2. Les incertitudes de certaines données
a) Les informations insuffisantes en provenance des AMC
Les difficultés rencontrées par la DREES pour disposer des grandeurs nécessaires à l'élaboration des CNS sont nombreuses , en particulier pour établir le compte provisoire de l'année n-1. Toutefois, les problèmes les plus importants concernent les informations financières annuelles relatives aux prestations versées par les AMC .
Actuellement et depuis 2003, la DREES utilise pour chaque famille d'assureurs des données provenant de trois sources différentes (FSSA, CTIP et autorité de contrôle des assurances et des mutuelles -ACAM). Cette situation est insatisfaisante : non seulement elle ne permet pas de disposer d'informations suffisamment détaillées pour les sociétés d'assurance (problème des IJ déjà évoqué et précisé plus loin), mais elle a surtout engendré un dysfonctionnement particulier pour les statistiques des mutuelles depuis la production des CNS de 2003 jusqu'à ceux de 2006 17 ( * ) , que la DREES signale dans son guide méthodologique : « pour les mutuelles, les dernières données détaillées disponibles sont relatives à 2001. Les évolutions des années postérieures ont été estimées à partir de données émanant de l'INSEE et d'informations globales fournies pour 2005 par l'Autorité de contrôle des assurances et des mutuelles. ». L'impact de ce dysfonctionnement sur l'analyse du financement est précisé plus loin (B).
Cette situation est la conséquence indirecte de la transposition des directives européennes par l'ordonnance du 19 avril 2001, laquelle s'est traduite principalement par l'assimilation des mutuelles aux entreprises d'assurance et par la révision du code de la mutualité 18 ( * ) , entré en vigueur le 1er janvier 2003. L'ACAM a alors été chargée d'assurer la mission permanente de contrôle des trois familles d'assureurs, auparavant partagée entre la commission de contrôle des assurances (CCA), sous tutelle du ministère des finances, celui des IP et des mutuelles par la commission de contrôle des mutuelles et institutions de prévoyance (CCMIP), sous tutelle du ministère de la santé 19 ( * ) . Il s'agit d'un contrôle de nature principalement prudentielle, les textes ne lui confiant pas de mission particulière en matière de collecte, analyse ou publication d'informations statistiques : cette analyse juridique justifie selon l'ACAM que le dysfonctionnement constaté ne lui soit pas imputable ; cependant pour les mutuelles, la loi a rendu obligatoire la production à l'ACAM d'états comptables, prudentiels et statistiques distincts dont le format a été arrêté en 2005.
Au vu de cette réorganisation, le conseil national de l'information statistique (CNIS) a émis un avis dès 2003 qui mettait fin à l'enquête spécifique réglementaire réalisée jusque là par la DREES 20 ( * ) sur le champ des mutuelles, afin d'éliminer les éventuels doublons. Cet avis a sans doute été rendu et surtout appliqué prématurément, par rapport au délai dont devait disposer l'ACAM pour le mettre en oeuvre : documents à définir, moyens de collecte et de traitement à organiser, le nombre de mutuelles étant très supérieur à celui des IP et des SA.
A ce dysfonctionnement temporaire qui réduit la fiabilité des constats portant sur les quatre derniers exercices s'ajoute un problème structurel qu'il conviendrait de résoudre dans les meilleurs délais. Le détail des informations recueillies par l'ACAM n'est pas identique selon les trois familles d'assureurs, celui des sociétés d'assurance s'avérant insuffisant : en effet, celles-ci ne sont pas tenues de fournir d'états statistiques en plus des états comptables et prudentiels. On verra plus loin, à propos des frais de gestion par exemple, que la ventilation entre les deux risques (soins de santé et prévoyance) n'apparaît pas dans les informations comptables de l'ACAM.
Devant une situation aussi critique, la Cour recommande donc que des états statistiques identiques soient rendus obligatoires pour les trois familles d'assurance ; la collecte pourrait en être assurée par l'ACAM ; quant à la définition de leur contenu, il devrait faire l'objet, sans tarder, d'un travail réunissant le collecteur, les assureurs complémentaires ainsi que l'ensemble des utilisateurs potentiels de ces données exhaustives (DREES, IRDES, DSS, HCAAM etc.) : ce travail de définition pourrait être piloté par exemple par l'Institut des données de santé (IDS), déjà en charge d'aménager l'interface entre les données de l'AMO et des AMC (accès des AMC aux informations de santé, projet d'appariement des données de l'AMO, des AMC et de l'enquête ESPS dans un échantillon commun).
* 17 L'ACAM n'a pas été en mesure de publier un ensemble jugé correct avant décembre 2007 (données issues des comptes 2006), c'est-à-dire après la parution des CNS 2006, faute de données exhaustives et valides afférentes aux mutuelles ; elle s'emploie à reconstituer les données 2005, mais indique que les exercices 2003 et 2004 ne pourront pas être corrigés.
* 18 Révision du code de la mutualité datant de 1955 et modifié une première fois en 1985.
* 19 La fusion de ces deux instances est intervenue en 2004, donnant la totalité du champ de contrôle à la CCAMIP, devenue ensuite l'ACAM.
* 20 « État statistique annuel relatif aux groupements mutualistes ayant plus de 3500 personnes protégées et/ou gérant une oeuvre sociale ».