DOB 2008 : les chemins de l'équilibre

B. LE BUDGET DE L'ETAT : COMPENSER LES BAISSES DE RECETTES PAR UNE DIMINUTION DES DÉPENSES À DUE CONCURRENCE ?

1. L'impact budgétaire de court terme des baisses de recettes

Le projet de loi relatif au travail, à l'emploi et au pouvoir d'achat (TEPA) devrait réduire les recettes de l'Etat de l'ordre de 10 milliards d'euros en 2008 et 13,6 milliards d'euros en « régime de croisière », comme l'indique le tableau ci-après.

Le coût du projet de loi relatif au travail, à l'emploi et au pouvoir d'achat, selon le gouvernement

(en millions d'euros)

Montants en mesure nouvelle	2007	2008	« Régime de croisière »
Heures supplémentaires Crédits d'impôt sur les intérêts d'emprunt Droits de mutation à titre gratuit Bouclier fiscal Affectation de l'ISF Exonération des salaires perçus par étudiants	-1.115 0 -351 0 0 0	-3.765 -1.890 -1.472 -625 -170 -40	-5.980 -3.730 -2.163 -590 -410 -40
Total Cumul Cumul hors gains pour la sécurité sociale (coût Etat)	-1.466 -1.466 -1.631	-7.962 -9.428 -10.078	-12.913 -12.913 -13.563

Attention : la colonne 2008 prend comme référence l'année 2007 (sauf les lignes « cumul »).

Source : tableau transmis par le gouvernement à votre commission des finances

Le coût pour l'ensemble des administrations publiques serait cependant de seulement 12,9 milliards d'euros par an en « régime de croisière ».

2. Comment trouver 13,6 milliards d'euros d'économies sur les dépenses de l'Etat ?

Dans le rapport présenté par le gouvernement pour le débat d'orientation budgétaire, la dépense de l'Etat progresserait entre 2007 et 2010 de 1,5 % par an, sous l'hypothèse d'une inflation de 1,5 % par an sur la période. Les dépenses de l'Etat se verraient donc appliquer une règle « zéro volume », qui ne prendrait plus seulement en compte les dépenses nettes du budget général, mais aussi les remboursements et dégrèvements.

Le tableau suivant souligne que ce résultat devra être obtenu par la quasi stabilisation en valeur des dépenses autres que la charge de la dette, les pensions et les rémunérations.

Evolution des dépenses de l'Etat entre 2070 et 2010 par grandes masses, sous l'hypothèse d'une inflation de 1,5 % sur la période ^{51 ( * )}

	Montant (en milliards d'euros)	2010 euros courants	Variation moyenne annuelle en valeur entre 2007 et 2010
Charge de la dette	70,9	5,0 %	5,5 %
Pensions et rémunérations	119	125	1,6 %
Autres dépenses	159	160	0,4 %
Total	316	331	1,5 %

Source : rapport du gouvernement pour le débat d'orientation budgétaire 2008

Schématiquement, la dépense de l'Etat peut être répartie en quatre catégories de dépenses : les pensions, la charge de la dette, la masse salariale et les autres dépenses, comprenant l'investissement, le fonctionnement et les interventions. Chacune de ces grandes masses répond à des déterminants différents. Il convient de distinguer les dépenses sur lesquelles le gouvernement aura une marge de manoeuvre limitée entre 2007 et 2012, pensions et charge de la dette d'une part, et celles sur lesquelles des économies devront être accomplies : masse salariale et autres dépenses.

La répartition des dépenses nettes du budget général en 2006

(en milliards d'euros)

L'enjeu de la « revue générale des politiques publiques » annoncée par le gouvernement est ainsi, d'une part, de susciter les gains de productivité permettant, à qualité égale de service public, une réduction des effectifs publics , et, d'autre part, un réexamen des crédits d'intervention contenus dans les 109,1 milliards d'euros d'autres dépenses du budget général .

Au cours du débat d'orientation budgétaire pour 2007, votre rapporteur général avait évalué les économies budgétaires nettes réalistes sur la période 2007-2012 à 9 milliards d'euros annuels. Compte tenu des engagements pris par le Président de la République, il conviendra désormais d'aller plus loin. Votre rapporteur général ayant déjà retenu dans ses calculs le principe du non-remplacement d'un départ à la retraite sur deux, c'est donc à un réexamen de grande ampleur des autres dépenses que doit procéder le gouvernement .

Progression attendue des dépenses autres que la charge de la dette et les pensions

(en %)

Progression moyenne annuelle 2000-2007

Progression annuelle nécessaire 2007-2012

Source : ministère du budget, des comptes publics et de la fonction publique

Entre 2000 et 2007, les rémunérations financées par le budget de l'Etat ont progressé en moyenne annuelle de 2 %. Pour atteindre les objectifs fixés par le gouvernement, elles ne devront pas dépasser les 0,3 % annuels entre 2007 et 2012. S'agissant des autres dépenses, leur progression doit être ramenée de 2,2 % annuels enregistrés entre 2000 et 2007 à 0,1 % en moyenne annuelle jusqu'en 2012.

a) La dynamique de la charge de la dette et des pensions

Comme votre rapporteur général l'a indiqué, la charge de la dette va connaître une progression significative entre 2007 et 2012 malgré les efforts budgétaires attendus, en raison de la remontée progressive des taux d'intérêt. Selon les hypothèses du gouvernement, celle-ci devrait croître au rythme de 4 % à 5 % sur les cinq prochaines années. La charge de la dette passerait ainsi de 39 milliards d'euros en 2007 à 45 milliards d'euros en 2012, après la quasi stabilité observée pendant cinq ans. Le même effet taux, qui a pu compenser l'effet volume lié à la hausse de la dette entre 2002 et 2007, devrait jouer en sens inverse entre 2007 et 2012, même si la politique de désendettement du gouvernement conduit à un effet volume négatif.

Projections du gouvernement relatives à la charge de la dette pour le débat d'orientation budgétaire

(en milliards d'euros)

En ce qui concerne les pensions, le rythme de croissance prévu des dépenses est de l'ordre de 5 % par an en valeur. Ces dépenses évolueront sur les cinq prochaines années en fonction de facteurs démographiques de long terme sur lesquels il est possible d'agir, mais sans effet budgétaire de court terme.

* ⁵¹ Les sous-jacents de cette évolution apparaissent insuffisamment étayés à votre rapporteur général. En particulier, il ne paraît pas cohérent, du point de vue de l'évolution des finances publiques, de ne pas distinguer pensions et rémunérations.