III. DISPOSITIONS APPELANT UNE ACTION COORDONNÉE DES PARLEMENTS NATIONAUX
Le traité de Lisbonne reconnaît que le rôle des parlements nationaux comprend une dimension collective, à l'échelon de l'Union : le nouvel article 12 du TUE précise ainsi que la coopération interparlementaire « entre parlements nationaux et avec le Parlement européen » contribue « au bon fonctionnement de l'Union » .
Les dispositions du traité précisent les domaines où cette action coordonnée est particulièrement utile.
1. Le contrôle d'Europol
L'article 88 du TFUE mentionne ainsi l'association des parlements nationaux au contrôle des activités d'Europol.
L'idée de faire participer les parlements nationaux au contrôle d'Europol n'est pas nouvelle. Elle avait déjà fait l'objet de débats lors de la conférence parlementaire qui s'est tenue à La Haye les 7 et 8 juin 2001.
|
L'idée de mettre en place un contrôle
parlementaire d'Europol a été évoquée lors d'une
conférence parlementaire
qui s'est tenue à La
Haye les 7 et 8 juin 2001. A cette occasion, notre ancien collègue Paul
Masson avait suggéré que ce contrôle parlementaire soit
exercé par le biais de la désignation, dans chaque
assemblée, d'une
délégation nationale
auprès d'Europol
et qu'un
comité plus
restreint
, composé de parlementaires nationaux
spécialisés dans les questions de police puisse en outre se
réunir plus fréquemment à La Haye pour suivre le
développement des actions d'Europol. Le commissaire européen
chargé des affaires de justice et de sécurité
intérieure, Antonio Vitorino, s'était également
prononcé pour
« une forme d'association entre les
parlementaires nationaux et les parlementaires
européens »
pour l'exercice de ce contrôle, d'abord
dans un cadre informel qui pourrait ultérieurement être
institutionnalisé. Ce « supercomité »
parlementaire aurait pu se réunir
deux fois par an
avec
une
antenne plus restreinte
qui assurerait le contact
permanent avec Europol à La Haye. Il aurait pu notamment se saisir du
rapport annuel d'Europol au conseil JAI ainsi que du budget de cet office
européen. Le directeur d'Europol, M. Storbeck, avait soutenu la
proposition du commissaire Vitorino en indiquant que son organisation voyait de
manière positive un contrôle de ses activités par des
parlementaires qui seuls pouvaient soutenir le développement futur
d'Europol. Selon lui, un
travail en réseau
des
parlementaires permettrait de raccourcir les délais du contrôle
tout en le rendant plus opérationnel.
|
De plus, la participation des parlements nationaux au contrôle démocratique d'Europol a également été avancée par la Commission européenne en 2002 et débattue au sein du Conseil.
|
La Commission européenne a évoqué la
participation des parlements nationaux dans une
communication du 26
février 2002 relative au contrôle démocratique
d'Europol
.
Cette idée a été ensuite traduite dans
le projet de protocole modifiant la convention Europol proposé par le
Danemark. Ce projet prévoyait la possibilité pour le Parlement
européen de créer une
commission mixte
parlementaire,
composée de représentants du Parlement
européen et des parlements nationaux, chargée d'examiner les
questions liées à Europol
et de procéder
à la
« comparution » de son
directeur.
Cependant, au cours des négociations au Conseil,
cette disposition a été modifiée et les parlements
nationaux ont été écartés. Le service juridique du
Conseil a, en effet, estimé qu'il n'existait pas de base juridique dans
les traités en vigueur permettant d'associer les parlements nationaux au
contrôle d'Europol. A la suite de cet avis, le groupe de travail du
Conseil a considéré que l'idée novatrice d'une commission
mixte parlementaire allait au-delà de l'article 39 du traité
d'Amsterdam précisant les relations d'Europol avec le Parlement
européen.
|
Non seulement le traité de Lisbonne ne s'oppose plus à l'idée d'une participation des parlements nationaux au contrôle d'Europol, mais il y invite puisqu'il prévoit que les règlements qui détermineront « la structure, le fonctionnement, le domaine d'action et les tâches d'Europol », devront également fixer « les modalités de contrôle des activités d'Europol par le Parlement européen, contrôle auquel sont associés les parlements nationaux. ».
Dans la perspective de l'élaboration, par la Commission européenne, de cette proposition de règlement, il convient que les parlements nationaux débattent de la meilleure manière de mettre en place leur association au contrôle des activités d'Europol. En ce sens, il serait utile de réfléchir aux questions suivantes :
* La mise en oeuvre concrète de cette association devrait-elle prendre la forme, déjà envisagée, d'une commission mixte entre le Parlement européen et les parlements nationaux ?
* Quelle devrait être la fréquence des réunions de cette commission mixte ?
* Quelles devraient en être les prérogatives (examen du rapport annuel d'Europol, examen de son budget, audition de son directeur...) ?
* Serait-il nécessaire de mettre en place parallèlement, dans chaque assemblée, une délégation nationale auprès d'Europol ?
2. L'évaluation d'Eurojust
De même, l'article 85 du TFUE dispose que les parlements nationaux sont associés à l'évaluation des activités d'Eurojust.
Actuellement, la décision du Conseil instituant Eurojust a seulement prévu une information du Conseil et du Parlement européen sur les activités et la gestion d'Eurojust.
|
« 1. Le président, au nom du collège, rend compte au Conseil, par écrit et tous les ans, des activités et de la gestion , y compris budgétaire, d'Eurojust. « À cette fin, le collège prépare un rapport annuel sur les activités d'Eurojust et sur les problèmes de politique criminelle au sein de l'Union qui auraient été mis en évidence à la suite des activités d'Eurojust. Dans ce rapport, Eurojust peut également formuler des propositions pour améliorer la coopération judiciaire en matière pénale. « Le président fournit également tout rapport ou toute autre information sur le fonctionnement d'Eurojust que le Conseil pourrait lui demander.
« 2. La présidence du Conseil adresse
chaque année au Parlement européen un rapport sur les travaux
menés par Eurojust ainsi que sur les activités de l'organe de
contrôle commun. »
|
Là encore, l'association des parlements nationaux à ce mécanisme amènera à examiner un certain nombre de questions :
* Une extension aux parlements nationaux des dispositions de l'article 32 de la décision du 28 février 2002 suffirait-elle à leur permettre d'exercer une évaluation effective des activités d'Eurojust?
* Ces dispositions ne devraient-elles pas être renforcées, d'une part, pour permettre une relation directe entre Eurojust et les parlements nationaux, d'autre part, pour prévoir expressément un examen par les parlements nationaux des questions liées à Eurojust ?
* Dans ce cadre, les parlements nationaux ne devraient-ils pas se voir reconnaître la faculté d'auditionner le directeur d'Eurojust ?
* Le Parlement européen et les parlements nationaux devant être associés à l'évaluation des activités d'Eurojust, serait-il nécessaire de mettre en place une structure commune sous la forme d'une commission mixte ?
3. Le suivi de la politique de sécurité et de défense commune
Le protocole sur les parlements nationaux précise que la COSAC peut organiser des conférences interparlementaires, « notamment pour débattre des questions de politique étrangère et de sécurité commune, y compris la politique de sécurité et de défense commune » .
Ne conviendrait-il pas de réfléchir aux meilleures modalités du suivi de la politique de sécurité et de défense commune par les parlements nationaux ?
Au moment où la présidence française entend faire du renforcement de la politique de sécurité et de défense commune une de ses priorités, il paraît nécessaire que s'engage une réflexion sur le suivi interparlementaire de cette politique. En effet, on ne peut espérer avancer dans un domaine aussi sensible sans un suivi parlementaire approprié à tous les échelons. Aujourd'hui, un suivi interparlementaire est certes assuré par l'Assemblée de l'UEO, mais le statut de cette Assemblée apparaît fragile, puisque le traité de l'UEO est arrivé à échéance en 2004 et peut donc être dénoncé à tout moment. On risque ainsi d'arriver à une situation où le Parlement européen serait, à l'échelon européen, le seul interlocuteur des gouvernements et utiliserait cette position pour renforcer progressivement ses pouvoirs. Une telle évolution serait paradoxale, car la défense est un domaine où le Parlement européen n'a guère de légitimité pour intervenir. Les décisions essentielles relèvent des gouvernements des États membres concernés, et le Parlement européen n'est pas en mesure de contrôler les gouvernements nationaux ; de plus, ce sont les parlements nationaux qui votent les budgets de défense et qui autorisent, le cas échéant, l'engagement des forces dans un conflit. Par ailleurs, la plupart des gouvernements - en tout cas ceux des pays les plus actifs - seraient probablement réticents à s'engager davantage dans le développement de la politique de sécurité et de défense commune, s'ils avaient le sentiment que ce développement implique, à terme, de partager le pouvoir de décision avec le Parlement européen.
Enfin, il ne faut pas oublier que la Conférence intergouvernementale qui a élaboré le traité de Lisbonne a clairement noté que ce nouveau traité n'accroissait pas le rôle du Parlement européen en matière de politique étrangère et de sécurité commune.
|
« La Conférence note par ailleurs que les
dispositions concernant la politique étrangère et de
sécurité commune ne confèrent pas de nouveaux pouvoirs
à la Commission de prendre l'initiative de décisions ni
n'accroissent le rôle du Parlement européen. »
|
Il serait donc utile d'encourager la réflexion sur ce que devrait être un suivi interparlementaire à l'échelon européen de la politique de sécurité et de défense commune, sous une forme associant de manière appropriée les parlements nationaux et le Parlement européen.
4. Le contrôle de subsidiarité
Enfin, bien que le contrôle de subsidiarité repose sur l'intervention de chaque parlement national, son efficacité repose sur un effort de concertation interparlementaire afin d'atteindre les seuils (suivant les cas, un quart, un tiers ou la moitié des parlements nationaux) nécessaires pour obtenir le réexamen d'une proposition, voire son retrait.
À cette fin, il importe également de dégager les pratiques les plus propices à une coopération optimale.
Au cours de sa dernière réunion, en Slovénie, la COSAC a décidé de lancer une réflexion sur ce point. Elle a, à cet effet, chargé la présidence française de mettre en place un groupe de travail dont le rapport servira de base à une discussion lors de la réunion de la COSAC à Paris en novembre 2008.
|
Extrait des conclusions adoptées par la XXXIXe
COSAC
« La COSAC invite la Présidence
française qui vient à répertorier les idées des
parlements nationaux pour améliorer leur coopération en vue de la
mise en oeuvre du Protocole 2 sur les principes de subsidiarité et de
proportionnalité. La COSAC invite la Présidence française
à convier un groupe de travail composé des représentants
des parlements nationaux auprès de l'UE, dont les discussions donneront
lieu à un rapport qui établira les meilleures modalités
d'application des nouvelles dispositions par les parlements nationaux et les
conditions nécessaires à un arrangement collectif, tout en
respectant le droit de chaque parlement national à définir ses
propres méthodes de travail. Le rapport sera rédigé par le
Secrétariat de la COSAC et servira de base à une discussion
pendant la XLe réunion de la COSAC sous Présidence
française ».
|