B. LA FONCTION DE TUTELLE DU MINISTÈRE DE LA CULTURE ET DE LA COMMUNICATION
1. Une prise de conscience relativement récente de l'importance de la tutelle
Ce n'est qu'à une époque relativement récente , et sans doute, en partie, sous l'influence de la LOLF , que le ministère de la culture a pris conscience de la place des établissements publics , dont il lui faut assurer la tutelle, dans la vie culturelle du pays , et du poids financier qu'ils représentent dans son budget .
Un ouvrage d'histoire administrative récent, intitulé « Les établissements publics sous tutelle du ministère de la culture », coordonné par M. Dominique Jamet 4 ( * ) , rappelle que les missions du ministère de la culture ont toujours été identifiées comme étant la conservation, la diffusion et l'aide à la création, trilogie culturelle incontournable .
Les auteurs constatent que : « La responsabilité d'assurer la pérennité et la tutelle de nombreux établissements publics n'apparaissait jamais comme une des tâches principales de ce ministère . Cette sorte d'aveuglement face à la montée de ce mode de gestion, l'occultation plus ou moins volontaire de l'importance du phénomène viennent probablement des réticences voire des résistances à l'égard de cette évolution (...) .
« Autre signe de cette résistance la confusion des responsabilités de gestion et de tutelle qui a été si longtemps considérée comme indispensable et a entraîné le cumul des fonctions de directeur d'administration centrale avec celles de président d'établissements publics considérés comme des prolongements directs de l'administration centrale, ou, de manière encore plus évidente, la quasi confusion de la Délégation aux arts plastiques avec le Centre national des arts plastiques jusqu'à une époque récente . Plus important encore le fait qu'une grande partie du personnel de certains établissements publics était des fonctionnaires d'État, gérée par l'administration centrale, réduisait singulièrement la portée de l'autonomie des établissements et l'exercice de leurs responsabilités par les présidents et directeurs qui n'avaient qu'une apparence de pouvoir » .
Comme le note cette étude, la prise de conscience ces dernières années de la place, du rôle des établissements publics culturels est due à trois causes principales :
- les grands travaux décidés par le président François Mitterrand ont porté principalement sur trois grandes institutions : le musée du Louvre, l'Opéra national de Paris et la Bibliothèque nationale . Lorsque les travaux de réhabilitation et de construction furent achevés, les coûts de fonctionnement et la charge pour le ministère de la culture résultant de ces grands travaux avaient triplé ;
- l'aménagement du périmètre de La Villette , l'installation progressive de plusieurs organismes culturels : Cité des Sciences, Cité de la musique, Grande halle, Conservatoire national supérieur de musique et de danse a focalisé une part respectable des moyens du ministère de la culture ;
- enfin une nouvelle génération de responsables a peu à peu accédé aux commandes des établissements publics. Ils ont alors revendiqué de façon légitime de véritables rôles et pouvoirs, conduisant à abandonner les systèmes de gestion directe et à développer la décentralisation fonctionnelle .
2. Une double tutelle « classique » étroitement impliquée
La tutelle est traditionnellement exercée sur les établissements publics culturels par le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie et par le ministère dit « sectoriel », soit en l'occurrence, le ministère de la culture de la communication.
Il est, en fait, sans doute plus juste de distinguer la tutelle financière exercée conjointement par la direction du budget du ministère de l'économie et la direction de l'administration générale (DAG) du ministère de la culture , de la tutelle sectorielle , parfois appelée tutelle « métier », assurée par les directions sectorielles de l'administration centrale du ministère de la culture .
Rappelons que le suivi des opérateurs, notamment des opérateurs culturels, relève en fait essentiellement du bureau sectoriel de la direction du budget . La DAG du ministère de la culture assure, pour sa part, la tutelle financière des opérateurs et gère également des sujets transversaux tels que la politique immobilière ou la gestion des personnels. Enfin, en fonction de leur spécialité, les établissements publics culturels sont suivis par l'une ou l'autre des directions sectorielles du ministère de la culture, soit dans le cas du contrôle exercé par votre rapporteur spécial :
- la direction des musées de France (DMF) pour le musée du Louvre ;
- la direction du livre et de la lecture (DLL) pour la Bibliothèque nationale de France ;
- la direction de la musique, de la danse, du théâtre et des spectacles (DMDTS) pour l'Opéra national de Paris.
Le cas de la Cité des sciences et de l'industrie (CSI) est particulier. Il n'existe pas de direction d'administration centrale couvrant le domaine de la culture scientifique. La tutelle et le pilotage de cet établissement public sont donc confiés à la délégation au développement et aux affaires internationales (DDAI), désormais rattachée au secrétariat général du ministère de la culture et de la communication. De plus, le ministère de la recherche exerce une cotutelle sur la Cité des sciences et de l'industrie. Votre rapporteur spécial n'a pas pu rencontrer de représentants du ministère de la recherche sur ce sujet. Là n'était pas l'objet de son contrôle.
Quelle que soit la façon dont on essaie de présenter l'exercice de la tutelle, les lignes de partage sont beaucoup plus floues qu'il n'y paraît. La direction du budget et la DAG connaissent des problématiques sectorielles, tandis que les directions sectorielles, que ce soit de la direction des musées de France ou de la direction du livre et de la lecture, traitent, par imbrication, des problématiques financières.
3. Les évolutions récentes de l'exercice de la tutelle
a) Une multitude d'acteurs compétents
L'entrée en vigueur de la loi organique n° 2001-692 du 1 er août 2001 relative aux lois de finances a contribué à largement modifier la notion de tutelle. Celle-ci a dû prendre en compte l'exigence de pilotage de la performance .
Dans cette perspective, la direction du budget du ministère de l'économie s'est modernisée en créant en son sein un chargé de mission « opérateurs et tutelle » suivant plus particulièrement les opérateurs et l'exercice de leur tutelle. C'est à lui que revient la responsabilité de la rédaction du document « jaune » budgétaire sur les opérateurs ainsi que l'élaboration de la doctrine budgétaire les concernant, traduite notamment dans la circulaire annuelle relative aux modalités d'élaboration des budgets des opérateurs.
De même, la DAG a profondément modifié son organisation en créant un bureau des opérateurs culturels nationaux . L'arrêté du 15 novembre 2006 a opéré une scission du bureau du budget des affaires financières au terme de laquelle huit personnes au sein d'un nouveau bureau assurent le suivi de l'ensemble des opérateurs du ministère de la culture. Ce bureau a vocation :
- à devenir un guichet privilégié des opérateurs vers l'ensemble des missions de la DAG , telles que la gestion de la politique immobilière, la gestion des personnels et des affaires sociales, etc ;
- et à faciliter leurs relations avec les directions sectorielles du ministère . Notons à cet égard que le rapport d'audit de modernisation précité sur la tutelle et le pilotage des opérateurs du ministère de la culture estime que cette dernière mission pourrait contribuer à engorger le nouveau bureau des opérateurs culturels nationaux.
Votre rapporteur spécial a constaté au cours de son enquête que les responsables de programme de la mission « Culture » n'ont pas trouvé de place dans l' exercice de la tutelle sur les établissements publics culturels rattachés à leurs crédits.
Rappelons que la subvention versée au musée du Louvre représente près de 18 % du programme « Patrimoines », et celle versée à la BnF 12 %. La subvention versée à l'OnP représente 22,2 % du programme « Création ». Les responsables des établissements publics culturels, rencontrés lors du contrôle de votre rapporteur spécial, n'ont aucun contact direct ou indirect avec leur responsable de programme. Ils sont uniquement rattachés à leur direction sectorielle. Rappelons que ces directions sectorielles ne sont pas, au sein du ministère de la culture, responsables de programmes.
Votre rapporteur spécial estime que cette situation évoluera très certainement au cours des mois à venir. Il note que la création du poste de secrétaire général du ministère de la culture pourrait contribuer à simplifier la répartition des compétences relatives à la tutelle des établissements publics culturels au sein du ministère.
b) Un contrôle financier rénové qui doit encore être optimisé
S'agissant du contrôle financier des établissements publics culturels, votre rapporteur spécial rappelle que la LOLF l'a réformé pour le recentrer sur l'analyse de la soutenabilité budgétaire et le contrôle des risques 5 ( * ) .
Le contrôle de régularité est désormais limité aux seuls actes budgétaires les plus significatifs , tels que les recrutements en contrat à durée indéterminée (CDI) et les dépenses supérieures à un seuil, fixé pour chaque établissement public par arrêté, à l'issue d'un dialogue entre le contrôleur et l'établissement concerné.
Le contrôleur financier doit désormais estimer quelle est la soutenabilité du projet de budget présenté par les établissements. Il doit veiller à prévenir les risques budgétaires qui peuvent apparaître au cours de la gestion, tout en laissant une certaine latitude permettant de garantir l'autonomie financière des établissements publics culturels. Le contrôleur financier, dans une démarche proche de la justification au premier euro, analyse les facteurs explicatifs de la dépense et du coût des politiques conduites.
Votre rapporteur spécial a toutefois noté une certaine complexité dans l'exercice du contrôle financier des établissements publics culturels concernés par son enquête. Il est apparu que les structures de contrôle budgétaire, financier et comptable étaient relativement éclatées . Il a également observé des différences notables entre l'établissement public administratif qu'est la BnF et l'établissement public à caractère industriel et commercial qu'est l'Opéra national de Paris. En 2005, ont été délivré 180 mandats pour l'OnP, contre 905 pour la BnF. Cet écart ne paraît pas particulièrement fondé.
* 4 « Les établissements publics sous tutelle du ministère de la culture Histoire administrative ». Collection du comité d'histoire du ministère de la culture et de la communication, Paris, 2004, La documentation française. Ouvrage coordonné par M. Dominique Jamet, sous la direction de MM. Jean Fosseyeux et Christian Pattyn.
* 5 Le décret du 4 juillet 2005 a transposé aux EPA les principes de contrôle a posteriori prévu par la LOLF pour les administrations de l'Etat. Le décret du 9 mai 2005 a, quant à lui, actualisé les modalités de contrôle des EPIC.