'hébergement me semble fondamental car il constitue un frein pour l'accès aux formations. N'y aurait-il pas matière à procéder à une mutualisation pour construire des résidences ouvertes à différents publics ? Je me souviens m'être trouvé dans l'obligation de commander la construction d'internats pour les résidences. Or rien n'est prévu pour les élèves en alternance alors que leur situation est souvent plus difficile.

M. Pierre Boissier - Je suis en parfait accord avec vous sur ce point. Nous sommes, du reste, en train d'étudier cette question avec les conseils régionaux pour les hébergements de l'AFPA. Nos stagiaires étaient, jusqu'ici, hébergés gratuitement et il nous était interdit d'accueillir d'autres stagiaires. Nous examinons actuellement les moyens de lever ces contraintes afin d'héberger, par exemple des apprentis lorsque des places sont disponibles.

Je vous rappelle que le rapport du comité interministériel sur l'offre de logement est particulièrement intéressant pour éclairer cette problématique. Il préconise de confier aux régions un rôle de pilotage dans l'attribution des logements pour les personnes en formation. Il semble important d'avoir une autorité responsable de l'offre d'hébergements pour les stagiaires. Les régions semblent être les chefs de file désignés puisqu'elles sont responsables des internats des lycées, des CFA, et de l'AFPA. La loi de décentralisation a, du reste, transféré aux régions les moyens de l'État consacrés à l'hébergement.

Il faut également repenser les modalités d'attribution des aides au logement qui n'intègrent pas les problématiques de la formation. J'évoquais ainsi les problèmes de la double résidence dans l'attribution des APL. La mobilisation de l'allocation de logement social est également complexe. En outre, il n'y a pas d'harmonisation dans la taille des logements. Or l'APL ne peut être versée que pour un logement excédant 14 m2 alors qu'un module de 9 m2 est suffisant pour un apprenti de l'AFPA. Le système n'a pas été conçu pour ce type de public ; ce qui laisse des failles dans le système de prise en charge du logement.

M. Jean-Claude Carle, président - Je vous remercie monsieur Pierre Boissier. Il reste encore des domaines à aborder, notamment celui de la commande publique. Je vous invite à nous faire parvenir des éléments à ce sujet car je suis interpellé par les modalités d'attribution de certaines formations.

Audition de Mme Sophie BOISSARD, directrice générale du Centre d'analyse stratégique (28 mars 2007)

M. Jean-Claude Carle, président - Je vous remercie, madame Sophie Boissard, d'avoir répondu à l'invitation de notre mission afin de nous communiquer votre point de vue. Vous êtes directrice générale du Centre d'analyse stratégique et vous travaillez particulièrement sur les questions de prospective. A ce titre, vous étudiez les évolutions du marché du travail qui sont d'un grand intérêt pour nous. Je vous laisse la parole puis nous vous questionnerons si vous le voulez bien.

Mme Sophie Boissard - Je vous remercie monsieur le président pour ces quelques mots d'accueil. Je tiens également à remercier mesdames et messieurs les sénateurs de m'avoir conviée à participer à cette réflexion sur l'avenir de la formation professionnelle continue. J'ai abordé cette question en ma qualité de directrice du Centre d'analyse stratégique ainsi qu'en tant qu'ancienne directrice de cabinet du ministre en charge de l'emploi. J'estime que la formation professionnelle continue est fondamentale pour modifier structurellement le fonctionnement du marché du travail.

Le Centre d'analyse stratégique, qui a pris la succession du Commissariat général au plan le 6 mars 2006, conduit des réflexions de moyen terme sur les évolutions possibles du marché du travail. C'est, du reste, à ce titre que vous m'avez demandé de venir ce matin. Nous participons activement, en outre, aux travaux du Conseil d'orientation pour l'emploi dont je suis membre es qualité.

Nos travaux relatifs aux évolutions possibles du marché du travail sont conduits au sein d'un groupe interministériel intitulé « Prospective des métiers et qualifications », qui réunit les partenaires sociaux ainsi que les acteurs du service public de l'emploi. Les études, initiées au cours des années soixante-dix, ont connu un renouveau sous l'égide de l'ancien directeur de la DARES, M. Claude Seibel, à l'initiative de M. Raffarin alors Premier ministre. Les travaux ont pour objet d'établir des projections à partir d'hypothèses médianes. Il s'agit d'identifier les évolutions possibles des branches professionnelles à l'aide de scenarii intégrant des hypothèses de croissance, de gains de productivité et d'évolution du taux de chômage. Nous avons établi, sur cette base, un scénario médian qui sert de référence pour l'élaboration des politiques publiques.

Les travaux conduits nous indiquent que nous sommes entrés dans une phase de bouleversements inédits de l'emploi, liés au renouvellement des générations. On enregistrera, d'ici 2015, six millions de cessations d'activité, quelles qu'en soient les modalités, sur l'ensemble du marché du travail. A cela il faut ajouter les créations nouvelles d'emplois dont on peut estimer qu'elles ne seront pas moindres que la moyenne des créations nettes d'emplois observées au cours des dix dernières années avec un taux de croissance de 2 %. Au total, c'est le volume global de 7,5 millions qui sera à pourvoir d'ici 2015, soit plus du tiers des emplois salariés. Aujourd'hui, nous nous situons ainsi dans une période de transition inédite. Serons-nous dès lors capables de saisir cette opportunité pour réorienter nos flux de main-d'oeuvre vers les emplois à pourvoir ? L'orientation des flux entrants vers les emplois plus productifs sera, en effet, déterminante. En cas d'échec, les secteurs les plus dynamiques seraient confrontés à de vraies difficultés de recrutement alors que le nombre de demandeurs d'emploi resterait élevé. Le pire scénario n'est pas à exclure.

A l'intérieur de ce cadre global, il faut s'arrêter sur la répartition des postes à pourvoir. Cette démarche suppose d'identifier les niveaux de qualification requis au sein de chacune des grandes familles d'activité professionnelle. Ce que l'on constate, c'est que le marché du travail pourra se polariser en raison de la tertiarisation de l'économie française. Les créations d'emploi vont se concentrer aux deux extrémités du spectre des qualifications. Ainsi la moitié des créations nettes d'emploi concernera les postes de cadre, de technicien supérieur et d'ouvrier qualifié dans les métiers de services aux activités productives. L'autre moitié concernera les postes d'employés non qualifiés qui se substitueront aux ouvriers non qualifiés, dont le déclin paraît inéluctable. Cette deuxième catégorie de postes concerne tant les services aux entreprises, à l'instar du gardiennage ou de la logistique par exemple, que les services à la personne. Cette catégorie va fortement progresser en raison de la croissance des besoins dans le domaine sanitaire et social, induits par le vieillissement. En outre, elle est également nourrie par l'expansion du secteur du commerce, notamment au travers de la grande distribution.

Il est beaucoup plus délicat, en revanche, de prédire quelles seront les évolutions entre les branches d'activité économique. Cela dépend de l'évolution technologique des différents secteurs et de leur compétitivité relative par rapport à leurs concurrents. Ce qui est sûr c'est qu'il faut dépasser la catégorie des branches professionnelles, élaborée après la Guerre, dans une économie industrielle qui ne correspond plus à l'économie d'aujourd'hui. La grille d'analyse des besoins dont nous disposons doit être repensée. Ce constat renvoie aux trois questions que vous m'avez adressées. Je me propose de les aborder et je vous invite à me préciser les points que vous souhaitez approfondir.

- Les carences de l'adéquation des formations aux besoins de l'emploi.

L'analyse des besoins de formation est faite au niveau national grâce notamment aux travaux dont je viens de parler. Il intègre différents ministères : le ministère de l'emploi, le ministère de l'économie et des finances et le ministère de l'éducation nationale. L'ANPE, l'UNEDIC, le CEREQ ainsi que l'ensemble des partenaires sociaux y participent également. En revanche, il n'est pas fait au niveau territorial.

Les travaux effectués au niveau national ne permettent pas de définir des orientations précises sur les capacités d'accueil des filières de formation. Ils ne rendent pas non plus possible l'identification du contenu des qualifications et diplômes proposés. Je pense ainsi que la démarche initiée au niveau national doit être prolongée au niveau territorial le plus pertinent. Il me semble que la région a vocation à être le niveau adéquat. La mise en place de cet échelon régional sera toutefois complexe. Il n'est donc pas nécessaire d'organiser un échelon inférieur au niveau du bassin d'emploi, sauf pour les cas très particuliers que sont l'Ile-de-France et la région Rhône-Alpes. Les analyses prospectives locales, sur quinze ans, des besoins en emploi et en formation sont nécessaires. Les régions sont les acteurs désignés pour la conduite de ces études dans la mesure où elles disposent de la grande majorité des compétences sur ce sujet. Elles ont, ainsi, des compétences en matière de développement économique, de formation et de transport. En revanche, la superposition de différentes strates d'acteurs, dont l'assise territoriale est différente, pose de gros problèmes de coordination.

Le dispositif de pilotage des besoins de la formation est donc encore à construire. Les difficultés rencontrées, lors de l'installation du Conseil national de la formation tout au long de la vie, illustrent la carence d'un système institutionnel actuel.

- Les conséquences, pour les salariés, du bouleversement à venir, sur le marché de l'emploi

La dynamique globale que j'évoquais va être particulièrement prégnante dans certains secteurs, par exemple pour les activités bancaires et pour les assurances. Ainsi les activités de back-office, de collecte et de traitement des données, réalisées par des salariés peu qualifiés vont graduellement disparaître. Les entreprises de ces secteurs se voient dans l'obligation d'assurer la reconversion de catégories entières de salariés. Les opérateurs sur ces marchés disposent de beaucoup de moyens, de sorte que des opérations de reconversion interne de grande ampleur peuvent être menées. Ainsi dans les assurances, des salariés âgés de quarante à cinquante ans, avec un faible niveau de qualification, ont pu accéder à des reconversions vers des activités de front office, tournées vers les clients. Or ces activités ne requièrent pas le même type d'attitude professionnelle ou de compétences.

M. Jean-Claude Carle, président - Il s'agit donc de salariés qui étaient aux guichets.

Mme Sophie Boissard - Non, il s'agit de salariés qui étaient dans les bureaux et qui faisaient de la saisie. L'opération d'AXA menée sur deux ou trois mille salariés est vraiment exemplaire en la matière. Il s'agit toutefois d'un secteur particulier qui dispose d'importants moyens financiers et qui consacre traditionnellement 4 % de sa masse salariale à la formation. Les grands groupes ont, de surcroît, l'habitude de concevoir des opérations de formation. Ils consentent ainsi un effort financier excédant les obligations légales en matière de formation. Ils sont également soucieux de leur image et ne veulent pas procéder à des licenciements massifs.

Le plus remarquable est que ces opérations concernent un public difficile, qui a exercé le même type de tâches pendant quinze ou vingt ans, avec une faible qualification initiale.

M. Jean-Claude Carle, président - Nous allons rendre visite aux responsables de cette opération chez AXA. Toutefois, pourriez-vous nous indiquer en quelques mots la manière dont ils ont procédé ?

Mme Sophie Boissard - Ils ont tout d'abord essayé de sensibiliser leurs salariés en s'appuyant sur les responsables syndicaux de l'entreprise. Cette démarche a permis de bien faire prendre conscience aux salariés de la disparition inéluctable de leurs métiers. Elle a également permis de motiver individuellement les salariés afin qu'ils abordent leur formation en confiance. L'un des enseignements de cette expérience est relatif aux mécanismes de validation des acquis de l'expérience. Ces salariés ne cherchaient pas à obtenir une qualification sanctionnée par un titre dans le cadre de la VAE. Ils souhaitaient disposer de nouvelles perspectives professionnelles au sein d'une entreprise à laquelle ils sont profondément attachés.

Des démarches similaires ont été menées au sein de groupes industriels tels qu'Areva. Cette société a profondément modifié son périmètre industriel consécutivement à des opérations de fusion-acquisition. Elle a donc dû se défaire d'activités qui n'étaient plus rentables en France. A cette occasion, elle a mené des opérations de requalification pour des ouvriers non qualifiés au sein de bassins d'emploi en crise, notamment en Bourgogne.

On peut ainsi distinguer trois cas de figure pour appréhender les problématiques de la formation. Le premier concerne les reconversions internes à un grand groupe, dont les effectifs dépassent mille ou deux mille salariés. En ce cas, l'entreprise a les moyens de mener cette reconversion sur son marché du travail interne. En effet elle dispose d'une ingénierie suffisante ainsi que d'une capacité de financement qui lui permet de négocier en interne le marché des formations.

Le deuxième cas est beaucoup plus complexe car il concerne les opérations menées au sein de PME. Celles-ci n'ont pas les moyens financiers et logistiques de conduire ce processus. En outre, la reconversion des salariés ne se fera sans doute pas au sein de la même entreprise. La reconversion peut alors s'opérer au sein d'une même branche. C'est notamment le cas pour la métallurgie dans laquelle les métiers de la fonderie connaissent de profondes évolutions. Certains types d'activités sont ainsi transférés vers des pays où les coûts de la main-d'oeuvre sont moindres. En revanche, les activités de fonderie haut de gamme montent en puissance. Or les entreprises du secteur sont des PMI, qui n'ont pas les moyens de mettre en place des observatoires de leur gestion pluriannuelle élaborée de leurs emplois pour les années à venir. Elles ne connaissent pas non plus le contenu des qualifications qui leur seront utiles. Elles ne peuvent donc pas organiser l'évolution de leurs salariés vers les nouveaux besoins. Un soutien extérieur est ainsi nécessaire. En l'occurrence, les reconversions s'opèrent au sein d'une même branche, ce qui facilite le processus. Toutefois les problématiques deviennent plus complexes en raison de la multiplication des acteurs. En outre l'absence d'organisation territoriale de la branche ajoute à cette complexité.

Le comble de la complexité est atteint quand les reconversions s'opèrent entre les branches. La fonderie reste un exemple pertinent dans la mesure où une partie des salariés de ce secteur ferait d'excellents ouvriers du bâtiment. En effet, certaines compétences professionnelles utilisées pour la fonderie pourraient être valorisées dans le BTP. L'opération de reconversion concerne alors deux branches qui, fort heureusement, sont structurées et puissantes. Toutefois, de façon générale, le découpage par secteur, des circuits de financement, des grilles de qualification et des opérateurs de formation, constitue un véritable handicap pour organiser la mobilité entre les branches. Il faut diriger les financements de la formation professionnelle continue vers ce type d'opérations. Nous disposons de plusieurs supports depuis l'ANI de 2003, notamment les périodes de professionnalisation ou le DIF. Il faut maintenant orienter les moyens vers les PME et les secteurs industriels qui ne peuvent organiser la reconversion de leurs salariés. En outre, nous savons que la reconversion de ce type de public se fera de préférence au sein de son bassin d'emploi d'origine. Les difficultés liées à la vente des biens immobiliers ou au travail du conjoint rendent la mobilité interrégionale très complexe.

- L'émergence d'une logique d'apprentissage tout au long de la vie

La logique traditionnelle d'une phase d'apprentissage suivie d'une trajectoire professionnelle reposant sur les acquis initiaux, est très marquée en France. Toutefois, la logique d'apprentissage tout au long de la vie va se substituer à cette logique initiale. C'est en effet une dynamique européenne qui est au coeur de la stratégie de Lisbonne. La dynamique permanente d'acquisition des savoirs est liée à la nature des cycles technologiques qui caractérisent la nouvelle révolution industrielle, depuis le milieu des années quatre-vingt. L'analyse des différents systèmes de production réalisée par Suzanne Berger est particulièrement intéressante. Cette universitaire du MIT a piloté un groupe de travail qui a étudié différents secteurs emblématiques tels que les microprocesseurs ou le textile. Elle a mis en lumière les évolutions des systèmes d'organisation et les grands modèles existants. Je vous renvoie à son dernier ouvrage, intitulé Made in monde, qui illustre l'influence de l'accélération des cycles technologiques sur l'organisation interne des entreprises ainsi que sur le contenu des emplois.

La mobilité des salariés est également croissante dans le monde, ce qui contraste avec la stabilité remarquable du salariat en France. En effet, les salariés ont en moyenne dix ans d'ancienneté au sein de leur entreprise. Je crois toutefois que nous sommes entrés dans une phase d'accélération de la mobilité, liée aux nouvelles générations. Celles-ci sont plus enclines à quitter leur territoire d'origine alors que leur enracinement dans un bassin d'emploi ou dans une entreprise est plus tardif. Cette tendance devrait d'ailleurs s'amplifier.

Notre système de formation doit être adapté pour pouvoir répondre à ces nouveaux enjeux. Pour ce faire, il faut tout d'abord instaurer un système efficace de prévision et d'orientation tant au niveau national que local. La condition de cette efficacité réside dans l'abandon de la spécialisation par publics. Le traitement de l'orientation des demandeurs d'emploi, des salariés en entreprise ou des jeunes sur le point de sortir du système d'éducation doit être identique. Nous sommes encore très loin d'atteindre cet objectif. Toutefois, il est essentiel de disposer d'un système d'orientation performant.

Il faut également assurer la qualité des prestataires de formation. Le marché est aujourd'hui extrêmement éclaté avec 9 000 organismes de formation. Quelques grands opérateurs, dont l'AFPA, ne représentent qu'une partie du marché. Nous sommes ainsi dans une incapacité totale de procéder à une évaluation rationnelle des performances de ces prestataires de formation. Cette situation est imputable au flou dans les référentiels de qualification ainsi qu'à l'absence d'un organisme dédié à cette évaluation.

La troisième condition requise, à mon sens, consiste à sortir de la logique de branche. Elle est nécessaire pour intégrer la formation professionnelle continue à la gestion du marché du travail. Plus de quatre-vingt-dix OPCA, dont quarante OPCA de branche, existent en dépit de l'amélioration substantielle apportée par la loi de 1993. Le FUP, conçu pour favoriser une mutualisation nationale et interprofessionnelle des fonds collectés, éprouve de vraies difficultés à assurer cette mutualisation.

L'abolition de la distinction entre formation initiale et formation continue me semble être le dernier élément. La période de stabilisation des 600 000 à 700 000 jeunes, qui rentrent chaque année sur le marché du travail, va s'allonger. Le passage de l'adolescence à la vie professionnelle s'étale sur dix ans chez nos voisins européens. Il est probable que cette période s'allongera en France et convergera vers la moyenne européenne. Les jeunes vont sortir du secondaire entre seize et dix-huit ans et se stabiliseront sur le marché du travail vers vingt-cinq ans ou vingt-huit ans. Or nous sommes encore aujourd'hui dans un schéma très raccourci qui tend toutefois à s'allonger. Cette période ne sera pas composée de dix années d'études concentrées dans le temps. Elle alternera des phases d'acquisition des savoirs de base, qui ne seront pas nécessairement des savoirs professionnels, et des phases d'allers-retours vers la vie professionnelle. L'alternance en entreprise et les « petits boulots » constitueront des sas d'accès à la vie professionnelle. Toutefois, la possibilité restera ouverte d'accéder à des formations complémentaires beaucoup plus tard dans l'existence.

L'organisation du financement global de cette période de dix ans mérite examen. Faut-il concevoir des droits de tirage pour le bénéficiaire ? La Suède et le Danemark ont choisi de retenir ce système. Ainsi, le Danemark reconnaît à chaque jeune un droit de tirage sur dix ans, qui emprunte soit la forme d'une allocation, soit la forme d'un prêt. Six années de formation sont ainsi garanties sur dix ans. La formation n'est pas concentrée sur un bloc car on admet qu'un jeune puisse prendre du temps pour trouver sa voie.

Mme Isabelle Debré - Est-ce au Danemark que ce système a été mis en place ?

Mme Sophie Boissard - En effet. Ce droit de tirage est mensuel donc flexible pour le jeune, qui l'emploie à sa convenance.

Mme Isabelle Debré - Qui finance ce droit de tirage ?

Mme Sophie Boissard - C'est l'État qui le finance. Toutefois, le taux d'effort global consenti par la France au travers des différents financeurs n'est pas très éloigné du taux d'effort danois ou suédois. La grande différence réside dans le fait que le système est bâti autour de l'étudiant avec un financement mixte combinant des bourses et des prêts. Chaque jeune en formation peut obtenir l'équivalent de 1 000 euros par mois, dont une partie se présente sous la forme d'un prêt remboursable.

Mme Isabelle Debré - Cette somme n'est pas très importante.

Mme Sophie Boissard - Certes.

Mme Isabelle Debré - C'est très bien.

Mme Sophie Boissard - Cela permet à chaque jeune d'être maître de son parcours, de manière relativement raisonnable. Comment pouvons-nous faire évoluer le système ? Je pense qu'il faut s'appuyer sur l'usager au lieu de s'appuyer sur les acteurs publics ou les partenaires sociaux.

M. Jean-Claude Carle, président - Il faut le responsabiliser.

Mme Sophie Boissard - Il faut lui donner les moyens de faire valoir ses intérêts. Je pense également qu'il faut partir des demandeurs d'emploi. Nous avons entamé une réflexion au sein du Conseil d'orientation pour l'emploi à ce sujet. Il nous apparaît très important d'utiliser la période pendant laquelle l'usager se trouve sur le marché de l'emploi pour étudier son projet de formation. Des financements peuvent alors être mobilisés pour organiser un parcours. La logique de responsabilisation intervient puisque la personne se trouve avec des droits de tirage et qu'elle consent elle-même à un investissement, sous la forme d'une partie de son capital ou de ses indemnités de licenciement. La demande formulée à l'égard du prestataire de formation ne sera plus du même ordre dans la mesure où l'usager aura des intérêts financiers. Je crois qu'il faut s'appuyer sur cette problématique et sur les orientations dessinées par la dernière convention d'assurance chômage. Celle-ci pose les bases pour organiser une meilleure fluidité entre les fonds de la formation professionnelle et ceux de l'indemnisation de l'assurance chômage.

Aucun acteur du système n'a, pour le moment, la main sur l'ensemble des leviers du système, ce qui conduit à une dilution des responsabilités. Vous mentionnez dans votre questionnaire l'existence de trois acteurs différents : l'État, les conseils régionaux et l'ASSEDIC. En réalité, il existe un nombre d'acteurs encore plus important.

M. Jean-Claude Carle, président - Bien sûr.

Mme Sophie Boissard - L'État lui-même n'est pas un acteur unique puisqu'interviennent simultanément le ministère du travail, l'ANPE, le ministère de l'éducation nationale et l'AFPA qui est largement sous la domination de l'État. Cela fait déjà quatre acteurs, qui ont des objectifs et des gouvernances différents. Les partenaires sociaux sont représentés au sein des ASSEDIC, de l'UNEDIC et des organisations de branche. Les financeurs regroupent les OPCA et tout le réseau des chambres consulaires. Je ne mentionne pas les conseils régionaux. Or l'absence d'un chef de file identifiable conduit l'ensemble des acteurs à se défausser en incriminant les autres.

Nous avons lancé un appel d'offres international pour faire venir en France des équipes de chercheurs multidisciplinaires. L'objectif est d'examiner les dynamiques d'emploi autour des pôles de compétitivité. Nous aimerions en effet disposer d'études précises, en utilisant ces pôles comme des laboratoires pour identifier les métiers de demain. De cette manière, nous pourrons identifier les compétences que ces futurs métiers vont requérir. Ainsi nous pourrons savoir si le service public de l'emploi et le système de formation existant sont capables de répondre aux besoins des entreprises dans ces métiers innovants. Nous avons lancé cet appel à contribution, à l'échelle européenne, avec le ministère des finances, le ministère de l'emploi et avec le concours du CEREQ. J'ai pour objectif d'avoir des résultats sur une dizaine de pôles, utilisés comme laboratoires, d'ici la fin de l'année prochaine. C'est en effet un travail de très longue haleine.

M. Jean-Claude Carle, président - Je vous remercie madame Boissard. Vous avez largement répondu à plusieurs de nos interrogations.

Je souhaiterais revenir sur la notion de droit de tirage que vous avez abordée. Je me méfie de cette notion de droit, qui suppose en retour des devoirs. Ne faudrait-il pas encadrer ces droits de tirage ? On peut instaurer un droit de tirage sur dix ans à condition de mettre le bénéficiaire en garde des situations auxquelles il peut être confronté. Certaines voies sont, en effet, plus porteuses que d'autres. Ce droit de tirage doit ainsi être encadré, à mon avis, par les évolutions et les besoins du marché. Vous avez également évoqué la territorialisation au cours de votre présentation. Or nous savons bien que la mobilité n'existe pas dans les faits. N'est-ce pas une raison supplémentaire d'encadrer ce droit de tirage ? Vous nous avez indiqué, par ailleurs, que l'entrée sur le marché du travail se situera aux alentours de vingt-huit ans.

Mme Sophie Boissard - Je faisais référence à la stabilisation sur le marché de l'emploi.

M. Jean-Claude Carle, président - Une stabilisation aussi tardive nous interpelle parce qu'elle pose en amont la question du financement, si l'on réduit la partie active du travail qui finance la formation.

Je souhaite également poser une question sur le système de prévision et d'orientation qui ne fonctionne pas aujourd'hui. Vous nous avez dit qu'il fallait sortir de la logique de branche, ce qui me semble vraiment judicieux. Toutefois, l'orientation commence à l'école avant l'entrée dans le monde du travail. Ne faut-il pas sortir de la logique du ministère de l'éducation nationale qui est, aujourd'hui, centrée sur la demande sociale au lieu de l'être sur les besoins de l'économie ou de l'aménagement du territoire ?

Vous avez déclaré qu'il faut orienter les moyens vers les secteurs qui en ont le plus besoin. Est-ce le cas aujourd'hui ?

Mme Sophie Boissard - Je commencerai par cette dernière question, si vous le voulez bien. Je pense que les moyens ne sont pas dirigés aujourd'hui vers les secteurs qui en ont le plus besoin. L'argent va aujourd'hui aux plus riches.

Les grands groupes, positionnés dans les secteurs les plus profitables, peuvent consentir un effort de formation trois fois plus important que les petites entreprises positionnées sur des secteurs moins porteurs. Le secteur de l'assurance peut consacrer 4 % de sa masse salariale, soit le double de l'obligation légale, alors que l'industrie du bois plafonne à 1,7 %. Or, l'industrie du bois va connaître des restructurations beaucoup plus importantes que le secteur de l'assurance.

De même, les formations sont majoritairement dispensées aux personnes les plus qualifiées. C'est ce qui ressort des conclusions de l'étude réalisée par Pierre Cahuc et André Zylberberg. Les personnes les plus qualifiées sont les plus capables de formaliser leur besoin de formation et les plus réceptives à l'idée de maintenir leur employabilité.

Par ailleurs, je suis totalement d'accord avec vous pour énoncer que le droit de tirage ne doit pas être un droit inconditionnel à se voir financer tout type de formation.

M. Jean-Claude Carle, président - Je vous prie de m'excuser mais je pense qu'il faut le dire parce que c'est ce qui émerge dans l'inconscient collectif.

Mme Sophie Boissard - Il convient de faire émerger en France l'idée que la période de stabilisation professionnelle est longue. Elle comprend ainsi des périodes d'activité qui permettent de cotiser pour la retraite. Cette période va donc incorporer des phases nécessaires d'aller et retour entre l'activité professionnelle et les études. Or cette manière de concevoir la stabilisation sur le marché du travail est considérée normale en Europe. Elle est toutefois en opposition avec l'approche française qui concentre les études jusqu'à l'âge de vingt-cinq ans. Ainsi, 80 % des étudiants français ont moins de vingt-cinq ans, ce qui est exceptionnel à l'échelle européenne. En revanche, nous avons le plus faible taux d'emploi des jeunes de l'Union européenne. Cela est dû au nombre limité des emplois étudiants et au nombre limité de postes offerts en alternance par rapport à nos principaux voisins de l'Union européenne.

Le droit de tirage pourrait servir à réaliser une orientation intelligente, à mon sens. En effet, ce droit peut être exercé sur la base d'un projet professionnel préalablement validé. En outre, ce droit intègre nécessairement une partie de prêt, afin d'engager le bénéficiaire dans sa démarche de formation. Ainsi, la collectivité accompagne l'individu vers un secteur qui lui paraît pertinent. De surcroît, la collectivité peut assurer un contrôle annuel de suivi du plan de formation initiale. Ainsi le droit de tirage peut être l'instrument qui permettra de refonder l'orientation.

M. Jean-Claude Carle, président - Je suis tout à fait d'accord s'il est conçu ainsi.

Mme Sophie Boissard - Je serais favorable à ce qu'une expérimentation soit conduite. Chaque jeune sortant du système secondaire se verrait proposer une bourse pluriannuelle autour de la construction d'un projet professionnel. Ce projet ferait l'objet d'une série de validations associant des représentants du système éducatif, du monde économique ou associatif local, ainsi que du système bancaire. Cette réunion permettrait d'associer différents acteurs autour d'un projet applicable sur plusieurs années. Il me semble que ce dispositif permettrait de reconstruire complètement le système d'orientation.

Je tiens à souligner que la France consacre énormément de moyens pour financer la période de transition de la jeunesse vers la vie professionnelle. Je pense notamment aux aides au logement ou aux différentes bourses. Les moyens employés sont toutefois éparpillés parce qu'ils s'inscrivent dans des logiques de « tuyaux d'orgue ». Une vision globale de cette période d'insertion fait défaut.

Le droit de tirage doit être, selon moi, un vrai partenariat. Il offre au jeune la possibilité de poursuivre ses études sans qu'il soit dans l'obligation de se reposer sur sa famille. Ce dernier point est essentiel car il est trop souvent à l'origine de l'inégalité des chances. En revanche, on fixe avec le jeune une feuille de route opérante, que l'on peut régulièrement contrôler. Enfin, on intéresse le jeune à ce processus par le biais d'un système de prêt. Autrement dit, le jeune investit dans son avenir et il remboursera la collectivité lorsqu'il aura atteint son objectif. Je ne suis donc pas du tout dans une logique de droits opposables.

M. Jean-Claude Carle, président - Je vous remercie madame Boissard. Avez-vous des questions, mes chers collègues ?

Mme Isabelle Debré - J'ai juste une remarque. J'ai beaucoup apprécié votre développement sur la responsabilisation des personnes en formation.

M. Jean-Claude Carle, président - Je vous remercie encore, madame. Je vous invite à nous faire parvenir des compléments d'information que vous estimeriez utiles.

Mme Sophie Boissard - Je me propose justement de vous transmettre, sous dix jours, une note que nous avons préparée sur le financement du passage de la jeunesse à la vie active.

M. Jean-Claude Carle, président - Nous avons des parcours itératifs aujourd'hui, au lieu de parcours continus longs.

Mme Sophie Boissard - Exactement. Nous vous proposerons également une analyse comparative des dotations en capital et des droits de tirage.

M. Jean-Claude Carle, président - Je vous en remercie beaucoup.

Audition de M. Jean-Raymond LÉPINAY, président de l'Union nationale des missions locales (UNML) (28 mars 2007)

M. Jean-Claude Carle, président - Nous allons poursuivre nos auditions avec M. Jean-Raymond Lépinay, qui est président de l'Union nationale des missions locales. Je vous remercie d'avoir accepté de venir devant notre mission pour évoquer les problèmes de la formation professionnelle. C'est un problème que vous connaissez bien puisque les missions locales sont un des acteurs importants de l'orientation, de l'insertion et de la formation professionnelle des gens. Je crois qu'il y a près de 600 missions locales réparties sur l'ensemble du territoire. Or ce sont des organismes que les élus connaissent bien. Ils ont l'opportunité d'apprécier votre travail. Au cours d'un de nos déplacements à Marseille, nous avons constaté que l'action des missions locales avait permis à des jeunes, tenus en dehors des circuits, de se trouver sur le chemin de la réinsertion professionnelle. Ils bénéficient d'une initiative de partenariat avec la Société générale, pour ne citer que cet exemple. Il me semble que cela illustre le bien-fondé de votre action.

Je vous laisse la parole, monsieur Lépinay, afin que vous nous exposiez votre point de vue. Nous souhaitons le connaître dans la mesure où notre ambition est d'améliorer la situation et de mieux utiliser les crédits investis. A la suite de votre exposé, nous vous poserons des questions.

M. Jean-Raymond Lépinay - Je suis président de l'Union nationale des missions locales et, par ailleurs, vice-président du conseil général de Haute-Garonne. En effet, chaque mission locale est présidée par un élu, comme vous le rappeliez monsieur le président. Ce principe est, du reste, inscrit dans le code du travail. La loi a ainsi entendu confier aux élus la présidence des missions locales. Nos structures reposent cependant sur de nombreux partenariats.

Je m'adresse à vous au terme du dépouillement des résultats d'une enquête nationale. Nous sommes pour l'instant les premiers à avoir pu exploiter en détail les données du logiciel « parcours 3 », qui suit l'insertion professionnelle des jeunes en France. Nous disposons des résultats pour vingt et une régions au 31 décembre 2006. De fait, nous avons des chiffres récents sur la situation de 1,1 million de jeunes accueillis par le réseau des missions locales en 2006. Certains d'entre eux concernent le sujet de la formation.

En guise d'introduction, j'indiquerai que 44 % des jeunes que nous avons accueillis en 2006 n'avaient aucun diplôme, alors que 22 % disposaient d'un BEP ou d'un CAP. Nous avons observé qu'une part importante de la fraction résiduelle était composée de personnes fortement diplômées. Ainsi, les missions locales, qui accueillent principalement des jeunes non diplômés et non qualifiés, sont confrontées à un nouveau public. De plus en plus de jeunes diplômés se trouvent dans un trajet d'insertion professionnelle très difficile. Le débat autour de la formation se trouve plus compliqué.

Ma deuxième observation préliminaire concerne le travail des missions locales, qui est peu compris. La responsabilité nous appartient puisque nous n'avons jamais disposé des crédits permettant de mettre en place des actions de communication importantes. Les missions locales emploient 11 000 salariés, soit environ la moitié des effectifs de l'ANPE. Or ce fait est totalement inconnu du grand public ainsi que de nombreux décideurs, à l'exception des élus locaux impliqués dans nos structures.

De notre point de vue, le parcours d'insertion d'un jeune se déroule en trois étapes. La première concerne la préparation et l'accès du jeune à l'emploi. La deuxième est relative au rapprochement du jeune avec l'entreprise. La dernière, enfin, correspond à l'entrée effective et au maintien dans l'emploi. Ces trois moments sont importants pour appréhender la situation. Or j'ai constaté, en feuilletant le livre de Jean-Louis Borloo, que son appréhension du rôle des missions locales est éloignée de la réalité.

Nous avons donc un travail de communication à faire à destination des décideurs, même si je suis satisfait de notre collaboration récente avec Gérard Larcher et son cabinet. De même, nous avons fait un travail de qualité avec Laurent Hénart, bien que nous ne soyons pas de la même sensibilité politique. Je suis moi-même élu socialiste et Robert Galley, membre de l'UMP, est vice-président de l'UNML, il préside la mission locale de Troyes.

Le rôle des missions locales est d'accompagner les jeunes dans les trois séquences que je viens de décrire. Nous pensons ainsi que le succès de l'insertion d'un jeune tient, pour une part importante, à son accompagnement par un référent unique. Or chaque organisme qui intervient auprès des jeunes a tendance à se doter de compétences d'accompagnement, de validation du projet et de suivi du jeune. Il peut en résulter une multiplication des remises en cause du parcours, que le jeune construit progressivement, et donc une source supplémentaire de difficultés. Ces remises en question permanentes peuvent déstabiliser la motivation du jeune et le replonger dans une situation de « galère ». Le dispositif Borloo, héritier notamment du dispositif TRACE, a bien appréhendé ce problème, aussi confie-t-il la continuité du parcours aux missions locales. Il impose, dans le même esprit, que les jeunes aient un référent unique et identifié. Une novation introduite réside dans l'incitation à poursuivre l'accompagnement dans les premiers pas du jeune dans l'emploi. C'est une pratique importante car nous avons un taux d'échec élevé dans ces premiers moments d'accès à l'emploi.

- La préparation à l'emploi.

Il faut découvrir l'entreprise et préparer le jeune à reprendre des repères vis-à-vis du travail. Nous contribuons à faire en sorte que la personne intéressée se lève le matin, qu'elle puisse se déplacer et qu'elle trouve un logement. Ces démarches, au coeur de notre activité, se poursuivent tout au long du parcours d'insertion, c'est pourquoi nous parlons « d'approche globale des jeunes ». Ceci nous pose des difficultés de financement puisque les compétences de l'État et des collectivités sont ici diverses et souvent enchevêtrées. Toutefois, les problèmes que nous rencontrons au cours de cette phase tiennent pour beaucoup à la disponibilité des formations et aux enchaînements dans le parcours, ils relèvent pleinement de la compétence des régions. Ainsi, on ne doit pas faire attendre trois mois un jeune qui est prêt à accéder à une action de qualification sans courir le risque qu'il disparaisse et ne revienne qu'au bout de plusieurs mois. Il est nécessaire d'avoir une bonne réactivité dans les dispositifs de formation à destination des jeunes non qualifiés. Or celle-ci est actuellement insuffisante dans de nombreuses régions.

L'enchaînement des séquences est également important. L'entrée dans une action de pré-qualification doit s'accompagner d'une définition du projet et de formations dans un délai assez court. Sinon, la dynamique s'épuise et la démarche doit être intégralement reprise depuis le début. Les dispositifs perdent ainsi en crédibilité en raison de leur isolement et de leur fractionnement au sein du parcours.

Les actions de qualification menées par les conseils régionaux dans le cadre des PRDF, reposent pour beaucoup sur l'idée que les jeunes ne trouvent pas d'emploi parce qu'ils n'ont pas la qualification adéquate. Or ceci est aujourd'hui, me semble-t-il, sujet à débat.

L'idée de dispenser a priori une qualification rencontre des difficultés. Elle impose d'abord de définir les qualifications nécessaires en adéquation avec le marché, ce qui n'est pas facile. Tel n'est pas toujours le cas aujourd'hui où bien des formations répondent plus à une logique de l'offre qu'à une logique de la demande. Les organismes de formation sont actifs auprès des conseils régionaux dans la définition des grandes orientations de la politique de formation. Or, il faut bien disposer d'organismes pour réaliser efficacement les formations projetées. Le risque est que les formations mises en place, en adéquation avec les ressources disponibles, soient finalement trop éloignées des besoins réels du marché du travail et de ceux des jeunes. Dans certaines régions, les missions locales sont intégrées dans l'élaboration du PRDF et dans l'évaluation des formations engagées, elles y apportent les observations à partir de leur pratique professionnelle.

L'accès à des « petits boulots » et à de l'intérim semble aujourd'hui décisif pour initier le trajet du jeune. Ils peuvent s'avérer parfois plus efficaces que des actions de pré-qualification. On voit ici le caractère indispensable de l'accompagnement pour maintenir le jeune dans un parcours fait de « petits boulots » et de moments de qualification. Il paraît nécessaire de conforter l'ancienne bourse d'accès à l'emploi, devenue allocation interstitielle dans le cadre du CIVIS. Elle peut permettre en effet de donner aux jeunes les moyens financiers de la survie entre intérims et actions de formation. Cette allocation est indispensable pour maintenir le jeune dans son parcours.

En outre, la question du logement est aujourd'hui décisive pour assurer la continuité du parcours. Pour exemple, une offre de postes dans le bâtiment, sur un point du territoire, ne sera pas facilement pourvue en l'absence de logement disponible sur place à des prix abordables pour un jeune. Le fait de réhabiliter l'image du bâtiment ou de former les jeunes dans ces métiers ne changera pas vraiment cette situation.

- Le rapprochement du jeune avec l'entreprise.

La multiplication des expériences professionnelles avec les « petits boulots » et l'intérim, ainsi que la pré-qualification et l'allocation interstitielle définissent un parcours. Celui-ci permet, à notre sens, de préparer les jeunes à se confronter de manière plus sérieuse et plus durable à l'entreprise. On peut ainsi vraiment les aider à formuler un projet. Nous effectuons ainsi une orientation qui nous permet de présenter des jeunes employables aux opérateurs du rapprochement entre les jeunes et les entreprises. C'est dans ce cadre qu'il convient d'analyser l'action de l'AFPA au sein du parcours d'accès à la vie professionnelle.

Le PAVA a justement pour but de rapprocher les jeunes de l'entreprise. Nous mettons ainsi un flux de jeunes en situation d'employabilité, sortis de la phase préalable que je vous ai décrite, à la disposition de l'AFPA. Cette accession des jeunes à l'entreprise, dans le cadre du PAVA, est aujourd'hui un axe majeur aux côtés du contrat de professionnalisation et de l'apprentissage. Le dialogue sur la validité du projet professionnel des jeunes avec nos interlocuteurs de l'AFPA semble être excellent. Toutefois leurs psychologues peuvent induire une remise en cause du projet que nous avons défini au cours de plusieurs mois d'accompagnement du jeune. Cette invalidation d'une trajectoire construite dans le temps me paraît tout à fait inutile. En revanche, les échanges avec les personnes de l'AFPA qui accompagnent les jeunes dans leur insertion en entreprise, sont excellents. Il nous arrive parfois, du reste, de leur proposer une entreprise d'accueil. La collaboration avec l'AFPA est ainsi positive même si cette dernière néglige souvent de mentionner notre existence dans l'évaluation du PAVA.

L'ANPE pourrait jouer également pour les jeunes un rôle important grâce aux plates-formes de la vocation. La méthode repose sur l'évaluation des savoir-faire des jeunes que l'on essaye de faire correspondre avec des emplois préalablement identifiés et à pourvoir. Malheureusement, les entreprises approchées dans le cadre de ces démarches préfèrent souvent que leurs soient présentés des jeunes moins éloignés de l'emploi. Cette demande ne correspond pas à la situation des jeunes sortant de la première phase et qui demeurent fragiles.

M. Jean-Claude Carle, président - Expliquez-nous comment fonctionnent ces plates-formes de vocation. Est-ce l'ANPE qui gère ce dispositif ?

M. Jean-Raymond Lépinay - C'est effectivement l'ANPE qui est en charge de ce programme. Elle est censée, d'après les textes, envoyer les jeunes auprès des entreprises ayant un besoin. La pratique est néanmoins tout autre.

M. Jean-Claude Carle, président - C'est justement la pratique qui m'intéresse.

M. Jean-Raymond Lépinay - Le texte prévoyait qu'on identifie des besoins dans les entreprises, particulièrement dans les secteurs dits « en tension » tels que le bâtiment ou la restauration. L'objectif était, en premier lieu, d'identifier des besoins réels et des postes effectivement à pourvoir en se fondant sur les déclarations des employeurs. Puis l'idée était de mesurer les compétences de jeunes presque employables afin d'intégrer ces personnes dans ces postes préalablement définis. En définitive, ce programme est souvent devenu une procédure de test des jeunes qui ne débouche que rarement sur une embauche pour nos publics. On comprend que les chefs d'entreprise préfèrent embaucher des personnes moins fragiles. La volonté d'accélérer l'intégration des jeunes qui se trouvent en dehors du circuit est louable. Dans les faits, ces plates-formes demeurent à réorienter sur leur vocation d'origine : le recrutement et non pas l'évaluation des demandeurs d'emploi. Les ANPE qui disposent d'une relative indépendance, ont, dans certaines régions, maintenu ou fait évoluer le dispositif dans ce sens.

La troisième voie de rapprochement des jeunes et de l'entreprise passe par la mission locale elle-même. Nous disposons en effet nous-mêmes de réseaux locaux d'accès à l'emploi dans la mesure où nous sommes implantés sur des bassins d'emploi. Vous avez indiqué, monsieur le président, que nous disposions de 600 agences. En fait, nous dénombrons 404 missions locales et une centaine de permanences d'accueil, d'information et d'orientation.

L'ancrage dans le territoire national et la présence de financeurs exigeants permet d'activer les réseaux. Ainsi, un chef d'entreprise, notamment dans le monde rural, va souvent contacter les élus lorsqu'il a un besoin. Il fait ainsi fonctionner les réseaux locaux. Dans mon canton, il s'est créé un club des industriels, réunissant de nombreux entrepreneurs, avec lequel la mission locale a établi un partenariat solide. Ils ne prennent pas toujours nos jeunes mais ils ont accepté l'idée qu'il était normal que l'entreprise fasse l'effort de rapprocher des jeunes de l'emploi. Ainsi les réseaux des missions locales, elles-mêmes, directement, agissent dans la phase de rapprochement du jeune et de l'entreprise.

- L'entrée dans l'emploi.

L'outil le plus efficace aujourd'hui semble être l'alternance. Le contrat de professionnalisation, notamment, qui a connu des débuts difficiles, connaît une nette montée en charge. En revanche, l'opération d'alternance est risquée dans la mesure où le candidat peut rejeter une partie du parcours. Il incombe ainsi aux accompagnants des missions locales d'aller chercher le candidat pour le ramener dans l'entreprise s'il cessait de s'y présenter. Ces accompagnants doivent aussi favoriser la résolution des problèmes de logement ou de transport. L'alternance entre la formation théorique et le travail pratique est importante dans la mesure où l'on part d'un besoin réel et effectif de l'entrepreneur. Ce dernier s'investit concrètement dans la formation du jeune, d'autant plus facilement qu'il y est aidé. Ces facteurs consolident de manière importante l'insertion dans l'emploi. Il faut toutefois continuer à accompagner le jeune dans ce parcours qui est encore souvent incertain. La stabilisation de la relation entre l'entreprise et le salarié prend, en effet, du temps. Notons que l'accompagnement extérieur est d'autant plus efficace quand un interlocuteur référent est désigné au sein de l'entreprise. On peut ainsi communiquer sur les difficultés que rencontre éventuellement le jeune dans son insertion et dans sa vie quotidienne.

L'apprentissage paraît, en revanche, plus difficile de mise en oeuvre. L'offre de formation d'apprenti en France semble en décalage avec les besoins des entreprises. D'une part, il existe de vrais vides par rapport aux besoins économiques concrets nouveaux, d'autre part, certaines formations peuvent être maintenues parce qu'elles ont été efficaces alors qu'elles ne sont plus en phase avec la réalité économique. Par ailleurs, les régions qui supportent le coût de la décentralisation, n'ont pas nécessairement les moyens d'investir dans un développement de l'apprentissage qui supposerait de nouveaux locaux, de nouvelles machines et un redéploiement des enseignants.

L'accès direct à l'emploi est la dernière modalité d'entrée dans la vie professionnelle. On a beaucoup parlé dans la période récente d'accès à l'emploi durable. Notre activité est pour partie mesurée sur ce critère. Or, l'emploi durable, tel que la société l'entendait jadis (on reste de nombreuses années, voire toute sa carrière dans le même emploi) n'existe plus guère. On évite, du reste, de recourir à cette référence dans notre relation aux jeunes. L'accompagnant perdrait en crédibilité en utilisant cette notion alors que dans de très nombreux secteurs, la flexibilité de l'emploi est devenue la règle.

Il faut là aussi gérer l'interstitiel dans la mesure où les jeunes passeront par un CDD, connaîtront une rupture en période d'essai, travailleront en intérim avant de trouver un CDI. Un jeune qui bénéficie d'un CDD de six mois, occupe un emploi durable selon les critères européens. Toutefois, un an peut s'écouler avant qu'on puisse le réinsérer, s'il quitte l'entreprise avant la fin de sa période d'essai. Nous estimons dès lors qu'il faut maintenir l'accompagnement au moins jusqu'à la fin de cette période. Nous recommandons de même dans nos structures de continuer à garder contact avec les jeunes employés en CDD, même si nous ne sommes plus rémunérés. Ainsi nous pouvons nous assurer qu'ils poursuivent leur contrat. En outre, le maintien du contact peut être très utile si leur parcours redevenait chaotique.

En conclusion, je dirai que la tâche des missions locales consiste à transformer des parcours chaotiques en parcours plus linéaires. Les carences de formation constituent un problème initial. Toutefois nous assistons à la montée en puissance des jeunes diplômés dans le public des missions locales. Des personnes diplômées à bac +5, y compris des ingénieurs, sont désormais eux aussi parfois « en galère ».

Nous avons sélectionné cent profils de jeunes pour interpeller les candidats à l'élection présidentielle sur la question de l'emploi des jeunes. On y trouve, par exemple, une jeune femme diplômée bac +5 qui se retrouve « en galère », depuis deux ans, pour une question de logement. Il faut bien considérer dès lors que la part de la formation dans l'esquive des difficultés d'insertion professionnelle est plus limitée. Ne faut-il pas aujourd'hui placer le logement et la mobilité à un degré plus élevé ? Un tiers des jeunes couples vivent aujourd'hui chez leurs parents. Cette situation crée à l'évidence précarité et instabilité.

Pour faciliter la continuité du parcours, on a vu qu'une allocation était utile. Il ne s'agit pas ici d'un RMI jeune mais plutôt de soutenir ceux qui consentent réellement à fournir un effort. Le montant de l'allocation interstitielle de 392 euros en moyenne pour un an, ne correspond pas à ce besoin. Pour certains cette somme est trop importante parce qu'ils s'imagineront être arrivés alors qu'ils n'ont pas encore franchi toutes les étapes. En revanche, pour des jeunes qui ont connu des opérations de formation bien ciblées dans le parcours ainsi que des emplois précaires, la somme est insuffisante pour assurer la continuité de la survie. Dès lors, ils vont peut-être accepter le premier « petit boulot » venu, même s'il disqualifie la formation qu'ils ont reçue. Ils risquent ainsi de se trouver dans de nouvelles difficultés. Cet état de fait peut avoir pour nos publics un impact aussi grave que la carence de la formation initiale.

En revanche, on obtient de très bons résultats si l'on arrive à maintenir la continuité des parcours et à surmonter les « embûches ».

Une approche par l'adéquation de l'offre et de la demande est très insuffisante. Les éléments de méthode proposés ci-dessus, et qui relèvent de l'expérience des équipes des missions locales, sont à notre avis plus efficaces. Il faut donc éviter que la question de l'offre de formation ne soit abordée principalement sous l'angle de la mise en adéquation de l'offre et de la demande. Dans bien des cas, l'élaboration des PRDF nous paraît retenir insuffisamment des éléments.

Certains conseils régionaux reprochent ainsi aux missions locales de ne pas assurer un bon remplissage de leurs stages de formation. Le problème est que les jeunes qui ont connu dans leur parcours une ou deux séquences de formation, sans emploi au bout, n'adhèrent pas facilement au projet d'en faire un troisième. La rémunération proposée pour la qualification facilite certes les choses, mais elle devient inefficace si le parcours n'est pas crédible. On retrouve ici la nécessité de renforcer l'alternance, qui permet des trajets de formation à partir de l'entreprise, pour autant qu'elle soit qualifiante et pas simplement d'adaptation au poste de travail.

Je souhaiterais terminer sur le message que l'UNML a adressé aux candidats à l'élection présidentielle : « la France ne prend pas ses jeunes en considération ». Nous sommes les derniers sur les vingt-sept pays de l'Union européenne en ce qui concerne le taux d'emploi des jeunes.

Le problème ne tient pas seulement à l'action publique. Les entreprises et le pays lui-même ne considèrent pas, semble-t-il, les jeunes comme des porteurs d'avenir. On essaye de rectifier les dispositifs mais les jeunes ont l'impression d'être délaissés, non reconnus dans leurs potentiels. L'accession à l'emploi se fait, pour eux, sur des postes précaires dans de longs parcours chaotiques.

Par ailleurs, il reste encore des questions délaissées, notamment celle de l'insertion pour les jeunes franchissant, non insérés, la frontière de vingt-cinq ans. Ils vont basculer dans le RMI et dans de nouveaux dispositifs. Ne faudrait-il pas maintenir l'accompagnement mis en place dans le cadre de la mission locale ? Et la frontière entre les diplômés et les non-diplômés est-elle pertinente alors même que les problèmes liés au logement, à la mobilité et aux difficultés financières sont partagés par tous les jeunes ?

M. Jean-Claude Carle, président - Je vous remercie, monsieur le président, pour ces éclaircissements, notamment sur ce processus d'accompagnement. Il me semble tout à fait nécessaire et devrait, du reste, être étendu aux publics moins en difficulté.

Nous serait-il possible de disposer du questionnaire que vous avez adressé aux candidats ?

M. Jean-Raymond Lépinay - Je suis un peu gêné dans la mesure où ce document n'est pas publié. C'est le traitement statistique au 31 décembre 2006, de la situation de 1,1 million de jeunes. La DARES devrait traiter ce document, malheureusement l'entrepôt national « parcours 3 » n'est pas encore opérationnel. Nous avons donc compilé directement les données recueillies auprès de vingt et un entrepôts régionaux. Dès que l'entrepôt national sera en mesure de fonctionner, la DARES pourra établir les statistiques nationales.

J'ai négligé de vous communiquer des chiffres importants. Ainsi, la moitié des jeunes que nous recevons ne sont pas inscrits auprès d'une agence de l'ANPE. Cette situation invite à relativiser les chiffes de l'emploi.

M. Jean-Claude Carle, président - Pourquoi ne sont-ils pas inscrits ?

M. Jean-Raymond Lépinay - Principalement, parce qu'ils n'ont pas droit à une indemnisation, puisqu'ils n'ont jamais travaillé. Dans leur esprit, à quoi cela servirait-il qu'ils aillent faire la queue dans une agence pour qu'on leur dise qu'il n'y a pas de travail ? Les missions locales vont souvent faire inscrire ces jeunes à l'ANPE, dans le cadre de l'accompagnement individualisé.

M. Jean-Claude Carle, président - Vous nous avez indiqué que vous aviez fait un document sur la base de cent profils caractéristiques des jeunes.

M. Jean-Raymond Lépinay - Nous avons réalisé un CD-ROM qui peut vous être transmis.

M. Jean-Claude Carle, président - Volontiers.

M. Jean-Raymond Lépinay - Ce CD-ROM contient 100 trajets typiques parmi les 400 que les missions locales nous ont fait parvenir. Il leur avait été demandé de communiquer des exemples qui leur paraissaient illustrer les parcours des jeunes aujourd'hui. Je peux vous donner également les dix trajets spécifiques que j'ai apportés. Nous avons en effet réalisé, avec la collaboration des directeurs des missions locales, un document regroupant dix portraits qui nous ont paru significatifs des problèmes dont nous venons de parler.

Le CD-ROM a été réalisé pour être communiqué à la presse mais nous n'avons eu que très peu de retour dans les médias. L'AFP a bien relayé l'information par une série de dépêches mais ce fut, malgré tout, limité. Les médias sont, il est vrai, en phase avec la société. Or, on l'a vu, celle-ci s'intéresse modérément au sort des jeunes. Pourtant, ce million de jeunes représente l'avenir.

Sur le terrain, les élus locaux, souvent interpellés, s'investissent à travers les missions locales.

M. Jean-Claude Carle, président - Nous le vivons au quotidien.

M. Jean-Raymond Lépinay - Je vous transmettrai le CD-ROM.

M. Jean-Claude Carle, président - Cela nous intéresse grandement. Nous avons deux axes de travail : l'audition des partenaires, qui est tout à fait logique, et la réalité du terrain, pour laquelle nous avons un grand intérêt. Nous avons déjà effectué des déplacements dans plusieurs départements. Nous avons ainsi visité une mission locale à Marseille, ce qui nous permet de mesurer la réalité du terrain.

M. Jean-Raymond Lépinay - Je vous adresserai des documents avec plaisir.

M. Jean-Claude Carle, président - Je vais vous adresser quelques questions. Peut-être que Muguette Dini souhaitera vous en poser également.

Mme Muguette Dini, rapporteur-adjoint - J'ai trouvé la présentation très intéressante.

M. Jean-Claude Carle, président - Je pense que c'est à nous de remédier aux dysfonctionnements des PRDF. Nous devons organiser leur sortie de la logique de l'offre.

M. Jean-Raymond Lépinay - Je pense également que nous devons nous aussi améliorer le fonctionnement de nos missions locales avec les conseils régionaux.

M. Jean-Claude Carle, président - J'ai eu la responsabilité de cette question à la région. Je connais donc un petit peu le problème. Je crois que le PRDF est un excellent outil si on s'en saisit.

M. Jean-Raymond Lépinay - Bien sûr.

M. Jean-Claude Carle, président - Il faut, en revanche, sortir de la stratégie d'offre, qui est la plus facile.

M. Jean-Raymond Lépinay - Il y a des régions qui ont très bien progressé sur ce sujet, monsieur le président. Dans certaines régions, nous sommes prescripteurs de la formation. Cette situation est la plus efficace parce qu'elle nous permet de déclencher une formation très rapidement quand on sent qu'un jeune y est prêt. Les résultats sont ensuite excellents. En revanche, dans d'autres régions, on va adresser le jeune à des services qui vont, eux-mêmes, opérer une deuxième sélection. Nous courons le risque de décrédibiliser la démarche si l'on n'arrive pas à s'entendre entre les différents niveaux du dispositif.

M. Jean-Claude Carle, président - Savez-vous que j'ai mis en place le PRDF dans ma région Rhône-Alpes ?

M. Jean-Raymond Lépinay - Les choses, du point de vue des présidents des missions locales impliquées, se passent bien en Rhône-Alpes. Il y a un même un contrat d'objectifs entre la région et l'État ; ce qui en fait une région exemplaire.

M. Jean-Claude Carle, président - C'est simplement que le PRDF est un outil dont il faut se saisir. Je voudrais aborder le sujet du logement, qui me semble vraiment fondamental. Je crois que le PRDF et les régions peuvent contribuer à résoudre ce problème en mutualisant des équipements. Il ne faut plus traiter les jeunes en fonction de leur statut mais en tenant compte de la réalité. Les régions et les départements ont des obligations d'hébergement pour les collégiens et les lycéens. Mais elles n'ont aucune obligation pour les jeunes en alternance ou pour ceux qui sont dans une situation encore plus difficile. Je crois que cela fera partie des propositions que nous formulerons.

Je voudrais vous poser une dernière question, si vous me le permettez. Vous nous avez communiqué quelques chiffres.

M. Jean-Raymond Lépinay - 44 % des jeunes que nous accompagnons n'ont aucun diplôme et 22 % ont un BEP ou un CAP.

M. Jean-Claude Carle, président - Vous nous avez indiqué qu'une part importante de gens fortement diplômés ont des difficultés à trouver un emploi. Cela nous conduit à mettre en bémol l'idée selon laquelle le diplôme protège de ce type de problèmes.

M. Jean-Raymond Lépinay - L'étude du CEREQ, intitulée « Génération 2001 », est à cet égard excellente. Elle montre bien que c'est dans la phase de vie professionnelle que le niveau du diplôme va créer des écarts et moins nettement lors du premier accès lui-même.

M. Jean-Claude Carle, président - Cela signifie qu'il vaut peut-être mieux avoir des parcours itératifs pour approcher la vie professionnelle.

M. Jean-Raymond Lépinay - Il y a un chiffre que je ne vous ai pas communiqué sur les 44 % de jeunes non diplômés : en 2006, seulement 20 % d'entre eux ont eu accès à une formation. Le problème de la formation ne concerne pas seulement la qualification de l'offre mais également son volume.

M. Jean-Claude Carle, président - Quelles sont les raisons qui conduisent ces 44 % de jeunes à se trouver dans cette situation ?

M. Jean-Raymond Lépinay - Beaucoup de jeunes interrompent l'école, puis restent durablement dans des difficultés. Ces jeunes réapparaissent alors qu'ils ont dix-sept ou dix-huit ans. J'en profite pour souligner que la transition avec l'éducation nationale est à améliorer. Le problème est qu'un jeune qui quitte le système de l'éducation nationale ne va pas revenir facilement dans les locaux de celle-ci travailler avec les services de l'éducation nationale qui sont en charge de l'insertion. Ce serait plus efficace s'il pouvait être convoqué très rapidement dans une mission locale.

On retrouve également des jeunes qui sont allés au terme de leurs obligations scolaires mais qui sortent du système sans diplôme. Beaucoup d'entre eux ont également entamé une formation puis l'ont interrompue sans avoir acquis un diplôme. Les trajets chaotiques ne se trouvent pas qu'à la fin de la période de scolarité obligatoire. On les retrouve aussi dans les premiers cycles universitaires. Beaucoup de jeunes vont perdre deux ans pour n'obtenir aucun diplôme.

M. Jean-Claude Carle, président - La deuxième population concerne les 22 % qui ont un niveau BEP ou CAP. Je souhaiterais savoir ce que vous pensez du BEP.

M. Jean-Raymond Lépinay - Je n'ai pas d'avis à ce sujet.

M. Jean-Claude Carle, président - Cette formation se justifie-t-elle encore ?

M. Jean-Raymond Lépinay - Le BEP, en tant que CAP amélioré a existé.

M. Jean-Claude Carle, président - Le BEP a-t-il encore une raison d'être ?

M. Jean-Raymond Lépinay - Je pense qu'il est important que les jeunes disposent de qualifications.

M. Jean-Claude Carle, président - Je vous remercie d'avoir répondu à nos interrogations. N'hésitez pas à nous faire parvenir des documents. Je vous invite à nous contacter si vous avez des éléments de réflexion sur des sujets que nous n'avons pas abordés

Audition de M. André ZYLBERBERG, directeur de recherche au Centre national de la recherche scientifique (CNRS), auteur du rapport « La formation professionnelle des adultes : un système à la dérive » (28 mars 2007)

M. Jean-Claude Carle, président - Mes chers collègues, nous allons poursuivre nos auditions, en vous remerciant de votre assiduité car, depuis ce matin, vous en avez tous fait preuve. Monsieur Zylberberg, je vous remercie d'avoir accepté de venir devant notre mission. Je ne vous présenterai pas ; chacun maintenant vous connaît. Vous êtes, avec M. Pierre Cahuc, l'auteur d'un rapport qui a le mérite de ne pas laisser ses lecteurs indifférents. Nous sommes donc impatients de vous écouter. Dans ce rapport, vous dressez un constat très sévère sur la formation professionnelle, qui suscite quelques « soubresauts » et interrogations que j'estime nécessaires. Vous émettez ensuite un certain nombre de recommandations, en particulier sur le dispositif du DIF, le droit individuel à la formation. Vous aurez l'occasion de nous préciser vos positions. Je vous laisse la parole pour environ vingt minutes, une demi-heure. Nous étudierons ensuite les questions de mes deux collègues. Monsieur Zylberberg, je vous remercie encore d'être venu devant notre mission.

M. André Zylberberg - Merci monsieur le président de m'accueillir. En guise d'introduction, je voudrais préciser l'objectif de ce rapport sur la formation professionnelle des adultes que Pierre Cahuc et moi-même avons conçu. Un certain nombre de rapports dans ce domaine ont déjà conclu au même constat d'un système opaque, complexe et d'une efficacité relative. De notre côté, nous avons essayé de réaliser une analyse économique de ce secteur. C'est l'originalité de ce rapport. Nous avons tâché d'étudier le système français du « former ou payer » en matière de formation professionnelle afin de savoir si, oui ou non, il fournit les bonnes incitations pour les salariés et les entreprises. J'aborderai dans un second point la formation professionnelle des chômeurs, gérée à l'heure actuelle de manière complexe par une multitude d'acteurs. Nous nous sommes également demandé si ce système offrait une efficacité et une équité suffisantes pour continuer de fonctionner. Nous proposons enfin quelques pistes de réflexion.

- L'analyse économique de la formation professionnelle

Les économistes s'efforcent d'aborder ce problème selon une technique qui paraît caricaturale mais qui demeure incontournable : la problématique des rendements. Quels rendements peut avoir l'éducation ? D'un premier abord, cette question semble très brutale. Toutefois, lorsque l'on réfléchit plus avant, elle demeure indispensable à une approche liminaire. La problématique des rendements se résume en une question simple : qu'est-ce qu'une semaine, un mois, une année de formation apportent aux personnels formés en termes de salaire et de pérennité dans l'emploi ? Concrètement, cette formation apportera-t-elle à ses bénéficiaires 10, 20 % de salaire supplémentaire ou bien leur offrira-t-elle une probabilité plus grande d'accéder à l'emploi ?

La manière d'aborder ces études apparaît en revanche plus complexe, notamment parce qu'elle pose des difficultés techniques redoutables, en particulier le problème de la corrélation et de la causalité. Les personnes les mieux payées ont accompli les études les plus poussées. En réalité, une question se pose. Ces personnes sont-elles réellement mieux payées grâce à leurs études ou étaient-elles initialement les mieux, les plus efficaces ? Ainsi, les études ne constitueraient plus guère qu'un signal de leur réussite future.

Rendements privés et rendements collectifs constituent la seconde problématique importante dans l'analyse de la formation. La formation comprend évidemment des rendements privés, qui représentent un gain pour l'employé et l'employeur : meilleurs salaires pour le travailleur, meilleure productivité pour l'entreprise. Elle inclut également des rendements collectifs : plus grande diffusion du savoir dans l'ensemble du corps social, amélioration de la citoyenneté, moindre délinquance... A ce niveau, un sous-investissement global dans la formation est à craindre, car les acteurs de la vie économique prennent leurs décisions de financement selon leurs propres intérêts privés et non en fonction d'intérêts collectifs.

De ces questions, l'analyse économique a dégagé plusieurs résultats. Le premier d'entre eux, selon le calcul des rendements, conclut qu'une année de formation se traduit par un accroissement du revenu annuel compris dans une fourchette, large, de 5 à 15 %. L'augmentation comparable pour une semaine, un mois de stage, restera donc négligeable. En particulier, une étude européenne, réalisée sur des données homogènes par des universitaires, confirme que les formations courtes possèdent un effet causal presque nul. Les études sur la France réalisées par l'INSEE parviennent à des conclusions identiques.

Le deuxième résultat, concernant les finances publiques, indique que les rendements sociaux de l'éducation sont plus rentables sur un public jeune que sur un public plus âgé. Cette dimension doit être prise en compte lorsque s'imposent des choix publics en matière d'éducation. Les dépenses d'éducation ne sont, en effet, pas extensibles.

De nombreuses études concluent au troisième résultat concernant les rendements collectifs lorsqu'un risque potentiel de sous-investissement apparaît. Ces gains collectifs s'élèvent à environ 10 % des gains privés.

D'autres résultats tout aussi intéressants font apparaître une hétérogénéité des rendements de la formation professionnelle, qui augmentent avec le niveau de formation initiale et le niveau de qualification. Ainsi, l'efficacité de la formation apparaîtra d'autant plus importante que la personne formée sera qualifiée. Les cadres se forment donc davantage que les ouvriers. Il convient toutefois de se demander si le domaine de la formation demeure équitable. Les bénéficiaires du système ne sont, en effet, plus ceux qui le financent. Comparativement aux ouvriers, les cadres ne participent effectivement qu'à une faible hauteur au financement des dispositifs.

Pour les chômeurs, la majorité des formations courtes ont des effets presque nuls sur les taux de retour à l'emploi. Des études récentes réalisées aux États-Unis, en Europe et en France, particulièrement celle de Marc Ferracci, chercheur au CREST-INSEE, sur les stages ASSEDIC, témoignent de cette donnée. En revanche, les effets des actions ciblées, longues et coûteuses, apparaissent très significatifs.

Le système français ne répond donc pas aux défis auxquels il est confronté. Il repose, en effet, sur la logique du « former ou payer ». Les entreprises doivent investir une fraction de leur masse salariale (1,6 % pour les plus grandes d'entre elles, 0,55 % pour les petites entreprises) dans la formation continue. En cas de non-paiement, cette obligation légale donne lieu au versement d'une taxe aux organismes collecteurs, qui ont dès lors la charge de redistribuer ces sommes dans le cadre d'actions de formation professionnelle. Les informations sur cette mutualisation de la formation restent par ailleurs peu répandues.

M. Jacques Delors a conçu ce système incitatif dans les années soixante-dix pour répondre à l'opinion majoritaire selon laquelle, sans obligation, les entreprises n'investissaient pas dans la formation de leurs salariés. Aujourd'hui, les chiffres prouvent le contraire. Une forte majorité d'entreprises, en effet, investit davantage que l'obligation légale, qui perd ainsi sa dimension contraignante. A contrario, les entreprises ne procèdent à leurs dépenses de formation que selon leurs intérêts privés, sans tenir compte des intérêts collectifs. Le risque de sous-investissement, malgré l'obligation légale, ne disparaît donc pas. Il demeure non seulement pour les entreprises dont les investissements demeurent inférieurs à l'obligation légale et qui acquittent une taxe, mais également dans le domaine des intérêts collectifs.

Notre rapport propose un système plus simple, plus efficace et plus équitable, fondé sur les prélèvements et les subventions, calqué sur les allégements de charges sur les bas salaires, qui réduisent le coût du travail pour les entrepreneurs et permettent d'embaucher davantage. Selon ce mécanisme, les entreprises déterminent les sommes investies dans la formation professionnelle et obtiennent, en contrepartie, des subventions proportionnelles à leurs dépenses. Dans ce système, les subventions nécessitent des prélèvements, les entreprises cotisant à un fonds spécifique pour la formation professionnelle. Ainsi, l'obligation légale disparaît.

Le débat sur le DIF, souligné dans votre introduction monsieur le président, s'inscrit dans cette problématique. Le DIF perpétue, en effet, un état de fait préexistant dans le domaine de la formation professionnelle. Il constitue en quelque sorte « un tuyau supplémentaire dans une usine à gaz inefficace ». Son instauration, en 2005, a eu pour conséquence l'augmentation de l'obligation légale de 1,5 à 1,6 % pour les grandes, 0,3 à 0,55 % pour les petites et moyennes entreprises. Avec le DIF, tous les acteurs dépensent davantage. La catégorie des salariés les plus qualifiés et les plus formés continue toutefois de bénéficier seule des avantages de la formation.

L'un des problèmes posés par le DIF tient au format universel des vingt heures par an allouées à chaque salarié bénéficiant d'une formation. Dans la pratique, certaines personnes n'auront besoin que de dix heures pour évoluer alors que certaines devront, au contraire, suivre une formation très longue. Nous ne voyons donc pas de justification économique à un droit universel identique pour tous.

- La formation professionnelle des chômeurs

Le problème est ici différent. Les multiples intervenants (ANPE, ASSEDIC, AFPA, GRETA) constituent un réseau complexe en charge de la formation des chômeurs. L'efficacité de ce système nous paraît contestable. De nombreux rapports, dont le rapport de M. Dominique Balmary, le rapport de M. Marimbert, ont souligné avant nous les dysfonctionnements du système d'aide et d'accompagnement des chômeurs.

Selon nous, la situation peut cependant être simplifiée en premier lieu par la création d'un guichet unique. Le problème de coordination globale du suivi des chômeurs sera réglé par une fusion ANPE - ASSEDIC. Le guichet unique procéderait dès lors à un profilage des chômeurs, classés selon leurs difficultés à retrouver un emploi. Les demandeurs d'emploi les plus en difficulté bénéficieront d'une aide et d'efforts particuliers. Ensuite, des opérateurs externes et des agences privées assureront l'accompagnement, avec pour unique objectif le retour à l'emploi du chômeur. Dans ce système, la formation professionnelle des demandeurs d'emploi s'inscrira dans une gestion externalisée de leur parcours : si l'opérateur estime que le chômeur a besoin d'une formation pour accéder à l'emploi, il la mettra en oeuvre et la financera grâce aux rétributions du service public de l'emploi. La formation professionnelle s'insère ainsi simplement et directement dans les parcours de retour à l'emploi.

Je vous remercie de votre attention.

M. Jean-Claude Carle, président - Merci monsieur Zylberberg pour ces propos qui complètent et confirment les orientations de votre rapport, notamment concernant le DIF. Ce dispositif demeure l'expression d'une politique gérée de façon contractuelle par les partenaires sociaux. Selon vous cependant, la situation que vous nous décrivez peut-elle évoluer sans provoquer de réaction ?

M. André Zylberberg - Je ne pense pas que les économistes ont vocation à répondre à cette question.

M. Jean-Claude Carle, président - Certes non. Ce rôle appartient aux politiques. Toutefois, afin d'apporter des réponses, les politiques doivent entendre l'avis éclairé des spécialistes. Comment pouvez-vous éclairer le chemin du politique dans le domaine plus large de l'obligation légale, puisque le DIF ne nous offre pas le recul nécessaire pour juger de son efficacité ?

M. André Zylberberg - Vous me posez deux questions. L'obligation légale, en premier lieu, n'ayant pas fait la preuve de son efficacité et n'étant mise en oeuvre, en dehors de la France, qu'au Québec, ne constitue pas un sujet tabou pour les partenaires sociaux. Le dernier article de l'accord national interprofessionnel de 2004 prévoit, en effet, de renégocier ce dispositif pour le remplacer éventuellement par une obligation de type conventionnel. Chaque branche obtiendrait, dès lors, son système spécifique.

M. Jean-Claude Carle, président - De quelle nature sont les obligations dans les pays étrangers ?

M. André Zylberberg - Les pays étrangers ont instauré des systèmes de prélèvements et de subventions. La France reste le seul pays à avoir mis en oeuvre le principe de l'obligation légale, sans aucune preuve de son efficacité. Ce problème d'efficacité me permet d'aborder votre seconde question sur le DIF. Incorporer la culture de l'évaluation dans nos habitudes constituerait une réforme indispensable. L'évaluation d'une politique publique demeure certes difficile, très technique. Toutefois, depuis une vingtaine d'années, les économistes ont défini ces difficultés et sont parvenus à la conclusion qu'une évaluation pouvait se résumer à un groupe test et un groupe de contrôle. Ce principe, bien que satisfaisant pour chaque dispositif, n'a jamais été appliqué en France. Si des professionnels procédaient à des évaluations concernant l'impact réel du DIF, si ces évaluations étaient ancrées dans la culture de la politique publique, ce dispositif du droit individuel à la formation serait soit supprimé, soit accentué de manière objective. La Suède, par exemple, investissait énormément d'argent dans des politiques actives de l'emploi. Une évaluation complète du système suédois a prouvé que plus des deux tiers des dispositifs demeuraient inefficaces. Les autorités les ont supprimés. Aujourd'hui, en Suède, les dépenses concernant les politiques actives de l'emploi sont devenues nettement inférieures à celles enregistrées en France. En outre, les dispositifs maintenus possèdent une efficacité manifeste.

J'affirmais que le DIF constituait un tuyau de plus dans une usine à gaz. Cependant, je peux me tromper. Chacun peut se tromper. Des évaluations me paraissent ainsi indispensables pour différencier le vrai du faux.

M. Jean-Claude Carle, président - Qui peut ou doit réaliser ces évaluations ?

M. André Zylberberg - Dans chaque pays, plusieurs équipes d'universitaires spécialistes des questions de formation réalisent ces évaluations, sous la condition préalable d'accéder aux données. En France, cet accès reste difficile dans chaque domaine. Il pourrait cependant devenir simple, libre et complet grâce à l'utilisation, par exemple, d'Internet. L'INSEE, également, possède d'excellents services, chercheurs et statisticiens, capables d'évaluer les politiques publiques à l'exemple d'un certain nombre de pays étrangers. Un effort de cette nature ouvrirait la porte à de réels progrès.

M. Jean-Claude Carle, président - Cette proposition de prélèvements-subventions induit, à mon sens, une modification des modes de financement.

M. André Zylberberg - Absolument. Cette proposition implique une révolution.

M. Jean-Claude Carle, président - Comment adapter le système actuel paritaire à ce changement ? Comment financer les modifications que vous prônez ? Il me semble que les méthodes deviendront différentes.

M. André Zylberberg - Les solutions affichées dans notre rapport apparaissent exclusives et contradictoires. Au-delà du DIF, nous proposons de remplacer entièrement la doctrine de l'obligation légale. La segmentation du système, ainsi, disparaîtrait. Nous ne trouvons aucune justification économique aux différents pourcentages pris sur les prélèvements actuels alloués à différents dispositifs. En supprimant cette segmentation, un système aux contraintes réglementaires fait place à un système où le contrat devient la règle. A charge pour les différents acteurs (salariés, entreprises) de trouver les financements de chaque contrat. Dès lors que les gains privés de la formation professionnelle sont importants, la gratuité ne possède aucune justification.

Je réponds à votre question initiale concernant le financement des subventions. Dans le système classique, les acteurs (salariés, entreprises) sont taxés. Les prélèvements nourrissent le fonds de la formation professionnelle qui, ensuite, alimente les subventions. Si les bienfaits sont répartis sur l'ensemble du corps social, ce dispositif apparaît légitime. En ce qui concerne les gains privés, le système de non-gratuité doit être la règle.

M. Jean-Claude Carle, président - Peut-on imaginer un système de financement qui allégerait les charges fiscales pour l'entreprise et le salarié ou aboutirait à des déductions fiscales ?

M. André Zylberberg - Pouvez-vous préciser votre question ?

M. Jean-Claude Carle, président - L'entreprise qui forme un certain nombre de salariés pourrait-elle bénéficier d'un système d'allégement de charges fiscales ou sociales ?

M. André Zylberberg - Oui ou non. Si les formations demeurent spécifiques à une entreprise, cette dernière payera l'intégralité des formations. Toutefois, ces formations spécifiques restent rares. Elles sont, le plus souvent, générales. Ceux qui bénéficient de la formation (l'entreprise par la productivité, le salarié en progressant dans l'échelle hiérarchique) la financent logiquement. Ensuite, en fonction des dépenses conjointes, ils seront subventionnés au prorata de sommes engagées. Je ne suis pas convaincu que ce système fonctionnera grâce à un dégrèvement des charges sociales.

M. Jean-Claude Carle, président - Mes questions tentent de concilier l'intérêt privé (entreprise et salarié) et l'intérêt collectif, que l'entreprise qui forme ses salariés supporte également en assurant sa pérennité et en limitant les problèmes de concurrence et de délocalisation.

Mes chers collègues, avez-vous des questions ?

Mme Muguette Dini, rapporteur-adjoint - Comment envisagez-vous le rôle de la région dans l'hypothèse que vous développez ? L'organisation doit-elle s'effectuer uniquement au niveau de l'État ?

M. André Zylberberg - Je redoutais cette question. Un certain nombre d'articles et de rapports donnent le sentiment que le changement viendra de la décentralisation de la formation professionnelle au niveau des régions. Pierre Cahuc et moi-même ne comprenons pas cette logique. Dans le système actuel, comme dans le système que nous proposons, nous ne comprenons pas pourquoi la formation professionnelle deviendrait, principalement pour les chômeurs ou les jeunes en difficulté, l'apanage des régions. Pourquoi les régions remplaceraient-elles, dans ce domaine, le service public de l'emploi ? Que ce service public soit décentralisé, nous l'admettons. C'est à lui, néanmoins, de trouver les opérateurs qui aideront les chômeurs dans leurs recherches des formations adéquates pour un retour à l'emploi.

Mme Muguette Dini, rapporteur-adjoint - Le lien demeure très fort entre les bassins d'emplois essentiellement identifiables par la région et les demandes des chômeurs pour lesquels la mobilité géographique reste un frein, leurs revenus modestes leur interdisant un déménagement, leur conjoint travaillant. Ce lien justifie la forte implication de la région dans la formation professionnelle. Dans votre exposé, cet aspect apparaît très théorique et général.

M. Jean-Claude Carle, président - J'ajouterai qu'outre la territorialité et la proximité, la gestion, notamment, du PRDF, accentue le rôle des régions. Aujourd'hui, grâce à leur volonté politique, les régions peuvent infléchir le système de formation. Mon expérience personnelle me prouve que le PRDF constitue un excellent outil de mutation des méthodes de la formation professionnelle.

M. André Zylberberg - J'avais raison de redouter cette question.

M. Jean-Claude Carle, président - Donnez-nous votre opinion. Nous ne demandons qu'à être démentis. L'objectif de cette mission reste d'entendre des avis différents.

M. André Zylberberg - La solution miracle n'existe pas. Pour un économiste, la formation reste l'attribut de celui qui la reçoit et, éventuellement, de l'entreprise qui la prodigue. L'hypothèse d'une personne en recherche de formation qui ne peut se déplacer n'est plus du ressort de l'économiste.

M. Jean-Claude Carle, président - C'est un problème politique.

M. André Zylberberg - C'est un problème politique, oui. Nous quittons le domaine de la formation pour le problème global des freins à la mobilité ou les problèmes de logement. Un constat d'impuissance face à ces contraintes peut alors commander d'opter pour la solution régionale.

M. Jean-Claude Carle, président - Tous les problèmes ne peuvent être résolus au niveau régional. La région, toutefois, représente un échelon de cohérence. Mes chers collègues, avez-vous d'autres questions ?

M. Serge Dassault - Vous évoquez la formation des adultes. Selon vous, quel type d'individu répond à la définition de l'adulte ?

M. André Zylberberg - Administrativement, en France, le système des aides change dès l'âge de vingt-cinq ans.

M. Serge Dassault - L'âge de dix-huit ans ne constitue-t-il pas un âge adulte ?

Mme Muguette Dini, rapporteur-adjoint - Un individu, avant vingt-cinq ans, est considéré comme un jeune majeur, non comme un adulte.

M. André Zylberberg - Sur le marché du travail, un jeune a moins de vingt-cinq ans. Au cours de notre mission, nous n'avons pas étudié cet aspect. Il constitue, en effet, un problème différent.

M. Serge Dassault - Dans votre rapport, l'ANPE et l'UNEDIC ne sont destinées à jouer aucun rôle. Elles aident néanmoins à la recherche d'emploi et de formation. Où les candidats seront-ils formés ? A l'université, dans des écoles professionnelles d'apprentissage ? Dans ce sens, qu'appelez-vous le service public de l'emploi ? Résulte-t-il de l'éducation nationale, de l'université ?

M. André Zylberberg - Les organismes qui accompagnent les chômeurs constituent, selon nos termes, le service public de l'emploi (ANPE, UNEDIC). Aujourd'hui, l'ANPE définit les stages nécessaires aux chômeurs, qui les accomplissent dans le cadre de l'AFPA ou des GRETA sans aucune logique d'évaluation, uniquement de guichet. Les actions de l'AFPA n'ont jamais fait l'objet d'évaluation. Néanmoins, les chômeurs continuent de suivre des formations au sein de ces structures. Nous proposons une logique d'incitation, comprenant des opérateurs externes, notamment les entreprises d'intérim, qui auraient pour mission de placer les chômeurs et recevraient des rémunérations selon ces placements. Quand le placement du chômeur nécessitera une formation, l'agence externe rémunérera l'organisme de formation, l'AFPA ou un GRETA.

M. Serge Dassault - Cette formation professionnelle concerne-t-elle les métiers et pas simplement les diplômes ?

M. André Zylberberg - Oui.

M. Serge Dassault - La formation concerne-t-elle les activités de commerce et d'artisanat, où la demande reste forte ?

M. André Zylberberg - Notre projet couvre tous les domaines de formation professionnelle utiles à un chômeur pour trouver plus rapidement un emploi.

M. Serge Dassault - Le système fonctionne-t-il ainsi à l'étranger ?

M. André Zylberberg - Oui, dans certains pays, aux Pays-Bas par exemple.

M. Serge Dassault - Qu'en est-il de la France ?

M. André Zylberberg - Quelques expériences ont eu lieu dans un cadre aujourd'hui légal. Les entreprises intérimaires exercent ainsi leur droit d'accompagner les chômeurs et de les placer en CDI.

M. Serge Dassault - Que proposez-vous concrètement pour améliorer la situation pour que les chômeurs ne soient plus orientés vers des formations inadéquates et retrouvent un emploi ?

M. André Zylberberg - Certains chômeurs reçoivent, en effet, des formations inutiles dans le cadre d'un retour à l'emploi, selon une logique de guichet. Nous proposons d'insérer la formation professionnelle dans le parcours d'accompagnement après décision des opérateurs externes, au contraire de l'organisation actuelle. Le service public de l'emploi aujourd'hui, ANPE et UNEDIC, décide de manière abstraite du type de stage que le chômeur accomplira, sans contrôle a posteriori.

M. Serge Dassault - La situation se présente-t-elle réellement de cette manière ?

M. André Zylberberg - Oui.

Mme Muguette Dini, rapporteur-adjoint - Pour abonder dans votre sens, j'indiquerai que le conseil général du Rhône a signé un contrat avec ADECCO concernant les Rmistes. Les sommes accordées pour chaque Rmiste obtenant un emploi restent inférieures aux allocations versées.

M. André Zylberberg - Vous mentionnez un excellent exemple de système incitatif.

Mme Muguette Dini, rapporteur-adjoint - Qui plus est, ce système fonctionne.

M. Jean-Claude Carle, président - Vous affirmez que les formations courtes ont un rendement causal nul pour les salariés et les chômeurs.

M. André Zylberberg - C'est le cas.

M. Jean-Claude Carle, président - Le principe des vingt heures par an accordées dans le cadre du DIF renforce-t-il votre jugement ?

M. André Zylberberg - Oui. Je travaille cependant sur des moyennes. Certaines mises à niveau seront au contraire très rapides. La logique du contrat détermine le paramètre de la durée. Toutefois, les études montrent que les formations courtes, dans leur majorité, demeurent inefficaces.

Mme Isabelle Debré - Selon vous, l'investissement dans la formation est d'autant plus efficace qu'il est précoce. Incluez-vous dans cette logique l'école maternelle ?

M. André Zylberberg - Oui. J'ajouterai que l'efficacité se révèle encore plus importante avant l'école maternelle. Les États-Unis, davantage que la France, ont travaillé sur ces questions de l'investissement dans la petite enfance. Une expérience célèbre, le Perischool Program, consistait à appliquer un programme spécifique à des enfants de milieux très défavorisés dès l'âge de trois ans. Toutefois, les dépenses pour un tel programme restaient très élevées. Un an de suivi massif d'un enfant correspondait, en effet, à trois ou quatre fois le coût d'un élève de primaire en France. L'expérience s'est déroulée sur vingt-cinq ans. Les résultats sur ce groupe d'enfants, comparé à un groupe de contrôle, apparaissent spectaculaires. Les gains collectifs en termes de socialisation et de baisse de la délinquance dépassent très largement le coût du programme, sous la condition indispensable d'investir sur le long terme.

Mme Isabelle Debré - Une évaluation reste également nécessaire.

M. Jean-Claude Carle, président - L'évaluation est nécessaire.

M. André Zylberberg - L'évaluation est indispensable, sur le long terme, afin d'ouvrir un débat sur l'efficacité d'un système. La question du choix des dépenses publiques, dans une expérience de ce type, se pose. La société doit-elle investir massivement dans la petite enfance ou dans une formation professionnelle moins coûteuse dont l'efficacité n'est pas avérée ?

M. Jean-Claude Carle, président - Mes chers collègues, avez-vous d'autres questions ?

Mme Isabelle Debré - M. Zylberberg a déjà répondu à un grand nombre de questions.

M. Jean-Claude Carle, président - M. Zylberberg a en effet répondu à un grand nombre de questions au cours de son exposé. Je souhaite vous poser une dernière question. Avez-vous pu constater puis évaluer une différence d'efficacité entre les grandes et les petites et moyennes entreprises ?

M. André Zylberberg - L'opacité demeure le principal problème que l'on peut constater dans le domaine de la formation, en particulier en ce qui concerne les circuits de financement. Le problème de l'évaluation économique devient ainsi un problème d'évaluation démocratique. Les élus de la nation ne peuvent plus agir face à un tel imbroglio. Nous précisons dans notre étude que M. le député Fourgous, chargé du rapport sur la formation professionnelle, ne constatait pas des dépenses identiques selon les différents bordereaux du ministère des finances. L'écart s'élevait parfois à environ 1 milliard d'euros. Les dépenses de formation restent donc mal connues. M. le député affirmait également n'avoir pu obtenir les justificatifs de certaines dépenses auprès du ministère du travail. La formation professionnelle échappe ainsi à l'autorité législative. Ai-je répondu à votre question ?

M. Jean-Claude Carle, président - J'évoquais plus précisément les différences d'efficacité entre les grandes et les petites et moyennes entreprises.

M. André Zylberberg - Les dépenses de formation professionnelle augmentent avec la taille de l'entreprise. Les enquêtes du CEREQ, qui portent sur les entreprises de plus de dix salariés, confirment ce constat. Les grandes entreprises comptent, en effet, plus de personnel qualifié et, logiquement, dépensent davantage dans la formation. Selon les chiffres globaux à notre disposition, les petites entreprises investissent sept à huit fois moins. L'étendue de la mutualisation et le système très complexe de la redistribution des sommes par les organismes collecteurs demeurent également largement ignorés. Nous estimons que l'autorité législative devrait prioritairement supprimer l'obligation légale, qui génère cette opacité.

M. Jean-Claude Carle, président - Existe-t-il un parallèle avec l'AGEFIPH ? Dans un certain nombre de cas, les entreprises préfèrent acquitter une taxe que se soumettre à cette mesure qui les incite à employer des handicapés.

Mme Isabelle Debré - Le cas apparaît identique.

M. André Zylberberg - C'est exact. Les économistes considèrent que les systèmes de taxes avec seuil ne sont pas incitatifs.

Mme Muguette Dini, rapporteur-adjoint - Le cas est identique pour l'obligation de 20 % de logements sociaux dans les communes, me souffle ma collègue.

Mme Isabelle Debré - Le cas apparaît identique également à l'obligation de parité dans les partis politiques.

M. Jean-Claude Carle, président - Avez-vous d'autres questions ? Non ? Merci monsieur Zylberberg pour cet exposé. Votre rapport constitue l'un des éléments qui nous ont incités à mettre en place cette mission.

M. André Zylberberg - J'en suis très heureux. Merci de m'avoir invité.

Audition de MM. Pierre MARTIN, président, et Pierre BURBAN, secrétaire général de l'Union professionnelle artisanale (UPA) (28 mars 2007)

M. Jean-Claude Carle, président - Nous avons le plaisir d'accueillir MM. Pierre Martin et Pierre Burban. Merci d'avoir accepté d'intervenir devant notre mission dont la tâche consiste en un état des lieux de la formation professionnelle qui nous permettra de rédiger des propositions en vue d'améliorer la situation actuelle. Les différents intervenants ayant répondu favorablement à notre invitation exercent des responsabilités en matière de formation professionnelle qui en font des experts reconnus. L'Union professionnelle artisanale incarne, en particulier, un partenaire important. L'artisanat demeure, en effet, la première entreprise de France. A ce titre, nous sommes impatients d'entendre votre intervention. Je vous invite à exprimer librement vos positions. Elles nous aideront dans nos conclusions et nos propositions.

Merci encore, monsieur le président. Je vous cède la parole pour une trentaine de minutes. Mes collègues vous poseront ensuite leurs questions. Toutefois, nous ne pourrons aborder tous les problèmes au cours de l'heure qui va s'écouler. Je vous invite donc, si vous désirez préciser un point, à nous faire parvenir, par la suite, une contribution écrite, ou à revenir devant nous. Nous tiendrons compte de chaque élément pour acquérir la perception la plus large possible de la situation avant de remettre notre rapport au mois de juillet prochain. Nous vous écoutons.

M. Pierre Martin - Merci monsieur le président. Mesdames et messieurs, merci de votre accueil. Nous avons bien volontiers répondu favorablement à votre invitation. La formation professionnelle se classe, en effet, au centre des préoccupations des artisans. A travers mes propos, je tenterai de vous expliquer l'organisation de notre secteur dans ce domaine. Selon les branches, nous sommes soumis à une nécessité impérieuse de formation de nos collaborateurs comme de nous-mêmes.

- Difficultés de la formation des collaborateurs

Les impératifs d'organisation de nos entreprises à faibles effectifs dressent parfois des obstacles au respect d'obligation de formation de nos collaborateurs. Les freins restent culturels pour les entreprises et les salariés. Le passage aux trente-cinq heures a également imposé une difficulté réelle supplémentaire à la possibilité de procéder à des formations sans bouleversements organisationnels, à laquelle le chef d'entreprise que je suis demeure confronté en permanence.

Le regroupement des OPCA a provoqué une avancée importante dans le domaine de la formation des salariés. Quatre OPCA interviennent au sein de l'artisanat. Cette forte présence a suscité une augmentation des demandes de formation, accentuée également par la création du DIF. Bien que ce dispositif n'apparaisse pas adapté aux petites entreprises de notre secteur, le nombre de sollicitations a effectivement augmenté, grâce à des campagnes de sensibilisation menées en partenariat avec les branches professionnelles. Devant les difficultés financières induites et l'incapacité par la mutualisation à faire face à ces sollicitations, le monde de l'artisanat a revu à la hausse, avec l'aide de l'OPCA des services en particulier, ses contributions, conjointement aux partenaires sociaux.

L'appréhension des besoins en termes de formation reste la difficulté principale à surmonter. L'entreprise ne dispose pas, en effet, d'une prévision à moyen terme des départs de ses collaborateurs et de l'organisation des équipes qui en résulte. Cette situation se révèle particulièrement patente au sein des activités subissant une fréquente part d'imprévus, qui aboutissent souvent à l'annulation des formations. Les engagements des débuts d'année donnent ainsi lieu à des réalisations moindres. Nous tentons dès lors de pallier les fluctuations par de nouvelles campagnes de sensibilisation.

Pour sa part, le contrat de professionnalisation subit une amélioration tangible. Dans le domaine de l'artisanat, son positionnement apparaît aujourd'hui de bonne qualité. Il se révèle plus adapté, donc plus utilisé, que ne l'était le contrat de qualification.

- Difficultés de la formation des chefs d'entreprise

Ces difficultés restent liées à la mise en place d'un nouveau fonds de formation national. Nous avons, en effet, décidé de regrouper au 1er janvier 2008 les trois grands fonds d'assurance formation (FAF) de l'alimentation, des services et du bâtiment afin d'aboutir à une meilleure rationalisation et une meilleure mutualisation. Ce projet de fusion reste cependant suspendu à l'adoption des textes définitifs. Nous souhaitons vivement être entendus afin que le nouvel organisme ainsi créé puisse enfin traiter les demandes pour l'ensemble du territoire. Le dispositif, jusqu'à ce jour, se fondait sur des FAF régionaux gérés par des chambres consulaires et, conjointement, par trois FAF nationaux. Des difficultés d'organisation des cofinancements au niveau des régions et au niveau national se faisaient ainsi jour régulièrement. Par la centralisation que sous-tend notre projet, les chambres consulaires bénéficieront d'un dispositif de financement de leurs formations beaucoup plus simple d'utilisation.

L'amélioration de l'accès à ces fonds par une meilleure sensibilisation demeure notre préoccupation principale. Selon nos statistiques, la même minorité d'entreprises accède continuellement aux formations proposées. Seule cette infime part des entreprises possède la culture nécessaire à la mise en place des formations. La situation apparaît cependant plus saine dans certaines branches professionnelles, à l'exemple des métiers de l'automobile en raison des évolutions technologiques, des métiers de la mode, de la coiffure grâce à la nécessité d'un renouvellement constant, des métiers de l'électronique où la demande reste forte, du bâtiment qui connaît une évolution de ses techniques et matériaux obligeant ses acteurs à suivre régulièrement des formations.

Nous devons étendre cette culture à chaque branche de l'artisanat. Le niveau de formation initial de scolarité de nos collaborateurs apparaît, en effet, souvent inadapté aux nécessités du marché. La formation continue nous aide à améliorer, reprendre, compléter ces carences.

Ma première approche du problème s'est voulue synthétique. Je répondrai maintenant volontiers à vos questions concernant les problèmes liés à la formation de nos collaborateurs, incluant l'action des OPCA, et le domaine de la formation des chefs d'entreprises, principalement orientée vers le futur FAF national. Nous pourrons également aborder, si vous le souhaitez, les difficultés que nous rencontrons dans l'application du DIF, inadapté à l'artisanat et dont nous souhaiterions rediscuter les termes avec les partenaires sociaux afin de l'aménager et de l'adapter aux petites entreprises.

M. Jean-Claude Carle, président - Merci monsieur le président. Avez-vous des questions, chers collègues ?

Mme Muguette Dini, rapporteur-adjoint - Que proposez-vous pour adapter le DIF aux contraintes de l'artisanat ?

M. Pierre Martin - Sans nous éloigner de la philosophie et de l'objet du DIF, nous devons nous fixer pour objectif de rapprocher les formations liées à l'activité de l'entreprise de l'épanouissement personnel du salarié. Par un dialogue que nous souhaiterions plus fréquent à l'intérieur de l'entreprise, le dirigeant et ses collaborateurs doivent déterminer ensemble les besoins et le parcours nécessaires à cet épanouissement. Dans les grandes structures, se charger de la mise en oeuvre de ces dispositifs reste la mission des directeurs ou responsables des ressources humaines. Ces métiers n'existent pas dans l'entreprise artisanale. Le dirigeant, de plus, ne maîtrise pas les pratiques liées à cette mise en oeuvre. Je peux citer, selon mon expérience personnelle, l'exemple de la coiffure, domaine que je représente. Nos collaboratrices dans ce secteur, notamment pour des raisons familiales, rencontrent des difficultés lors de leurs départs en formation, en particulier lors des stages longs.

Nous nous déclarons donc favorables à une révision du contenu du DIF. Par leur impact sur l'organisation des entreprises artisanales, les vingt heures de formation prévues par an nous semblent en tout état de cause disproportionnées.

M. Jean-Claude Carle, président - Selon vous, le DIF reste inadapté au monde artisanal. Il résulte cependant d'une obligation légale. Que pensez-vous de cette obligation de formation ? Je souhaite également comprendre les raisons qui vous incitent à considérer comme disproportionnée une formation de vingt heures par an. Selon l'intervenant qui vous a précédé, M. Zylberberg, vingt heures ne suffisent pas à une amélioration notable, les formations courtes n'ayant aucune conséquence sur les rendements privés (salariés et entreprises) ou collectifs (reconversions, évolutions bénéfiques pour la société entière).

Mme Muguette Dini, rapporteur-adjoint - L'exposé de M. Zylberberg m'a en réalité paru plus nuancé. Dans certains cas, dix heures peuvent suffire à un perfectionnement. L'obligation universelle des vingt heures lui semblait en revanche absurde.

M. Jean-Claude Carle, président - Je crois me souvenir que le rendement causal du DIF restait presque nul. Je parle sous votre contrôle, mes chers collègues. Qu'en pensez-vous, monsieur Martin ?

M. Pierre Martin - La situation du salarié demeure primordiale. M. Zylberberg notait qu'une modification de carrière ou une réorientation complète nécessitaient une formation longue. Au sein de l'artisanat, les vingt heures imposées par le DIF et le plan d'organisation de l'entreprise apparaissent, en revanche, incompatibles.

M. Jean-Claude Carle, président - Ne reconnaissez-vous pas, implicitement, les limites de l'obligation légale ?

M. Pierre Martin - Absolument.

M. Pierre Burban - J'ajouterai qu'un DIF est inutile dans le cas d'une reconversion. Un CIF demeure en effet mieux adapté. Le DIF ne peut se substituer aux dispositifs existants. Par ailleurs, le DIF reste effectivement une obligation légale. Il résulte d'un accord signé le 5 décembre 2003, à la suite des négociations de septembre 2003. Nous émettons cependant des réserves quant à sa mise en oeuvre, en particulier au sein des petites entreprises.

M. Jean-Claude Carle, président - Les petites entreprises créent des emplois.

M. Pierre Burban - Les petites entreprises créent effectivement des emplois. Nous devons donc discuter avec les partenaires sociaux d'une possible évolution du dispositif. Le droit unique, universel, égalitaire pour chaque salarié ne fait que renforcer nos réserves. Tous les salariés ne bénéficient pas, en effet, d'acquis identiques et ne demandent pas une formation analogue.

M. Jean-Claude Carle, président - Le rôle du chef d'entreprise reste de produire ou de vendre, non de se charger du parcours juridique et fiscal des formations. Les petites et moyennes entreprises n'ont-elles pas l'obligation de se doter d'un accompagnement dont la mission serait de mettre en place ces dispositifs ?

M. Pierre Martin - Absolument. Les obstacles liés à l'emploi sont identiques. Je ne développerai pas ce sujet dans le cadre de cette mission consacrée à la formation. Toutefois, le manque de perception chez le chef d'entreprise de l'évolution de son activité, du devenir de son entreprise, suscite des difficultés dans le recrutement à accomplir autant que dans les formations à mettre en oeuvre. Le dirigeant d'entreprise devrait, idéalement, établir son plan de formation en début d'année. La pratique, dans un certain nombre de structures artisanales, demeure tout autre. Vous avez raison de souligner l'aide dont le chef d'entreprise devrait bénéficier pour mettre en place son plan de formation. Les organisations professionnelles et les chambres consulaires ont ainsi entrepris d'importantes actions de soutien. Toutefois, aujourd'hui encore, les entreprises qui accèdent aux formations appartiennent à une même petite minorité.

M. Jean-Claude Carle, président - Les OPCA ne devraient-ils pas gérer les efforts d'accompagnement ?

M. Pierre Martin - La question est délicate.

M. Jean-Claude Carle, président - Devant cette mission, les questions délicates n'existent pas.

M. Pierre Martin - Les OPCA peuvent constituer un appui.

M. Jean-Claude Carle, président - J'ai utilisé le conditionnel.

M. Pierre Martin - Les OPCA constituent déjà un appui. Les OPCA de l'artisanat, par exemple, organisent des réunions décentralisées, imaginent des représentativités régionales afin de soutenir les artisans. Je ne suis pas certain, cependant, que les OPCA possèdent les moyens humains d'agir davantage. Dans l'OPCA des services, par exemple, une dizaine de métiers représentés possèdent des spécificités (chauffeur de taxi, coiffeur, prothésiste dentaire). Les organisations professionnelles et les chambres consulaires possèdent davantage de moyens que les OPCA pour mettre en oeuvre les missions spécifiques à chaque métier. En qualité d'ancien président d'OPCA, je connais particulièrement bien cet aspect du problème

M. Jean-Claude Carle, président - La question apparaît d'autant plus importante que les secteurs de l'artisanat créent des emplois. Des personnes peu qualifiées, en recherche d'emploi, connaîtront des difficultés à se reconvertir sans formation dans des domaines tels que la coiffure ou le jardinage. Les directions des ressources humaines des grandes entreprises ne rencontrent certes pas d'obstacles de cette nature pour former leurs salariés. Les PME de l'artisanat restent cependant à l'origine de nombreuses offres d'emplois auxquelles pourrait accéder un jeune public en situation d'échec scolaire.

M. Serge Dassault - Vous vous intéressez au personnel des entreprises artisanales qui veut se perfectionner. Pouvez-vous évoquer la formation des chômeurs souhaitant accéder à l'emploi par les ac