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La coordination des politiques économiques en Europe : le malaise avant la crise ?

 

2. Les confirmations apportées par l'étude du CEPII

L'étude du CEPII confirme cette analyse, s'agissant de la situation franco-allemande.

a) La politique budgétaire française aurait dû être plus contracyclique

Sans doute, est-il vrai que la France a conduit une politique qui est devenue légèrement plus contracyclique que celle de l'Allemagne. Toutefois, deux observations doivent être faites :


· le pacte n'a pas empêché la France de conduire une politique budgétaire procyclique au tournant de la dernière décennie ;


· la situation économique de la France aurait globalement justifié une politique budgétaire nettement plus active qu'en Allemagne alors qu'elle ne l'a été que faiblement.

En effet, malgré une croissance plus forte, la France a globalement souffert d'un déficit de production plus élevé qu'en Allemagne.

Depuis 1992, les cycles d'activité économique en France et en Allemagne ont été généralement parallèles mais notre pays a créé davantage de richesses (graphique n° 7).

Les deux pays ont connu une récession en 1993, une courte reprise en 1994 suivie d'un ralentissement jusqu'en 1996. Au-delà, l'activité a accéléré jusqu'en 2000, année d'un pic de croissance auquel a succédé une croissance de plus en plus faible. La reprise observée en 2004 connaît les mêmes hésitations en 2005 que l'année 2006 semble surmonter.

Le profil de la croissance économique est identique, mais la France connaît continûment un rythme d'activité supérieur à celui de l'Allemagne depuis 1996 de l'ordre de 0,8 point de PIB. L'écart se réduit toutefois au fil du temps et s'inverse en 2006.

Ce panorama se retrouve, dans ces grandes lignes, quand on apprécie la situation économique des deux pays à partir des « écarts de production » qu'ils ont connus (graphique n° 8).

« L'ÉCART DE PRODUCTION » : DÉFINITION ET UTILITÉ

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« L'écart de production » mesure la différence entre la production effective d'un pays et le niveau potentiel de sa production. Celui-ci résulte du niveau de sa population active et des performances de productivité du pays. La production potentielle doit satisfaire à une condition d'absence de tensions inflationnistes. Autrement dit, pour en mesurer le niveau on ne compte pas la totalité de la population active disponible mais la seule population active qui peut être mobilisée sans qu'une hausse des prix intervienne. En effet, il existe un seuil, variable selon la situation du pays, au-delà duquel l'augmentation de l'emploi s'accompagne d'une tension sur les salaires et sur les prix.

L'utilité de la notion de production potentielle - ou, quand on raisonne sur des variations, de croissance potentielle - est multiple. En ne l'envisageant que sous l'angle des politiques économiques de stabilisation conjoncturelle - qui est l'objet du présent rapport -, elle tient aux indications que l'« écart de production » fournit : lorsque la production est inférieure au potentiel de production, une politique d'accélération de la croissance effective est recommandable - du moins si l'on souscrit aux vertus des politiques économiques -. Elle est, en outre, efficace puisque des capacités de production sont inemployées - il existe un chômage involontaire : dans ces conditions, le risque d'inflation est, macroéconomiquement, nul.

Toutefois, dans le cadre d'évolutions analogues des « écarts de production », il faut noter des différences entre la France et l'Allemagne. Au cours des années 1990 à 2006, malgré une croissance économique souvent plus forte, notre pays a enregistré des « déficits de production », en cumulé, nettement plus importants que l'Allemagne, excepté entre 2003 et 2005.

Ainsi, le retard de production de la France a été plus important et plus durable que celui de l'Allemagne. Un constat comparable peut être effectué avec l'Italie.

L'excédent de croissance économique de la France par rapport à l'Allemagne depuis 1996 (+ 0,8 point en moyenne) a permis de rapprocher la situation des deux pays au regard du critère de l'« écart de production », mais sans que soient comblées les différences de ce point de vue.

Ces différences entre les deux pays auraient justifié une politique budgétaire plus active en France.


· Le supplément de croissance économique qu'a connu la France par rapport à l'Allemagne à partir de 1996 (+0,8 point par an en moyenne) traduit, dans une large mesure, un potentiel de croissance supérieur dans notre pays, qui aurait justifié un différentiel de croissance effective encore plus favorable à la France ;


· Mais, il faut aussi relever que les différences entre les pays concernés - et plus largement entre les pays européens -sous l'angle des potentiels de croissance justifient des politiques économiques différenciées, ce qui aurait dû conduire la France à adopter des orientations budgétaires beaucoup plus expansionnistes.

Le potentiel de croissance d'une économie désigne le rythme de croissance économique que ce pays peut normalement ambitionner d'atteindre compte tenu de l'augmentation de sa population active et des gains de productivité qu'il est capable de démontrer.

Quand, comme ce fut généralement le cas au cours de la période sous revue, la croissance effective se situe en deçà de la croissance potentielle, la politique économique recommandée consiste à mettre en oeuvre une combinaison des politiques budgétaire et monétaire accommodante.

En effet, la configuration économique montre alors souvent (excepté quand le pays souffre d'un problème de compétitivité extérieur) que c'est la demande qui est insuffisante par rapport aux capacités de production, ce qui écarte toute perspective de tensions inflationnistes.

Au cours des longues années où le déficit de croissance effective par rapport à la croissance potentielle a été en France supérieur à celui observé en Allemagne, soit qu'elles aient couvert la phase de préparation à l'euro, soit qu'elles lui aient été postérieures, la politique monétaire a imposé des conditions à peu près identiques aux deux pays (de plutôt favorable à l'Allemagne, la politique monétaire est devenue de plus en plus homogène pour les deux pays à mesure que se rapprochait la perspective de l'euro). Une politique monétaire unique comporte a priori21(*) des effets asymétriques pour des pays qui connaissent des écarts de production différents : elle est plus rigoureuse pour le pays qui subit le déficit de production le plus élevé.

Dans un tel cas, il est justifié que le pays qui est relativement désavantagé sur le front de la politique monétaire s'engage dans une politique budgétaire plus active. La stimulation de sa demande domestique réclame en effet une impulsion budgétaire22(*) plus nette que dans le pays où le déficit de production est relativement plus faible.

En conclusion, la situation économique française aurait globalement justifié une politique budgétaire plus énergique qu'en Allemagne, ce d'autant que les deux pays connaissaient en fait des situations monétaires différenciées représentant un handicap pour la France.

* 21 Aux différences d'efficacité de la transmission de la politique monétaire près.

* 22 Ceci vient rappeler combien sont peu satisfaisantes les comparaisons internationales reposant sur la seule considération du solde public nominal.