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Réformer la protection sociale : les leçons du modèle suédois

 

Rapport d'information n° 377 (2006-2007) de MM. Alain VASSELLE et Bernard CAZEAU, fait au nom de la mission d'évaluation et de contrôle de la sécurité sociale et de la commission des affaires sociales, déposé le 11 juillet 2007

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N° 377

SÉNAT

SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2006-2007

Annexe au procès-verbal de la séance du 11 juillet 2007

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la mission d'évaluation et de contrôle de la sécurité sociale (Mecss) (1) de la commission des Affaires sociales (2) sur la protection sociale et la réforme des retraites en Suède,

Par MM. Alain VASSELLE et Bernard CAZEAU,

Sénateurs.

(1) Cette mission est composée de : M. Alain Vasselle, président ; M. Bernard Cazeau, vice-président ; MM. Guy Fischer, Bernard Seillier, secrétaires ; MM. Nicolas About, Gérard Dériot, Claude Domeizel, Jean-Pierre Godefroy, André Lardeux, Dominique Leclerc, Jean-Marie Vanlerenberghe.

(2) Cette commission est composée de : M. Nicolas About, président ; MM. Alain Gournac, Louis Souvet, Gérard Dériot, Jean-Pierre Godefroy, Mme Claire-Lise Campion, M. Bernard Seillier, vice-présidents ; MM. François Autain, Paul Blanc, Jean-Marc Juilhard, Mmes Anne-Marie Payet, Gisèle Printz, secrétaires ; Mme Jacqueline Alquier, MM. Jean-Paul Amoudry, Gilbert Barbier, Pierre Bernard-Reymond, Daniel Bernardet, Mme Brigitte Bout, MM. Jean-Pierre Cantegrit, Bernard Cazeau, Mmes Isabelle Debré, Christiane Demontès, Sylvie Desmarescaux, Muguette Dini, M. Claude Domeizel, Mme Bernadette Dupont, MM. Michel Esneu, Jean-Claude Etienne, Guy Fischer, Jacques Gillot, Francis Giraud, Mmes Françoise Henneron, Marie-Thérèse Hermange, Gélita Hoarau, Annie Jarraud-Vergnolle, Christiane Kammermann, MM. Serge Larcher, André Lardeux, Dominique Leclerc, Mme Raymonde Le Texier, MM. Roger Madec, Jean-Pierre Michel, Alain Milon, Georges Mouly, Mmes Catherine Procaccia, Janine Rozier, Michèle San Vicente-Baudrin, Patricia Schillinger, Esther Sittler, MM. Jean-Marie Vanlerenberghe, Alain Vasselle, François Vendasi.

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

Après Berlin en 2006, une délégation de la mission d'évaluation et de contrôle de la sécurité sociale (Mecss) de la commission des affaires sociales, conduite par son président, Alain Vasselle, et composée de Bernard Cazeau, vice-président, Claude Domeizel, Guy Fischer et André Lardeux, s'est rendue à Stockholm, du 1er au 4 avril dernier, afin d'étudier les mutations de la protection sociale suédoise et, plus particulièrement, la réforme du système de retraite dans ce pays.

Ce déplacement a permis de compléter les enseignements tirés d'une précédente enquête effectuée en septembre 2000 par la commission des affaires sociales sur le même sujet de la réforme des pensions1(*). En effet, le dispositif adopté en 1998 a été aménagé en 2001, puis est finalement entré en vigueur en 2003. Un premier bilan de cette réforme originale et audacieuse pouvait donc être fait en 2007.

La délégation a eu le privilège de pouvoir s'entretenir, en français, avec Ole Settergren, directeur de la division des retraites au sein de la Caisse nationale de sécurité sociale, l'un des « pères » de la réforme, qui a ainsi pu en éclairer tous les détails et en dégager la portée.

Venant d'un système classique de retraites par répartition à prestations définies, très proche à bien des égards du régime général français, les Suédois vont basculer en quelques années vers un mécanisme à cotisations définies, préservant le principe de la répartition, tout en le mâtinant d'un peu de capitalisation. Ce faisant, ils ont fait clairement porter l'ajustement entre dépenses et recettes sur l'âge du départ à la retraite et, dans une moindre mesure, particulièrement en temps de crise, sur le taux de progression des pensions. En contrepartie, la ponction opérée sur les actifs est, en principe, définitivement stabilisée à un taux de 18,5 % des salaires (16 % pour la retraite par répartition et 2,5 % pour la part affectée à la capitalisation).

Cette stabilisation - à un niveau certes élevé - doit cependant apporter la garantie aux actifs et au secteur productif qu'ils ne subiront pas de ponction supplémentaire pour faire face à une éventuelle dérive des comptes sociaux, ce qui constitue un atout essentiel pour une économie aussi ouverte et aussi compétitive que la Suède. Ainsi le poids des ajustements financiers nécessaires cessera d'être systématiquement reporté sur les générations futures.

Surtout, les Suédois estiment avoir mis en place un système pérenne, auto-équilibré et qui ne devrait plus faire l'objet de nouvelles modifications, sauf à la marge.

Les membres de la mission ont rencontré, dans le cadre du programme très complet et pertinent préparé par l'Ambassade de France, l'ensemble des administrations compétentes dans le domaine de la protection sociale, mais également les partenaires sociaux et les représentants des différentes tendances politiques. Ils ont pu s'entretenir notamment avec Anna Hedborg, ancienne ministre social-démocrate de la sécurité sociale, qui a joué un rôle essentiel dans la définition des modalités de la réforme des retraites au milieu des années quatre-vingt-dix, en même temps qu'avec Betina Kashefi, secrétaire d'Etat, issue du parti conservateur, membre du Gouvernement désigné après les élections de septembre 2006, qui suit la mise en place du nouveau régime de pensions. Ils ont été frappés par le large consensus qui entoure la réforme, laquelle apparaît ainsi comme un modèle pour les autres nations européennes.

La France peut-elle s'engager dans la même voie, ou du moins s'inspirer de certaines des recettes mises en oeuvre ? Le présent rapport, présenté par le président et le vice-président de la Mecss, issus respectivement de la majorité et de l'opposition sénatoriales, souhaite démontrer que la démarche suédoise comporte des enseignements utiles pour notre pays dans la perspective du rendez-vous de 2008 sur les retraites.

La comparaison se justifie pleinement, car la Suède et la France occupent respectivement la première et la deuxième places en Europe pour le poids des dépenses sociales dans le produit intérieur brut. Or, la Suède n'a pas à supporter une dette imposante, résultat d'une gestion parfois chaotique des finances sociales au cours des vingt dernières années. Elle est pourtant passée, au début des années quatre-vingt-dix, par l'épreuve douloureuse d'une crise économique et budgétaire si grave que son « modèle » social paraissait condamné. Quelques années plus tard, grâce à des réformes structurelles courageuses et d'envergure, le modèle subsiste, en « bonne santé », et semble fonctionner à la satisfaction de la population. Comment s'explique cette capacité de rebond ?

Deux éléments paraissent jouer un rôle important dans cette réussite saluée par les autres pays européens :

le primat absolu accordé à la création de richesses, et donc au travail, pour financer une protection sociale qui demeure généreuse ; la Suède présente aujourd'hui l'un des taux d'activité parmi les plus élevés du monde développé et son chômage demeure faible par rapport au nôtre, même si le pays n'a pas retrouvé la situation de plein emploi qui prévalait avant la crise ;

la soumission, dès le début des années quatre-vingt-dix, d'un système de soins, qui reste fondamentalement inscrit dans la sphère publique, aux contraintes de la bonne gouvernance ; globalement moins dispendieux que les systèmes de soins allemand ou français, situation qui témoigne d'une bonne maîtrise de ses coûts, le système suédois apparaît pourtant largement aussi performant que celui de ces deux pays.

Ce schéma n'est certes pas exempt de tensions, loin de là. Les élections de septembre 2006 se sont jouées notamment sur la question de l'emploi, dans un pays où la proportion des arrêts de travail pour maladie ou invalidité reste très élevée. L'hôpital connaît des phénomènes de files d'attente qui ont entamé le capital de confiance du citoyen dans cette institution.

Il n'empêche. La Suède a su conserver une protection sociale dont le financement respecte les critères de soutenabilité définis par l'Union européenne ou l'OCDE. Sans doute la force de la Suède réside-t-elle dans sa réactivité et dans la capacité qu'elle a démontrée ces dernières décennies à se remettre en question et à s'adapter. S'il fallait en apporter une nouvelle preuve, celle-ci pourrait être trouvée dans le souhait exprimé par le Parlement suédois de constituer à l'automne prochain une commission multipartite, chargée de réfléchir à l'avenir de la protection sociale. Quel autre pays serait ainsi capable de ce travail d'introspection et de prospective, alors qu'aucune contrainte forte ne pèse sur lui et qu'il peut légitimement avoir le sentiment d'avoir surmonté les problèmes que ses partenaires n'ont pas encore su aborder ?

*

RÉFORMER LA PROTECTION SOCIALE : LES LEÇONS DU MODÈLE SUÉDOIS

I. LE CADRE GÉNÉRAL : LES TROIS CONSENSUS SUÉDOIS

A. UN ETAT PROVIDENCE PRÉPONDÉRANT

1. Une forte intervention publique permettant un haut niveau de redistribution

Les fondements de l'Etat providence suédois ont été posés dès la fin du XIXe siècle avec la mise en place des caisses d'assurance maladie volontaire prévues par la loi de 1891. La couverture des salariés s'est poursuivie dans les premières décennies du XXe siècle avec les lois sur l'indemnisation des accidents du travail et sur la pension universelle, puis avec l'aide financière apportée par l'Etat aux caisses d'assurance maladie volontaire.

Après la Seconde Guerre mondiale et sous l'impulsion du parti social-démocrate, au pouvoir sans interruption de 1932 à 1976, l'extension de la protection sociale a été poursuivie grâce à la création des allocations familiales (1948), de l'assurance maladie universelle (1955), des régimes de pension complémentaire universelle (1960) et de l'assurance parentale (1974).

Le dispositif mis en place au cours des « Trente Glorieuses » (1945-1975) repose sur le principe selon lequel chaque individu doit bénéficier pendant toutes les phases de sa vie d'une sécurité économique lui permettant de faire face à toutes les situations de perte de salaire : chômage, grossesse, maladie, invalidité ou toute autre incapacité à occuper un poste de travail.

Cette socialisation très poussée du risque a eu une contrepartie importante en termes de coût pour la collectivité : de la fin des années 1960 au début des années quatre-vingt, les prélèvements obligatoires ont progressé d'environ 30 % à 50 % de la richesse nationale. La Suède est ainsi, depuis cette époque, le pays d'Europe et de l'OCDE dans lequel la part des prélèvements obligatoires dans le produit intérieur brut est la plus élevée2(*).

Elle doit notamment ce rang à la première place qu'elle occupe également pour le poids des dépenses totales de protection sociale dans le produit intérieur brut. En 2004, selon Eurostat, ces dépenses atteignaient 32,9 % de la richesse nationale3(*). La France venait en seconde place, avec un taux de 31,2 %4(*).

2. Une couverture sociale généreuse et universelle, gérée dans un cadre en partie décentralisé

a) Les spécificités de l'organisation de la protection sociale suédoise

Le système suédois d'assurance sociale recouvre un ensemble de prestations assez proche du système français, mais présente cependant deux différences majeures :

- en premier lieu, l'assurance maladie ne couvre que le régime d'indemnités journalières, géré par l'équivalent des caisses de sécurité sociale, ainsi que certaines dépenses pharmaceutiques. Les dépenses de santé, qu'il s'agisse de prévention ou de soins, sont prises en charge par les collectivités locales (municipalités et comtés, en particulier pour ce qui concerne la médecine de ville et l'hôpital) ;

Pensions de vieillesse, allocations familiales, indemnités journalières, accidents du travail, invalidité ? Sécurité sociale

Santé, hôpital ? Collectivités décentralisées (comtés)

- par ailleurs, les assurances sociales (hors dépenses de santé donc) sont gérées, depuis le 1er janvier 2005, par la Caisse nationale de sécurité sociale (Försäkringskassan) qui a le statut d'agence gouvernementale, chargée d'appliquer la législation votée par le Parlement. Cette structure unique, à laquelle ne participent pas les partenaires sociaux, contrôle vingt et une caisses régionales (une par comté), ainsi que 330 agences locales.

b) Les équilibres globaux et les modalités de financement

Les dépenses d'assurance sociale stricto sensu (hors dépenses de soins) ont atteint, en 2006, 447,2 milliards de couronnes, soit environ 48 milliards d'euros5(*). Près de la moitié de ces dépenses étaient dédiées aux retraites (221,5 milliards de couronnes, 23,8 milliards d'euros), environ 30 % aux allocations maladie et invalidité (137,7 milliards de couronnes, 14,8 milliards d'euros) et près de 15 % aux allocations familiales (65,4 milliards de couronnes, 7 milliards d'euros), le reliquat concernant diverses prestations et les frais administratifs.

La plus grande partie de ces dépenses est couverte par des cotisations. Tel est le cas schématiquement pour les pensions de retraite, les pensions de réversion, les indemnités journalières de maladie, l'assurance accidents du travail et l'assurance parentale, qui est l'une des principales prestations de la branche famille.

L'essentiel de l'effort de financement de l'assurance sociale couvert par les cotisations est imputé aux employeurs qui acquittent une somme égale à 32,42 % de la masse salariale en 2007, dont 10,21 % pour les retraites et environ 9 % pour l'assurance maladie (indemnités journalières).

Cependant, des cotisations à la charge des assurés ont été introduites récemment afin de financer une partie du système des pensions de vieillesse. Elles représentent 7 % du salaire.

Le financement par l'impôt est résiduel et concerne principalement les autres allocations familiales (hors assurance parentale) et les prestations pour handicapés.

Sauf en matière d'assurance vieillesse, les cotisations ne sont pas versées nominativement, mais sont prélevées en bloc sur la masse salariale et transférées au budget de l'Etat. Les dépenses de prestation effectuées en regard sont en principe strictement équilibrées. Il n'existe pas, en Suède, de déficit de la protection sociale.

Les dépenses de soins se sont élevées, en 2005, à un peu plus de 230 milliards de couronnes (25 milliards d'euros), dont 85 % correspondent à des dépenses publiques.

Sur ce total de dépenses prises en charge collectivement, 85 % environ (soit 71 % de l'ensemble des dépenses de santé) ont été couverts par les budgets des comtés dont c'est la compétence principale6(*). La plus grande partie des recettes utilisées provient de l'impôt proportionnel sur le revenu que ces collectivités sont autorisées à lever7(*). Le reste des dépenses publiques trouve pour l'essentiel sa contrepartie dans un apport de l'Etat central, constitué principalement de taxes affectées.

Dans la fraction des dépenses de santé couvertes par des ressources privées (environ 15 % du total), la part des patients apparaît minime : elle ne constitue, en effet, que 3 % du total des recettes du système de soins.

- L'addition d'un système de sécurité sociale essentiellement (mais pas intégralement) financé par des cotisations sociales et d'un système de soins, lui, presque exclusivement alimenté par l'impôt, ou par des dotations d'Etat elles-mêmes couvertes par l'impôt, conduit à un schéma de financement relativement atypique de la protection sociale suédoise : les recettes de cotisations y ont à peu près le même poids que les contributions publiques, avec cependant un léger avantage pour les premières.

La Suède est ainsi à mi-chemin, d'une part, de la moyenne communautaire et de la situation qui prévaut en France, avec des cotisations qui continuent de représenter, chez nous, plus de 60 % des recettes de la protection sociale et, d'autre part, des autres pays scandinaves, en particulier le Danemark, où la part des impôts dans ce financement est devenue très nettement dominante (à hauteur d'environ les deux tiers dans ce pays).

Source : Eurostat

c) Les prestations

- Les règles relatives à l'accès aux prestations sociales sont définies par la loi du 4 novembre 1999 sur les assurances sociales, entrée en vigueur le 1er janvier 2001.

La loi crée deux catégories de prestations : celles dont l'octroi est lié à une condition de résidence en Suède et celles liées à une condition de travail dans ce pays. Schématiquement, relèvent de la première catégorie (octroi sous condition de domiciliation) l'équivalent du « minimum vieillesse », la couverture des frais occasionnés par les soins de santé, les allocations familiales ainsi que les allocations logement et les diverses aides en faveur des personnes handicapées. En revanche, les allocations visant à couvrir la perte de salaire sont liées à l'activité professionnelle : il s'agit des indemnités d'accident du travail, des retraites et des indemnités journalières.

L'assurance sociale suédoise a donc une vocation universelle et couvre tous ceux qui résident ou travaillent en Suède, sans condition de nationalité et sans condition d'affiliation (mais éventuellement sous conditions de ressources pour certaines prestations comme les allocations logement).

- Par rapport à la sécurité sociale française, la protection sociale suédoise se caractérise par un effort relatif (exprimé en pourcentage de Pib ou en dépenses par habitant) sensiblement équivalent en matière de retraite et une maîtrise très forte des dépenses de soins.

La réputation de « générosité » qu'elle a acquise à l'étranger trouve en fait son origine dans deux séries de prestations :

les indemnités journalières et les allocations d'invalidité, dont les règles d'octroi apparaissent toutefois aujourd'hui très sérieusement remises en cause ;

- les prestations familiales qui comportent, outre les allocations familiales versées dès le premier enfant, une assurance parentale particulièrement intéressante qui représente à elle seule environ 40 % des dépenses de la branche famille.

Conçue pour aider les parents à concilier vie familiale et vie professionnelle, mais également dans une optique d'égalité entre les hommes et les femmes, l'assurance parentale est versée pour une durée de 480 jours. Ce qui la rend extrêmement attrayante est le fait que, pendant les 390 premiers jours, l'indemnisation se monte à 80 % du salaire. Le salaire pris en compte est certes plafonné, mais sur une base relativement élevée (dix fois le montant de base, soit 403 000 couronnes par an, environ 43 500 euros).

Les 480 jours d'indemnité parentale sont répartis à égalité entre les deux parents, mais l'un des parents peut transférer ses jours à l'autre, à l'exception de 60 jours représentant les mois du père ou les mois de la mère.

A cela s'ajoute le droit pour le père à dix jours d'indemnité parentale temporaire, également indemnisés à 80 % du salaire. La quasi-totalité des bénéficiaires potentiels utilise ces « jours du père ».

3. Un système qui a su s'adapter à l'épreuve de la crise très dure du début des années 1990

Le « modèle suédois », emprunt d'un idéal solidaire fondé sur une forte redistribution des revenus, particulièrement vanté dans le reste de l'Europe dans les années soixante-dix, a connu un passage difficile dès le milieu de cette décennie. Après une période d'érosion lente, tout au long des années quatre-vingt, l'Etat providence suédois a été considérablement ébranlé par la récession profonde qui l'a affecté entre 1991 et 1993.

Pendant ces années, le produit intérieur brut a baissé de 4,3 % ; le chômage a littéralement explosé, dépassant 10 % alors que le pays était jusqu'alors en situation de quasi plein emploi ; enfin, le déficit budgétaire a atteint 11,3 % du Pib en 1993 (9,2 % en 1994 et encore 6,9 % en 1995).

Cette situation a créé un véritable traumatisme dû au constat de l'extrême fragilité du modèle qui faisait la fierté des suédois et a entraîné, dans les années quatre-vingt-dix, une vague sans précédent de réformes, à commencer par l'adoption d'une politique de rigueur budgétaire sans faille, constamment confirmée depuis lors. En particulier, tous les gouvernements successifs, quelles que soient les majorités, ont visé un objectif d'excédents des finances publiques de 2 % du Pib en moyenne sur le cycle économique. De fait, après 2,8 % en 2006, le solde des administrations publiques au sens de Maastricht (Etat, collectivités locales, fonds publics de retraite) devrait se situer aux alentours de 2,3 % en 2007.

Dans ce contexte redevenu vertueux, la dette brute consolidée de l'Etat est passée de 73 % en 1996 à 46,5 % en 2006 et devrait même glisser sous la barre des 40 % dès 2008. Parallèlement, le chapitre budgétaire consacré au versement des intérêts de la dette, qui représentait 17 % des dépenses de l'Etat en 1995, ne constituait plus que 4,5 % de ces dépenses en 2005.

Cette politique de rigueur a été accompagnée pendant plusieurs années d'une augmentation des prélèvements obligatoires qui ont ainsi atteint un pic de 53,4 % du Pib en 2000, mais qui devrait être ramené à 50,5 % cette année, laissant quoi qu'il en soit la Suède en tête des nations de l'OCDE pour le niveau des prélèvements obligatoires dans la richesse nationale.

Dans le domaine social, les autorités ont été contraintes d'opérer de nombreuses coupes, en réduisant notamment le niveau de certaines prestations, en déconnectant le taux d'évolution des pensions de vieillesse de l'indice du coût de la vie et en rétablissant des jours de carence sans indemnisation pour l'assurance maladie et l'assurance chômage.

Pour autant, les Suédois ont constamment manifesté leur attachement au maintien de leur système de protection sociale qui ne pouvait pas être sauvé par quelques mesures d'économie ponctuelles. Ce constat a été encore très net lors des toutes récentes élections législatives de septembre 2006, où les partis politiques ont en quelque sorte agi « à front renversé » : une partie de l'électorat a manifestement sanctionné le gouvernement social-démocrate sortant qui s'est vu reproché d'avoir libéralisé l'économie et réformé en profondeur l'administration au détriment de la gratuité et de la qualité des services publics ; la coalition « bourgeoise » (de centre-droit) est arrivée au pouvoir, quant à elle, pour une grande part en endossant l'habit de défenseur du modèle social suédois qu'elle a promis de conserver en améliorant son niveau de gouvernance.

De fait, les gouvernements successifs ont mis en place depuis le début des années 1990 des réformes visant à mieux gérer ce modèle de protection sociale afin de le rendre viable et pérenne :

le processus de réforme des retraites a été lancé dès 1991 avec la mise en place d'une commission de réflexion ; la réforme elle-même a été adoptée en trois étapes : vote du Parlement sur les principes de la réforme en 1994, vote de la loi sur le nouveau régime de retraite en 1998 et vote de la loi sur le mécanisme d'équilibrage automatique en 2001. D'un régime de retraite à prestations définies, les suédois sont passés à un régime à cotisations définies dans lequel la principale variable d'ajustement est constituée par l'âge de départ à la retraite ;

en matière de soins, la réforme Dagmar (1983-1985) avait profondément réformé, dès avant la grande crise de 1991, la gestion des services de santé en transformant le mode de financement des consultations d'un paiement à l'acte en un paiement par capitation (les budgets délivrés aux comtés ont été dès lors calculés en fonction de la population couverte et non plus du nombre d'actes médicaux effectués). La réforme Adel, de 1992, a constitué une nouvelle étape fondamentale dans ce processus de décentralisation : elle a, d'une façon générale, dans un souci d'économie de la dépense publique, lancé un mouvement de restructuration et de transfert des soins de l'hôpital vers les soins en ville et les soins à domicile ; plus spécifiquement, elle a décentralisé des comtés vers les municipalités la responsabilité financière des soins non médicaux aux personnes dépendantes (traitements de base, prévention, soins courants, rééducation) afin de favoriser le maintien à domicile de cette catégorie (essentiellement les personnes âgées dépendantes et les personnes handicapées) ; la réforme a également introduit la séparation entre le fournisseur et l'acheteur (« provider/purchaser split »), permettant ainsi aux comtés de négocier les contrats d'activité et de rémunération avec les établissements hospitaliers ;

- enfin, toujours à l'hôpital, le système DRG (diagnosis related group) a été mis en place dès 1993 dans la plupart des comtés.

La Suède a donc su élaborer, depuis une vingtaine d'années, les instruments lui permettant de connaître les coûts de son système de protection sociale et, partant, de les maîtriser. A ce sujet, la réforme exemplaire des retraites fait l'objet de la deuxième partie du présent rapport.

La Suède a su également créer les conditions d'une reprise forte de son économie8(*), élément indispensable si elle veut pouvoir continuer d'assurer le financement d'un système de protection sociale généreux. La politique de rigueur budgétaire, évoquée plus haut, qui a permis de dégager de nouvelles marges de manoeuvre à la faveur du désendettement, s'est accompagnée d'un effort important en direction de la formation (principalement au profit des universités et des établissements d'enseignement supérieur) et d'un redéploiement de l'économie vers les secteurs à fort contenu technologique, permettant une croissance sensible de la productivité horaire.

A l'heure des bilans, ce pays affiche deux certitudes qui font l'objet d'un vaste consensus, et s'interroge sur un troisième point :

- le haut niveau de protection sociale dont jouissent les Suédois peut et doit être préservé, même au prix de forts prélèvements obligatoires ;

- parmi les contreparties impératives pour satisfaire cette exigence, il est indispensable d'assurer le plein emploi : d'abord, parce qu'il est producteur de recettes pour la protection sociale ; ensuite, parce que le chômage et la sous-activité coûtent cher en termes de prestations sociales ; or, la Suède n'a pas retrouvé en 2007 le taux d'activité très élevé et le plein emploi9(*) qui prévalaient avant la crise du début des années 1990 ; il s'agit d'un sujet de préoccupation majeur, comme ont pu le constater les membres de la délégation ;

- enfin, les performances du système de soins, le plus ouvert aux règles de la bonne gouvernance, suscitent aujourd'hui un débat.

B. L'OBSESSION DU PLEIN EMPLOI

1. L'un des taux d'activité les plus élevés du monde développé

La très grande attention portée par les Suédois à la question du taux d'activité peut paraître surprenante pour l'observateur français, alors que la Suède affiche des performances particulièrement élevées, parmi les plus fortes du monde développé.

L'écart avec la France et la moyenne européenne est déjà sensible en ce qui concerne le taux d'activité des 15-64 ans. Il est considérable lorsque l'on examine la catégorie des 55-64 ans.

Taux d'emploi
(en % de la population, quatrième trimestre 2006)

Source : Eurostat

La Suède est dans le trio de tête pour ce qui est du taux global des 15-64 ans avec 73,2 % d'actifs (hommes et femmes confondus), derrière le Danemark (77,9 %) et les Pays-Bas (75 %) alors que la France (63 %) se situe en-dessous de la moyenne communautaire (64,9 %).

En ce qui concerne le taux d'activité des seniors (55-64 ans), la Suède est loin devant, en tête des nations développées, avec 69,4 % contre « seulement » 61,2 % pour le Danemark, au deuxième rang, et 37,1 % pour la France, la moyenne communautaire dépassant 40 %. Fait remarquable, ce taux très élevé concerne presque autant les femmes que les hommes : à la différence de ce qui est constaté dans la plupart des autre pays, il existe très peu d'écart entre le taux d'activité des femmes seniors et des hommes du même âge.

Si l'on examine le critère de l'âge de sortie du marché du travail, la Suède se situe là aussi dans le peloton de tête, avec un âge moyen de 63,7 ans en 2005, contre environ 61 ans dans l'Union européenne et 58,8 ans en France.

2. Une performance à relativiser en raison de la fréquence des arrêts de travail pour maladie et invalidité

De l'aveu même des interlocuteurs de la mission, ces données doivent cependant être relativisées, même si elles restent tout à fait remarquables en comparaison de la situation française. D'abord, parce que le congé parental, dont profitent en pratique la quasi-totalité des parents, n'est pas suspensif du contrat de travail et que de nombreuses personnes inactives de fait continuent ainsi à apparaître dans les statistiques relatives aux actifs.

Ensuite, et surtout, parce que la Suède se situe à un rang élevé parmi les pays occidentaux pour ce qui est des arrêts maladie et de la proportion de pensionnés du régime d'invalidité.

Il n'existe pas de distinction franche entre les arrêts maladie, qui relèvent de mécanismes d'indemnités journalières, et l'invalidité, les accidents du travail ou le handicap qui sont couverts par des « allocations de compensation » : le passage de l'un à l'autre régime, qui sont tous deux gérés par la branche maladie de la Caisse nationale de sécurité sociale, est réalisé lorsque le diagnostic effectué sur le salarié conclut à la probabilité que l'arrêt de travail sera supérieur à un an.

En 2005, le taux d'arrêt maladie dans la catégorie des salariés de vingt à soixante-quatre ans atteignait près de 3 % pour les hommes et près de 4,5 % pour les femmes, contre une moyenne d'environ 2 % dans le reste de l'Europe occidentale10(*).

Cette surreprésentation féminine se retrouve également dans le nombre des titulaires du régime d'invalidité qui étaient environ 550 000 en 2006 (soit 10 % de la population en âge de travailler) dont 330 000 femmes et 220 000 hommes.

L'ensemble de ces données s'expliquent par le fort taux d'absentéisme (courte et longue durée) des salariés de plus de cinquante ans, tout particulièrement des femmes, ce qui limite la performance reflétée par le taux d'activité des seniors en Suède (sans pour autant ôter sa pertinence au constat selon lequel ce taux d'activité reste très sensiblement plus élevé que partout ailleurs en Europe).

Par ailleurs, la courbe des arrêts maladie suit, sur le long terme, une évolution inverse de celle du chômage. Les deux courbes se sont coupées ainsi en 1992, alors que le chômage entamait un mouvement de hausse spectaculaire et que les arrêts maladie connaissaient une assez forte décrue. La diminution du chômage à partir de 1997 s'est accompagnée de la remontée concomitante des arrêts maladie et d'une croissance forte des admissions dans le régime d'invalidité.

La courbe des absences pour maladie n'est donc pas le reflet de l'évolution de la situation sanitaire de la Suède, mais bien des caractéristiques de son marché du travail. Elle révèle un chômage déguisé et une incapacité à conserver en activité certains hommes, mais surtout des femmes au-delà de la cinquantaine.

La durée de présence dans le système de couverture de l'arrêt maladie a eu tendance à augmenter ces dernières années, la part des arrêts supérieurs à un an étant passée de 20 % en moyenne dans les années soixante-dix et quatre-vingt à plus de 40 % depuis le début de la présente décennie.

Au total, les dépenses d'assurance maladie se sont donc révélées extrêmement dynamiques, passant de moins de 80 milliards de couronnes au milieu des années 1990 (après un pic à plus de 100 milliards de couronnes en 1989) à près de 140 milliards de couronnes ces trois dernières années. Depuis 2002, l'essentiel de la progression est porté par le volet invalidité, cependant que le volet indemnités journalières a eu plutôt tendance à diminuer.

3. Mettre tous les Suédois au travail : les réformes de l'assurance maladie

Les prestations d'assurance maladie, d'inspiration fondamentalement généreuse, ont été manifestement détournées de leur objet à partir du milieu des années quatre-vingt-dix pour servir d'amortisseur social et d'alternative au chômage dans les entreprises. La Suède aurait pu s'accommoder de la croissance explosive du nombre d'absences pour maladie, et notamment des congés maladie de longue durée, qui écorne certes son image de pays leader en matière de taux d'activité, mais lui laisse malgré tout un net avantage sur la France. Les pouvoirs publics ont pourtant promu des réformes importantes visant à réprimer l'usage abusif des mécanismes de l'assurance maladie, avec un succès jusqu'à présent, il est vrai, mitigé.

- Dès 1991, alors que l'assurance maladie avait atteint un premier pic, il a été décidé d'instaurer le principe d'un jour de carence dans le versement de l'indemnité de congé maladie. Par ailleurs, au début des années 2000, plusieurs leviers classiques de diminution des coûts ont été utilisés : réduction du taux de l'indemnité journalière en proportion du salaire de l'assuré et allongement de la période pendant laquelle l'employeur doit continuer de verser son salaire à l'employé absent.

La réforme du 1er janvier 2005 est revenue à un système dans lequel l'employeur verse au salarié, du deuxième au quatorzième jour de maladie, un traitement correspondant à 80 % de son salaire, l'assurance maladie prenant le relais à partir du quinzième jour. En contrepartie de ce mécanisme plus favorable que ceux appliqués au début de la décennie, des contraintes ont été imposées avec deux objectifs :

- responsabiliser financièrement les employeurs qui avaient tendance à utiliser l'assurance maladie, moins coûteuse pour eux, plutôt que le régime chômage afin d'opérer des licenciements déguisés ;

favoriser le retour du salarié dans l'entreprise afin d'éviter qu'il ne bascule trop facilement dans le régime de l'invalidité.

Ce second volet impose en particulier à l'employeur de mener une « enquête de rééducation » pour tout employé absent depuis au moins quatre semaines. Le but de cette enquête est de définir, conjointement avec la Caisse nationale de sécurité sociale, le cas échéant avec l'aide financière de celle-ci, les modalités de réinsertion du salarié dont le poste de travail doit être adapté afin qu'il puisse reprendre son activité.

- La volonté des pouvoirs publics de réduire le nombre des bénéficiaires du dispositif d'invalidité a conduit à une réforme d'ampleur, mise en place en 2003, dont le principal objectif était de réduire l'utilisation de ce dispositif comme mécanisme de préretraite déguisé.

La réforme s'est accompagnée d'un changement de terminologie révélateur de la volonté politique d'incitation à l'emploi, puisque le terme officiel de « pension de retraite anticipée/invalidité » a été remplacé par celui de « compensation d'activité » pour les personnes âgées de dix-neuf à vingt-neuf ans et « compensation maladie » pour les personnes âgées de trente à soixante-quatre ans.

Les deux prestations se composent d'une allocation de base, fonction de l'âge et de la durée d'assurance, et d'une allocation représentant environ 64 % du revenu d'activité (moyenne des meilleures années avec un calcul différent selon l'âge).

Le montant de la prestation servie peut s'élever à 100 %, 75 %, 50 % ou 25 % de la pension complète en fonction du taux d'incapacité, la pension entière d'invalidité n'étant servie qu'aux ayants droit dont le taux d'incapacité est égal ou supérieur à cinq sixièmes.

La réforme de 2003 a conduit à recentraliser au profit de la Caisse nationale de sécurité sociale l'examen des dossiers, qui relevait auparavant des caisses locales, dans le but d'accroître la cohérence et l'homogénéité des décisions prises.

L'accent est mis sur l'activité, tout particulièrement pour les bénéficiaires de dix-neuf à vingt-neuf ans dont l'allocation n'est attribuée que pour une durée de trois ans, renouvelable après réexamen approfondi de leur situation. Un contrôle médical triennal a également été institué pour les compensations maladie accordées aux trente à soixante-quatre ans, même lorsque les droits ne sont pas limités dans le temps.

Par ailleurs, l'assuré qui perçoit une compensation d'activité ou de maladie a la possibilité de travailler sans perdre ses droits : il perçoit alors une indemnité d'activité ou de maladie « en latence ». Toute personne bénéficiant de l'une des deux compensations depuis au moins un an et désirant travailler peut, en effet, demander à profiter d'une période d'essai, pendant laquelle elle touche en même temps son salaire et son indemnité. Si la tentative de retour au travail est réussie, la personne peut ensuite demander la mise en latence de son indemnité, ce qui signifie qu'elle la percevra à nouveau immédiatement si son travail s'interrompt. La période d'essai et la période de latence peuvent durer en tout un maximum de vingt-quatre mois calendaires.

L'accent a ainsi été mis sur les possibilités de sortie du système, alors que celui-ci était jusqu'alors exclusivement conçu comme l'antichambre de la retraite.

Ce changement d'optique n'a pas eu tous les résultats escomptés, tout particulièrement en ce qui concerne l'invalidité, comme le révèlent les évolutions décrites plus haut.

En réalité, il semble bien que les efforts entrepris pour limiter le nombre des arrêts maladie se soient traduits par un phénomène de vases communicants du régime des indemnités journalières vers celui de l'invalidité (compensations de maladie et compensations d'activité).

Par ailleurs, le nouveau gouvernement suédois, qui a centré son action sur le chômage, et tout particulièrement le chômage des jeunes, a pris depuis le début de l'année une batterie de mesures en vue de réduire le coût de l'allocation chômage par une action classique sur le taux et la durée de couverture des personnes licenciées. L'un des effets paradoxaux, et évidemment non souhaité, de cette politique pourrait être de relancer la dynamique des indemnités journalières, dont un rapport récent soulignait combien elles apparaissaient plus attrayantes que les allocations chômage compte tenu d'un plafond de calcul nettement plus favorable11(*).

Dans ce contexte peu porteur, la Caisse nationale de sécurité sociale a cependant maintenu un objectif de réduction de quarante-quatre jours en 2003 à trente-sept jours fin 2008 du nombre moyen combiné de jours d'arrêt pour maladie et pour invalidité par assuré.

C. LA PROMOTION DE LA BONNE GOUVERNANCE : L'EXEMPLE DU SYSTÈME DE SOINS

1. Un système de soins dont les coûts apparaissent maîtrisés dans un contexte de fort vieillissement de la population

La maîtrise des dépenses de santé est une préoccupation ancienne en Suède. Plusieurs réformes structurelles de l'organisation des soins conduites dès le début des années quatre-vingt ont permis une réelle réduction puis une stabilisation des dépenses de soins au cours des années quatre-vingt-dix (autour de 8,3 % du Pib, contre 9,1 % en 1980). La légère remontée de leur poids dans le total de la richesse nationale, constatée ces dernières années (marquées par un retour à un taux de 9,1 % de la richesse nationale), révèle une dynamique moindre que dans les pays comparables de l'OCDE.

Dépenses de santé en part du Pib des pays de l'OCDE
(comparaison 1990 et 2004)

Source : OCDE- Ecosanté 2006

Ainsi la France et l'Allemagne, parties toutes deux de niveaux pourtant très proches de celui constaté en Suède (entre 8 % et 8,5 % de Pib en 1990), ont-elles atteint aujourd'hui un palier de dépenses de soins représentant près de deux points de Pib en plus par rapport à ce pays (avec des taux de près de 11 % de la richesse nationale).

Dans le détail, la différence de coût du système de santé entre la France et la Suède apparaît par exemple très sensible en ce qui concerne les dépenses de médicament par habitant. D'après les données collectées par l'OCDE, le rapport était pratiquement du simple au double en 2004 : près de 600 dollars (à parité de pouvoir d'achat) en France, contre moins de 350 dollars en Suède, en dépit d'une forte augmentation de ce poste de dépenses dans ce pays au cours des années quatre-vingt et quatre-vingt-dix.

Ces résultats ont été obtenus alors que la Suède a aujourd'hui la plus forte proportion de personnes âgées en Europe, avec 5,4 % d'habitants de quatre-vingts ans et plus. Deuxième fait remarquable : la contrainte imposée au secteur public, très fortement dominant dans le modèle suédois, n'a pas provoqué de basculement vers la privatisation des soins.

2. Les ingrédients du mode de gestion suédois : décentralisation et responsabilisation des acteurs locaux

- Si l'Etat joue un rôle important dans la définition du cadre légal, le contrôle du niveau de qualité et d'une répartition équitable des soins ainsi que la définition des priorités et des grands objectifs de santé publique, le financement, l'organisation et la fourniture des soins relèvent très largement des conseils généraux des comtés ainsi que des municipalités.

Le système de santé est organisé, depuis le milieu des années soixante-dix, sur trois niveaux, dans le but de privilégier une logique de satisfaction des besoins sur une logique d'offre :

- au premier niveau se trouvent mille centres de soins primaires, placés sous l'autorité des comtés, auxquels les Suédois s'adressent pour tous leurs problèmes de santé ; ces centres comprennent l'ensemble des professions médicales et paramédicales, avec une répartition des rôles qui ne fait intervenir le médecin que pour les cas les plus graves, cependant que la majeure partie des consultations est effectuée par les infirmières et les prises de sang et visites bénignes par les aides infirmières. La plupart des centres de soins sont publics ; 20 % à 25 % sont cependant détenus par le secteur privé (50 % dans le comté de Stockholm), mais la quasi-totalité sont placés sous contrat avec les comtés et ne se distinguent pas des autres centres du point de vue du patient ;

- au deuxième niveau, soixante-cinq hôpitaux de comtés ou de districts offrent des soins dans diverses spécialités ; ils sont également responsables des secteurs psychiatriques ;

- enfin, au troisième niveau, pour les soins aigus et très spécifiques, la Suède est divisée en six régions rassemblant un ou deux hôpitaux de soins intensifs. Ces hôpitaux, au nombre de huit, sont également impliqués dans la recherche.

Dans ce système, les médecins (comme les autres professionnels de santé) sont essentiellement des salariés des comtés (à hauteur de 90 %) et non des professionnels libéraux. Les salaires et les conditions d'emploi sont donc négociés, du côté des employeurs, par les fédérations de collectivités locales et, du côté des professionnels de santé, par les associations qui les représentent.

Par ailleurs, cette organisation en trois niveaux a abouti à une répartition relativement atypique des médecins : 80 % travaillent en secteur hospitalier (deuxième et troisième niveaux) et sont des spécialistes (contre 55 % par exemple en France).

Enfin, du point de vue du patient, l'utilisation de ce système à trois niveaux est caractérisée par une très grande liberté : dans la plupart des comtés, celui-ci a le choix de son centre de soins primaire, de son médecin et de son hôpital. Il peut également décider d'être examiné et traité dans un centre de soins ou directement en hôpital, en ambulatoire. Le passage préalable par un généraliste pour l'accès à un spécialiste n'est la plupart du temps pas requis, sauf parfois pour les soins donnés en-dehors du secteur de prise en charge du conseil général où réside le patient.

- Du milieu des années quatre-vingt à la fin des années quatre-vingt-dix, l'organisation décentralisée de la santé a été utilisée pour assurer un meilleur contrôle de l'augmentation des dépenses en accroissant l'autonomie et la responsabilité des autorités locales dans leur champ de compétences.

La première réponse dans le sens d'une meilleure maîtrise des coûts a été financière et est passée de façon relativement classique par un relèvement de la participation des malades à travers l'instauration de tickets modérateurs. La participation aux coûts est systématique et ne fait l'objet d'aucun remboursement par un système de couverture complémentaire (qui n'existe de toute façon pas en Suède).

Les patients hospitalisés versent un forfait journalier de 80 couronnes (8,6 euros). Pour l'ensemble des autres prestations, ce sont les conseils généraux des comtés qui fixent eux-mêmes le niveau de participation de l'usager en fonction du service rendu. Dans le secteur des soins primaires, le prix acquitté par le patient pour une consultation médicale peut aller de 100 à 150 couronnes (de 11 à 16 euros environ). Chez le spécialiste, le tarif est plus élevé (260 couronnes - 28 euros - pour le comté de Stockholm). Dans la plupart des comtés, on l'a vu, il n'existe pas de mécanisme de parcours de soins coordonné, imposant le passage préalable par un généraliste et comportant en contrepartie une diminution, voire une exemption de franchise.

La coparticipation des patients au financement du système de soins est plafonnée par période de douze mois : 900 couronnes pour les consultations de professionnels de santé (environ 100 euros) et 1800 couronnes pour les médicaments prescrits sur ordonnance (environ 200 euros). Des systèmes de gratuité existent cependant pour certaines tranches d'âges (les jeunes en particulier) et certaines affections.

Si la participation financière du patient est devenue un élément obligé de maîtrise de la dépense et de sensibilisation de la population au coût réel des soins de santé, son impact doit pourtant être relativisé : la part des dépenses publiques dans le total des dépenses de santé est certes descendue du taux de 90 % en 1990 à environ 85 % aujourd'hui, mais elle reste très sensiblement supérieure aux taux constatés en France ou en Allemagne (77 %-78 %).

La deuxième réponse apportée à la dérive des coûts, vraisemblablement la première en termes d'impact, a été l'effort, mené dans les années 1990, de réorientation d'un système centré sur l'hôpital vers un système centré sur les soins primaires et les soins à domicile12(*).

Le mouvement a été amorcé avec la réforme Adel, en 1992, qui a transféré des comtés vers les municipalités la responsabilité financière des soins non médicaux aux personnes dépendantes (traitements de base, prévention, soins courants, rééducation). Parallèlement, les communes devaient rembourser aux hôpitaux financés par les comtés les frais engagés par les « bed blockers », c'est-à-dire par des personnes hospitalisées qui ne nécessitent plus de soins médicaux mais ne quittent pas l'hôpital faute de trouver une place en maison de soins ou de pouvoir rentrer chez eux et bénéficier de soins à domicile.

Les restructurations effectuées en Suède sont très remarquables si l'on établit des comparaisons internationales. En effet, la part de l'hôpital a été considérablement réduite afin de concentrer l'activité hospitalière sur les soins spécialisés et les soins très aigus et de dispenser les soins quotidiens au plus près des individus, dans un cadre moins coûteux et moins pathogène. Ainsi, 45 % des lits d'hôpitaux ont été fermés au cours des années 1990 (contre 19 % en France au cours de la même période) et le système emploie aujourd'hui 20 % de personnel en moins par rapport à 199013(*).

Dans le même temps, cependant, les comtés et les municipalités ont favorisé le développement des soins en maison de retraite et à domicile, y compris pour des soins médicaux relativement complexes, comme l'opération de la cataracte. Ainsi, pour autant que l'on puisse l'appréhender dans le détail, si le nombre de lits hospitaliers a diminué, il n'en a pas été de même pour le nombre d'opérations effectuées, tandis que le nombre d'emplois d'infirmiers augmentait fortement.

C'est essentiellement ce redéploiement qui a permis une stabilisation des dépenses de santé un peu au-dessus de 8 % du Pib tout au long des années quatre-vingt-dix.

- Enfin, troisième type de réponse pour assurer une meilleure maîtrise des coûts : les règles de gestion du système de santé ont généralement été modifiées dans le sens d'un plus grand recours aux techniques managériales en vigueur dans le secteur concurrentiel afin d'accroître la productivité du système de soins.

Les comtés ont été laissés libres de choisir les modes de relations financières qu'ils souhaitaient mettre en oeuvre avec les structures hospitalières placées sous leur tutelle. Cependant, la majorité des collectivités concernées ont adopté le principe de la séparation entre acheteurs de services (le comté) et fournisseurs (les hôpitaux et professionnels de santé) (purchaser/provider split). Dans ce système, les relations entre les deux entités sont formalisées par une convention signée par chaque partie, fixant les objectifs à atteindre et les moyens financiers accordés et incluant les sanctions éventuelles en cas de non-respect des clauses contractuelles. Dans ce cadre, les hôpitaux disposent d'une complète liberté de gestion.

Le système de la dotation globale, qui était encore la règle générale pour le financement de l'hôpital dans les années quatre-vingt, a ainsi progressivement laissé place dès les années quatre-vingt-dix, dans la plupart des cas, à des mécanismes de paiement à la pathologie, en général sur la base d'un système analogue peu ou prou à la tarification à l'activité (T2A), le système DRG (diagnosis related group).

Dans le mécanisme de DRG retenu notamment par le comté de Stockholm, chaque groupe homogène de malades se voit attribuer un nombre prédéfini de points14(*) et le budget versé par le comté à l'hôpital est alors fonction du nombre d'actes pratiqués dans chaque groupe de soins et de la valeur du point. Initialement, la valeur du point, exprimée en couronne, devait être celle constatée dans l'hôpital le plus productif, sans distinction entre le secteur public et le secteur privé (lequel est, au demeurant, tout à fait marginal en Suède). L'objectif était d'attribuer à l'hôpital son budget en fonction du coût de production du point le plus bas, afin d'inciter chaque structure à aligner ses pratiques sur la plus performante d'entre elles.

Depuis 1999, toutefois, la valeur du point a été réindividualisée pour chaque hôpital, mais la fonction de comparaison de la productivité des établissements de soins permise par le système DRG a été préservée. Sur cette base, les autorités de tutelle peuvent enjoindre aux hôpitaux de réaliser des économies et ces structures sont elles-mêmes incitées à améliorer leur management.

La Suède possède un atout important dans ce travail de connaissance des coûts du système de santé : son rôle leader dans l'utilisation de bases de données médicales à des fins d'élaboration de codes de bonnes pratiques. Une cinquantaine de « fichiers nationaux de qualité » ont ainsi été établis, par exemple dans le domaine de la chirurgie cardiaque, des opérations de prothèse de la hanche et des accidents cérébro-vasculaires.

- Le seul secteur dans lequel la décentralisation n'a pas joué un rôle majeur dans le sens de la maîtrise des coûts a été celui du médicament.

La forte croissance des dépenses par habitant constatée entre 1990 et 2002 (115 %) a pu être enrayée essentiellement grâce à l'action énergique d'une agence nationale créée en 2001 (National pharmaceutical benefits board) notamment en faveur des génériques.

On a vu cependant précédemment que les dépenses de médicament en Suède restent faibles (presque moitié moindres) comparées à la France.

3. Un bilan globalement positif mais qui révèle cependant des tensions fortes : vers une recentralisation partielle ?

- Le système de soins suédois semble globalement tout à fait performant. Même s'il n'est pas facile de faire le départ entre ce qui relève du système de soins ou du mode de vie dans l'état de santé globale d'une population, la Suède apparaît favorablement placée dans les classements internationaux, notamment ceux établis par l'Organisation mondiale de la santé (OMS) ou l'OCDE (en particulier pour ce qui concerne les durées de vie à la naissance, la mortalité infantile et la prévalence des pathologies les plus graves).

Par ailleurs, les renseignements donnés à la mission par les représentants du conseil général du comté de Stockholm révèlent que les professions médicales et paramédicales ne souffrent pas d'un problème d'attractivité lié à leur mode de rémunération. Les revenus des médecins, tant généralistes que spécialistes, apparaissent proches de ceux connus en France, avec semble-t-il cependant un moindre écart global entre les deux catégories que dans notre pays. Quant au nombre même de médecins par habitant, il se situe dans une norme tout à fait correcte (environ 330 praticiens pour 100 000 habitants, comme en France).

- Le système de soins suédois connaît cependant de fortes tensions liées au mode d'organisation mis en place ces dernières décennies : fondé sur des enveloppes budgétaires fermées, reportant la prise en charge du patient de l'hôpital vers les centres de soins primaires et, au sein de ces structures locales, des médecins vers des non-médecins (les infirmières en particulier).

Il est résulté de ce schéma deux dérives majeures :

une forte prédominance de la médecine de spécialité en hôpital au détriment de la médecine générale en ville15(*), phénomène aggravé par le fait que les généralistes suédois exerçant en centres de soins primaires ont les durées de travail hebdomadaires les plus faibles d'Europe ; la peur de devoir attendre pour obtenir une consultation en centre primaire, puis une seconde fois pour obtenir un rendez-vous éventuel avec un spécialiste à l'hôpital, conduit ainsi de nombreuses personnes à s'orienter vers les urgences en première intention, saturant les établissement de soins et les chargeant d'une mission supplémentaire qui n'est pas la leur dans l'organisation théorique du système ;

- surtout, l'apparition dès la fin des années quatre-vingt de files d'attente pour la chirurgie non urgente.

Les prothèses de la hanche, les opérations de la cataracte et les implants cardiaques étaient des opérations pour lesquelles les durées d'attente pouvaient être supérieures à un an, entraînant une insatisfaction forte des usagers du système.

Pour y répondre, l'Etat et les comtés se sont mis d'accord sur des obligations de résultat édictées au moyen de normes de délais pour la prise en charge des patients et des soins. Plusieurs vagues de normes ont ainsi été fixées, avec des résultats mitigés. Le dernier système en date (depuis le 1er novembre 2005) est la règle du « 0-7-90-90 » : le patient doit avoir un contact, au moins téléphonique, avec le système de soins (éventuellement une infirmière) dans la journée (0) ; il doit pouvoir consulter un généraliste dans les sept jours (7) ; il doit pouvoir consulter un spécialiste dans les quatre-vingt dix jours (90) et ne pas attendre plus de quatre-vingt-dix jours (90) son traitement ou son opération après avoir été diagnostiqué.

Depuis la réforme Adel de 1992, les hôpitaux doivent publier, dans un fichier accessible notamment sur internet, le temps d'attente correspondant à chaque secteur de leur activité.

C'est dans ce contexte que les patients se sont vu accorder, au cours des années quatre-vingt-dix, une liberté de plus en plus large dans le choix de leur médecin, de leur centre de soins ou de leur hôpital, y compris hors de leur comté. Les comtés doivent ainsi prendre en charge les frais d'hospitalisation, mais aussi de transport, du patient qui doit se faire opérer dans un autre comté faute de pouvoir l'être chez lui dans le délai de quatre-vingt-dix jours évoqué plus haut.

A part un coup de pouce financier ponctuel de l'Etat lorsque des normes de durée de files d'attente sont édictées, les collectivités locales ne peuvent compter, pour le long terme, que sur des gains de productivité au sein des structures de soins si elles veulent pouvoir satisfaire les engagements pris à l'égard du patient. C'est bien en essayant d'améliorer la productivité du système - notamment à travers la technique des DRG - et non pas en offrant un système parallèle, privé et plus cher, pour ceux qui peuvent payer pour ne pas attendre, que les Suédois ont, jusqu'à présent, cherché à faire face à leurs difficultés.

Les financements privés restent en effet exceptionnels, avec l'interdiction légale, décidée par la précédente majorité social-démocrate, d'ouvrir de nouveaux hôpitaux détenus par des investisseurs privés.

La question de la place de ce type de financements devrait cependant resurgir avec le souhait, manifesté par le nouveau Premier ministre, Fredrik Reinfeldt, d'introduire une dose de libéralisme dans le système suédois, notamment par l'appel à des opérateurs privés dans le secteur des soins.

- Parmi les autres difficultés auxquelles la Suède demeure confrontée se trouve l'insuffisante articulation entre les services de santé des conseils généraux des comtés, d'un côté, et les municipalités, de l'autre, pour la prise en charge des personnes âgées. Le pays manque en particulier de structures intermédiaires entre le domicile, où cette population réside le plus souvent dans le cadre d'une politique vigoureuse de maintien sur le lieu d'habitation, et l'hôpital, où ces personnes doivent se rendre de plus en plus fréquemment au fur et à mesure qu'elles vieillissent, pour des affections de plus en plus lourdes. En clair, des interrogations se sont fait jour sur cette politique du « tout à domicile ».

A cet effet, il est prévu de généraliser la formule des « centres de soins de proximité » dont la mission serait de coordonner l'intervention des différents prestataires : l'hôpital, le centre de soins et les services sociaux. Ces services de proximité devraient à l'avenir répondre à la majeure partie des besoins courants de soins, en particulier les affections banales et répétitives, ainsi qu'aux besoins des personnes souffrant de polypathologies chroniques.

- Enfin, la question du bon niveau d'organisation des soins est l'un des éléments entrant en compte dans la réflexion menée aujourd'hui en Suède sur le degré de décentralisation du pays et l'organisation de ses collectivités locales. En schématisant quelque peu le débat, le principe d'égalité du patient dans l'accès au soin impose une forme de recentralisation du système, déjà à l'oeuvre comme on l'a vu plus haut dans l'édiction de normes nationales pour les délais d'attente. On peut en espérer de nouveaux gains de productivité et la disparition des écarts subsistant dans la qualité et les pratiques médicales d'un comté à l'autre.

Le débat doit aboutir dans le courant de 2007, mais il paraît assez vraisemblable que la proposition sera faite de ramener de vingt à six ou sept le nombre des comtés16(*).

*

II. LE FINANCEMENT DES RETRAITES : LA RÉUSSITE EXEMPLAIRE DE LA RÉFORME DE 1998

A. LA GENÈSE D'UN SYSTÈME DE RETRAITE ENTIÈREMENT NOUVEAU

1. Présentation générale du système de retraite suédois

a) Le panorama des retraites en Suède

Le système de retraite suédois comprend, comme en France, trois piliers distincts :

le régime de retraite public, qui a fait l'objet de la réforme mise en oeuvre par la loi du 8 juin 1998, complétée en 2001 par l'introduction d'un mécanisme d'équilibrage automatique des comptes. Il représente en moyenne 60 % de la retraite totale perçue par les assurés sociaux suédois et comporte deux parties distinctes et inégales. Le premier volet fondé sur le principe de la répartition, fonctionnant suivant la technique dite des « comptes notionnels », est complété de façon marginale par un second volet en capitalisation ;

les régimes complémentaires gérés par les partenaires sociaux couvrent 90 % des salariés suédois. A l'instar de notre pays là encore, ils sont organisés sur une base socioprofessionnelle. On retrouve ainsi une distinction entre les fonctionnaires de l'Etat, les cadres, les non-cadres du secteur privé et les employés des collectivités locales. Ces régimes peuvent être à cotisations ou à prestations définies et fonctionnent de plus en plus sur la base de la capitalisation. Le second pilier représente en moyenne 15 % des prestations vieillesse perçues par les assurés sociaux suédois. Il n'a pas été concerné par la réforme de 1998 ;

- enfin, la prévoyance volontaire vient compléter l'architecture du système de protection sociale. Ces mécanismes individuels relèvent des assureurs privés et représentent en moyenne 10 % de la retraite des Suédois.

A cela s'ajoutent deux dispositifs spécifiques au sein de la sphère publique, qui se situent en marge de l'effort contributif des assurés sociaux. Il s'agit en premier lieu de la pension de réversion, qui, bien que placée en extinction progressive depuis 1990, assure encore une part non négligeable des revenus des femmes nées avant 1945. En second lieu, la pension garantie, que l'on pourrait comparer au minimum vieillesse français, et dont le financement est assuré par le budget de l'Etat, représente 10 % des prestations vieillesse perçues par les Suédois.

Source : Caisse nationale de sécurité sociale

b) Les objectifs et les principales étapes de la réforme

Dès le milieu des années quatre-vingt, la Suède s'est engagée dans un processus concerté et approfondi de refondation de son système de retraite qui s'est déroulé sur un peu plus d'une quinzaine d'années. La réforme du régime public de retraite votée en 1998 a été l'aboutissement d'un intense travail de réflexion, élaboré par trois commissions successives, associant des experts et des membres des partis politiques représentés au Parlement.

Cette démarche ambitieuse a toutefois été affectée par les alternances politiques successives qu'a connues la Suède, ce qui explique la grande lenteur du processus. Il convient en effet de rappeler que les partis conservateur, libéral et centriste ont été au pouvoir jusqu'en 1982, puis entre 1991 et 1994. Les sociaux démocrates, qui dominent d'une façon générale la vie politique suédoise depuis les années trente, leur ont succédé entre 1982 et 1991, puis à nouveau entre 1994 et 2006. Enfin, les dernières élections législatives du 17 septembre 2006 ont été remportées par une alliance de quatre partis de droite et du centre.

Le processus d'élaboration de la réforme a comporté de nombreuses étapes dont le précédent rapport de la commission des affaires sociales fournit un récit très complet17(*). Mais quelles qu'aient été ces péripéties, il convient surtout de noter que le choix d'une modification radicale du système de retraite n'a jamais été remis en cause au fil du temps.

En 1990, les conclusions des travaux de la première commission qui avait été constituée en novembre 1984 n'avaient certes pas été retenues par les pouvoirs publics, le gouvernement social-démocrate d'alors choisissant de nommer une nouvelle commission. Mais les élections de 1991 ont rapidement donné une impulsion au changement, dans la mesure où la question des retraites constituait une priorité politique pour le nouveau gouvernement conservateur. Les principes fondamentaux de la réforme ont ainsi été adoptés par le Parlement le 8 juin 1994 et une troisième commission - officiellement, un groupe de travail - a été constituée dès le 23 juin 1994 pour en définir les modalités précises.

Après la nouvelle alternance politique intervenue à la suite du résultat des élections de septembre 1994, les grandes lignes du projet de réforme ont été malgré tout confirmées. Le nouveau ministre social-démocrate des affaires sociales a été nommé président du groupe de travail. Les modalités définitives de la réforme ont finalement été adoptées quatre ans plus tard, le 8 juin 1998, à une très large majorité (257 pour, 17 contre et 16 abstentions) des 349 membres du Parlement suédois, le Riksdag.

Enfin, la loi du 8 juin 1998 a été complétée par l'introduction, en mai 2001, d'un mécanisme d'équilibrage automatique des comptes. Les pouvoirs publics suédois ont souhaité par là-même donner une garantie supplémentaire de stabilité à long terme des taux de cotisation, dans l'hypothèse d'une détérioration future de la solvabilité du régime qui pourrait être occasionnée, soit par un ralentissement de l'économie, soit par une évolution démographique plus défavorable que prévu.

c) L'architecture générale du système de retraite public

Jusqu'en 1998, le régime de retraite public suédois était un système par répartition, à prestations définies, fondé essentiellement sur la base du salaire moyen des quinze meilleures années et d'une activité professionnelle d'au moins trente ans pour percevoir le taux plein. Il présentait ainsi des analogies avec le régime général de base français assuré par la Caisse nationale d'assurance vieillesse des travailleurs salariés (Cnav).

Cette architecture « traditionnelle », très courante en Europe, a été entièrement refondue avec la création de deux régimes obligatoires distincts, l'un fonctionnant toujours en répartition, qui demeure prédominant, l'autre fonctionnant en capitalisation, qui joue un simple rôle d'appoint. Désormais, 86 % du produit des cotisations (correspondant à un taux de cotisation de 16 points) financent le nouveau système de retraite par répartition refondé sur la technique des comptes notionnels, tandis que les 14 % restants (grâce à un taux de cotisation de 2,5 points) alimentent des comptes financiers individuels utilisant la technique de capitalisation des fonds de pension.

· La refondation du régime par répartition sur la base des mécanismes de comptes notionnels

Le volet par répartition est construit selon un schéma totalement nouveau appelé « compte notionnel ». Comme l'Allemagne en 199218(*), la Suède a abandonné le mode de gestion par annuités qu'elle utilisait jusqu'alors. Mais le nouveau système va beaucoup plus loin que le mécanisme des points choisi par l'Allemagne et par ailleurs mis en oeuvre en France depuis 1947 par les régimes complémentaires Agirc et Arrco. La Mecss a souhaité en faire ici une présentation simplifiée, tout en renvoyant pour plus de détail aux informations mises en ligne par les autorités suédoises19(*) ainsi qu'aux documents figurant en annexe du présent rapport.

- Le cadre général de la réforme de 1998

Chaque assuré social dispose d'un compte personnel appelé « compte notionnel » dans lequel sont créditées chaque année ses cotisations de retraite et celles de son employeur. Ce capital, accumulé tout au long de la vie active, est converti à l'âge de la retraite en une rente viagère. Celle-ci dépend en particulier de l'âge de départ à la retraite et de l'espérance de vie à cet âge.

La Suède est ainsi passée d'un mécanisme à prestations définies, à un régime à cotisations définies fondé sur l'effort contributif des assurés sociaux. Il s'agit d'un changement majeur. En effet, dans le cadre de l'ancien système, le niveau des retraites était en quelque sorte convenu à l'avance, et la caisse de retraite devait faire face à ses engagements, indépendamment des péripéties susceptibles d'affecter ses ressources. Dans ces conditions, le taux de cotisation servait de variable naturelle d'ajustement lorsque les rentrées ne suffisaient plus pour couvrir le montant des pensions à verser. A l'inverse, dans le nouveau régime à cotisations définies, les gestionnaires publics tiennent d'abord compte du niveau des recettes attendues pour fixer celui des prestations, en se réservant le droit d'ajuster les pensions en fonction de l'état des finances.

Chaque assuré social suédois bénéficie donc désormais d'un compte individuel. Mais il s'agit d'un compte virtuel, d'où le qualificatif de « notionnel », dans la mesure où l'enregistrement des flux de cotisations ne donne pas lieu à constitution d'un capital financier, au sens propre du terme. Le régime de retraite public continue en effet à fonctionner suivant les règles de la répartition : les cotisations encaissées sont utilisées chaque mois pour financer les pensions des retraités. La réforme de 1998 emprunte donc simplement certains mécanismes financiers au mode de fonctionnement des régimes par capitalisation, sans remettre en cause le fondement solidaire du premier pilier de l'assurance vieillesse.

- Un taux de cotisation stabilisé

Le taux de cotisation s'établit à seize points dont sept acquittés par le salarié et le restant par l'employeur. Ce niveau est supposé rester stable à moyen et long terme, compte tenu du mécanisme d'équilibrage automatique conçu à cet effet.

- Une assiette de cotisation très large

L'assiette de cotisation comprend, en premier lieu, la fraction des salaires annuels comprise entre le revenu imposable minimum et le maximum pris en compte par le régime de retraite (environ 35 900 euros en 2007, soit 7,5 fois le plafond de la sécurité sociale appelé en Suède « montant de base-revenus »). Les prestations de sécurité sociale se substituant au revenu, comme les indemnités journalières, les allocations de chômage, d'invalidité et de maternité/paternité s'y ajoutent.

- Un système contributif individualisé

Aux cotisations acquittées par l'assuré social suédois pendant toute sa carrière professionnelle correspond un capital virtuel, revalorisé chaque année, qui sera converti in fine en une rente viagère, lors de la liquidation de sa pension. Le niveau de la retraite dépendra alors de trois paramètres : le montant du capital virtuel, la génération à laquelle appartient l'assuré et l'âge auquel il choisit de liquider sa pension.

Tout au long de sa vie active, la somme des droits à la retraite accumulés par l'assuré social forme un « capital ». Ce montant, croissant au fil du temps, fait l'objet d'une revalorisation chaque année, prenant en compte trois paramètres : le taux d'actualisation, les « gains hérités » et les frais de gestion.

Chaque année, le capital notionnel est augmenté d'un montant d'intérêts virtuels calculé sur la base d'un taux d'actualisation. En règle générale, il s'agit d'un index représentatif de la progression du salaire annuel moyen (la moyenne des trois dernières années du taux de croissance du revenu du travail réel moyen auquel on ajoute le taux d'inflation des douze derniers mois). Mais cette valeur peut être corrigée de façon défavorable, en fonction du taux de rendement implicite assurant la pérennité du régime, lorsque le mécanisme automatique d'équilibre entre en application.

A ces intérêts virtuels ainsi calculés s'ajoutent ce que les autorités suédoises appellent les « gains hérités », c'est-à-dire les prestations de retraite inutilisées par des personnes décédées prématurément. Ces droits à la retraite sont disponibles pour être partagées entre tous les assurés sociaux survivants.

En revanche, les coûts de gestion, au demeurant faibles, du régime de retraite public viennent logiquement ralentir la progression du capital notionnel des assurés sociaux.

Source : Caisse nationale de sécurité sociale

- Le mode de calcul de la retraite

Les retraites sont calculées en divisant le solde du compte notionnel (c'est-à-dire le capital virtuel) par un diviseur, que l'on appelle aussi un « coefficient de conversion » qui permet d'obtenir une annuité. On obtient ainsi le montant annuel de la pension.

Il convient de noter que ce diviseur G, a pour fonction de refléter l'espérance de vie de la cohorte à laquelle appartient le nouveau retraité. Cette variable est mesurée annuellement sur la base d'une moyenne mobile sur cinq ans. Par ailleurs, selon l'âge de départ à la retraite choisi par l'assuré social, il se verra appliquer des minorations ou des majorations du montant de sa pension, calculées selon un principe de neutralité actuarielle.

Les coefficients de conversion sont déterminés, pour tous les individus d'une même classe d'âge, l'année où celle-ci atteint soixante-cinq ans et déclinés ensuite pour les autres âges de liquidation (soixante et un ans, soixante-deux ans, soixante-trois ans...). Dans l'hypothèse probable où l'espérance de vie augmenterait à l'avenir, le capital virtuel accumulé pendant la vie professionnelle produirait une pension annuelle plus faible pour les classes d'âge suivantes, si elles choisissent de liquider leur pension (c'est-à-dire de convertir leur capital) au même âge. Maintenir un niveau fixe de pension lorsque l'espérance de vie augmente, suppose donc de retarder son départ à la retraite.

A titre d'illustration, les autorités suédoises estiment que les assurés sociaux de la génération 1990 devraient reculer en moyenne de vingt-six mois l'âge de leur départ en retraite, par rapport à ceux nés en 1940. Mais, compte tenu d'une espérance de vie à soixante-cinq ans supérieure de quarante et un mois, les retraités du milieu du XXIe siècle devraient néanmoins continuer à bénéficier d'une amélioration relative de leur situation. Comparés aux retraités actuels, les enfants d'aujourd'hui devraient en effet recevoir en moyenne une retraite pendant quinze mois de plus20(*).

Le calcul de la valeur du coefficient de conversion prend par ailleurs en compte un rendement r imputé au capital C. Ce rendement réel r est une norme représentant le taux de croissance attendu du revenu moyen par tête, le revenu étant celui utilisé pour définir l'assiette des cotisations. Cette norme de rendement a été fixée à r = 1,6 % par an.

- Le rythme de revalorisation des pensions liquidées dépend des performances de l'économie suédoise

Le mode de revalorisation des pensions est directement lié à la méthode de calcul du diviseur. En effet, la formule retenue pour l'index de revalorisation prend en compte la norme de 1,6 % de la façon suivante :

Index = taux d'inflation + (taux de croissance réelle du revenu par tête - 1,6 %).

Les pensions bénéficient donc de gains de pouvoir d'achat à condition que le taux de croissance réelle du revenu par tête soit supérieur à la norme de 1,6 %. La revalorisation des pensions est flexible et dépend des bonnes performances de l'économie via les gains de pouvoir d'achat du revenu par tête. D'autant plus que le mécanisme de correction automatique peut être mis en oeuvre. Force est de reconnaître que jusqu'ici, les assurés sociaux suédois ont plutôt bénéficié de ce nouveau système, par rapport à l'indexation sur les prix précédemment en vigueur.

- Une grande flexibilité de l'âge de la retraite

Le nouveau régime de retraite suédois ne prévoit pas d'âge légal de départ à la retraite, mais un choix laissé à l'initiative de l'assuré social, à l'intérieur d'une fourchette comprise entre soixante et un et soixante-sept ans. Aucune liquidation de pension n'est possible avant l'âge de soixante et un ans. A partir de ce seuil plancher, en revanche, l'assuré social peut percevoir une retraite, qui sera d'un montant croissant en fonction de l'âge de liquidation, grâce au coefficient de conversion.

Il n'y a pas à proprement parler de limite supérieure pour l'âge de départ à la retraite. Les salariés peuvent continuer à travailler et donc à cotiser jusqu'à soixante-sept ans, sans que leurs employeurs ne s'y opposent. Mais, à compter de soixante-sept ans, ils perdent leur droit légal à conserver leur emploi.

- Un mécanisme de correction automatique des déséquilibres financiers

Si les ressources du régime s'avéraient insuffisantes pour honorer ses engagements à long terme, c'est-à-dire le montant des retraites à servir aux assurés sociaux, le mécanisme d'équilibrage fondé sur le ratio actif/passif s'enclencherait automatiquement. Ce dispositif tend à restaurer progressivement l'équilibre financier, en agissant sur le taux de revalorisation du capital notionnel accumulé par l'ensemble des assurés sociaux, ainsi que sur l'indice d'évolution des pensions déjà liquidées. A cet effet, le rythme d'évolution des pensions est infléchi jusqu'à ce que le ratio d'équilibre retrouve une valeur supérieure ou égale à un.

· La partie capitalisation individuelle

Le second ensemble constitutif du système de retraite public est le régime par capitalisation dont la supervision est assurée par un organisme public de surveillance, la Premium Pension Authority. Ce régime est alimenté par une cotisation égale à 2,5 % du salaire21(*) versée par l'employeur.

La collecte des cotisations, comme le versement des pensions, demeurent assurés dans le cadre du service public. Pour le reste, les gestionnaires de fonds de pension privés se sont vu accorder la possibilité de gérer les comptes de cotisants individuels. L'assuré social peut choisir de répartir ses cotisations entre plusieurs gestionnaires de fonds différents (cinq au maximum) pour le capital accumulé. Il peut aussi changer de gestionnaire sans frais au mois de janvier, au début de chaque année civile. En l'absence de choix explicite des cotisants, l'Etat a prévu que les produits de leurs cotisations seraient automatiquement confiés à ce qu'il convient d'appeler le « 7e fonds national de retraite » géré par une agence gouvernementale indépendante.

· La pension garantie

Comme en France, une pension garantie financée par le budget de l'Etat assure un niveau minimum de ressources aux assurés sociaux qui n'ont eu que de très faibles revenus professionnels, voire aucun.

Cette prestation sociale est versée à taux plein aux personnes de plus soixante-cinq ans dépourvues de pension de droit propre. Les autres assurés qui ont travaillé pendant un temps minimum, perçoivent une allocation différentielle, calculée de manière à ce que la somme de leur pension professionnelle et de son complément sous forme de pension de base soit égale au montant de la pension à taux plein. Le niveau de cette dernière est actuellement d'environ 9 500 euros par an pour une personne seule et de 8 460 euros par an pour une personne mariée. L'obtention du bénéfice d'une pension garantie à taux plein suppose d'avoir résidé quarante ans en Suède, entre l'âge de seize et soixante-quatre ans.

Compte tenu du montant de cette prestation et de ses conditions d'attribution, de nombreux retraités suédois en bénéficient (30 % de la classe d'âge 1938 par exemple).

2. L'apparition d'un modèle suédois en matière de réforme des retraites

a) Une démarche ambitieuse

La Suède a procédé à la plus ambitieuse et à la plus originale des réformes de retraite menées en Europe depuis les années quatre-vingt. Ainsi que l'a fort justement souligné devant la mission l'un de ses concepteurs, Ole Settergren, davantage même que d'une simple réforme, il s'agit plutôt d'un changement complet du système d'assurance vieillesse. Les pouvoirs publics suédois ont ainsi décidé de faire table rase de l'ancien système par annuités en raison tout à la fois :

- de son caractère inéquitable entre les générations ;

- des inégalités qu'il suscitait entre les assurés sociaux appartenant à une même génération ;

- de ses perspectives financières inquiétantes, à plus ou moins longue échéance.

Parmi les pays industrialisés, la Suède se singularise autant par l'horizon à long terme que par la portée de sa réforme. Les concepteurs du système des comptes notionnels ont en effet souhaité régler de façon décisive, voire définitive, le problème de l'équilibre financier de l'assurance vieillesse au cours des prochaines décennies.

Cette décision des pouvoirs publics et du Parlement suédois s'inscrit dans le cadre général d'une politique globale visant à anticiper dès maintenant les conséquences du vieillissement de la population. La réduction de la dette publique et la recherche d'efficacité en matière de dépenses de santé participent du même objectif. Au total, la réforme des retraites de 1998 apparaît comme l'élément emblématique d'une stratégie cohérente visant à dégager des marges de manoeuvres financières, pour faire face aux futurs besoins sociaux de la population, comme la dépendance, tout en préservant les grands équilibres financiers et par là-même, la compétitivité de l'économie.

b) Un concept original, devenu in fine l'objet d'un consensus national

Le mécanisme baptisé « comptes notionnels » est de conception purement suédoise. L'idée de départ résulte des travaux d'une poignée d'experts, en liaison avec les responsables des grands partis politiques. Malgré la lenteur du processus de réforme, ce consensus au plus haut niveau a été maintenu pendant une décennie, dans un contexte difficile. De l'aveu même de Ole Settergren22(*), cette situation tient du miracle, d'autant plus que le résultat final apparaît très proche des projets initiaux.

« Selon le projet de loi gouvernemental de 1994 sur les principes d'un nouveau système de retraite, celui-ci aurait dû être opérationnel à partir du 1er janvier 1996. Toutefois, à cause des difficultés que cela créait, la loi n'a pas été votée avant 1998. Les propositions au Parlement étaient soutenues en permanence par quelque 85 % de ses membres. Cet important pourcentage en faveur de la réforme prouve à la fois le consensus à un haut niveau politique et la ferme discipline de parti, traditionnelle au sein du Parlement suédois. Mais avant que les propositions n'atteignent le Parlement, elles ont dû, souvent, faire face à de vives résistances. Les difficultés ont été surmontées et, depuis 2003, la réforme et son administration sont complètement opérationnelles.

« La période la plus critique a été celle qui a suivi l'adoption des principes du nouveau système de retraite par le Parlement en juin 1994 et qui a duré jusqu'à l'ébauche, puis au vote [de la loi du 8 juin 1998]. (...) Ce processus, qui a entraîné de nouvelles négociations au sein du gouvernement et entre les partis politiques qui avaient soutenu les principes du nouveau système de retraite, s'est avéré plus exigeant, politiquement et techniquement, que prévu. (...)

« Il est difficile de dire à quel point cette opposition était en mesure de l'emporter et d'arrêter la réforme ; personne ne peut en être sûr. Notre intuition est que cela a failli être le cas et que seules la détermination, l'habileté de quelques-uns, la forte loyauté au sein du « groupe exécutif » de la réforme des retraites, ainsi qu'une part de chance ont sauvé le processus. »

Tous les représentants des partis politiques, des partenaires sociaux ainsi que les parlementaires suédois rencontrés par la Mecss ont considéré que la réforme des retraites constitue une réussite. La loi du 8 juin 1998 a été adoptée par près des trois quarts des députés du Riksdag, sachant que seules deux formations politiques, l'une d'extrême gauche, l'autre populiste de droite, qui n'est plus représentée au Parlement, s'étaient opposées au texte durant son élaboration. Ce succès est d'autant plus notable que lors de leur précédente mission de septembre 2000, les sénateurs de la commission des affaires sociales avaient noté qu'il existait alors des nuances d'appréciations entre les grands acteurs institutionnels, voire un certain scepticisme de l'opinion publique à l'égard des dispositions de la nouvelle loi.

Sept ans plus tard, l'assise politique de la réforme semble largement consolidée. La question des retraites fait désormais l'objet, en Suède, d'un large consensus national et même d'une légitime fierté.

3. Une réforme structurelle renforçant la cohésion de la société suédoise et préservant la compétitivité de son économie

a) Les avantages du nouveau système

Le nouveau système à cotisations définies présente quatre avantages principaux :

- il garantit un équilibre financier pérenne, sur la base de taux de cotisations élevés, mais stables à l'avenir ;

- il préserve l'équité entre les générations ;

- il assure une meilleure transparence de l'effort contributif ainsi que des niveaux de prestations perçues par les assurés sociaux suédois ;

- il garantit une pension minimum aux personnes âgées les plus modestes.

Il a été conçu pour préserver un haut niveau de retraite au cours des prochaines décennies. En contrepartie, les assurés sociaux sont incités à prolonger leur activité professionnelle pour conserver un même taux de remplacement que les générations bénéficiant de l'ancien système.

b) L'hommage des institutions financières internationales

La réforme menée en Suède a soulevé un vif intérêt auprès des institutions financières internationales. C'est notamment le cas de la Banque mondiale qui a considéré, dans un rapport23(*) publié en 2006, qu'elle « pourrait être un modèle à retenir pour les pays confrontés au besoin impérieux de réforme ».

Ce jugement porté sur le modèle des comptes notionnels apparaît d'autant plus positif que la Banque mondiale a été associée aux réformes des retraites menées dans plus de quatre-vingts pays, apportant même son appui financier à plus de soixante d'entre eux. Il convient d'ailleurs de noter que cette institution a directement demandé24(*) en 1994/1995 aux autorités suédoises d'assister les jeunes structures administratives lettones pour mettre en place un nouveau système de retraite inspiré du même mécanisme des comptes notionnels.

A de nombreux égards, la réforme suédoise présente donc une valeur exemplaire au niveau international. Elle répond en outre particulièrement bien aux préoccupations récemment exprimées par les instances communautaires au sujet de l'impact prévisible du vieillissement de la population pour les finances publiques et sociales des pays européens. De fait, la soutenabilité à long terme des finances publiques des pays membres de l'Union européenne fait désormais l'objet, chaque année, d'une évaluation par la Commission européenne. Les nouvelles modalités du Pacte de stabilité prévoient des objectifs de moyen terme pour les déficits publics intégrant une approche des engagements implicites, notamment ceux liés au vieillissement.

B. UN BILAN D'ÉTAPE FAVORABLE, DES RÉPONSES ENCOURAGEANTES AUX INTERROGATIONS INITIALES DE VOS RAPPORTEURS

1. L'évaluation de la mise en oeuvre effective de la loi du 8 juin 1998

Dans la perspective de la préparation de la clause de rendez-vous de 2008 sur les retraites en France, la Mecss a souhaité procéder à une analyse approfondie des modalités de fonctionnement du nouveau système suédois en intégrant les jugements favorables portés sur la méthode des comptes notionnels mais aussi les critiques ou les réserves qu'elle a pu susciter.

a) La phase de transition se déroule suivant le schéma prévu

La mise en oeuvre de la réforme des retraites repose sur une phase de transition de quinze années, étalée sur les générations nées entre 1938 et 1953. Les assurés sociaux nés jusqu'en 1937 relèvent entièrement de l'ancien système, ceux nés à partir de 1954 du nouveau. Pour les classes d'âge intermédiaires, la montée en charge est progressive.

Le nouveau dispositif est entré en vigueur à partir de 1999 et les premiers paiements ont été réalisés en 2003. L'expérience montre que, jusqu'ici, le processus se déroule bien. Il n'y a eu ni « coup dur » ni mauvaise surprise.

Certes le volet par capitalisation, qui ne représente que 11,6 % de la retraite publique (contributions budgétaires de l'Etat comprises), a été affecté par la baisse des marchés financiers intervenue entre le milieu de l'année 2000 et le début de l'année 2003 mais cette tendance ne s'est pas poursuivie, grâce à l'amélioration de la conjoncture économique.

Aucune modification du régime de retraite public n'est aujourd'hui à l'ordre du jour. Le gouvernement issu des élections de septembre 2006 entend simplement favoriser davantage l'accroissement du taux d'emploi des actifs, sans pour autant intervenir directement sur les mécanismes de l'assurance vieillesse. Quelques aménagements mineurs restent possibles, notamment pour améliorer la participation et l'information des assurés sociaux dans le cadre du processus de sélection des fonds de pension du volet par capitalisation. En effet, la majeure partie des assurés sociaux ne choisissent pas réellement les gestionnaires des comptes financiers individuels et s'en remettent au « 7e fonds national de retraite », faute d'une culture boursière suffisante pour arbitrer entre les différents types de placement.

b) La réforme de 1998 a conforté les principes de la retraite par répartition

Le nouveau système de retraite suédois semble échapper, à première vue, à la distinction traditionnelle entre les principes de la répartition et ceux de la capitalisation. Il demeure cependant essentiellement fondé sur la répartition, même s'il recourt à des modalités techniques proches à certains égards de la capitalisation.

Dans le régime à comptes notionnels suédois en effet, comme d'ailleurs dans les systèmes par points, le niveau de la pension résulte très étroitement de l'effort contributif réalisé tout au long de la vie professionnelle. Les fonds ne sont pas réellement déposés sur les comptes notionnels et les engagements correspondants ne sont pas provisionnés. Ces régimes continuent donc bien de fonctionner en répartition, dans la mesure où les cotisations effectivement versées servent à financer les pensions des retraités de l'année en cours.

Par ailleurs, en veillant à garantir sur le long terme le financement des engagements des futurs retraités, la loi du 8 juin 1998 renforce la confiance des actuels cotisants. Le pacte entre les générations, figurant au coeur même de la retraite par répartition, s'en trouve évidemment consolidé.

2. Les réponses apportées aux questions de vos rapporteurs

a) Le système de retraite suédois accorde, comme en France, une large place aux avantages non contributifs

Les droits non contributifs, notamment pour les périodes d'éducation des enfants, de service national ou d'invalidité, occupent en Suède une place non négligeable dans l'architecture générale du système de retraite. Le montant de ces avantages est calculé à partir d'un revenu reconstitué représentant le niveau de vie du bénéficiaire. Les droits non contributifs, correspondant en moyenne à 15 % des prestations versées, sont dorénavant financés par le budget de l'Etat.

Une clarification a donc été opérée permettant d'affirmer le caractère fortement contributif du nouveau régime de retraite, tout en conservant sa part « solidarité ». Cette amélioration par rapport à l'ancien mécanisme va d'ailleurs au-delà de ce qui existe en France dans le cadre du fonds de solidarité vieillesse : ont été placés en dehors du régime de base stricto sensu non seulement la couverture des cotisations des invalides, correspondant aux avantages familiaux et aux périodes de service militaire, mais aussi l'assurance veuvage. A ceci s'ajoute le financement de la pension garantie concernant, totalement ou partiellement, plus de 30 % des actuelles générations de retraités, qui est également pris en charge par le budget de l'Etat.

b) Le système des comptes notionnels n'est guère plus complexe que celui des annuités

A première vue, les mécanismes de comptes notionnels apparaissent complexes, mais les principes généraux de la loi de 1998 sont simples et l'information des assurés sociaux est particulièrement développée, notamment grâce à la célèbre « enveloppe orange »25(*) qui fournit chaque année aux cotisants une synthèse des informations sur leur situation personnelle au regard de la retraite.

A contrario, la complexité de nombreux régimes par annuités, à commencer par le mode de calcul de la retraite de la Cnav en France, est généralement sous-estimée, d'autant que les modalités de fonctionnement de notre système de retraite par répartition sont souvent opaques, alors que ses règles devraient pouvoir être compréhensibles par tous. La Mecss a d'ailleurs consacré une large partie de son récent rapport sur la compensation démographique26(*) à cette question sensible.

En définitive, l'argument de la complexité du régime de retraite suédois apparaît plutôt comme un faux problème. Les critères déterminants en cette matière résident en réalité plutôt dans le degré de transparence et le niveau général de connaissance de la population sur ses droits. Or, là encore, la Suède bénéficie d'une large avance par rapport aux autres pays européens. C'est d'ailleurs en s'inspirant de ce modèle que les pouvoirs publics français ont décidé, en 2003, de constituer un groupement d'intérêt public (GIP) sur l'information des retraités qui ne sera opérationnel qu'à la fin de l'année 2007.

c) Le risque théorique d'une perte de pouvoir d'achat des retraités ne semble pas inquiéter les partenaires sociaux

Dans le système public de retraite suédois, le niveau des pensions peut constituer une variable accessoire d'ajustement au cours des prochaines décennies, venant en complément de l'âge de fin d'activité, dans la mesure où le niveau des cotisations a été fixé une fois pour toutes. Mais cette possibilité n'a été contestée par aucun des interlocuteurs que la Mecss a rencontrés, y compris par les partenaires sociaux. Sans doute, ces derniers considèrent-ils que la Suède dispose déjà d'un haut niveau de protection sociale et que le volet répartition de l'assurance vieillesse ne représente que la moitié de la retraite globale perçue par les assurés sociaux.

Par ailleurs, on constate que jusqu'à présent le nouveau système de retraite s'est révélé plus avantageux que l'ancien (qui reposait sur une indexation sur les prix) en termes de revalorisation du niveau des retraites servies aux assurés sociaux.

Les personnalités suédoises rencontrées par la Mecss ont d'ailleurs mis en avant la dimension sociale de la stabilité financière27(*).

« Il y a bien sûr une dimension sociale dans la stabilité financière [des taux de cotisation], parce que les caractéristiques financières du système de retraite sont intimement liées à la question de l'équité entre générations. La stabilité financière est une condition nécessaire, mais non suffisante, pour cet objectif difficile qu'est la mise en place du nouveau système de retraite par répartition suédois (à l'exception près de la composante en capitalisation (fully funded) du nouveau système, qui n'a pas à répondre à cet objectif).

« La modification fondamentale de la nature de l'assurance vieillesse en raison de l'accroissement de l'espérance de vie au cours du siècle précédent, justifie en partie l'intérêt pour la stabilité financière et l'équité intergénérationnelle qui sont étroitement liées. Comme le taux de mortalité a baissé, l'élément risque de l'assurance vieillesse a diminué de manière significative, alors que l'élément épargne est devenu prédominant. Avec une composante risque moindre et une composante épargne plus importante, il est plus naturel, efficace économiquement et juste, de baser le montant de la pension individuelle sur les économies de toute une vie ou les cotisations, plutôt que sur le revenu de fin de carrière. »

d) Mais le régime n'a pas encore été soumis à l'épreuve du coefficient d'équilibrage

Chaque année depuis 2001, le système de retraite public a dégagé des excédents : l'actif du régime a évolué plus favorablement que son passif, permettant ainsi d'abonder les réserves. Les retraités suédois n'ont par conséquent jamais subi un ralentissement de la revalorisation de leur pension, ni a fortiori une diminution transitoire de celle-ci, même si cette perspective est théoriquement possible à terme.

Evolution du ratio d'équilibre
du régime de retraite public par répartition suédois

 

2003

2004

2005

2006

2007

Ratio actif/passif

1,03

1,0105

1,0097

1,0014

1,0044

e) La pénibilité des métiers ne justifie pas un départ à la retraite précoce

Le débat français sur les retraites évoque fréquemment l'hypothèse consistant à compenser la pénibilité des métiers par l'avancement de l'âge de cessation d'activité. Sur le plan technique, il n'est pas aisé de définir objectivement la pénibilité, ainsi que le soulignait un rapport remis au Conseil d'orientation des retraites en avril 200328(*).

Interrogées sur ce point, les autorités suédoises rencontrées par la Mecss ont unanimement fait part de leur refus de principe de la prise en compte de la pénibilité, mettant en avant trois arguments principaux :

- l'idée que des métiers autrefois pénibles ne le sont plus aujourd'hui ;

- le refus de distinguer les assurés sociaux entre eux, au nom du principe même de solidarité ;

- le risque de pénaliser les femmes, si l'on en venait à utiliser comme critère d'évaluation l'espérance de vie à soixante ans ou soixante-cinq ans, en fonction des sexes. Aujourd'hui, les coefficients de conversion sont en effet calculés sur la base de l'ensemble de la population, hommes et femmes indifférenciés. Or, les femmes vivent en moyenne plus longtemps que les hommes, ce qui pourrait conduire ces derniers à revendiquer un départ en retraite plus précoce pour compenser leur désavantage.

Vos rapporteurs constatent que la France a fait un choix différent : l'article 12 de la loi du 21 août 2003 portant réforme des retraites a invité les partenaires sociaux à engager des négociations à ce sujet. Ce dialogue entre le patronat et les syndicats de salariés est encore en cours à ce jour, avec, semble-t-il, de bonnes chances d'aboutir. Il conviendra d'en apprécier les résultats lorsque la teneur de cet éventuel accord contractuel sera connue.

f) La bonne gestion d'un système de retraite implique de pouvoir faire face aux chocs extérieurs

Tous les régimes de retraite, quels que soient leurs fondements, sont susceptibles de subir des chocs démographiques, économiques et financiers. Les éviter suppose un pilotage approprié, autorisant une intervention aussi précoce que possible avant la survenance des problèmes.

En Suède comme ailleurs, le rôle du pilote, c'est-à-dire des pouvoirs publics et des partenaires sociaux, consiste à jouer sur tous les leviers disponibles pour prendre les décisions les plus efficaces sur le long terme. Ces leviers sont aujourd'hui bien connus.

L'amélioration des recettes passe essentiellement par une hausse du taux de cotisation plus forte que celle des droits acquis et/ou l'augmentation de la durée de cotisation et/ou la constitution anticipée de réserves significatives avant que le régime n'arrive à maturité.

La limitation des dépenses repose principalement sur l'évolution du niveau des retraites (diminution de la valeur de service du point et/ou la réduction des droits acquis), voire des droits dérivés, et/ou la baisse de la durée moyenne de perception des pensions (report de l'âge de cessation d'activité).

Mais en pratique, piloter un régime de retraite constitue toujours un exercice difficile, car les mesures susceptibles d'être prises :

- ne produisent pas un effet de même ampleur ;

- ne présentent pas la même difficulté d'un point de vue politique ;

- ne produisent pas un effet avec la même rapidité ;

- ne touchent pas les mêmes catégories d'assurés ;

- sont susceptibles de produire des effets paradoxaux et illusoires.

Dans ce contexte, le mode de gouvernance original du système de retraite suédois constitue son principal point fort. Ses mécanismes d'ajustement sont suffisamment souples et précis pour viser un équilibre pérenne : les conditions de son équilibre à long terme sont assurées. A l'inverse, les grands régimes français, comme la Cnav ou l'Agirc/Arrco, ne peuvent ambitionner que de « maintenir une distance de sécurité » en repoussant la date à laquelle une crise de solvabilité est susceptible de se produire. Cette stratégie alternative, bien moins ambitieuse, suppose quand même l'intervention de mesures nouvelles à intervalles réguliers pour préserver le système.

Interrogé par la Mecss, Ole Settergren a souligné avec force que les gestionnaires d'un système de retraite ne peuvent que concevoir un système transférant les chocs externes, soit au niveau des pensions, soit au niveau des cotisations. Il est impossible de faire abstraction de ces chocs extérieurs. Dans ce contexte et jugeant au surplus les taux de cotisation actuels déjà très élevés, les pouvoirs publics suédois ont voulu disposer de mécanismes de pilotage souples et automatiques qu'ils jugent à l'usage très fiables.

g) La pérennité du système suppose le respect de la stabilité des règles par le pouvoir politique

Pour les concepteurs des comptes notionnels, l'enjeu est celui de l'adhésion de la majorité de la population suédoise dans la durée.

Or, celle-ci pourrait être remise en cause si les pouvoirs publics interviennent pour modifier des règles du jeu censées être fixées une fois pour toutes. C'est ce qui s'est produit en Italie qui, après avoir opté en 1995 pour un système en comptes notionnels s'inspirant partiellement de l'exemple de la Suède, lui a déjà apporté un changement important : la possibilité initiale de faire liquider ses droits à la retraite entre cinquante-sept et soixante-cinq ans sera remplacée en 2008 par un âge fixe de soixante ans pour les femmes et de soixante-cinq ans pour les hommes. La logique première a ainsi été rompue29(*).

En définitive, la loi du 8 juin 1998 est désormais soumise à l'épreuve du temps. Compte tenu de l'inertie des systèmes de retraite, on ne pourra vraiment commencer à parler de succès que dans une vingtaine d'années. Mais les débuts sont prometteurs et riche d'enseignements.

C. DES ENSEIGNEMENTS UTILES POUR LA FRANCE, DANS LA PERSPECTIVE DU RENDEZ-VOUS DE 2008 SUR LES RETRAITES

1. S'inspirer de la méthodologie de la réforme

a) L'exemple suédois semble au moins partiellement transposable en France

Est-il concevable de transposer intégralement, en France, le régime suédois des comptes notionnels ? Cette hypothèse semble au premier abord exclue car elle supposerait une unification des régimes, pourtant souhaitée par les « pères fondateurs » de la sécurité sociale en 1945, mais aujourd'hui, et pour longtemps sans doute, hors de portée.

Toutefois, les points communs entre la France et la Suède en matière de retraite sont plus nombreux que ne le soulignent généralement les observateurs :

- l'ancien système de retraite suédois fonctionnait suivant des modalités assez proches du régime général français ;

- plusieurs pays européens de tailles très diverses (Italie, Lettonie, Pologne) se sont récemment inspirés de la référence suédoise en remplaçant leur régime public à prestations définies par un régime à comptes notionnels et à cotisations définies. Sur le plan technique, les grands régimes de retraite français, à commencer par la Cnav ou les régimes alignés, disposent donc de la taille critique pour procéder à une telle mutation. Il ne serait nullement nécessaire pour cela de s'engager au préalable dans la voie, ô combien périlleuse, d'une unification des structures ;

- les organismes de retraite complémentaire français (notamment l'Agirc et l'Arrco) utilisent depuis soixante ans la technique des points de retraite. Or cette technique est assez proche de celle des comptes notionnels dans la mesure où chaque assuré y acquiert un capital de droits à retraite reflétant les cotisations qu'il a versées. Les dispositions mises en oeuvre en Suède vont simplement au-delà, car la valeur de ce capital y dépend en outre de l'espérance de vie, de la génération à laquelle appartient l'assuré et de son âge au moment du départ en retraite. Est aussi prise en compte l'évolution du Pib ;

- le poids des spécificités suédoises n'apparaît pas insurmontable. Dans un ouvrage récent30(*), Alain Lefebvre, ancien conseiller social auprès de l'Ambassade de France en Suède, et Dominique Méda, sociologue, réfutent ainsi certaines explications simplistes généralement avancées pour nier toute possibilité de s'inspirer en France des modèles scandinaves. A commencer par les différences culturelles qu'il ne faut pas surestimer :

« L'argument de la différence des cultures est en général employé soit de façon générique (le même modèle ne peut fonctionner dans des cultures aussi différentes) à l'occasion d'un article de journal, d'une interview ou bien d'une étude scientifique, soit de manière plus spécifique (il s'agit de cultures très homogènes, tout le monde est pareil, on ne peut pas vraiment s'exprimer, les femmes sont comme les hommes ; il y a une culture de consensus plus que de conflit, à la différence de ce qui se passe chez nous). [...] Les arguments concernant une psychologie particulière nordique, qui rendrait tout possible là-bas et tout impossible chez nous, sont aussi assénés avec une assurance qui n'a d'égale que la méconnaissance des sociétés nordiques. »

Il en va de même pour les différences de taille et de structures économiques entre les deux pays, d'autant que la France et la Suède ont en commun d'une part, le souci d'assurer un haut niveau de protection sociale à leur population, d'autre part, l'avantage et la contrainte de disposer d'une économie très ouverte sur les échanges internationaux.

b) Un préalable indispensable : promouvoir l'emploi des seniors

Vos rapporteurs considèrent que la France aurait tout intérêt à s'inspirer de l'exemple suédois pour sortir de l'impasse actuelle que représente une politique largement virtuelle de promotion de l'emploi des seniors. La comparaison entre les deux pays est en effet parlante : au-delà des nuances précédemment apportées31(*), l'âge effectif de cessation d'activité des assurés sociaux suédois (plus de soixante-trois ans en moyenne, avec une tendance à augmenter depuis une dizaine d'années), intervient cinq ans plus tard qu'en France.

La Suède conduit, en effet, une politique spécifique visant à promouvoir l'emploi des seniors : le taux d'emploi des personnes âgées de cinquante-cinq à cinquante-neuf ans s'y établit à 77,8 % contre 49,3 % en France. Pour les personnes de soixante à soixante-cinq ans, l'écart atteint quarante points : 50,2 % en Suède contre 9,9 % en France. En dépit du grand nombre de personnes bénéficiant, semble-t-il abusivement pour certains d'entre elles, d'une pension d'invalidité, force est de constater que les dispositifs suédois de préretraites ont été supprimés et que l'âge minimum de départ en retraite a été fixé à soixante et un ans.

Tout n'est pas parfait pour autant. La représentante du syndicat des cols bleus (LO) a ainsi indiqué à vos rapporteurs que l'encouragement à la prolongation volontaire d'activité correspond à une demande spontanée des entreprises nettement plus importante dans le cas des « cols blancs » que des « cols bleus ». Néanmoins, il n'existe pas, comme en France, de tendance massive au départ en retraite précoce des assurés sociaux.

D'autres intervenants ont souligné, pour reprendre les termes d'Alain Lefebvre et de Dominique Meda32(*), que les employeurs ont réalisé des efforts importants pour accompagner la politique des pouvoirs publics.

« Les Nordiques ne rechignent pas à travailler plus longtemps que les Français. La possibilité de vraiment adapter son temps de travail selon ses contraintes de cycle de vie et l'assurance que le travail sera « soutenable », c'est-à-dire que l'on n'arrivera pas totalement usé à cinquante ans, constitue très certainement une caractéristique majeure et une grande réussite du modèle nordique. »

Force est malheureusement de constater que la réalité française est bien différente.

Le choix fait en Suède de promouvoir un taux d'emploi aussi élevé que possible, notamment parmi la population des seniors, constitue une décision politique exigeante, mais hautement profitable sur le plan financier à moyen terme. Les finances sociales bénéficient ainsi de cotisations supplémentaires et, corrélativement, les dépenses sont moins importantes que prévu tandis que le marché du travail ne tend plus à exclure de toute perspective professionnelle les personnes âgées de plus de cinquante ans. A l'inverse, notre pays consacre des moyens considérables, évalués à 6 milliards d'euros par an par certains experts, pour financer une multitude de dispositifs de préretraite ou de cessation précoce d'activité plus ou moins déguisée. Il en résulte que le débat sur l'avenir de l'assurance vieillesse continue en France à buter sur une contradiction majeure : à quoi bon augmenter l'âge légal de la retraite si les salariés continuent dans les faits à arrêter de travailler en moyenne à cinquante-sept ans ?

En Suède, les pouvoirs publics et les partenaires sociaux ont eu le courage de trancher le noeud gordien par une politique effective de promotion de l'emploi.

c) Un cadre de réflexion pertinent : envisager l'avenir des retraites en fonction des capacités futures de financement du système de protection sociale

Les autorités suédoises se sont fixé pour principal objectif d'éviter que le choc démographique consécutif au vieillissement de la population ne remette en cause, d'ici à 2050, les fondements du système de protection sociale.

Tous les acteurs institutionnels rencontrés par la Mecss s'accordent en effet sur la nécessité de conserver un niveau élevé de prestations, tout en préservant la compétitivité de l'économie. Les choix opérés en matière de retraite s'inscrivent ainsi dans une logique d'ensemble à laquelle concourt parallèlement tout à la fois l'optimisation des dépenses maladie, la rationalisation du fonctionnement des établissements hospitaliers, le contrôle de l'indemnisation de l'invalidité, mais aussi l'augmentation de la population active et la réduction de la dette publique.

De ces choix politiques, la Mecss retient la pertinence de la méthode employée. La France doit aussi envisager l'avenir de la protection sociale à un horizon de quarante ans, en tenant compte des dépenses, des recettes et des besoins de financement de chacune des branches de la sécurité sociale ainsi que du poids futur de la politique du handicap et de la dépendance.

Au terme de cette réflexion, il deviendrait alors possible de réfléchir au niveau global de protection sociale que notre pays choisit collectivement de mettre en oeuvre, aux priorités à dégager et aux marges de manoeuvre à trouver pour faire face aux nouveaux besoins de la population.

2. Un éclairage sur les grands enjeux de la prochaine réforme française : des questions à trancher par le pouvoir politique

a) Faut-il envisager une réforme structurelle ou une simple réforme paramétrique ?

En 1998 et en 2001, la Suède a fait le choix d'une réforme structurelle, en transformant radicalement son système d'assurance vieillesse. A l'inverse, en 2003, comme d'ailleurs en 1993, la France a mis en oeuvre une réforme des retraites certes profonde, mais de portée purement paramétrique. En dépit de son volume (116 articles législatifs nécessitant la parution de plus de soixante-dix décrets d'application) et de son champ d'application, englobant la quasi-totalité des régimes sociaux français, la loi du 21 août 2003 n'a pas refondé le cadre général de l'assurance vieillesse conçu en 1945.

La question de la nature de la réforme à conduire se reposera en 2008, voire en 2012 ou 2016, à l'occasion des prochaines clauses de rendez-vous de la loi du 21 août 2003. A la lumière des projections du conseil d'orientation des retraites, faisant apparaître une tendance inéluctable à la dégradation des comptes, il est probable que les décideurs publics et les assurés sociaux s'interrogeront de plus en plus sur la capacité de la technique des annuités à faire face au défi du vieillissement de la population.

Dans le cadre du rôle de réflexion imparti à la Mecss, vos rapporteurs se borneront à souligner ici que le format et la portée de la prochaine réforme des retraites nécessiteront un débat public préalable avant de se prononcer sur le détail des mesures envisagées.

b) La France peut-elle, comme la Suède, « donner du temps au temps » pour régler définitivement la question des retraites ?

Les interlocuteurs rencontrés par la Mecss se sont tous félicités de la qualité du processus d'élaboration qui a débouché in fine sur le vote de la loi du 8 juin 1998. Pour autant, ainsi que l'a souligné Ole Settergren, « le processus de réforme du système de retraite suédois a été d'une longueur décourageante. »

Vos rapporteurs ne cachent pas qu'ils retiennent sur ce point de leurs échanges avec les responsables suédois une impression ambivalente. Compte tenu de l'ampleur du déficit actuel de l'assurance vieillesse, il est évident pour tous les observateurs que la France ne pourra pas se permettre d'attendre pendant quinze ans l'issue d'un processus de concertation.

Ce constat ne semble toutefois pas condamner la gestion du problème des retraites à l'élaboration d'un « monument » législatif de plusieurs dizaines d'articles, rédigé en quelques mois seulement, au début de chaque législature. Un tel mode opératoire qui a prévalu grosso modo en 2002/2003 renforce, il est vrai, par pure réflexe de conformisme intellectuel, la perspective de l'adoption de mesures paramétriques. Or, le mode de gouvernance de l'assurance vieillesse accorde désormais, en France comme en Suède, une large place à la concertation avec les partenaires sociaux, qui ont de surcroît la responsabilité de gérer les régimes complémentaires. Les syndicats de salariés sont en outre fortement représentés au sein du conseil d'orientation des retraites, créé en 2000 à l'initiative du gouvernement de Lionel Jospin, dont l'expertise fait largement autorité.

Par conséquent, en ce qui concerne aussi bien la forme que la méthodologie de la prochaine réforme des retraites, vos rapporteurs ont la conviction que notre pays pourrait lui aussi mener à bien, à l'avenir, une modernisation de grande ampleur de l'assurance vieillesse. La réflexion et la concertation dans le domaine des retraites sont désormais fondées sur des bases solides. Sur le plan technique, les conditions sont donc réunies pour lancer une réforme importante en France qui ne nécessiterait pas une phase d'élaboration aussi longue qu'en Suède. Tout est une question de volonté politique des pouvoirs publics et des partenaires sociaux.

c) Comment appréhender la notion d'âge légal de la retraite ?

En France, l'âge de la retraite constitue une réalité juridique complexe dont les règles sont généralement mal connues par les assurés sociaux eux-mêmes. Les principales dispositions légales et réglementaires apparaissent en effet à la fois rigides, complexes et diverses selon les régimes : âge légal fixé à soixante ans ; durée d'assurance ; système de décote et de surcote ; âge maximum de soixante-cinq ans permettant d'annuler la décote ; spécificités du code des pensions civiles et militaires de retraite ; pratique généralisée des cessations anticipées d'activité dans le secteur privé, ainsi que certains âges très précoces de départ dans les régimes spéciaux. En pratique, cette coexistence de mesures amène les assurés sociaux à liquider leur pension à des âges très différents.

A l'inverse, la Suède a opté en faveur d'une liberté de choix. L'âge légal « couperet » a été remplacé par une fourchette, comprise en l'occurrence entre soixante et un et soixante-sept ans, sur la base d'un barème actuariel. Ce mécanisme présente le mérite d'une grande simplicité.

Vos rapporteurs considèrent que l'introduction d'une telle souplesse, dans des limites à déterminer en fonction des spécificités françaises, devrait être l'une des questions centrales du prochain débat sur les retraites.

d) Est-il opportun de chercher à connaître les engagements à long terme des régimes de retraite ?

La prospective en matière de retraite s'appuie généralement sur des projections de la part relative des retraites dans le Pib, sur des estimations du besoin de financement futur des régimes de retraite ou encore sur l'évaluation des niveaux de cotisations nécessaires pour équilibrer les comptes de ces régimes à un horizon déterminé. Mais d'autres approches ont été récemment proposées. Elles reposent sur la notion de « dette implicite » des systèmes de retraite et débouchent sur des montants très variables, mais généralement élevés, allant de quelques dizaines à plusieurs centaines de points de Pib.

Cette démarche suscite dans notre pays de nombreuses réticences et n'a débouché que sur des évaluations parcellaires ou sur de rares travaux universitaires33(*). Il semblerait que ces inquiétudes trouvent leur origine dans la crainte de conséquences négatives pour la signature de la France sur les marchés financiers internationaux. Vos rapporteurs se félicitent néanmoins que l'Etat donne l'exemple et procède depuis 2003 à ce type d'évaluation pour le régime des pensions civiles et militaires.

Certains pays utilisent ces méthodes d'évaluation sur une échelle beaucoup plus large, en les appliquant aux régimes couvrant l'essentiel de leur population. C'est le cas de la Suède qui chiffre à 2,5 années de produit intérieur brut le montant des engagements de son système de retraite.

Interrogés sur les conséquences négatives potentielles de cet effort de transparence, les interlocuteurs rencontrés par la Mecss ont fait valoir la réaction positive des agences de notation internationales. L'affichage de ratios élevés d'engagements de retraite n'a pas été perçu comme une mauvaise surprise ou comme un élément susceptible d'entraîner une dégradation de la notation de la Suède sur les marchés obligataires, provoquant ensuite un renchérissement du service de la dette publique. Au contraire, ces spécialistes financiers au jugement redouté ont manifestement apprécié cette opération vérité voulue et assumée par les autorités suédoises.

A la lumière de ce précédent instructif, vos rapporteurs souhaiteraient que les pouvoirs publics français obligent les caisses de retraite du secteur privé (à commencer par la Cnav) à mener à bien les mêmes travaux d'évaluation des engagements de retraite implicites que ceux qui ont déjà réalisés dans le cadre du budget de l'Etat.

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* *

PRÉSENTATION DU RAPPORT À LA COMMISSION

Réunie le mercredi 11 juillet 2007, sous la présidence de M. Nicolas About, président, la commission a procédé à l'examen du rapport d'information, établi au nom de la mission d'évaluation et de contrôle de la sécurité sociale (Mecss) par MM. Bernard Cazeau et Alain Vasselle et consacré au régime de protection sociale suédois.

A titre liminaire, M. Bernard Cazeau, rapporteur, a indiqué qu'une délégation de la Mecss s'est rendue à Stockholm, du 1er au 4 avril dernier, afin d'étudier les mutations du système suédois de protection sociale et notamment la réforme des retraites réalisée dans ce pays entre 1998 et 2001. Cet exemple est d'autant plus instructif que la Suède a subi une grave crise économique et budgétaire au début des années quatre-vingt-dix et que la mise en oeuvre de réformes structurelles courageuses lui a finalement permis de sauver son système social que l'on avait cru un temps condamné.

La délégation de la Mecss a constaté l'existence de trois consensus partagés par le corps social suédois : l'attachement à un Etat providence très développé, l'obsession du plein emploi et l'adoption d'une gestion rigoureuse fondée sur des modes de gouvernance efficaces.

Un chiffre donne à lui seul la mesure de l'effort consenti par les assurés suédois. En effet, parmi les pays occidentaux, la Suède occupe la première place pour le poids des dépenses totales de protection sociale rapporté au Pib : 32,9 % de la richesse nationale en 2004, contre 31,2 % pour la France, qui se place au deuxième rang, les deux pays offrant un ensemble de prestations assez proche.

Les dépenses d'assurance sociale de la Suède (hors dépenses de soins) ont atteint, en 2006, 447,2 milliards de couronnes, soit environ 48 milliards d'euros : la moitié est consacrée aux retraites, 30 % aux allocations maladie et invalidité et 15 % aux allocations familiales. Les comptes sont strictement équilibrés puisqu'il n'existe pas de déficit de la protection sociale. Le recours à l'impôt est résiduel : l'essentiel du financement est assuré par les cotisations des employeurs, qui atteignent 32,42 % de la masse salariale en 2007 et par les cotisations à la charge des assurés qui représentent 7 % du salaire. En revanche, les dépenses de soins (230 milliards de couronnes de prestations versées en 2005, soit 25 milliards d'euros) sont couvertes à hauteur de 85 % par des dépenses publiques assurées par les comtés, dont c'est la compétence principale.

Au total, le système suédois produit un effort comparable à celui de la sécurité sociale française en matière de retraite et se caractérise par une forte maîtrise des dépenses de soins, tout en gardant sa réputation de générosité en raison du régime avantageux des indemnités journalières, des allocations d'invalidité et des prestations familiales.

M. Bernard Cazeau, rapporteur, a fait valoir que le maintien de cet Etat-providence très développé n'est rendu possible que par le fort taux d'activité de la population suédoise. L'obsession du plein emploi y est très présente, plus encore depuis la profonde récession de 1991-1993, au cours de laquelle le chômage a dépassé 10 % et le déficit budgétaire a atteint 11,3 % du Pib. Cette situation a créé un véritable traumatisme national suscitant un mouvement de réformes sans précédent, et notamment l'adoption d'une politique budgétaire rigoureuse, dont l'orientation a été depuis lors constamment réaffirmée.

Dans le domaine social, la gravité de la situation avait conduit les pouvoirs publics à rétablir des jours de carence sans indemnisation pour l'assurance maladie et l'assurance chômage, mais également à faire preuve d'une certaine souplesse, en tolérant certaines formes déguisées de chômage et de préretraites. En dépit de l'amélioration de la situation économique, particulièrement sensible depuis la fin des années quatre-vingt-dix, et du durcissement des conditions d'accès à ces dispositifs, on constate d'ailleurs que la fréquence des arrêts maladie demeure en Suède deux fois supérieure au niveau des autres pays occidentaux et que 10 % de la population en âge de travailler bénéficient d'une pension d'invalidité.

Se fondant sur le taux global d'activité des personnes âgées de quinze à soixante quatre ans (73,2 %), M. Bernard Cazeau, rapporteur, a néanmoins jugé remarquables les performances globales de la Suède qui se situe au troisième rang européen après le Danemark et les Pays-Bas, et bien avant la France qui, avec 63 %, s'inscrit en dessous de la moyenne communautaire (64,9 %). Les autorités suédoises poursuivent désormais une politique volontariste visant à remettre au travail tous les Suédois qui y sont aptes, pour revenir au taux d'activité de 80 % de la fin des années quatre-vingt.

La promotion de la bonne gouvernance constitue le troisième axe majeur du consensus suédois, notamment pour la maîtrise des dépenses de santé. Des réformes structurelles de l'organisation des soins ont été conduites dès le début des années quatre vingt, permettant une réelle réduction des dépenses de santé jusqu'en 1990, date à laquelle elles s'établissaient à 8,3 % du Pib. La tendance à la hausse a repris par la suite, mais une nouvelle vague de réforme a permis d'en freiner l'ampleur, au demeurant bien moindre que dans les autres pays de l'OCDE. Aujourd'hui, la Suède affiche un taux de 9,1 %, alors que la France et l'Allemagne, qui partaient de niveaux très proches il y a quinze ans, atteignent désormais près de 11 % du Pib.

Ces bons résultats s'expliquent d'abord par des comportements collectifs responsables en matière de dépenses de médicament, mais aussi par la décentralisation de l'organisation du système de soins et la responsabilisation des acteurs locaux.

Dès 1992, un mouvement de restructuration et de transfert des soins de l'hôpital vers les soins en ville et à domicile a été engagé. La responsabilité financière des soins non médicaux administrés aux personnes dépendantes a été décentralisée des comtés vers les municipalités, afin de favoriser le maintien à domicile. Une séparation nette a été introduite entre le fournisseur et l'acheteur, permettant aux comtés de négocier avec les établissements hospitaliers des contrats d'activité et de rémunération. Enfin, les hôpitaux ont mis en oeuvre une version très poussée du mécanisme de tarification à l'activité bien connu en France.

Les restructurations qui ont été réalisées ont permis de concentrer l'activité des établissements hospitaliers sur les soins aigus et spécialisés, tandis que les soins quotidiens étaient de plus en plus dispensés au plus près des patients, dans un cadre moins coûteux et moins pathogène : 45 % des lits d'hôpitaux ont ainsi été fermés au cours des années quatre vingt-dix (contre 19 % en France sur la même période). Enfin, les règles de gestion du système de santé ont été modernisées.

Observant qu'à l'issue de ce processus de réformes, le système de soins suédois est demeuré performant, notamment au regard des classements établis par l'OMS, M. Bernard Cazeau, rapporteur, a néanmoins fait valoir que ce bilan révèle aussi des tensions, à commencer par l'apparition, dès la fin des années quatre-vingt, de files d'attente pour la chirurgie non urgente. Mais, en définitive, la Suède a choisi de régler ses problèmes en améliorant la productivité du service public et non en offrant un système parallèle, privé et plus cher, aux assurés sociaux qui ont les moyens de payer pour ne pas attendre.

Puis M. Alain Vasselle, rapporteur, a présenté la réforme des retraites réalisée en Suède après quinze ans d'une réflexion concertée et approfondie. Les pouvoirs publics suédois ont décidé, en 1998, d'abandonner l'ancien système de retraite à prestations définies, en raison de son caractère inéquitable entre les générations et de son sous financement chronique compte tenu des perspectives de vieillissement de la population. La Suède est passée à un régime à cotisations définies, fondé principalement sur l'effort contributif des assurés sociaux. Chaque assuré social suédois bénéficie désormais d'un compte individuel. Aux cotisations acquittées pendant toute sa carrière professionnelle correspond un capital, revalorisé chaque année, qui sera converti en rente viagère, lors de la liquidation de la pension. Le niveau de la retraite d'un assuré social dépendra in fine de trois paramètres : le montant de ce capital, la génération à laquelle il appartient et l'âge auquel il choisit de liquider sa pension. Mais ce capital est virtuel, d'où le qualificatif de « notionnel », car l'enregistrement des flux de cotisations ne donne pas lieu à constitution d'un véritable capital financier. Le régime de retraite public continue ainsi à fonctionner suivant les règles de la répartition : les cotisations encaissées sont utilisées chaque mois pour financer les pensions des retraités.

Ce système d'assurance vieillesse ne prévoit plus d'âge légal de départ à la retraite et laisse ce choix à l'appréciation de chaque assuré social à l'intérieur d'une fourchette comprise entre soixante et un et soixante-sept ans. Comme en France, une pension garantie, financée par le budget de l'Etat, assure un niveau minimum de ressources aux assurés sociaux qui n'ont eu que de très faibles revenus professionnels, voire aucun.

Dans l'hypothèse où les ressources du régime s'avéreraient insuffisantes pour couvrir le montant des retraites futures, un mécanisme correcteur, ajouté en 2001, s'enclencherait automatiquement. L'indice de revalorisation des pensions des retraités, d'une part, et du capital notionnel accumulé par les cotisants, d'autre part, serait alors infléchi jusqu'à la restauration des grands équilibres.

Considérant que la Suède a procédé à la plus ambitieuse et à la plus originale des réformes des retraites menées en Europe depuis les années quatre-vingt, M. Alain Vasselle, rapporteur, a rappelé que la loi du 8 juin 1998 a été adoptée à une majorité des trois quarts des membres du Parlement suédois. Ce texte fondateur fait désormais l'objet d'un vaste consensus entre les grandes forces politiques suédoises, y compris les partenaires sociaux.

Ce régime présente quatre avantages majeurs : il garantit un équilibre financier pérenne sur la base de taux de cotisations élevés mais stables, il préserve l'équité entre les générations, il assure une meilleure transparence de l'effort contributif des assurés sociaux suédois et il accorde une pension minimum aux personnes âgées les plus modestes.

La technique des comptes notionnels a été conçue pour préserver un haut niveau de retraite au cours des prochaines décennies tout en incitant fortement, en contrepartie, les actifs à prolonger leur activité professionnelle, le report de l'âge de départ en retraite étant plus que compensé par l'allongement de l'espérance de vie.

Dans la perspective du rendez vous français de 2008 sur les retraites, M. Alain Vasselle, rapporteur, a jugé la réforme suédoise riche d'enseignements, car elle a organisé la transition entre l'ancien et le nouveau système, renforcé la confiance des actuels cotisants et conservé leur place aux avantages non contributifs. De plus, le mécanisme des comptes notionnels n'est guère plus complexe que celui des annuités, car ses principes sont simples et la politique d'information des assurés sociaux particulièrement développée. Enfin, si le niveau des pensions peut constituer, en complément de l'âge de fin d'activité, une variable d'ajustement au cours des prochaines décennies, cette éventualité n'a été contestée par aucun des interlocuteurs de la Mecss, y compris les partenaires sociaux.

La souplesse et l'efficacité de ces mécanismes de gouvernance sont des atouts pour cette réforme dont les débuts sont prometteurs. En définitive, le seul risque majeur consisterait à ce que les pouvoirs publics modifient des règles du jeu censées être désormais fixées une fois pour toutes.

Ce système pourrait être transposé en France, ne serait-ce que partiellement, dans la mesure où les différences entre les deux pays n'apparaissent pas insurmontables. L'ancien système de retraite suédois était par ailleurs assez proche du régime général français et plusieurs autres pays européens de tailles très diverses (Italie, Lettonie, Pologne) se sont inspirés, au cours des dernières années, de la réforme suédoise pour adapter leur régime de retraite. La France pourrait aussi utilement s'inspirer de l'exemple suédois pour améliorer le taux d'emploi des seniors : l'âge moyen de cessation d'activité est, en effet, de soixante trois ans en Suède, soit cinq ans plus tard qu'en France.

Enfin, M. Alain Vasselle, rapporteur, a souligné la pertinence du cadre de réflexion global et prospectif adopté par les pouvoirs publics suédois : la France aurait intérêt de la même façon à appréhender l'avenir de la protection sociale dans sa totalité sur un horizon à très long terme, par exemple quarante ans, en envisageant les dépenses, les recettes, les besoins de financement de chacune des branches de la sécurité sociale, mais aussi la charge des politiques du handicap et de la dépendance. Il serait alors possible de déterminer la protection sociale à mettre en oeuvre, les priorités à dégager et les moyens financiers à mobiliser dans ces objectifs.

Ce rapport, dont il juge à titre personnel les conclusions parfois un peu timides, témoigne de la recherche d'un compromis avec son collègue Bernard Cazeau. Il contribuera en tout cas utilement à l'information du Parlement, dans la perspective du rendez-vous de 2008. S'exprimant à nouveau à titre personnel, il a estimé qu'à l'avenir, on devra sans doute, comme en Suède, abandonner une approche paramétrique et envisager une réforme structurelle de l'assurance vieillesse. Cela supposerait toutefois un minimum de consensus politique.

M. Dominique Leclerc a souligné la valeur pédagogique de ce rapport qui traite de sujets particulièrement complexes et complète utilement les travaux de la commission dans le domaine des retraites. Il est ensuite revenu sur l'esprit de la réforme menée en France en 2003 pour déplorer que certaines de ces dispositions essentielles aient été proprement « torpillées » par le recours massif aux préretraites dans le monde du travail.

Les assurés sociaux acceptent de plus en plus difficilement les disparités de situations et d'efforts contributifs qui caractérisent l'assurance vieillesse. C'est le cas en particulier pour la compensation démographique ou pour les régimes spéciaux, mais également pour des dispositions spécifiques comme les « surpensions » des fonctionnaires de l'Etat outre-mer, sujet sur lequel il a récemment déposé une proposition de loi avec André Lardeux et Catherine Procaccia.

A l'instar d'Alain Vasselle, il a jugé que la réforme suédoise constitue une référence dont la France pourrait utilement s'inspirer. A l'évidence, une transposition du système des comptes notionnels dans le régime général n'est pas envisageable dès l'année prochaine, mais elle devrait être étudiée dans la perspective du rendez-vous suivant sur les retraites, en 2012. On disposerait alors de suffisamment de temps pour préparer techniquement une réforme systémique de cette ampleur et pour en informer l'opinion publique.

Se plaçant sur le plan purement pédagogique, M. Guy Fischer a reconnu la qualité technique du rapport qui reflète les travaux très denses réalisés par la mission à l'occasion de ce déplacement. Sur le plan politique, en revanche, il ne saurait souscrire à ses orientations, notamment en matière de retraite. Le système suédois de choix de l'âge de la retraite à l'intérieur d'une fourchette de soixante et un à soixante-sept ans, cache implicitement une volonté de reculer l'âge de départ des assurés sociaux. Après avoir confirmé son attachement à la compensation de la pénibilité des carrières professionnelles, il a fait part de son refus de la perspective d'un débat « à marche forcée » sur les retraites en France, à l'occasion du rendez-vous de 2008. A l'inverse, il a fait valoir que dans d'autres pays les discussions ont duré parfois dix ou quinze ans : le temps de la délibération doit donc être respecté.

M. Nicolas About, président, a estimé qu'en France aussi le débat sur les retraites a été ouvert il y a longtemps. Mais dans notre pays, contrairement à la Suède par exemple, toutes les parties à la négociation ne partagent pas nécessairement la volonté d'aboutir.

M. Guy Fischer a jugé essentiel de conserver, et souvent de rétablir, la notion d'équité au coeur du fonctionnement de l'assurance vieillesse. A ce titre, il s'est inquiété de l'impact cumulé des réformes successives qui sont intervenues depuis 1993 : on estime en effet que le pouvoir d'achat des retraités a diminué de 10 % ou 15 % au total. S'agissant des régimes spéciaux, il a considéré que l'on doit respecter l'histoire des entreprises publiques.

M. Pierre Bernard-Reymond a souhaité savoir si la délégation de la Mecss a rencontré des chefs d'entreprise suédois, si ces derniers se plaignent des conséquences du niveau des cotisations sociales pour la productivité et s'il existe dans ce pays un important système de soins privés.

M. Bernard Cazeau, rapporteur, a indiqué que la Mecss a rencontré les interlocuteurs du patronat, comme des syndicats de salariés. A cette occasion, la question de la productivité a été peu abordée. Par ailleurs, le secteur privé occupe en Suède une place marginale au sein du système de soins.

M. Alain Vasselle, rapporteur, a rappelé au passage que le taux de syndicalisation suédois est très élevé, de 80 % à 90 % de la population active.

M. Guy Fischer a jugé singulier, au regard de la réputation de rigueur de la société suédoise, que ce pays se distingue aussi par le plus fort taux d'arrêts maladie d'Europe, ainsi que par une proportion très élevée de personnes considérées comme invalides.

Tout en partageant ce constat, M. Bernard Cazeau, rapporteur, a indiqué que ces dispositifs ont effectivement servi « d'amortisseur social » lors de la crise des années quatre-vingt-dix, mais que depuis lors les pouvoirs publics ont considérablement durci les conditions d'éligibilité.

M. Guy Fischer a observé que cette orientation nouvelle n'est pas sans lien avec la défaite du parti social-démocrate, à l'occasion des élections de septembre 2006.

Enfin, la commission a approuvé le rapport présenté au nom de la Mecss et a autorisé sa publication.

LISTE DES ENTRETIENS ET DES PERSONNES AUDITIONNÉES PAR LA DÉLÉGATION DE LA MECSS STOCKHOLM - 1ER AU 4 AVRIL 2007

 Caisse nationale de sécurité sociale (Försäkringskassan)

M. Ole Settergren, directeur de la division des retraites, l'un des « Pères » de la réforme du système de retraites suédois

Mmes Ylva Eklund et Catarina Svärd, experts à la division de l'assurance maladie, M. Jon Dutrieux, coordonnateur à la division des analyses

 Ministère de la santé et des affaires sociales

M. Bengt Sibbmark, directeur de la division des assurances sociales, Mmes Jessica Löfvenholm et Asees Ahuja-Lind, rédactrices

 Conseil général du comté de Stockholm (système de soins)

Mme Chris Heister, présidente de la commission exécutive

 Parlement suédois

M. Fredrik Federley, député du Parti du centre, membre de la commission des assurances sociales

 Confédération syndicale des salariés (LO)

Mme Ellen Nygren, division des salaires et de la politique sociale

 Confédération suédoise des entreprises (Svenskt Näringsliv)

M. Ingvar Backle, expert retraites et assurances, et Mme Sofia Bergström, expert assurances sociales, accidents du travail et maladies professionnelles

 Experts

- M. Alain Lefebvre, ancien conseiller social des ambassades de France dans les pays nordiques, responsable des relations avec les Etats et de la coordination au Centre européen de contrôle et de prévention des maladies (ECDC)

- MM. Olivier Rousseau, chef de la mission économique française de Stockholm, et Frédéric Lemaître, attaché financier

 Par ailleurs, un dîner a été organisé par l'ambassadeur de France à Stockholm, M. Denis Delbourg, auquel ont notamment participé :

Mme Betina Kashefi, secrétaire d'Etat (Parti modéré - Conservateur) auprès de la ministre de la sécurité sociale, Mme Christina Husmark Pehrsson

Mme Anna Hedborg, ancienne ministre (Parti social-démocrate) de la sécurité sociale (1994-1996) et directrice générale de l'Agence nationale de la sécurité sociale (1996-2004)

ANNEXE 1 - EXEMPLAIRE TYPE DE L'« ENVELOPPE ORANGE » ADRESSÉE CHAQUE ANNÉE AUX COTISANTS DU RÉGIME PUBLIC DE RETRAITE SUÉDOIS

(en Anglais)

Annexe consultable au format pdf

ANNEXE 2 - « LA RÉFORME DU SYSTÈME DE RETRAITE SUÉDOIS - PREMIERS RÉSULTATS » PAR OLE SETTERGREN

Annexe consultable au format pdf

Extrait du numéro 4-2003 de la Revue française des affaires sociales

* 1 Rapport d'information n° 265 (2000-2001) fait au nom de la commission des affaires sociales à la suite de la mission effectuée du 5 au 13 septembre 2000 par une délégation chargée d'étudier la réforme des systèmes de retraite en Suède et en Italie. La délégation était composée de Jean Delaneau, Jacques Bimbenet, Louis Boyer, Claude Domeizel, Guy Fischer , Alain Gournac, Jean-Louis Lorrain, Marie-Madeleine Dieulangard et Alain Vasselle.

* 2 Selon Eurostat, en 2005, la Suède enregistrait le ratio prélèvements obligatoires/Pib le plus élevé (52,1%), suivie du Danemark (51,2 %), de la Belgique (47,7 %), de la France (45,8 %), de la Finlande (44 %) et de l'Autriche (43,6 %), pour une moyenne communautaire (Union à 25) d'un peu moins de 41 %. L'Allemagne se situait à 40,2 % et le Royaume-Uni à 38,6 %.

* 3 Y compris les frais de fonctionnement de la protection sociale.

* 4 Elle était suivie du Danemark (30,7 %) et de l'Allemagne (29,5 %), pour une moyenne communautaire (Union à 25) de 27,3 %.

* 5 1 euro = 9,3 couronnes suédoises (SEK) environ.

* 6 La santé représente environ 90 % des dépenses des comtés et emploie 85 % de leurs salariés.

* 7 L'impôt sur le revenu, qui permet notamment de financer des services médicaux et des prestations de sécurité sociale, se compose de deux parties :

- l'impôt sur le revenu local est prélevé par les comtés et les municipalités et son taux varie entre 29 % et 35 % (la moyenne nationale est de 31,5 % pour 2007) ;

- par ailleurs, les personnes dont le revenu annuel dépasse l'équivalent de 33 000 euros sont soumises à un impôt sur le revenu national à hauteur de 20% sur la partie du salaire annuel dépassant 33 000 euros et de 25 % sur la partie dépassant 49 600 euros. Les contribuables percevant un revenu déclaré entre 33 000 et 49 600 euros sont donc imposés à un taux marginal d'en moyenne 51,6 % et ceux dont le revenu est supérieur à 49 600 euros à un taux marginal d'en moyenne 56,5 %.

* 8 La croissance du Pib en 2006 a dépassé 4 % et l'excédent commercial équivalait, l'an dernier, à 5,5 % de la richesse nationale.

* 9 Le taux de chômage officiel se situe dans une fourchette allant de 5 % à 6 %.

* 10 3,3 % pour les femmes et 2,7 % pour les hommes en France qui se situe ainsi entre la moyenne et le « pic » suédois.

* 11 Les indemnités journalières sont plafonnées à 28 660 couronnes par mois, soit 3 000 euros environ, alors que le nouveau plafond des indemnités de chômage n'est que de 18 500 couronnes, soit 2 000 euros environ.

* 12 Sur ce point, lire en particulier : « Un système régionalisé en constante évolution : le cas suédois » par Bruno Palier, Sève 2006/3, n° 12, pages 29-36.

* 13 Le nombre de lits est passé de 15 pour 1 000 habitants en 1985 à 5,6 en 2000.

* 14 Par exemple, deux points pour un accouchement et trois points pour une opération de la cataracte.

* 15 On rappelle qu'en Suède 80 % des médecins travaillent en secteur hospitalier et sont des spécialistes (contre 55 % en France).

* 16 On rappelle que la Suède est d'ores et déjà divisée en six régions sanitaires pour les soins du troisième niveau.

* 17 Références citées dans l'avant-propos.

* 18 Lire «Préserver la compétitivité du site Allemagne : les mutations de la protection sociale outre-Rhin» - rapport n° 439 (2005-2006) fait au nom de la Mecss par Alain Vasselle et Bernard Cazeau.

* 19 www.sweden.gov.se (ce site gouvernemental met en ligne un document en français sur les retraites en Suède).

www.forsakringskassan.se/sprak/fra/pension (pages en français du site de la Caisse nationale de sécurité sociale).

Voir aussi les articles de Laurent Vernière dans les nos 38, 43 et 62 de la revue « Questions Retraite ».

* 20 De façon schématique, le bénéfice de l'allongement de la durée de vie est partagé en Suède à hauteur d'un tiers au bénéfice des assurés sociaux et des deux tiers restant en faveur du système de retraite. En France, la réforme des retraites de 2003 prévoit pour l'avenir une clé de répartition inverse.

* 21 Le taux de cotisation retraite globale est donc de 18,5 % : 16 % pour la fraction par répartition et 2,5 % pour la fraction en capitalisation.

* 22 Revue française des affaires sociales n° 4-2003. Article reproduit en annexe 2.

* 23 « Pension reform : issues and prospects for Non-financial Defined Contribution (NDC) Schemes » - Robert Holzmann et Edward Palmer - Banque mondiale - février 2006 - ( http://www.worldbank.org).

* 24 Bureau international du travail - 2006 - « Réforme des retraites dans les pays baltes : attentes et expériences de départ » - Elaine Fultz.

* 25 Voir un exemple d'enveloppe orange en annexe 1 (en anglais).

* 26 « La compensation vieillesse est-elle encore réformable ? » - Rapport n° 131 (2006-2007) fait par Claude Domeizel et Dominique Leclerc au nom de la Mecss.

* 27  Revue française des affaire sociales n° 4-2003. Article reproduit en annexe 2.

* 28 « Pénibilité et retraite » - Rapport remis au Conseil d'orientation des retraites par Yves Struillou - avril 2003 - www.cor-retraites.fr.

* 29 Lire sur le sujet : La lettre de l'observatoire des retraites (mars 2005 - n° 14) - « La technique de retraite par points ».

* 30 Faut-il brûler le modèle social suédois ? - Alain Lefebvre et Dominique Méda - Editions du Seuil - 2006.

* 31 Cf. p. 18-19.

* 32 Cf. supra « Faut-il brûler le modèle social français ? » - Opus précité.

* 33 Lire notamment : « L'économie française, comptes et dossiers - Les engagements implicites des systèmes de retraite » - Didier Blanchet et Jean-François Ouvrard - juin 2006.