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Immigration professionnelle : difficultés et enjeux d'une réforme

 

Rapport d'information n° 414 (2007-2008) de M. André FERRAND, fait au nom de la commission des finances, déposé le 25 juin 2008

Synthèse du rapport (103 Koctets)

Disponible au format Acrobat (743 Koctets)

N° 414

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2007-2008

Annexe au procès-verbal de la séance du 25 juin 2008

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur les administrations chargées de l'immigration économique,

Par M. André FERRAND,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis, président ; MM. Claude Belot, Marc Massion, Denis Badré, Thierry Foucaud, Aymeri de Montesquiou, Yann Gaillard, Jean-Pierre Masseret, Joël Bourdin, vice-présidents ; M. Philippe Adnot, Mme Fabienne Keller, MM. Michel Moreigne, François Trucy, secrétaires ; M. Philippe Marini, rapporteur général ; MM. Bernard Angels, Bertrand Auban, Mme Marie-France Beaufils, M. Roger Besse, Mme Nicole Bricq, MM. Auguste Cazalet, Michel Charasse, Yvon Collin, Philippe Dallier, Serge Dassault, Jean-Pierre Demerliat, Éric Doligé, André Ferrand, Jean-Claude Frécon, Yves Fréville, Christian Gaudin, Paul Girod, Adrien Gouteyron, Charles Guené, Claude Haut, Jean-Jacques Jégou, Alain Lambert, Gérard Longuet, Roland du Luart, François Marc, Michel Mercier, Gérard Miquel, Henri de Raincourt, Michel Sergent, Henri Torre, Bernard Vera.

AVANT-PROPOS

Au cours de l'examen des crédits pour 2008 du premier budget de la mission « Immigration, asile et intégration », votre rapporteur spécial avait souhaité la mise en place d'une administration de l'immigration économique cohérente et efficace. Il s'était étonné de ne trouver dans le projet annuel de performances présenté au Parlement aucun objectif formalisé correspondant à un axe fort souhaité par le Président de la République : porter la part de l'immigration économique jusqu'à 50 % des flux totaux d'immigration.

Cet objectif a été exprimé dans la lettre de mission à M. Brice Hortefeux, ministre de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du développement solidaire en date du 9 juillet 2007.

Il constitue un défi majeur pour un nouveau ministère : l'immigration économique n'a pas en effet « son » administration, pas davantage de budget, et pas encore d'indicateurs de performance. Et pourtant, il convient d'aboutir rapidement à des résultats. La France souffre d'un retard important par rapport à des pays qui sont par essence des pays d'immigration comme l'Australie, le Canada ou les États-Unis, mais aussi par rapport à l'Espagne ou au Royaume-Uni. Ces pays ont mis en place depuis plusieurs années une politique particulièrement aboutie d'attraction des talents et des compétences. Au Caire, comme dans de nombreux autres pays, le centre culturel français offre ainsi des formations linguistiques aux cadres égyptiens, médecins, ingénieurs, candidats au départ : grâce à notre dispositif de coopération, l'apprentissage de la langue française leur offre des points supplémentaires pour émigrer au Canada. De la même façon, un processus équivalent doit être généralisé dans notre réseau et orienté vers l'immigration économique française.

L'objectif formulé par le Président de la République peut se décliner en trois politiques complémentaires :

- attirer en France des talents, des « accélérateurs de croissance » ;

- répondre aux besoins des secteurs économiques « sous tension », faisant face à une pénurie de main d'oeuvre, même si de nombreuses fédérations professionnelles soulignent que, de ce point de vue, l'immigration n'est pas une solution de premier rang, mais une solution de complément à une politique devant d'abord favoriser le retour à l'emploi des publics qui en sont les plus éloignés ;

- favoriser l'intégration professionnelle des arrivants étrangers, au titre, par exemple, du regroupement familial.

Un an après la mise en place d'un nouvel organigramme gouvernemental et la lettre de mission du Président de la République, votre rapporteur spécial a souhaité faire un premier bilan, non pas tant des dispositions prises en matière d'immigration professionnelle, mais du fonctionnement des administrations, services déconcentrés et agence nationale de l'accueil des étrangers et des migrations (ANAEM), chargés de leur mise en oeuvre. Il ne peut évidemment s'agir que d'un rapport d'étape : l'administration centrale du ministère de l'immigration a été créée au 1er janvier 2008. La révision générale des politiques publiques (RGPP) suscite le chantier d'un nouvel établissement public chargé de l'immigration et de l'intégration, notamment professionnelles, issu, pour l'essentiel, de l'agence nationale de l'accueil des étrangers et des migrations (ANAEM).

Des outils prometteurs sont mis en place par l'administration centrale, et au sein de l'ANAEM, dont le pilotage du contrat d'accueil et d'intégration apparaît convaincant (sous réserve d'évolutions en faveur de l'intégration professionnelle des ressortissants étrangers). Mais les services déconcentrés restent trop souvent marqués par l'attentisme. Ils apparaissent mobilisés de façon inégale. Ils rencontrent, par ailleurs, dans leur action un certain nombre de freins. Dans le domaine de l'immigration professionnelle, une transformation profonde s'impose pour passer d'une administration de guichet à une administration de l'emploi, au contact des milieux économiques. Pour obtenir des résultats, l'administration de l'immigration économique ne sera pas seulement celle qui réceptionne des dossiers, et les traite dans des délais par ailleurs variables, mais une agence, qui communique vers l'extérieur, vers les entreprises comme vers les travailleurs potentiels.

Le « frémissement » constaté en 2007 et en début d'année 2008 par M. Brice Hortefeux, ministre de l'immigration, de l'identité nationale, de l'intégration et du développement solidaire lors de sa conférence de presse du 19 janvier 2008, à propos de la délivrance de titres de séjour pour motif professionnel, témoigne de ce que « les choses commencent à changer ». Les ressortissants étrangers sont sensibles au nouveau discours du gouvernement.

Mais, compte tenu du retard pris par la carte « compétences et talents », des délais incontournables de négociation et de ratification des accords concertés de gestion des flux migratoires, de la nécessité de procéder à de profondes restructurations administratives, on peut estimer que les premiers résultats probants en matière d'immigration professionnelle ne pourront être obtenus qu'à partir de 2010.

Cet horizon peut paraître lointain sur un plan politique, mais il est proche compte tenu des lourdeurs administratives. Celles-ci témoignent de la difficulté de conduire aujourd'hui le changement dans l'appareil d'État.

Une mise en mouvement rapide s'impose. C'est dans cette perspective que votre rapporteur spécial formule des préconisations destinées à éliminer les freins administratifs qui pénalisent aujourd'hui le développement d'une immigration professionnelle qualifiée ou non, et à dynamiser les services déconcentrés de l'État.

La France a tout autant besoin d'une immigration professionnelle que de professionnaliser son immigration : l'intégration économique des primo-arrivants (réfugiés, conjoints de français ou d'étrangers...) doit susciter une mobilisation des services de l'emploi, jusqu'ici trop limitée, dans le cadre du contrat d'accueil et d'intégration.

LES CONSTATS ET RECOMMANDATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

LES OUTILS DE L'IMMIGRATION PROFESSIONNELLE

1) La carte « compétences et talents » rencontre un succès moindre qu'espéré. Dans les préfectures, elle doublonne en partie les dispositifs prévus en faveur des étudiants et des scientifiques. Dans les postes à l'étranger, le « marketing » des ambassades est peu dynamique, lorsqu'il n'est pas inexistant, alors que la carte « compétences et talents » doit d'abord être promue à l'étranger. Le dispositif paraît très contraignant vis-à-vis des candidats en provenance des pays de la zone de solidarité prioritaire. D'ici la fin de l'année 2008, la carte devrait être toilettée de ses aspects relatifs au codéveloppement, et devrait pouvoir être renouvelée au-delà de trois ans, comme le prévoient déjà plusieurs accords relatifs à la gestion concertée des flux migratoires. Un même outil ne peut à la fois servir deux objectifs : attractivité et codéveloppement.

2) Les dispositifs d'encouragement à l'installation professionnelle durable commencent à se multiplier, voire à s'enchevêtrer, au détriment de leur lisibilité. Si chaque carte ou dispositif s'adresse réellement à un public distinct, il convient de faire preuve d'une communication adaptée. L'élaboration d'un « kit immigration professionnelle » est un premier pas positif, mais doit être complété par une communication ciblée sur chaque dispositif. Sur les sites Internet des consulats ne figure aucune information relative à l'immigration professionnelle : des rubriques spécifiques doivent être créées.

3) Les consulats ne souhaitent pas prendre à leur compte l'organisation de l'immigration professionnelle à l'étranger. Pour autant, la mise en place de délégations de l'ANAEM (agence nationale d'accueil des étrangers et des migrations) à l'étranger ne doit pas déboucher sur la création d'un réseau autonome (4 délégations de l'ANAEM existent déjà à l'étranger). Autant que faire se peut, les plateformes « immigration professionnelle » doivent être hébergées dans les consulats, où elles disposeraient d'un bureau dédié, à l'exemple de « CampusFrance », dispositif d'accueil pour les étudiants étrangers dans les centres culturels français.

4) La fiscalité pesant sur l'immigration professionnelle légale est dissuasive : elle doit être réduite. La perte de recettes pour l'ANAEM doit être compensée par un redéploiement vers la fiscalité de l'immigration familiale et, sinon un alourdissement, du moins un meilleur recouvrement de la contribution forfaitaire pour l'emploi d'une main d'oeuvre en situation irrégulière.

5) Les préfectures et les directions du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle doivent développer les accès privilégiés des entreprises et des universités à leurs services. Ce qui existe déjà pourrait être étendu sur la base de listes d'attention positives : les organismes figurant sur la liste bénéficieraient d'un accès privilégié.

6) Ce mécanisme de priorité, pour être accepté, doit s'accompagner d'une nette amélioration de l'accueil en préfecture qui reste le « parent pauvre » du parcours d'immigration et d'intégration, très en deçà des efforts réalisés dans un grand nombre de consulats (grâce notamment à l'externalisation de la prise de rendez-vous et de la constitution des dossiers), et sur les plateformes de l'ANAEM.

LA PROFESSIONNALISATION DE L'IMMIGRATION

7) Le dispositif d'accueil et d'intégration mis en oeuvre par les plateformes ANAEM est très encourageant. Néanmoins, l'accès à l'emploi reste le maillon faible du contrat : la mise en place du bilan de compétences constitue un premier pas indispensable.

8) Un rendez-vous systématique avec l'ANPE doit être proposé par l'ANAEM pour encourager à la recherche active d'emploi. De manière générale, les liens ANPE/ANAEM sont aujourd'hui quasi-inexistants.

9) Les crédits alloués aux associations par le nouvel opérateur de l'immigration prévu par la RGPP, issu de l'ANAEM, et une partie des crédits de l'ACSé (Agence nationale pour la cohésion sociale et l'égalité des chances) doivent être redéployés vers des actions d'intégration professionnelle effective des primo-arrivants.

LE PILOTAGE DU CHANGEMENT

10) Les préfets et les ambassadeurs se sont vus fixer des objectifs en matière de « cartes compétences et talents ». Cette démarche de performance doit être étendue : des objectifs relatifs à l'immigration professionnelle doivent figurer dans les plans d'action des ambassadeurs, et être présentés à l'occasion des « stages de chef de poste » organisés au Quai d'Orsay.

11) La démarche de résultat autour de l'immigration professionnelle sera renforcée si elle est liée à une allocation des moyens, par exemple pour la modernisation des locaux, en fonction des résultats.

12) Les directions départementales du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle (DDTEFP) disposent d'un forum sur leur intranet pour faciliter les échanges d'information. Le même outil doit être mis en place entre les plateformes ANAEM et entre les consulats.

13) Les « pôles immigration » mis en place par certaines préfectures doivent être généralisés. Dans les postes à l'étranger, des pôles « immigration professionnelle » doivent être constitués, sous la responsabilité ultime de l'ambassadeur, avec l'ANAEM, les consulats, les services culturels, les missions économiques, les chambres de commerce, les conseillers du commerce extérieur et les partenaires institutionnels du pays concernés.

14) La mise en oeuvre de la nouvelle politique de l'immigration professionnelle sera facilitée lorsque le ministère de l'immigration, de l'identité nationale, de l'intégration et du développement solidaire aura effectivement la responsabilité opérationnelle des visas, comme l'a prévu la RGPP.

LA SIMPLIFICATION ADMINISTRATIVE ET LA RÉDUCTION DES DÉLAIS

15) Les procédures d'autorisation de travail examinées par les directions départementales du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle doivent faire l'objet d'un délai opposable de deux mois au-delà duquel elles seraient réputées acceptées.

16) La visite médicale obligatoire, dans les plateformes de l'ANAEM, pour l'admission à l'immigration de travail, est inutile et peut-être supprimée. Les délais de convocation à cette visite sont très longs (plusieurs mois) et rallongent inutilement les procédures pour les travailleurs étrangers.

17) La création d'un visa valant premier titre de séjour, prévu par la RGPP, est une mesure de simplification administrative essentielle. Sa mise en oeuvre doit être précédée de la création d'un outil informatique commun et cohérent entre les préfectures et les consulats.

COMMENT RAPPROCHER OFFRE ET DEMANDE DE TRAVAIL ENTRE LA FRANCE ET L'ÉTRANGER ?

18) Un site Internet des offres d'emploi et des demandes d'emploi à l'intention des employeurs en difficulté de recrutement et des candidats à l'émigration de travail doit être créé au plus vite par l'ANPE, sur le modèle du site EURES qui vise aujourd'hui à la mobilité professionnelle au sein de l'Union européenne.

19) La présélection des candidats à l'émigration, et la validation des compétences professionnelles, pourraient être organisées par les administrations des pays d'origine : les accords de gestion concertée des flux migratoires pourraient comporter de telles clauses.

CHAPITRE PREMIER : RATTRAPER LE RETARD FRANÇAIS EN MATIÈRE D'IMMIGRATION PROFESSIONNELLE

I. LES FAIBLESSES DE L'IMMIGRATION ÉCONOMIQUE EN FRANCE SONT CONNUES

A. SEULS 9,4 % DES TITRES DE SÉJOUR ÉTAIENT DÉLIVRÉS POUR UN MOTIF PROFESSIONNEL EN 2007

1. Une immigration professionnelle encore marginale

En 2006, sur 191.475 titres de séjour délivrés, seuls 13.471 l'étaient pour un motif économique, soit 7 %. Près de 52 % correspondaient à une admission au séjour pour raisons familiales, et 25 % relevaient de cartes de séjour délivrées à des étudiants. Selon les chiffres communiqués à la presse par M. Brice Hortefeux, ministre de l'immigration, de l'identité nationale, de l'intégration et du développement solidaire, le 19 juin 2008, le pourcentage atteindrait 9,4 % en 2007. Il représenterait même, grâce aux migrations des nouveaux États membres de l'Union européenne soumis à dispositions transitoires, près de 16 %, sur les cinq premiers mois de l'année 2008, selon des estimations encore provisoires.

Pourcentage de titres de séjour délivrés pour motif économique (métropole)

(en %)

Source : rapport au Parlement sur les orientations de la politique de l'immigration - décembre 2007/conférence de presse de M. Brice Hortefeux du 19 juin 2008

2. L'importance au sein de l'immigration professionnelle d'une immigration temporaire

Au sein de l'immigration pour motif économique, plus d'un tiers des cartes de séjour sont délivrées à titre temporaire, principalement dans le cadre de l'emploi saisonnier. Cette réalité est encore plus marquée pour l'immigration économique des ressortissants de pays tiers à l'Union européenne, qui présente un caractère temporaire à hauteur de 40 %.

La composition de l'immigration économique en 2006
pour les ressortissants des pays tiers (métropole)

(en %)

Source : rapport au Parlement sur les orientations de la politique de l'immigration - décembre 2007

La composition de l'immigration économique en 2006 pour les ressortissants des nouveaux États membres (métropole)

(en %)

Source : rapport au Parlement sur les orientations de la politique de l'immigration - décembre 2007

3. Une distinction nécessaire entre ressortissants des pays tiers et ceux des nouveaux États membres de l'Union européenne

La faiblesse de l'immigration économique recouvre deux réalités différentes selon que l'on examine les migrations en provenance des pays tiers à l'Union européenne ou celle originaire des nouveaux États membres de l'Union européenne.

Sur 183.576 titres de séjour délivrés en 2006 en France métropolitaine à des ressortissants de pays tiers à l'Union européenne et à l'espace économique européen, seuls 10.711 l'étaient pour un motif économique, dont 4.221 à titre temporaire.

Le taux d'immigration économique pour ces ressortissants s'établissait donc à 5,8 %.

Pourcentage de titres de séjour délivrés pour motif économique par rapport au total pour les ressortissants de pays tiers à l'Union européenne et à l'espace économique européen (métropole)

(en %)

Source : rapport au Parlement sur les orientations de la politique de l'immigration - décembre 2007

La prise en compte des ressortissants des nouveaux États membres soumis à disposition transitoire permet de redresser sensiblement les statistiques : sur 7.900 titres délivrés en 2006, en France métropolitaine, aux ressortissants des nouveaux États membres, 2.760 l'étaient pour un motif économique, soit 34,9 %.

Pourcentage de titres de séjour délivrés pour motif économique par rapport au total pour les ressortissants des 10 nouveaux États membres soumis à dispositions transitoires (métropole)

(en %)

Source : rapport au Parlement sur les orientations de la politique de l'immigration - décembre 2007

Les migrations en provenance des nouveaux États membres ont un caractère économique plus marqué.

B. LES AUTORISATIONS DE TRAVAIL PROVIENNENT DAVANTAGE DE CHANGEMENTS DE STATUT QUE DE MIGRATIONS PROPREMENT DITES

1. L'immigration professionnelle à caractère permanent paraît se redresser depuis 2004

Le rapport annuel pour 2006 de la direction de la population des migrations1(*), présente une tendance sensiblement différente, s'agissant des migrations de travail à titre permanent, c'est-à-dire sans prendre en compte les saisonniers. Selon ces chiffres issus de l'ANAEM, les migrations de travail ont représenté 10.348 des 135.322 entrées à caractère permanent en 2006. Depuis 2003, il y aurait une rupture nette avec la tendance à la baisse du flux de travailleurs permanents. Celui-ci aurait augmenté de 26,9 % entre 2004 et 2005, et de 16,8 % entre 2005 et 2006.

Pourcentage des migrations de travail dans les entrées à caractère permanent

(en %)

Source : rapport annuel de la direction de la population et des migrations 2006

Pour 2007, selon les derniers chiffres obtenus par votre rapporteur spécial, la progression s'est poursuivie, avec 17.078 titres délivrés au titre de l'immigration de travail permanente.

2. Les autorisations de travail résultent davantage de changements de statut que d'une immigration directe

Mais le rapport annuel précité souligne que, « depuis 2003, plus d'un travailleur permanent sur deux admis au séjour n'entre pas physiquement sur le territoire national, mais bénéficie d'un changement de statut : cette proportion atteint 68,5 % en 2006 ». Le changement de statut désigne l'accès à un statut salarié à partir d'un autre statut (étudiant, visiteur...), ou aussi l'admission au séjour qui, d'une situation de séjour irrégulier, accède au statut de salarié. Il se distingue de la demande d'introduction de travailleur étranger, qui constitue une demande d'entrée « physique » sur le territoire.

Ce phénomène est essentiellement le fait des ressortissants d'Afrique subsaharienne, dont l'admission au séjour au titre du travail résulte à 94,2 % d'un changement de statut.

Il concerne aussi des ressortissants des nouveaux États membres, dont l'entrée sur le marché du travail provient à 71,4 % d'un changement de statut. Dans ce dernier cas en effet, les personnes séjournaient auparavant légalement sur le territoire, mais sans autorisation de travailler.

La forte proportion de changements de statut masque donc la faiblesse des entrées directes de ressortissants étrangers sur le marché du travail français. Il n'est donc pas étonnant que pour la plupart des consulats français aujourd'hui, l'immigration économique représente une réalité inconnue ou marginale. Porte d'entrée des ressortissants étrangers en France, les consulats détectent insuffisamment dans leur activité quotidienne une demande de visas de long séjour qui pourrait être consacrée à l'immigration de travail. Ainsi, même au Sénégal, pays pourtant considéré comme un partenaire prioritaire dans ce domaine, on considère que « l'immigration économique est un sujet encore en friche à Dakar ».

A cela s'ajoute le fait que, selon des consulats interrogés dans certains pays d'Europe centrale et orientale, la France n'est pas considérée comme un pays attractif par les migrants économiques potentiels. Plusieurs éléments sont jugés dissuasifs : régime migratoire réputé strict, barrière de la langue, coût de la vie élevé.

C. DES MIGRANTS EN MAL D'INTÉGRATION PROFESSIONNELLE

1. Les entrées indirectes de ressortissants étrangers sur le marché de l'emploi sont bien plus importantes que les entrées directes

Aux entrées directes de ressortissants étrangers entrant en France pour exercer une activité professionnelle, et munis du titre de séjour correspondant, il convient d'ajouter les entrées indirectes d'étrangers sur le marché de l'emploi l'année même de leur arrivée en France à un autre titre que l'exercice d'une activité professionnelle (regroupement familial par exemple) et les entrées différées qui concernent les étrangers déjà présents sur le territoire français le 1er janvier de l'année considérée, qui n'avaient pas accédé au marché du travail et, qui y accèdent au cours de cette même année.

Sur 87.800 ressortissants de pays tiers, issus d'une immigration à caractère permanent, entrés sur le marché de l'emploi en 2006, seuls 10.300 avaient accédé au territoire français au titre de l'immigration professionnelle. Les entrées indirectes sur le marché de l'emploi sont déterminantes.

Entrées sur le marché de l'emploi des ressortissants de pays tiers

 

2004

2005

2006

Entrées directes

7.000

8.900

10.300

Entrées indirectes

61.400

58.400

59.700

Entrées différées

17.800

17.800

17.800

Total

86.200

85.100

87.800

Source : M. Jean-François Léger. Les entrées sur le marché de l'emploi français. Estimations pour la période 2004-2006. Chiffres issus des enquêtes « emploi » de l'INSEE

2. Le problème de l'intégration professionnelle des primo-arrivants

Les entrées sur le marché de l'emploi, indirectes ou différées, à la différence de l'immigration professionnelle directement liée à un contrat de travail, ne débouchent pas toutes sur une activité rémunérée, salariée ou non. Si toutes ces entrées sur le marché de l'emploi débouchaient sur un contrat de travail, et sous réserve de déterminer une méthodologie fiable au numérateur et au dénominateur, on pourrait considérer le taux de 50 % d'immigration professionnelle voulu par le Président de la République comme déjà atteint. L'accès au travail constitue un enjeu majeur pour l'intégration des ressortissants étrangers provenant de pays tiers et venus par exemple au titre du regroupement familial.

Ainsi, selon l'ANAEM, 61,4 % des signataires du contrat d'accueil et d'intégration en 2006 déclaraient avoir eu une activité professionnelle avant leur arrivée en France, mais 30,6 % seulement déclaraient en exercer une en France.

Cette situation résulte pour une large mesure d'une carence des politiques publiques visant à l'intégration professionnelle des primo-arrivants, que le gouvernement s'efforce de corriger par la mise en place d'un bilan de compétences2(*), d'abord facultatif, puis obligatoire, dans le cadre du contrat d'accueil et d'intégration mis en oeuvre par l'ANAEM.

3. Les 98,9 millions d'euros de crédits attribués par l'Acsé aux associations en 2008 négligent le secteur de l'intégration professionnelle

Le ministère de l'immigration, de l'identité nationale, de l'intégration et du développement solidaire hérite d'une situation budgétaire paradoxale : le programme 104 « intégration et accès à la nationalité » du budget 2008 dote l'Agence nationale de la cohésion sociale et de l'égalité des chances (ACSé) de 98,6 millions d'euros de crédits d'intervention pour « intervenir notamment en matière d'observation et d'analyse de l'immigration, d'intégration, d'apprentissage du français pour les migrants non primo-arrivants, mais aussi de diagnostics territoriaux avec les acteurs locaux pour construire localement une stratégie d'action concertée en faveur de l'intégration ou de la lutte contre les discriminations ou pour conduire des études de niveau national ou local (ainsi en 2006, une étude sur la mobilité résidentielle des ménages immigrés) ». Ce volume de crédits considérable était distribué en 2006 à quelque 4.803 organismes, dont 86 % étaient des associations, dans des domaines très divers dont le logement et l'apprentissage du français.

Mais, pour ce qui concerne l'accès à l'emploi, les financements de l'ACSé sont essentiellement tournés vers la lutte contre les discriminations, axe politique essentiel, mais qui recoupe la mission de la Haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l'égalité (HALDE). Ses subventions, très émiettées, négligent des actions d'intégration professionnelle active. Elles pourraient consister en des partenariats avec des organismes intervenant dans le domaine de l'initiative économique par exemple, ou dans celui du tutorat.

Le transfert des crédits d'intervention en faveur des primo-arrivants, de l'Acsé vers le nouvel opérateur de l'immigration, prévu dans le cadre de la révision générale des politiques publiques (RGPP), devra dès lors s'accompagner d'une réorientation de la politique de subvention aux associations, et d'un redéploiement des financements existants vers, outre l'apprentissage du français et le logement des populations immigrés, des associations oeuvrant de manière efficace en faveur de l'intégration professionnelle des primo-arrivants.

II. UN RETARD FRANÇAIS PRÉOCCUPANT AU REGARD DES EXEMPLES ÉTRANGERS

La France souffre aujourd'hui dans la gestion de ses flux migratoires d'un important retard par rapport à d'autres pays étrangers - Australie, Canada ou même Espagne - où il existe une véritable politique d'immigration professionnelle, et, par ailleurs, une action déterminée pour attirer les talents de demain. Certains États, comme le Canada, sont il est vrai historiquement des terres d'immigration. Un canadien sur cinq est né à l'étranger selon le dernier recensement de 2006.

A l'inverse, la France n'est sortie que récemment de la logique introduite en 1974 d'une interruption de l'immigration de travail, sans que n'aient cessé d'ailleurs les flux migratoires.

L'héritage de la période passée se caractérise par le recours, dans quelques secteurs économiques, et dans un nombre d'entreprises limité, à une main d'oeuvre en situation irrégulière, qu'il s'agisse d'économie souterraine ou, plus couramment, d'emploi de salariés présentant de faux documents d'identité (passeport, carte de séjour, autorisation de travail). Cette situation n'est pas satisfaisante, au regard des conditions d'accueil et d'intégration en résultant.

La relance d'une politique de l'immigration professionnelle, dans le cadre d'une gestion concertée des flux migratoires avec les pays d'origine, constitue une inflexion majeure à mettre à l'actif du présent gouvernement. Elle nécessite de régler, au préalable, au cas par cas, la situation d'un certain nombre de travailleurs présents sur notre sol de manière irrégulière, mais employés de manière régulière (quoique sous une fausse identité) par des entreprises de bonne foi : tel est l'objet de l'article 40 de la loi n° 2007-1631 du 20 novembre 2007, relatif à la délivrance de cartes de séjour portant la mention « salarié » qui doit prendre en compte la réalité des emplois concernés.

A. LES EXEMPLES ÉTRANGERS MONTRENT QU'IL EST POSSIBLE DE DÉVELOPPER L'IMMIGRATION PROFESSIONNELLE

1. Une priorité forte dans un certain nombre de pays

Sur moyenne période, l'immigration économique est devenue une priorité aux États-Unis.

Dans ce pays, selon une étude de la direction générale du trésor et de la politique économique (DGTPE) annexée au présent rapport d'information, le seuil maximal d'immigrants économiques fixé par les services de l'immigration (USCIS) s'établissait en 2005 à 140.000 visas de résidents permanents, auxquels il fallait ajouter le quota de visas non utilisé au cours de l'année précédente dans le cadre du regroupement familial. Des projets de loi, n'ayant pas abouti, ont même proposé, lors des 108ème et 109ème législatures, de faire passer la limite totale de 140.000 à 290.000, ou même 460.000 visas de travailleurs attribués chaque année. Cette croissance aurait conduit à une redéfinition des quotas entre les diverses catégories d'immigrants économiques et à une augmentation considérable de visas attribués aux travailleurs non qualifiés.

En Espagne, le nombre d'entrées de travailleurs immigrés avec un contrat de travail est passé de 70.553 personnes en 2003 à 234.457 en 2007, soit une augmentation de 300 % en 4 ans. Cette augmentation a été constante, exception faite de l'année 2005 où le processus de régularisation a conduit à de moindres recrutements à l'étranger, les besoins des entreprises étant couverts en grande partie par les régularisations.

2. L'immigration économique représente une part déterminante des migrations en Australie et au Canada

Il n'est pas étonnant que, dans ces pays précurseurs, selon l'étude précitée, la part de l'immigration professionnelle soit sans commune mesure avec celle constatée en France, même si le mode de calcul de ce pourcentage diffère selon les pays3(*) : en Australie, la proportion des visas au titre de l'immigration économique est de l'ordre de 66 % des visas octroyés, hors visas délivrés pour des raisons humanitaires. Ce taux est de l'ordre de 60 % au Canada.

Le recrutement en nombre important de travailleurs en provenance de l'étranger ne va pas d'ailleurs sans difficultés d'organisation : selon l'étude précitée, le Canada serait victime du « succès » de sa politique d'immigration, puisque ce pays est confronté à une longue liste d'attente : le nombre de demandes en cours de traitement s'élèverait à 800.000 dossiers.

Dès lors, la France accuse un retard certain en matière d'immigration professionnelle. Elle ne paraît toutefois pas seule dans cette situation : l'Allemagne, selon l'étude précitée de la direction générale du trésor et de la politique économique, ne développe une action qu'en direction des personnes très qualifiées, en application d'un séminaire gouvernemental organisé en août 2007 à Meseberg.

B. LE DÉVELOPPEMENT DE L'IMMIGRATION PROFESSIONNELLE REPOSE SUR DES OUTILS SPÉCIFIQUES, QUI DIFFÈRENT SELON LES PAYS

1. Une stratégie qui se fonde sur les besoins du marché du travail, voire sur des quotas

Dans les pays étudiés par la direction générale du trésor et de la politique économique, comme en France, les objectifs généraux en matière d'immigration sont énoncés dans des lois spécifiques. Au Canada, la « loi sur l'immigration et la protection des réfugiés » prévoit que les migrants « doivent contribuer à la croissance économique du Canada ». De même, l'Australie a mis en place une politique d'immigration économique, le « skilled migration program », qui énumère, notamment, les objectifs suivants : assurer à long terme les intérêts économiques, budgétaires, sociaux et environnementaux du pays et aider l'industrie australienne à demeurer compétitive sur le plan international.

De manière générale, cette vision stratégique débouche sur la définition de liste de métiers ou de qualifications ouverts à l'immigration, en fonction des tendances du marché du travail :

- « skilled occupation list (SOL) », mise à jour annuellement, en Australie, et même « migration occupations in demand list (MODL) » pour les métiers les plus en tension, actualisée tous les six mois ;

- ou encore, en Espagne, liste de métiers ouverts à l'immigration, à travers, d'une part, le « catalogue des postes de travail difficilement couverts » (catálogo de ocupaciones de difícíl cobertura) et, d'autre part, le contingent des travailleurs étrangers (contingente de trabajadores extranjeros), outil de planification des besoins de travailleurs étrangers non communautaires par poste de travail et par province pour l'année à venir.

Aux États-Unis sont définis chaque année des quotas globaux applicables à l'immigration économique, ce qui pourrait être une voie à explorer pour la France. Une réflexion est en cours au sein de la commission4(*) présidée par M. Pierre Mazeaud sur le « cadre constitutionnel de la nouvelle politique d'immigration ».

2. Un recrutement des candidats parfois opéré par le biais d'un système à points

Les listes de métiers ouverts à l'immigration professionnelle peuvent être complétées, ou concurrencées, par un système d'immigration « à points », en fonction de la qualification, des compétences linguistiques et du métier des candidats à l'immigration. Ainsi, en Australie, tous les candidats à l'immigration économique sont soumis à un test, le « general skilled migration (GSM) points test », qui confère plus ou moins de points en fonction de réponses à des questions. Ce système élimine les candidats ne satisfaisant pas aux conditions et donne priorité aux candidats dont la profession figure sur la liste des professions particulièrement recherchées. De même, le Royaume-Uni vient de simplifier les modalités d'entrée de l'immigration du travail selon un système à points inspiré de l'Australie, qui sera appliqué par étape. Il est entré en vigueur le 29 février 2008 pour les travailleurs les plus qualifiés.

Au Canada, les listes de métiers ont été remises en cause au profit d'une sélection qui s'effectue au moyen d'une grille évaluant le « potentiel humain d'un candidat » des candidats à l'immigration. Les critères suivants sont pris en compte : le niveau d'études (25 points), le niveau de connaissance des langues officielles (24 points), l'expérience professionnelle (21 points), l'âge (10 points), l'emploi réservé (10 points) et la capacité d'adaptation (10 points). La note minimale est actuellement fixée à 67 points. Ce modèle dit de « capital humain » ne vise pas à répondre aux besoins spécifiques d'une industrie, mais se penche plutôt sur les besoins globaux du marché du travail.

3. Peu de pays signent des accords bilatéraux relatifs à l'immigration

L'Australie, le Canada, le Royaume-Uni ou les États-Unis ne disposent pas d'un réseau de conventions bilatérales relatives à l'immigration permettant d'organiser les flux de travailleurs étrangers pays par pays. Ce choix est volontaire : ces pays souhaitent avoir une politique globale et universelle en matière d'immigration et non des accords préférentiels ou ciblés.

En revanche, l'Espagne a souscrit plusieurs accords bilatéraux d'organisation des flux migratoires avec la Colombie, l'Equateur, la République Dominicaine, le Maroc, la Mauritanie, la Bulgarie et la Roumanie. Ces accords comportent des garanties dans la gestion des offres de travail, qui doivent déboucher sur la signature d'un contrat de travail écrit et l'application des conditions de travail et salariales en vigueur en Espagne. Outre les accords précités, des procédures de recrutement dans les pays d'origine sont prévues avec le Pérou et le Sénégal. Ces procédures associent les administrations du pays d'origine à la présélection des candidats à l'émigration. La signature des contrats s'effectue dans le pays d'origine des travailleurs, une fois que l'autorisation de résidence et de travail a été accordée par les autorités espagnoles.

C. LA SITUATION FRANÇAISE : LA NÉCESSITÉ D'APURER L'HÉRITAGE DES POLITIQUES PASSÉES

Au regard des exemples étrangers précités, la situation française en matière d'immigration professionnelle peut être qualifiée de situation de « transition ». Le changement de cap voulu par le gouvernement en matière d'immigration professionnelle est clair. Le recours à des outils visant à organiser, en relation avec les pays d'origine, une immigration de travail progresse. Pour autant, il convient de gérer l'héritage du passé, celui d'entreprises qui emploient de bonne foi des salariés de manière régulière, mais munis de faux documents d'identité et/ou de faux titres de séjour. Cette situation doit être apurée, dans l'intérêt des entreprises et des salariés étrangers concernés.

1. Des régularisations exceptionnelles au titre du travail, en contrepartie d'engagements des entreprises

L'article 40 de la loi n° 2007-1631 du 20 novembre 2007 relative à la maîtrise de l'immigration, à l'intégration et à l'asile, adopté à l'initiative de notre collègue député Frédéric Lefebvre, prévoit une admission exceptionnelle au séjour sur la base d'une carte de séjour temporaire portant la mention « salarié ». Il prévoit donc, selon les termes de la circulaire d'application (IMI/N/08/00012/C) en date du 7 janvier 2008, la possibilité de « régularisation, au cas par cas, des ressortissants des pays tiers à l'Union européenne qui, compte tenu de leurs compétences professionnelles très recherchées, sont susceptibles de s'intégrer pleinement, par leur travail, à la société française ».

Or les régularisations doivent obéir à deux conditions :

- celle de qualifications et/ou d'expérience professionnelles dans l'un des métiers limitativement énumérés, figurant dans une liste régionale, qui correspond à la liste des métiers en tension ouverts à l'immigration économique sans que la situation du marché du travail soit opposable. Pour un ressortissant d'un État lié à la France par un accord bilatéral de gestion concertée des flux migratoires dûment ratifié5(*), les métiers supplémentaires éventuellement ouverts en vertu ce cet accord doivent également être pris en compte ;

- celle d'un engagement de l'employeur à proposer au salarié un contrat de travail à durée indéterminée - ou, à titre exceptionnel, à durée déterminée mais d'une durée supérieure à un an - au titre d'un des métiers figurant dans la liste précitée.

En l'espèce, les métiers ouverts à l'immigration professionnelle pour les ressortissants des États tiers à l'Union européenne, sans que la situation du marché du travail ne soit opposable, correspondent à des emplois qualifiés. Les préfectures interrogées par votre rapporteur spécial sur les modalités de mise en oeuvre de l'article 40 de la loi relative à la maîtrise de l'immigration, à l'intégration et à l'asile ont toutes fait valoir que ce dispositif ne pouvait s'appliquer aux demandes de régularisation déposées sur un motif économique par des ressortissants étrangers en situation irrégulière, puisque ceux-ci occupaient dans leur très grande majorité des emplois peu qualifiés, dans le domaine notamment du bâtiment, du nettoyage et de la restauration.

La procédure aurait concerné environ 400 dossiers jusqu'à présent, sur environ un millier de demandes formulées. En effet, une disposition de la circulaire offre des marges de manoeuvre aux préfets pour règlement des difficultés au cas par cas6(*).

Mais la question de l'adéquation du dispositif aux entreprises et aux salariés concernés est posée, lorsqu'il s'agit d'apurer une situation héritée d'un passé, pendant lequel l'immigration du travail était devenue marginale dans la politique de notre pays, et ne faisait donc pas l'objet d'une organisation adaptée.

La mise en oeuvre par l'administration des dispositions votées par le Parlement doit tenir compte des entreprises et des métiers concernés par la problématique d'une régularisation par le travail, bassin d'emploi par bassin d'emploi. Certains bassins d'emploi en région parisienne peuvent, en effet, être sous tension, même dans des métiers peu qualifiés, où l'offre de travail n'est pas aujourd'hui satisfaite par des ressortissants français ou étrangers en situation régulière.

Un tel assouplissement devrait avoir comme contrepartie un engagement des fédérations professionnelles concernées à mieux tenir compte des prescriptions législatives tenant à faire vérifier les titres de séjour de leurs salariés et à s'inscrire dans la nouvelle politique en faveur de l'immigration du travail du gouvernement. Certains secteurs particulièrement concernés par les demandes de régularisation doivent aussi pouvoir engager des actions visant à résoudre les tensions de recrutement grâce à une meilleure attractivité de leurs métiers.

Le nombre total d'entreprises et de salariés susceptibles d'être concernés n'est pas connu, par définition, mais semble moins important que certaines estimations parues dans les médias pour le secteur de la restauration.

2. Appliquer strictement l'obligation de vérification préalable des titres de séjour

Il revient aux entreprises d'appliquer désormais de manière stricte les dispositions qui leur font obligation de demander la vérification en préfecture des titres de séjour du ressortissant étranger qu'elles souhaitent embaucher. Cette demande doit être adressée au moins deux jours ouvrables avant la date d'effet de l'embauche. Le préfet notifie sa réponse par courrier, télécopie ou courrier électronique dans un délai de deux jours ouvrables à compter de la réception de la demande. A défaut de réponse, l'obligation est réputée accomplie.

Comme le font valoir certaines fédérations professionnelles, cette obligation de vérification préalable pourrait s'appliquer aussi aux organismes sociaux qui ouvrent des droits aux personnes concernées, ainsi qu'à l'ANPE.

III. UN CHANGEMENT DE CAP POLITIQUE EXPRIMÉ PAR TROIS PRIORITÉS DISTINCTES

Selon le rapport au Parlement sur les orientations de la politique de l'immigration de décembre 2007, établi en application de l'article L. 111-10 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, « l'immigration économique est celle qui participe à la prospérité économique de la France ». Et le rapport précise que : « du côté de l'économie de l'offre, est favorable à la prospérité économique l'immigration d'actifs humains de grande valeur qui enrichissent le capital humain au service du développement et la croissance économique (immigration de matière grise, de très hautes qualifications, d'entrepreneurs) et de personnes dont l'employabilité en France est telle qu'ils rencontreront effectivement et durablement l'offre d'emplois du marché interne du travail ou créeront leur propre emploi, permettant ainsi le plein déploiement de l'offre de biens et services au bénéfice de l'ensemble des personnes vivant en France ».

Le ratio comptable pourrait comprendre selon ce même rapport :

- au dénominateur la totalité des premières admissions au séjour pour des durées au moins égales à un an, sauf les admissions d'étudiants, les admissions au statut de réfugié, les admissions d'étrangers malades, en y ajoutant tous les changements de statut d'étrangers autorisés précédemment à séjourner en France en qualité d'étudiants ;

- au numérateur, parmi les seuls titres dénombrés au dénominateur, les premières admissions au séjour pour motifs « économiques » (cartes compétences et talents, actifs non salariés, scientifiques, artistes, salariés, salariés en mission, titres pluriannuels de saisonnier), les visiteurs, les admissions au séjour, sur d'autres motifs, d'étrangers dont le niveau d'employabilité en France est supérieur à un minimum, à définir.

En conséquence, l'objectif d'accroître l'immigration professionnelle est triple :

positionner la France dans le recrutement des talents, accélérateurs de croissance ;

trouver des ressources complémentaires au marché du travail national face à certaines pénuries de main d'oeuvre ;

professionnaliser les ressortissants étrangers venus en France pour motif familial.

A. POSITIONNER LA FRANCE DANS LE RECRUTEMENT DES TALENTS, ACCÉLÉRATEURS DE CROISSANCE

1. Un objectif incarné en large partie par la carte « compétences et talents »

L'article 15 de la loi n° 2006-911 du 24 juillet 2006 relative à l'immigration et à l'intégration a créé, comme cela existe dans d'autres pays, une carte de séjour, dite « compétences et talents », qui peut être accordée à un « étranger susceptible de participer, du fait de ses compétences et de ses talents, de façon significative et durable au développement économique ou au rayonnement, notamment intellectuel, scientifique, culturel, humanitaire ou sportif de la France et du pays dont il a la nationalité ». Cette carte est donc l'outil dont notre pays a souhaité se doter pour assurer la prospection de talents à l'échelle mondiale.

Ses critères d'attribution ont été définis par une commission, présidée par M. Pierre Bellon, président directeur général du groupe SODEXHO. Nommés le 10 décembre 2007 par arrêté ministériel, près d'un an et demi après la promulgation de la loi précitée, ses membres ont délibéré le 11 décembre 2007 des critères d'attribution de la carte.

Il convient de préciser que cette carte n'est pas le seul outil d'attractivité : d'autres cartes, notamment celle relative aux « salariés en mission », ont été créées dans la même loi et permettent d'alléger les formalités pour les cadres détachés par leur entreprise dans notre pays.

2. Le risque de « pillage des cerveaux », pris en compte par la France, l'est très peu par ses concurrents étrangers

La carte « compétences et talents » est volontairement restrictive pour les ressortissants des pays de la zone de solidarité prioritaire (ZSP), en termes de durée (trois ans non renouvelables), mais aussi parce que le demandeur doit porter un projet de « codéveloppement » avec son pays d'origine, afin de ne pas prêter le flanc à la critique d'un « pillage des cerveaux ».

Ce risque n'est pas réellement pris en compte par les autres pays disposant d'outils du même type, et avec lesquels la France est en concurrence pour attirer des talents du monde entier. Ainsi, selon la note précitée de la direction générale du trésor et de la politique économique, « la liberté de circulation est un concept qui est au coeur de l'identité américaine. Les Américains sont conscients d'avoir les meilleures universités du monde, un système économique extrêmement compétitif malgré certains soubresauts, des pôles de recherche attractifs. Il leur parait donc normal que des hommes et des femmes du monde entier viennent tenter de saisir les opportunités qui s'offrent à eux aux États-Unis, quitte à ce que ces derniers repartent par la suite dans leurs pays d'origine ».

En Allemagne ou en Espagne, il n'existerait pas davantage de réflexion particulière concernant un « pillage des cerveaux ». A l'inverse, au Royaume-Uni, dans certains secteurs particuliers, des règles spécifiques ont été introduites. Dans le domaine de la santé, un code de bonnes pratiques a été introduit en 2001 pour le recrutement international des docteurs et infirmières. Ce code interdit aux organismes publics de santé de recruter à l'international, sauf si un accord spécifique existe avec le gouvernement étranger. Depuis cette date, selon la direction générale du trésor et de la politique économique, le recrutement « agressif » de professionnels de santé aurait considérablement diminué, grâce notamment un investissement plus important dans la formation des personnels médicaux au Royaume-Uni.

En Australie, dans le même secteur de la santé, la « National Health Workforce Strategy » vise à réduire également le recrutement de migrants par la formation de personnels en nombre suffisant. Mais, malgré des efforts, l'Australie resterait marquée par une pénurie des personnels de santé. Selon l'OCDE, plus de 30 % des médecins et plus de 20 % du personnel infirmier actifs en Australie seraient d'origine étrangère.

Tous les pays d'émigration, même en Afrique, ne perçoivent d'ailleurs pas le phénomène avec la même acuité. Le « pillage des cerveaux » ne fait ainsi pas polémique au Bénin, alors que la question est sensible au Sénégal. En la matière, le nombre de migrants est sans doute une variable essentielle.

B. L'IMMIGRATION, RESSOURCE COMPLÉMENTAIRE DU MARCHÉ DU TRAVAIL NATIONAL FACE À CERTAINES PÉNURIES DE MAIN D'oeUVRE

1. Un lien entre besoins de recrutement dans certains secteurs et immigration

En Espagne, l'immigration est directement reliée à la situation du marché de l'emploi : le phénomène est apparu quand le marché du travail national a cessé de disposer de la main d'oeuvre suffisante et disponible pour occuper les postes de travail offerts. Dans ce cadre, les agents économiques ont dû recourir aux marchés de l'emploi à l'étranger.

Aussi la question peut-elle se poser en France dans certains secteurs économiques qui présentent des difficultés de recrutement, et pour certains métiers. Cette question a été longtemps occultée par la persistance d'un fort taux de chômage.

Pourtant, selon un rapport du ministère de l'économie, des finances et de l'emploi du 14 janvier 2006 intitulé « Immigration sélective et besoins de l'économie française », les projections à moyen terme font apparaître des besoins de recrutement importants dans certains secteurs et certains métiers. Ces besoins de recrutement proviennent à la fois de la croissance de l'emploi et des flux de départs à la retraite.

Les créations toucheraient aussi bien des métiers peu qualifiés que des métiers très qualifiés : les services aux particuliers (+ 416.000 emplois d'ici 2015), le transport et le tourisme (+ 225.000 emplois), le commerce (+ 196.000 emplois dont 135.000 peu qualifiés) et le bâtiment et des travaux publics (+ 116.000 emplois) seraient les principaux créateurs d'emplois peu qualifiés, alors que les métiers de la santé (+ 304.000 emplois dont plus de la moitié qualifiés), l'informatique (+ 149.000 emplois) et la gestion (+ 197.000 emplois dont au moins 131.000 qualifiés) seraient créateurs nets d'emplois qualifiés.

Les besoins de recrutement pour remplacer les départs à la retraite devraient être concentrés dans quelques secteurs, notamment dans des secteurs en croissance : bâtiment et travaux publics (413.000 départs à la retraite d'ici 2015), tourisme et transport (444.000 départs), gestion-administration (641.000 départs), commerce (453.000 départs), les services aux particuliers (790.000 départs) et la fonction publique (500.000 départs).

La concomitance, dans certains secteurs, d'une croissance de l'emploi significative, et d'un nombre de départs à la retraite important au cours des prochaines années rend le recours à une immigration professionnelle nécessaire.

2. L'immigration professionnelle, une solution de complément

La plupart des fédérations professionnelles rencontrées par votre rapporteur spécial rappellent la nécessité d'une immigration économique organisée, tout en soulignant que celle-ci ne vient que dans un second temps, y compris s'agissant des emplois peu qualifiés, afin de ne pas affaiblir les initiatives prises pour amener à l'emploi ceux qui en sont les plus éloignés. La fédération française du bâtiment, et celle des entreprises de propreté, ont ainsi rappelé qu'elles avaient développé des actions pour attirer dans leurs entreprises des publics en difficulté, auxquels elles estiment offrir des perspectives. Elles considèrent qu'il y a encore beaucoup à faire dans ce domaine. Il convient également de rappeler que, selon l'OCDE, le taux de chômage touchant les étrangers en situation régulière s'établissait en France en 2005 à 17,8 %, contre 8,8 % pour les nationaux, soit un taux deux fois supérieur.

L'immigration professionnelle ne constitue donc pas une solution de premier rang au problème des recrutements des branches professionnelles, qui doivent également s'organiser pour participer à l'intégration, sur un plan économique, des populations jeunes en difficulté, et souvent issues d'ailleurs de l'immigration. En matière d'emploi saisonnier, les départements recherchent de plus en plus à employer la main d'oeuvre locale, à commencer par les bénéficiaires du RMI.

C'est à l'aune de cette préoccupation que prend son sens la discussion par le Parlement d'un quota annuel d'immigration professionnelle, afin que les flux migratoires soient adaptés à la situation de l'emploi des personnes peu qualifiées déjà présentes sur le marché du travail, pour de ne pas pénaliser les efforts réalisés en faveur de l'intégration économique de ces catégories.

C. LA NÉCESSAIRE PROFESSIONNALISATION DES RESSORTISSANTS ÉTRANGERS VENUS EN FRANCE POUR MOTIF FAMILIAL

1. Une prise de conscience forte des pouvoirs publics

Comme l'a souligné M. Brice Hortefeux, ministre de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du développement solidaire, au cours de sa conférence de presse du 19 juin 2008, le chômage des ressortissants étrangers en situation régulière (hors UE) serait le triple de celui des Français, avec des différences fortes selon les nationalités. D'après une enquête publiée en décembre 2007 par le ministère du travail, 93 % des femmes venues au titre du regroupement familial ne seraient pas sur le marché du travail. Quant aux hommes venus au titre du regroupement familial, seuls 40 % travailleraient ou rechercheraient un emploi.

2. La nécessité d'agir en faveur de l'emploi des migrants dès leur arrivée

Les éléments rappelés ci-dessus soulignent la nécessité d'une action volontariste au profit de l'intégration professionnelle des primo-arrivants.

Assurément, ceci relève des instruments généraux de la politique de l'emploi, mais aussi d'une action plus ciblée, spécifique, dans le cadre du contrat d'accueil et d'intégration qui comprend un volet linguistique, mais pas encore de démarche concrète en matière économique. C'est dès l'arrivée dans notre pays que doit être organisé un parcours d'accès à l'emploi des migrants autorisés à demeurer sur notre sol au titre du regroupement familial.

Dans cette perspective a été présenté un plan de mobilisation des primo-arrivants pour l'aide à la personne, afin d'orienter 10.000 ressortissants étrangers en situation régulière vers les métiers de l'aide à la personne.

CHAPITRE DEUX : DES RÉSULTATS DEPENDANT D'ADMINISTRATIONS GLOBALEMENT TROP ATTENTISTES

Malgré de premiers résultats encourageants, liés aux migrations des ressortissants des nouveaux États membres, le ministère de l'immigration, de l'identité nationale, de l'intégration et du développement solidaire reste confronté à un écart significatif entre la volonté politique d'un changement de cap en matière d'immigration professionnelle et la nécessité de passer, pour la mise en oeuvre de cet objectif, par des administrations aux cultures de travail très diverses, parfois contradictoires, sur lesquelles il n'a pas toujours une complète autorité. Or ce ministère s'est fixé, ce que votre rapporteur spécial tient à souligner, pour l'en féliciter, une obligation de résultat.

Dans un courrier en date du 9 juin 2008, M. Brice Hortefeux, ministre de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du développement solidaire, a répondu aux remarques de votre rapporteur spécial formulées lors de l'examen du budget 2008 sur l'absence d'indicateur relatif à l'immigration économique : « en ce qui concerne votre demande tendant à ajouter un indicateur relatif à l'immigration économique, je projette d'intégrer (...) un indicateur relatif à l'immigration du travail : « pourcentage des étrangers admis au titre de l'immigration du travail (hors nouveaux États membres de l'Union européenne) ». Cet objectif stratégique nous permettra de suivre l'objectif fixé par le Président de la République qui portera l'immigration économique à 50 % du flux total des entrées à fin d'installation durable en France ». Le Parlement disposera donc de la possibilité d'évaluer les résultats de l'action du ministère de l'immigration.

Depuis le 1er janvier 2008, le ministère dispose d'une administration et d'un budget. Mais il s'agit de moyens resserrés : 609 agents et 632 millions d'euros de crédits de paiement7(*), pour une triple mission : contrôler les flux migratoires, promouvoir l'immigration professionnelle et réussir l'intégration des immigrés légaux.

L'administration du ministère de l'immigration, de l'identité nationale, de l'intégration et du développement solidaire est une administration d'état-major. Elle a une autorité partagée sur un certain nombre de services déconcentrés, jamais une autorité directe ou exclusive, à l'exception de la tutelle dont elle dispose sur l'ANAEM (dont les dépenses se seraient établies, selon le projet annuel de performances de la mission « Immigration, asile et intégration » pour 2008, à 158,7 millions d'euros de crédits de paiement en 2007, en faveur essentiellement de l'intégration des ressortissants étrangers primo-arrivants).

La gestion de l'immigration professionnelle repose nécessairement sur ces services déconcentrés, en France et à l'étranger, ainsi que sur une pluralité de partenaires. Ainsi, concourent notamment à cette action, outre le bureau de l'immigration professionnelle de l'administration centrale du ministère, les préfectures, à travers leurs directions de la réglementation et des étrangers, les bureaux de la main d'oeuvre étrangère des directions départementales du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle (DDTEFP), les consulats et les missions économiques, mais aussi potentiellement l'ensemble du réseau français à l'étranger, ainsi que les plateformes régionales de l'ANAEM.

L'ANPE devrait aussi participer à cette politique sur un plan opérationnel. Or celle-ci n'a pas engagé à ce stade d'action significative, alors que sa contribution sera essentielle.

Les effectifs dédiés à l'immigration professionnelle apparaissent peu nombreux, mais disséminés dans des administrations au fonctionnement très différent. Cette situation française reste différente de l'exemple britannique, où une agence est compétente pour l'ensemble de la chaîne de l'immigration : la future UK border Agency devrait être constituée en 2008 à partir de la Border and Immigration Agency (BIA), agence de l'immigration britannique, et de la UKVisas, agence des visas britanniques.

Globalement, le contrôle sur pièces et sur place donne à votre rapporteur spécial le sentiment d'une administration française globalement attentiste. Ce sentiment correspond à un comportement administratif qui privilégie une logique de guichet, de réponse à des demandes et des dossiers, plutôt qu'une démarche plus active, de prospection, de recherche, de démarchage, puis de sélection d'immigrants économiques, qualifiés ou non. Il y a certes des freins à l'action des services, que votre rapporteur spécial a soulignés, et qu'il convient de lever. Mais il y a trop souvent une « attente de la circulaire », qui prive les administrations de l'immigration économique de toute initiative : il n'existe ainsi aujourd'hui sur les sites Internet des consulats français à l'étranger aucune rubrique intitulée « travailler en France » ! La communication des préfectures sur les démarches à accomplir est encore perfectible : la compréhension par les ressortissants étrangers et les entreprises des mécanismes de l'autorisation de travail est limitée.

En conséquence, votre rapporteur spécial considère qu'il sera difficile d'obtenir des résultats probants, en ligne avec l'objectif du Président de la République de 50 % d'immigration économique, avant 2010. Encore faut-il que les services de l'État se mettent en mouvement. Votre rapporteur spécial souhaite donc proposer quelques leviers d'amélioration.

I. DES INSTRUMENTS NOUVEAUX DONT LE DÉVELOPPEMENT EST NÉCESSAIREMENT PROGRESSIF

Depuis 1974, les gouvernements successifs ont diminué voire interrompu l'immigration par le travail. Il faut donc la rétablir en produisant de nouveaux instruments, sur lesquels il convient de développer une communication de qualité vis-à-vis des ressortissants étrangers potentiellement concernés, et une information adaptée en direction de nos entreprises.

La mise en oeuvre de ces instruments est nécessairement progressive, ce d'autant plus que la mobilisation des services concernés est loin d'avoir atteint son niveau maximum.

Les premiers résultats tangibles d'une politique de l'immigration économique qui serait parvenue à « maturité » doivent pouvoir advenir en 2010.

A. UNE PALETTE DE CARTES ET DE PROCÉDURES À DESTINATION DE L'IMMIGRATION DE TRAVAIL DEVENUE TRÈS (TROP ?) LARGE

1. Une palette de cartes à destination de l'immigration de travail trop diversifiés, au risque d'une cannibalisation de certaines cartes

Depuis loi n° 2006-911 du 24 juillet 2006 relative à l'immigration et à l'intégration, plusieurs nouvelles cartes ou dispositif ont été créées qui permettent de prendre en compte des problématiques économiques. Outre la carte « compétences et talents », et la carte « salarié en mission », dont 440 ont été délivrées depuis le 1er janvier 2008, il existe ainsi des dispositifs visant à favoriser le travail des scientifiques étrangers (carte d'un an maximum renouvelable) et des étudiants étrangers, en les autorisant à travailler à temps partiel durant leurs études, et en leur permettant surtout de rester sur le territoire pour trouver un emploi correspondant à une premier expérience professionnelle.

En principe, chaque dispositif vise un public différent. Il en est ainsi d'un nouveau dispositif, prévu par l'article 32 du projet de loi de modernisation de l'économie, permettant de délivrer une carte de résident à un étranger qui apporte une contribution économique exceptionnelle à la France. On vise ici des investisseurs particulièrement importants, catégorie qui est également visée par la carte « compétences et talents ».

Cette carte « généraliste » se recoupe en partie avec les dispositifs prévus en faveur des étudiants terminant leurs études, qui ont déjà bénéficié d'un assouplissement de l'accès au séjour et à l'emploi par la loi du 24 juillet 2006 précitée, et qui sont pour certains assurément des talents. De même, les scientifiques pourraient être concernés par la carte « compétences et talents », mais semblent préférer le dispositif spécifique qui leur est destiné.

Une très large palette de cartes à destination de l'immigration de travail

La carte de séjour temporaire portant la mention « salarié », délivrée sur présentation d'un contrat de travail d'une durée égale ou supérieure à douze mois conclu avec un employeur établi en France.

La carte de séjour temporaire portant la mention « travailleur temporaire », délivrée sur présentation d'un contrat de travail d'une durée inférieure à douze mois.

La carte de séjour temporaire portant la mention « travailleur saisonnier », d'une durée maximale de trois ans renouvelable. Elle s'adresse à l'étranger qui s'engage à maintenir sa résidence hors de France et est titulaire d'un ou plusieurs contrats de travail saisonnier dont la durée cumulée ne peut excéder six mois sur douze mois consécutifs.

La carte de séjour temporaire portant la mention « salarié en mission », d'une durée maximale de trois ans renouvelable, pour les étrangers détachés par un employeur établi hors de France lorsque ce détachement s'effectue entre établissements d'une même entreprise ou entre entreprises d'un même groupe.

La carte de séjour temporaire « profession artistique et culturelle » d'une durée maximale d'un an renouvelable. Ce titre permet à son titulaire d'exercer une activité artistique en qualité de salarié.

La carte de séjour « Communauté européenne » portant la mention : « toutes activités professionnelles ». Cette carte permet d'exercer toute activité professionnelle salariée.

L'autorisation provisoire de travail, d'une durée maximum de douze mois renouvelables, qui peut être délivrée à l'immigré appelé à exercer chez un employeur déterminé une activité présentant par sa nature ou les circonstances de son exercice un caractère temporaire, ne relevant pas des autres autorisations de travail.

Les autorisations assortissant la reconnaissance d'un droit au séjour

La carte de résident valable dix ans et renouvelable de plein droit. Ce titre unique permet de séjourner et de travailler en France sans limitation professionnelle ou géographique.

La carte de séjour « compétences et talents ». D'une durée de trois ans renouvelable, elle s'adresse aux étrangers susceptibles de participer, du fait de leurs compétences et de leurs talents, de façon significative au développement économique ou au rayonnement de la France et de leur pays.

La carte de séjour temporaire portant la mention « étudiant ». L'étranger titulaire d'un tel titre de séjour est autorisé à exercer toute activité salariée sur le territoire métropolitain, à titre accessoire, dans la limite d'une durée annuelle de travail égale à 964 heures. La même règle s'applique à l'étranger titulaire d'une autorisation provisoire de séjour, jusqu'à la conclusion du contrat correspondant à sa première expérience professionnelle.

La carte de séjour temporaire « scientifique » d'une durée maximale d'un an renouvelable. Elle permet à son titulaire d'exercer une activité scientifique ou de recherche uniquement dans l'établissement ou l'organisme qui a signé un protocole d'accueil validé par l'administration.

La carte de séjour temporaire « vie privée et familiale » d'une durée maximale d'un an renouvelable. Ce titre unique donne le droit à son titulaire d'exercer toute activité professionnelle de son choix.

Le récépissé de première demande ou de demande de renouvellement d'un titre de séjour portant la mention «autorise son titulaire à travailler.

Par ailleurs, le certificat de résidence réservé aux ressortissants algériens, valable 1 an ou 10 ans, comporte les mêmes droits et limites que la carte de résident ou les cartes de séjour temporaire précitées.

Source : ANAEM

Aussi la multiplication des cartes et des dispositifs conduit-elle à une impression d'enchevêtrement auprès des publics étrangers concernés. Ceci dénote un besoin de clarification des publics cibles pour chacune des cartes. Il convient d'éviter notamment les points de recoupement des différentes cartes, sauf à fusionner les dispositifs applicables aux étudiants sortant de leurs études, aux scientifiques et la carte « compétences et talents ». Un marketing adapté à chacun des publics, et ciblé, doit par ailleurs être mis en oeuvre.

2. La carte « compétences et talents » : des résultats limités qui soulignent la nécessité de certaines adaptations

La carte « compétences et talents » rencontre un succès plus faible qu'escompté. Pour 2008, M. Brice Hortefeux, ministre de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale, et du développement solidaire, avait fixé un objectif de délivrance de 2.000 cartes, 1.000 par le biais des préfectures et 1.000 par le biais des ambassades. L'objectif a été décliné régionalement, et désormais aussi entre les différents postes à l'étranger.

Au 19 juin 2008, seules 44 avaient été délivrées, au 2/3 par le biais des ambassades selon les informations communiquées à votre rapporteur spécial.

Plusieurs raisons expliquent cet insuccès.

La première tient à un certain retard dans la mise en oeuvre de la carte, et à une promotion insuffisante, voire quasi-nulle à l'exception de certains consulats, réalisée par les postes à l'étranger. Or la répartition des objectifs entre préfectures et consulats (50-50) ne correspond pas au public cible de la carte, qui se trouve évidemment pour l'essentiel à l'étranger. C'est donc d'abord des ambassades que dépendra le succès de la carte. Force est de constater qu'elles n'ont pas encore complètement « joué le jeu », d'où l'organisation d'une réunion de sensibilisation d'une trentaine d'ambassadeurs le 2 juin 2008.

La deuxième raison tient à la grande richesse des cartes existantes, et à la création concurrente, selon les préfectures, de cartes à destination des étudiants et des scientifiques.

La troisième raison tient au caractère restrictif des critères d'attribution de la carte actuelle. Pas moins de 13 cas de figures précis sont prévus8(*). Pour la carte « compétences et talents » n'a pas ainsi été retenue la procédure en vigueur dans d'autres pays d'anglo-saxons d'une sélection fondée sur un système « à points ». Surtout, les dispositions applicables aux ressortissants des pays de la zone de solidarité prioritaire sont aujourd'hui dissuasives : une durée de trois ans non renouvelable et la nécessité de présenter, à l'appui de la demande de la carte, un projet de codéveloppement. S'agissant du premier point, le ministère de l'immigration paraît conscient du problème, puisque les accords de gestion concertée des flux migratoires permettent de renouveler la carte au-delà des trois ans. S'agissant du deuxième point, il paraîtrait plus légitime de laisser de la liberté au talent étranger : celui-ci aura visiblement à coeur de porter un jour un projet de codéveloppement, mais il n'est pas évident que cela soit le cas dès son arrivée en France. En réalité, il n'est pas possible de mener deux politiques distinctes avec le même instrument : la carte « compétences et talents » est un outil d'attractivité, pas de codéveloppement. Ce sont les accords de gestion concertée des flux migratoires qui permettent d'éviter les éventuels « pillages des cerveaux ».

D'ici la fin de l'année, si l'atonie dans la demande de la carte « compétences et talents » se confirmait, il conviendrait d'une part d'assouplir les critères d'attribution et de « toiletter » le régime juridique applicable aux ressortissant des pays de la zone de solidarité prioritaire.

B. LES ACCORDS DE GESTION CONCERTÉE DES FLUX MIGRATOIRES

1. Des accords devant encore être ratifiés par le Parlement

Des accords relatifs à la gestion concertée des flux migratoires et au codéveloppement ont été signés jusqu'à présent avec :

- le Sénégal, le 23 septembre 2006, accord complété par un avenant signé le 25 février 2008 ;

- le Gabon, le 5 juillet 2007 ;

- la République démocratique du Congo, le 25 octobre 2007 ;

- le Bénin, le 28 novembre 2007 ;

- la Tunisie, le 28 avril 2008.

Des négociations sont actuellement en cours avec l'Egypte, le Mali ou encore les Philippines. Jusqu'à présent, un seul accord, celui avec le Gabon, a vu sa ratification autorisée le 12 juin 2008 par le Parlement : il faut environ un an pour passer de la signature d'un accord à la ratification. Dès lors, la mise en oeuvre des accords de gestion concertée sera nécessairement progressive.

Il convient de préciser que ces accords s'ajoutent à des accords bilatéraux déjà conclus relatifs à des échanges de jeunes professionnels. Une douzaine de pays ont conclu un tel accord avec la France : Argentine, Bulgarie, Canada, Estonie, États-Unis, Hongrie, Maroc, Nouvelle-Zélande, Pologne, Roumanie, Sénégal, Slovaquie, Tunisie. Ils permettent des embauches réciproques, de jeunes Français dans les pays étrangers et de jeunes ressortissants étrangers en France, âgés de 18 à 35 ans révolus, titulaires d'un diplôme correspondant à la qualification requise pour exercer l'emploi proposé ou possédant une expérience professionnelle dans le domaine d'activité concernée. Les jeunes professionnels doivent avoir un niveau de connaissance suffisant du français. Ils bénéficient d'un contrat de travail à durée déterminée de 3 à 12 mois.

Le premier accord ratifié reprend les principaux outils de gestion de l'immigration proposés par la France. Les accords à venir devraient progressivement s'enrichir de dispositions plus novatrices. Ils pourraient en être ainsi de dispositions visant à laisser aux administrations des pays d'origine une partie de la présélection des candidats à l'immigration de travail, et de validation des acquis professionnels.

2. Une préférence de votre rapporteur spécial pour des accords préférentiels avec les pays francophones

Pour la suite, votre rapporteur spécial rappelle sa préférence pour le développement prioritaire d'accords de gestion concertée avec les pays francophones : les liens tissés avec notre pays exigent évidemment un traitement préférentiel, qui constitue aussi l'intérêt bien compris de la France. Les ressortissants de ces pays ont, en effet, une maîtrise linguistique certes parfois perfectible, mais qui devrait leur permettre de s'intégrer plus facilement sur le marché du travail que des ressortissants étrangers non francophones.

C. UNE ÉVALUATION NOUVELLE DES MÉTIERS SOUS TENSION

1. Des listes de métiers sous tension, déclinées par région

Le comité interministériel de contrôle de l'immigration (CICI) du 7 novembre 2007, réuni sous la présidence du ministre de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du développement solidaire, a approuvé deux listes de métiers connaissant des difficultés de recrutement et, pour lesquels la situation de l'emploi ne sera pas opposée, l'une ouverte aux ressortissants des nouveaux États membres, en application du principe de préférence communautaire, l'autre aux ressortissants de pays tiers à l'Union européenne, publiées dans une circulaire du 20 décembre 2007 et un arrêté ministériel du 18 janvier 2008.

Ces deux listes ne posent pas de difficultés aux services de l'État, qui ont le plus souvent contribué à leur réalisation. Certaines directions départementales du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle ont, en effet, rencontré en 2007 les fédérations professionnelles pour constituer la liste des métiers en tension. Certains services signalent toutefois qu'il pourrait être éventuellement nécessaire de réfléchir sur les métiers de la restauration de spécialité (ex. : cuisine thaï, indienne etc...) pour lesquels les professionnelles disent ne pas trouver de « bons candidats » en France et ne pas connaître de centres de formation assurant ce genre de prestations.

La liste de métiers ouverts aux ressortissants des États membres de l'Union européenne soumis à des dispositions transitoires devrait être d'application restreinte, puisque les restrictions à la libre circulation des salariés, ressortissants de l'Estonie, la Lettonie, la Lituanie, la Hongrie, la Pologne, la République tchèque, la Slovaquie et la Slovénie, soumis dès lors à autorisation de travail, devraient être levées au cours du second semestre 2008. Elle ne concernerait plus que la Roumanie et la Bulgarie.

Une première liste, établie le 29 avril 2006, concernait 61 métiers connaissant des difficultés de recrutement. Elle a été complétée dans la circulaire du 20 décembre 2007 de 89 métiers supplémentaires permettant ainsi aux ressortissants des nouveaux États membres d'exercer en France une activité salariée dans 150 métiers sans que la situation de l'emploi ne leur soit opposable. Ces métiers représentent 40 % du total des offres d'emploi enregistrées par l'ANPE en 2006.

La liste de métiers ouverts aux ressortissants de pays tiers est établie par métiers, mais aussi par zones géographiques. En application du principe de préférence communautaire, elle est plus limitée que celle ouverte aux ressortissants des nouveaux États membres dont elle constitue un sous-ensemble.

Une liste de 30 métiers a ainsi été adoptée dont six valent pour l'ensemble des régions de la France métropolitaine (cadre de l'audit et du contrôle comptable, informaticien d'études, informaticien expert, chargé d'études techniques du bâtiment, chef de chantier du BTP, conducteur de travaux du BTP). Les autres métiers ne sont accessibles sans que soit opposable la situation de l'emploi que dans certaines régions. Cette liste des métiers n'est pas ouverte aux ressortissants algériens et tunisiens qui sont régis par des conventions bilatérales spécifiques.

2. La prise en compte des besoins économiques exige des adaptations constantes

Les listes de métiers sous tension existent dans la plupart des pays ouverts à l'immigration économique.

Elles ne peuvent être adaptées aux besoins des entreprises qu'à plusieurs conditions.

Tout d'abord, la déclinaison régionale des listes de métiers n'est pas toujours suffisante. Ainsi, pour les métiers les moins qualifiés, où la mobilité géographique est faible, une analyse complémentaire par bassin d'emploi peut être nécessaire pour mesurer les tensions observées dans certains métiers.

En termes de méthodologie, les indicateurs de « tension » qui consistent à mettre en perspective les offres et les demandes d'emploi doivent être complétés par des analyses plus qualitatives en relation avec les entreprises. L'expérience montre qu'une demande d'emplois supérieure à l'offre ne suffit pas à établir l'absence de difficulté de recrutement. Encore faut-il connaître la réelle employabilité des demandeurs d'emploi enregistrés.

Enfin, et surtout, les listes de métiers en tension doivent être actualisées très régulièrement, si possible sur une base annuelle : le contexte économique et les besoins de main d'oeuvre d'une industrie particulière évoluent très rapidement. Si l'immigration professionnelle vise à répondre aux difficultés de recrutement des entreprises, les listes doivent pouvoir évoluer en fonction de la demande des entreprises.

C'est en raison de ces enjeux, et des difficultés rencontrées, que le Canada a été conduit à abandonner les listes de métiers. Celles-ci ouvraient la porte à la fraude et à de fausses déclarations sur les métiers exercés. Le système avait, en outre, créé de fausses attentes pour certains nouveaux arrivants pensaient exercer obligatoirement leur profession. Aussi, depuis 2002, les listes de métier ont-elles été remplacées par une grille qui évalue le « capital humain » des candidats à l'immigration et l'intégration.

II. LES FREINS PERSISTENT : DES PROCÉDURES LOURDES, LONGUES ET COÛTEUSES

L'autorisation de travail des ressortissants étrangers en provenance de pays tiers et pour les nouveaux États membres soumis à un régime transitoire, qu'il s'agisse de changement de statut ou d'introduction de travailleurs, constitue encore aujourd'hui une procédure longue et complexe, dont le régime juridique précis est défini par la circulaire n° DPM/DMI2/2007/323 du 22 août 2007. Sur ce régime de l'immigration professionnelle pèse de surcroît une fiscalité inadaptée, à l'encontre de l'objectif poursuivi par le gouvernement : faciliter l'immigration économique légale.

La lourdeur de la chaîne administrative explique dans une large mesure, pour les ressortissants des nouveaux États membres, l'émergence des interventions dans le cadre de la prestation de services internationale, qui constitue une modalité de contournement de la procédure d'autorisation de travail, avec un risque élevé de fausses sous-traitances et donc de travail illégal. Elle explique dans une moindre mesure la persistance dans certains secteurs économiques, et pour des entreprises de petite taille, du recours à des travailleurs en situation irrégulière.

Le taux de refus des autorisations de travail demeure significatif, même s'il n'existe pas de statistique globale à ce sujet, ce qui prouve encore une fois malheureusement les faiblesses de l'informatique de l'État et l'incapacité à disposer de tableaux de bord précis pour évaluer une politique9(*). On attendrait pour la fin de l'année 2008 une application informatique relative à la main d'oeuvre étrangère.

Les directions du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle interrogées par votre rapporteur spécial disposent de chiffres tendant à montrer que les refus sont plus élevés pour les demandes d'introduction de travailleurs étrangers directement dans notre pays, que pour les changements de statut.

Elles soulignent aussi que la prise en compte des attentes du monde économique ne les conduit pas à négliger la lutte contre les filières d'immigration irrégulière de salariés, ni à faire preuve d'une moindre vigilance envers les risques de dumping social, non plus qu'à renoncer à affirmer le principe de la recherche d'emploi prioritaire sur le marché du travail national et communautaire qui est à la base de tous les systèmes européens de régulation des flux migratoires de travail.

A. DES PROCÉDURES INDÉNIABLEMENT LOURDES

La procédure d'autorisation d'un travail d'un ressortissant étranger est une procédure dérogatoire par rapport à l'acte d'embauche d'un travailleur français ou d'un travailleur étranger disposant d'un titre de séjour lui donnant le droit de travailler. La circulaire précitée du 22 août 2007 énumère, sauf exceptions, six critères pour l'examen d'une demande d'autorisation de travail. Elle est considérée par de nombreuses branches professionnelles comme dissuasive pour les introductions de travailleurs étrangers.

1. Les six critères d'examen pour les autorisations de travail

Le dossier, déposé par l'employeur potentiel, est instruit par le service ou bureau de main d'oeuvre étrangère des directions départementales du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle.

Les six critères d'examen sont les suivants :

- la situation de l'emploi, hormis les cas de plus en plus nombreux où celle-ci n'est pas opposable (grâce à la constitution de listes de métiers en tension, cf infra). La procédure vise à vérifier la réalité et le sérieux des recherches de l'employeur pour recruter un candidat déjà présent sur le marché du travail. Il faut en pratique faire valoir le dépôt infructueux, auprès du service public de placement, pendant au moins trois semaines, d'une offre de travail aux mêmes conditions que le contrat de travail du salarié étranger. C'est le plus souvent en fonction de ce critère qu'est refusé une autorisation de travail : la situation du travail dans le bassin d'emploi est prise en compte ;

l'adéquation entre la qualification, l'expérience et, le cas échéant, les diplômes ou titres de l'étranger et les caractéristiques de l'emploi auquel il postule. Les directions départementales du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle sont ainsi invitées à saisir par télécopie ou par courrier électronique les postes consulaires avant toute instruction de leur part du visa long séjour, afin d'obtenir, si nécessaire, un avis sur l'authenticité, le contenu ou la qualité d'un diplôme, dans le délai d'un mois ;

- le respect par le salarié des conditions réglementaires d'exercice de l'activité considérée ;

- le respect par l'employeur de la législation relative au travail et à la protection sociale. L'existence de ces manquements doit être attestée par un document de l'inspection du travail ou d'un organisme chargé du recouvrement des cotisations sociales. Les constats en manquement de la part des inspections du travail constituent une raison fréquente de refus ;

- les conditions d'emploi et de rémunération offertes à l'étranger. Selon la circulaire du 22 août 2007 précitée, ces conditions doivent être comparables à celles des salariés occupant un emploi de même nature dans l'entreprise, ou, lorsque l'entreprise ne comprend aucun autre salarié, dans la même branche professionnelle ;

- le logement, dans l'hypothèse dans laquelle l'employeur ou l'entreprise pourvoient à l'hébergement de l'étranger.

Sur le plan des principes, les critères prévus par la circulaire précitée du 22 août 2007 apparaissent justifiés. Ils traduisent, d'une part, l'idée que l'immigration économique n'est pas une solution de premier rang pour satisfaire les besoins de main d'oeuvre des employeurs, mais une solution de complément et, d'autre part, les risques de dumping social que peut parfois manifester le recours à des travailleurs étrangers.

2. Des précautions nécessaires, mais qui multiplient les vérifications

Dans ces conditions, des précautions s'imposent évidemment. Mais l'ensemble des vérifications prévues fait intervenir des organismes multiples, comme l'inspection du travail pour le contrôle des conditions de travail, les consulats, pour l'examen des diplômes étrangers.

Ces précautions sont de nature à multiplier les demandes d'informations, et les interlocuteurs, et donc à compliquer le dialogue avec l'entreprise, puisque celle-ci a déjà recruté le travailleur étranger, et qu'elle est souvent en besoin de ressources supplémentaires pour faire face à des commandes précises, soumises, contrairement à l'administration, à une condition de délai.

Ceci maintient évidemment le candidat étranger au changement de statut ou à l'émigration dans une situation « d'entre deux » inconfortable. Les critères d'appréciation pour les autorisations de travail pourraient-ils être réduits, par un meilleur ciblage des inspections du travail, ou grâce à une labellisation des entreprises par le biais de leurs fédérations professionnelles ? La question mérite, selon votre rapporteur spécial, d'être posée. Ainsi avait-il avait suggéré au cours de l'examen du budget 2008 de la mission « Immigration, asile et intégration » la création d'un indicateur de simplification administrative...

Il faut, en effet, rappeler que les risques de « dumping social » viennent aujourd'hui moins des procédures d'introduction des travailleurs salariés que les prestations de service internationales, soumises à une simple déclaration de détachement.

3. La multiplicité des guichets après l'autorisation de travail

L'autorisation de travail donnée par la direction départementale du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle n'épuise pas, en outre, la totalité du parcours que l'entreprise et son futur salarié doivent emprunter, qui s'apparente dès lors à une véritable course d'obstacle.

Dans le cas d'un ressortissant étranger déjà présent en France et muni d'un titre de séjour, l'ANAEM convoque l'étranger pour la visite médicale qui doit être passée dans un de ses centres. Ce n'est qu'à l'issue de celle-ci qu'on remet au travailleur étranger le certificat de contrôle médical et le contrat de travail visé.

Pour les travailleurs résidant à l'étranger, la circulaire précitée du 22 août 2007 prévoit, que « dans un souci de simplification administrative et de rapidité, la transmission des informations entre administrations se fasse de manière informatisée ». La mise en place de messageries électroniques entre les services des préfectures, les directions de l'ANAEM et les postes consulaires et diplomatiques est assurément un progrès que l'ensemble des services de l'État plébiscite. L'ANAEM constitue le relais entre les services de l'État en France et les consulats, mais entretient des relations de qualité inégale avec ceux-ci.

Le travailleur étranger doit obtenir un visa du consulat, et, à son arrivée en France, se présenter sur une plate-forme de l'ANAEM pour, d'une part, bénéficier du contrat d'accueil et d'intégration, et d'autre part, faire l'objet d'une visite médicale obligatoire. Le délai d'attente pour les convocations à la visite médicale peut atteindre plus de 4 mois à compter de la délivrance du premier récépissé.

A l'issue de ce contrôle médical, l'ANAEM remet à l'intéressé un certificat de contrôle médical, le contrat de travail visé et devrait remettre, selon les termes de la circulaire précitée, « dans toute la mesure du possible », le titre de séjour de l'étranger. En pratique, et votre rapporteur spécial le regrette, cette organisation, qui devrait être basée sur une convention entre la préfecture et l'ANAEM, n'est que trop rarement mise en place pour des motifs de sécurité, ou de distance entre les services. Le travailleur étranger doit donc se présenter à la préfecture pour y retirer son titre de séjour, ce qui représente pour lui une démarche supplémentaire fastidieuse et une perte de temps précieuse.

Votre rapporteur spécial appelle, en conséquence, à rendre possible la remise du titre de séjour au moment du passage des ressortissants étranger sur les plateformes de l'ANAEM à des fins de simplification administrative. Il s'agit de développer une logique de guichet unique pour les personnes étrangères.

Il s'interroge, par ailleurs, sur l'opportunité de la visite médicale obligatoire réalisée à l'ANAEM. Si un certificat médical s'impose, il paraît pouvoir être réalisé par tout médecin. En réalité, la visite médicale obligatoire constitue la seule source d'information fiable et cohérente s'agissant des chiffres des migrations, notamment professionnelles. C'est pour cette raison qu'elle n'a pas encore été supprimée. Elle devrait pouvoir l'être à l'avenir, du moins dans sa formule actuelle, dès que les statistiques relatives aux migrations pourront être obtenues par d'autres moyens.

B. DES DÉLAIS DE DÉCISION DISSUASIFS POUR LES AUTORISATIONS DE TRAVAIL

La complexité de la procédure d'introduction de travailleurs étrangers explique la longueur des délais, qui se révèle particulièrement dissuasive. Ces délais mettent à l'épreuve la motivation des employeurs à recruter à l'étranger, ou même un ressortissant étranger déjà présent en France, et diminuent l'attractivité de notre pays pour l'immigration professionnelle. Or la réussite d'une politique d'immigration de travail réside pour l'essentiel dans la capacité de l'administration de l'immigration à faire preuve de réactivité face aux besoins des entreprises.

1. Des délais qui peuvent se compter en mois

Selon les témoignages des entreprises, la durée de la procédure peut se compter en mois selon la qualité du dialogue que la direction du travail, de l'emploi, de la formation professionnelle entretient avec la société concernée, et la réactivité de l'inspection du travail. De tels délais sont évidemment excessifs et doivent faire l'objet de tableaux de bord réguliers transmis à l'administration centrale du ministère de l'immigration, de l'identité nationale, de l'intégration et du développement solidaire. Ils s'expliquent par un travers administratif, qui consiste souvent à refuser d'abord l'autorisation de travail, puis, après recours gracieux, à ouvrir le dialogue avec l'entreprise, pour finalement, après explications, accepter le dossier. Cette phase de dialogue aurait vocation à s'ouvrir avant la décision administrative.

2. Rendre le délai de traitement des demandes d'autorisations de travail opposable à l'administration

Votre rapporteur spécial propose de rendre le délai de traitement des demandes d'autorisations de travail opposable à l'administration : faute de réponse de la direction départementale du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle dans un délai de deux mois, l'autorisation serait accordée.

C. UNE FISCALITÉ DE L'IMMIGRATION ÉCONOMIQUE INADAPTÉE

1. La fiscalité applicable aux flux migratoires

Selon les chiffres de la loi de finances initiale pour 2008, les taxes et redevances applicables aux flux de ressortissants étrangers, hors frais applicables aux visas, représenteraient en 2008 de l'ordre de 72 millions d'euros, dont seulement 3 millions d'euros au titre de la contribution spéciale versée par les employeurs de main d'oeuvre en situation irrégulière. Ces taxes et redevances sont acquittées auprès de l'ANAEM par l'achat d'un timbre spécifique. Elles correspondent à un principe encore inabouti d'un autofinancement de l'immigration, et du paiement par les immigrants des services - bien réels - qui leur sont rendus par l'agence.

Les taxes et redevances applicables aux flux réguliers et irréguliers de ressortissants étrangers (hors frais applicables aux visas) en 2008

(en millions d'euros)

Redevance employeur main d'oeuvre étrangère et permanente

7

Taxe applicable lors de renouvellement des autorisations de travail aux travailleurs étrangers

22

Redevance perçue à l'occasion de l'introduction des familles étrangères en France

3

Taxe perçue à l'occasion de la délivrance du premier titre de séjour

22

Taxe applicable aux demandes de validation d'une attestation d'accueil

15

Contribution spéciale versée par les employeurs de main d'oeuvre en situation irrégulière

3

Total

72

Source : annexe « voies et moyens » au projet de loi de finances pour 2008

2. Alors que l'immigration professionnelle représente 9,4 % des titres de séjour délivrés, celle-ci supporte 40 % de la pression fiscale

L'immigration professionnelle fait l'objet d'une double taxation :

D'une part, des redevances représentatives de frais ou des contributions forfaitaires sont dues par les employeurs de main d'oeuvre étrangère. Celles-ci sont au nombre de deux :

- une redevance forfaitaire, dite encore « remboursement forfaitaire », prévue par la loi de finances pour 1975, et l'article R. 341-22 du code du travail, est due pour toutes les autorisations de travail portant sur des durées supérieures à 3 mois, sauf en ce qui concerne les saisonniers agricoles, pour lesquels la redevance est due dès le premier jour. Les montants en sont fixés actuellement par trois arrêtés du 2 juin 2004 fixant le montant des redevances. Le montant de droit commun est de 168 euros ;

- une « contribution forfaitaire », taxe créée par la loi de finances pour 1975, est due de surcroît pour l'emploi de travailleurs dont l'activité salariée en France a une durée supérieure ou égale à 12 mois. Son montant est aujourd'hui fixé par le décret du 25 août 2004. Si le salaire brut est inférieur à 1.525 euros, la taxe est de 893 euros, et de 1.612 euros au-delà ;

D'autre part, une taxe s'applique aux travailleurs pour chaque renouvellement d'autorisation de travail. Elle est fixée à 55 euros.

Au total, alors que l'immigration professionnelle représente 9,4 % des titres de séjour délivrés, celle-ci finance l'ANAEM à hauteur de 40 %. Il y a une disproportion entre son poids relatif dans les flux migratoires et la part de financement public qu'elle représente. Cette répartition de l'effort fiscale ne paraît pas conforme à la politique du gouvernement visant à faciliter l'immigration professionnelle, ce qui devrait conduire en toute logique à moins la taxer.

Répartition des taxes et droits dus lors de l'admission au séjour et au travail des étrangers non communautaires

(en millions d'euros et en %)

Source : annexe « voies et moyens » au projet de loi de finances pour 2008

3. Baisser la fiscalité applicable à l'immigration économique

Pour les administrations interrogées, le montant des redevances et taxes dues par les entreprises a un impact très variable sur leur décision de recourir à de la main d'oeuvre étrangère. Il paraît marginal dans le cas de l'embauche de travailleurs qualifiés, mais assez dissuasif dans le cas de l'embauche de travailleurs peu qualifiés, pour lesquels le total des taxes et redevances représente de l'ordre d'un mois de salaire.

Certaines fédérations professionnelles ont souligné que le paiement des taxes dues à l'ANAEM représentait un vrai risque économique, puisqu'elles ne sont pas, par définition, remboursées si le salarié ne convient pas au terme de sa période d'essai. Selon les consulats français présents dans les nouveaux États membres soumis à dispositions transitoires, de nombreux employeurs préfèrent faire appel à la prestation de service internationale10(*) afin d'éluder les taxes et redevances correspondant aux introductions de travailleurs. Des effets pervers, d'encouragement indirect à l'embauche de travailleurs en situation irrégulière, mais « opportunément » dotés de faux papiers, ne sont pas non plus à exclure.

En conséquence, votre rapporteur spécial propose de diviser par deux le montant des redevances et taxes dues par les employeurs de main d'oeuvre étrangère. Pour un salaire inférieur à 1.525 euros, la taxe passerait à 447 euros au lieu de 893 euros. La perte de recettes correspondante par l'ANAEM pourrait être compensée par trois ressources :

- un relèvement limité des droits applicables à l'immigration familiale ;

- une affectation de la fraction des frais de visa non affectée aujourd'hui aux consulats, conformément au rôle que doit jouer l'ANAEM à l'étranger en matière d'immigration économique, rôle que les consulats ne souhaitent pas jouer. Le ministère des affaires étrangères et européennes bénéficie aujourd'hui d'un retour de 50 % sur les frais de visas (60 euros). La fusion à venir du visa et du premier titre de séjour conforte cette nécessaire évolution ;

- sinon un relèvement, du moins une amélioration du taux de recouvrement de la contribution spéciale versée par les employeurs de main d'oeuvre en situation irrégulière, dont le montant est égal à 1.000 fois le taux horaire du minimum garanti et, en cas de réitération, à 5.000 fois ce même taux. Seuls 3 millions d'euros sont recouvrés chaque année. Il paraît peu équitable que les employeurs indélicats soient moins taxés que les entreprises faisant appel à une immigration professionnelle régulière.

1993-2006 : contribution spéciale versée par les employeurs de main d'oeuvre en situation irrégulière et infractions signalées

(en nombre)

Source : rapport d'activité de l'ANAEM

III. DES ADMINISTRATIONS GLOBALEMENT TROP ATTENTISTES

Les réponses obtenues par votre rapporteur spécial à son questionnaire auprès de 15 préfectures et de 14 consulats montrent une mobilisation très inégale des services de l'État autour de l'objectif de développement de l'immigration professionnelle. Un changement de culture apparaît nécessaire au sein des directions départementales du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle, tant elles ont été incitées depuis 1974 à freiner l'immigration de travail plutôt qu'à la faciliter. Dans les services de l'État à l'étranger, la démarche active de recrutement de talents pour une immigration professionnelle reste assez éloignée du quotidien des agents concernés, à l'exception de ce qui concerne les étudiants. La mise en oeuvre encore imparfaite des centres des études11(*) en France démontre un frémissement intéressant. Pourtant, c'est bien de l'étranger que viendront les migrants professionnels, qualifiés ou non : c'est donc bien sur l'administration française à l'étranger que repose la majeure partie du succès de la politique voulue par le Président de la République.

Le ministre de l'immigration, de l'identité nationale, de l'intégration et du développement solidaire a astreint les services de l'État à une obligation de résultat. Un certain nombre d'ambassadeurs ont ainsi été réunis le 2 juin 2008 pour une réunion de sensibilisation. Cette démarche de performance est essentielle face à des administrations qui restent, selon votre rapporteur spécial, globalement « trop attentistes ».

Ceci illustre la difficulté de conduire le changement, aujourd'hui, dans l'appareil d'État.

A. AU SEIN DES PRÉFECTURES ET DES DIRECTIONS DU TRAVAIL, UNE ÉVOLUTION DE LA CULTURE ADMINISTRATIVE S'IMPOSE

1. Des efforts restent à réaliser en matière d'accueil et de communication

L'amélioration des conditions d'accueil du public, dont beaucoup reconnaissent qu'elles ne sont pas satisfaisantes, constitue la préoccupation principale des préfectures. Des progrès ont néanmoins été réalisés, souvent avec l'assistance de cabinets d'audit, dans certains d'entre elles. Dans ces conditions, la mise en place de « procédures coupe-file », ou de guichets dédiés à destination des migrants économiques, en particulier les plus qualifiés, ou de leurs employeurs constitue une difficulté. La modernisation globale de l'accueil des étrangers dans les préfectures, pour celles qui connaissent encore des défauts dans ce domaine, est nécessaire. Des moyens pourraient leur être dévolus, modulés en fonction des résultats obtenus dans la mise en oeuvre de la politique du gouvernement, grâce à une forme « d'intéressement collectif au mérite ». De manière générale, les services des étrangers des préfectures connaissent un turn-over significatif. Il existe des réticences pour y travailler, alors qu'ils exigent, en outre, le recrutement de personnels qualifiés. Les candidatures pour travailler dans ces services sont très rares. Une compensation indiciaire, au demeurant modeste, est accordée à une majorité d'agents affectés à l'accueil du public ou qui supportent des contraintes particulière sur le plan des horaires.

Dans l'attente d'un accueil dédié à l'immigration économique, les entreprises disposent le plus souvent d'un correspondant pour accomplir les formalités au plus vite, afin que le titre soit produit rapidement. Les salariés pour lesquels l'entreprise n'effectue pas les démarches sont reçus en priorité. Il existe dans la plupart des cas un traitement préférentiel des « salariés en mission », qui n'est pas nécessairement formalisé.

Selon les départements, des partenariats, sous la forme de conventions, ont été conclus avec les grandes écoles et les universités : celles-ci assurent la collecte et la vérification des dossiers en contrepartie d'une procédure prioritaire d'établissement des titres. Selon les préfectures, des guichets sont ouverts dans les universités. Des conventions similaires existent dans certains départements pour les scientifiques, avec les services des ressources humaines des différents laboratoires (CNRS, CEA).

Ces conventions sont plus rares avec les entreprises. Il en existe dans certaines préfectures. Ainsi, la préfecture de région du Nord-Pas de Calais a des partenariats avec l'entreprise Toyota, mais aussi avec les structures de développement économique local. On doit se demander si la signature de conventions proposant de faire des chambres de commerce et d'industrie, des structures de développement économique et des grandes écoles, un guichet spécifique pour l'immigration économique, notamment la plus qualifiée, ne devrait pas être encouragée de manière systématique.

Afin de faciliter le traitement des dossiers des entreprises, des « listes d'attention positive » pourraient être créées afin de faciliter les démarches des entreprises les plus favorablement connues des services de l'État.

La qualité de l'accueil administratif et l'efficacité des procédures constituent un élément, parmi d'autres, d'attractivité auprès des talents que la France cherche aujourd'hui à attirer.

S'agissant de la communication sur l'immigration professionnelle, les efforts de promotion restent limités. Les contacts avec les fédérations professionnelles concernées, et les entreprises, sont variables, et demanderaient à être développés de façon volontariste. Cette démarche est plus fréquente dans les préfectures de région que dans les préfectures de département. Beaucoup restent « en attente » d'un kit de communication promis par le ministère de l'immigration, alors que de très bons outils de promotion et d'explication existent déjà sur le site internet de l'ANAEM...

2. Un pôle « immigration professionnelle » à constituer auprès du préfet

Toutes les préfectures n'ont pas constitué de « pôles » consacrés à l'immigration : dans les petits départements, la coordination des services ne pose, semble-t-il, pas de difficultés. Lorsqu'elle existe, cette coordination est le plus souvent souhaitée au regard des problématiques d'éloignement du territoire. Mais il n'existe pas de pôles « immigration économique », sauf en Isère. Il est parfois considéré que l'accueil et l'intégration relève de l'ANAEM, sans mettre en réseau l'ensemble des institutions compétentes autour de cette agence.

Or l'immigration économique nécessite un travail conjoint d'administrations déconcentrées aux cultures diverses : la « carte compétences et talents » relève des services des étrangers des préfectures, tandis que la procédure d'autorisation de travail est du ressort des directions départementales du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle.

Les directions départementales du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle disposent d'un forum sur leur site Intranet pour permettre la circulation de l'information et faciliter les échanges visant à la résolution de problèmes ponctuels. Cet outil d'échange gagnerait à être développé par les autres services de l'État chargés de l'immigration professionnelle : services des étrangers de préfectures, consulats, plateformes de l'ANAEM en région ou à l'étranger.

Autre défaut à regretter, les services de l'État dans les départements ne suivent pas encore d'indicateurs en matière d'immigration professionnelle, à l'exception, dans certains cas, du nombre de « cartes compétences et talents », et du nombre d'admissions exceptionnelles au séjour au titre de l'article 40 de la loi du 20 novembre 2007 (carte de séjour temporaire portant la mention salarié), ventilé par métier. En outre, les qualifications et métiers des ressortissants étrangers bénéficiant d'une procédure d'autorisation de travail, qu'il s'agisse d'un changement de statut ou d'une introduction, ne font pas encore l'objet de tableaux de bord.

La constitution de « pôles d'immigration économique » formalisés ou non devient une nécessité, notamment pour réaliser un équilibre entre le développement volontariste d'une immigration de travail, et les risques parfois réels de distorsion de concurrence sociale. Ces risques sont aussi permis par les régimes de prestation de service internationale ou de sous-traitance en cascade proposés, notamment, par des entreprises des nouveaux États membres. L'organisation au niveau local de l'immigration de travail passe donc par des codes de bonne conduite de la part des fédérations professionnelles concernées.

B. LE RÉSEAU FRANÇAIS À L'ÉTRANGER N'EST PAS ENCORE MOBILISÉ

L'absence de chaîne de commandement direct entre l'administration centrale du ministère de l'immigration et les services des visas a conduit à des retards significatifs dans la mise en oeuvre de la politique d'immigration professionnelle. La compétence partagée sur les services des visas entre deux ministères, ministère des affaires étrangères et européennes d'une part, ministère de l'immigration d'autre part, a en effet introduit de la confusion au sein des consulats, là où la création de l'administration centrale de l'immigration devait introduire de la cohérence. Ainsi a-t-on pu être surpris que ce soit M. Jean-Marie Bockel, alors secrétaire d'État à la coopération et à la coopération, qui ait annoncé le 18 février 2008, la décision au demeurant très nécessaire « d'accorder la plus grande attention à la délivrance des visas » pour les artistes africains, en prévoyant une plus grande souplesse d'attribution des visas de circulation, plutôt que le ministre responsable de l'immigration professionnelle...

1. Une organisation à trouver au sein des postes à l'étranger

Il n'existe nulle part encore de « pôle d'immigration économique » au sein des ambassades. Certaines ambassades sont en attente d'un accord de gestion concertée des flux migratoires pour débuter leur action, alors que des outils (listes de métiers en tension, cartes « compétences et talents ») sont déjà à leur disposition pour expérimenter une nouvelle démarche en faveur de l'immigration de travail. Il y a là encore un travers de l'administration française : celle de « l'attente du texte, de l'instruction ».

Cette attente se comprend parfois pour des raisons diplomatico-politiques. Ainsi, l'attente règne à Bamako : compte tenu des difficultés de délivrance des laisser passer consulaires par les autorités consulaires maliennes en France, la question de l'immigration de travail est suspendu à la conclusion d'un accord global lié à la gestion concertée des flux migratoires.

Il existe toutefois des postes dont les ambassadeurs organisent une réunion mensuelle sur l'immigration (Roumanie par exemple). La présence d'une antenne de l'ANAEM est indéniablement un facteur de mobilisation des postes autour de l'immigration.

Seul le consulat général de France à Dakar évoque l'idée d'une expérimentation des procédures pour les 30 métiers d'ores et déjà ouverts aux ressortissants des États tiers à l'Union européenne. Il est aussi celui qui exprime clairement la possibilité d'une réussite de l'immigration professionnelle, même si, jusqu'à présent, seuls 19 contrats de travail, dont la moitié pour des footballeurs professionnels, et environ une trentaine de contrats « jeunes professionnels » ont été enregistrés.

Pour la plupart, les postes à l'étranger restent, faute d'initiative, dans l'ignorance des profils que leurs pays d'accueil sont susceptibles d'offrir à notre économie.

Ils sont dans la même ignorance s'agissant des besoins de notre pays en matière d'immigration économique, indiquant, pour certains, se documenter dans les dossiers réalisés par la Documentation française. Une première réunion de sensibilisation de 30 ambassadeurs, autour de M. Brice Hoterfeux, ministre de l'immigration, le 2 juin 2008, a permis, selon certains postes, de disposer d'informations plus complètes. Ils ont été également informés des résultats à atteindre en termes de « cartes compétences et talents ». Cet effort doit être poursuivi, en prévoyant, dans les plans d'action des ambassadeurs, des objectifs chiffrés en matière d'immigration économique. La politique du gouvernement doit aussi être explicitée à l'occasion des « stages de chef de poste » organisés au Quai d'Orsay.

En revanche, certains postes alertent déjà sur la nécessité d'organiser la gestion de l'immigration professionnelle. Ainsi, au Maroc, la sollicitation de visas par des entreprises, dans le cadre de sessions de formation ou de visites professionnelles, dont l'objectif affiché est de parfaire l'information et/ou les connaissances de leurs salariés, afin que cet acquis puisse être ensuite exploité dans ce pays, suscite parfois des interrogations. La multiplication de demandes présentées par une entreprise, filiale d'une société française, peut aussi permettre à celle-ci de constituer, grâce à sa filiale étrangère, « une base arrière » de main d'oeuvre meilleur marché que celle disponible en France. Les entreprises implantées en « offshore » offrent également une prestation de service susceptible d'être dissimulée sous la forme de réunions, séminaires ou formations.

Ces questions essentielles nécessitent des engagements précis de la part des entreprises concernées, voire une labellisation des « intermédiaires » du recrutement.

2. L'absence de « communication offensive » dans le pays d'origine

Les consulats interrogés par votre rapporteur spécial reconnaissent avoir fait très peu en matière de communication externe pour mettre en valeur des nouveaux instruments créés par le gouvernement, comme la « carte compétences et talents ». Et cela, à de rares exceptions près. Certes, dans un certain nombre de pays, il existe de nombreux candidats au départ, mais il paraîtrait opportun de sensibiliser les personnes concernées sur les métiers et les profils recherchés, ainsi que sur la procédure à suivre. Certains consulats craignent de « déclencher des espoirs immodérés et des mouvements de foules incontrôlables ».

La médiatisation des accords de gestion concertée des flux migratoires qui, jusqu'à présent, ont été signés, constitue un point positif, qui ne saurait suffire. Ainsi, les ambassades britanniques, et plus spécifiquement la branche de « UK visa » dans les consulats assurent la promotion du système britannique d'immigration économique. Les moyens mis en oeuvre vont de la distribution de prospectus dans les consulats à des actions spécifiques de promotion ciblées (conférences, communication dans la presse).

Les sites Internet des ambassades australiennes assurent la promotion du pays en vantant la qualité de vie australienne et la situation « exceptionnelle » du marché de l'emploi pour les plus qualifiés. Les bureaux « citoyenneté et immigration » à l'étranger assument le même rôle pour le Canada.

Parallèlement, la quasi-totalité des sites Internet des ambassades et consulats français, à l'exception notable de celui de l'ambassade de France en Roumanie, s'ils disposent à la rubrique « aller en France » de pages consacrés à « investir en France » ou à « étudier en France », n'en ont toujours pas créées en ce qui concerne « travailler en France ». Aucun lien hypertexte n'est réalisé sur le site Internet de l'ANAEM qui a vocation à s'imposer comme le site de référence sur l'immigration professionnelle.

3. Simplifier les procédures : la nécessaire mise en place du visa valant première carte de séjour

La loi n° 2007-1631 du 20 novembre 2007 relative à la maîtrise de l'immigration, à l'intégration et à l'asile a prévu la mise en place d'un titre unique : un visa valant délivrance du premier titre de séjour. Cette simplification est essentielle. Sur un plan administratif, elle éviterait la répétition des contrôles opérés, d'abord par le consulat pour la délivrance du visa, puis ensuite par la préfecture pour l'émission du premier titre de séjour. Pour les étrangers, elle constituerait un gain de temps très sensible.

Selon les consulats, cette mise en place ne devrait pas poser de difficultés techniques insurmontables. Elle exige, néanmoins, une informatique commune entre les préfectures et les consulats, qui exige un pilotage cohérent et unique par l'administration du ministère de l'immigration.

C. L'ANAEM, UNE AGENCE EN DEVENIR

1. L'ANAEM, une base solide pour développer l'immigration professionnelle

Le site Internet de l'ANAEM est une source privilégiée d'information en matière d'immigration professionnelle. Préfiguration de la future agence prévue par la RGPP en matière d'intégration, elle constitue une base solide pour prendre à son compte le pilotage opérationnel de l'immigration économique et la promotion des nouveaux dispositifs.

A l'étranger, les consulats ne disposeraient pas, selon la majorité d'entre eux, des ressources humaines pour prendre une part plus grande dans l'organisation de l'immigration économique, qui nécessite l'instruction des dossiers de demandes, l'organisation des visites médicales, la vérification des diplômes et/ou des compétences, le développement des relations avec les employeurs et la diffusion des offres d'emploi.

Cette position reflète aussi la position du ministère des affaires étrangères et européennes qui, souhaitant conserver la tutelle sur les consulats, n'a pas voulu que ceux-ci étendent leurs compétences dans le domaine de l'immigration économique, et de la mise en oeuvre à l'étranger du contrat d'accueil et d'intégration. Selon certains responsables du Quai d'Orsay auditionnés à l'occasion de l'examen du projet de loi de finances pour 2008, ceci ne constituerait pas la mission d'un consulat... Pourtant, d'aucuns, comme le consulat général de France au Bénin, ou celui à Manille, proposent de devenir «  un centre de proposition dans l'organisation d'une immigration de type économique », en lien régulier avec les préfectures et la mission économique, ou d'externaliser une partie de cette activité auprès de cabinets spécialisés.

Dès lors, ce sont les délégations à l'étranger de l'ANAEM qui devraient constituer le pivot de l'immigration économique, là où ces délégations existent. L'intention du ministère de l'immigration est d'en développer de nouvelles, dans les pays cibles de la nouvelle politique. Les sureffectifs constatés par la RGPP au siège de l'ANAEM devraient permettre de développer, à plafond d'emploi constant, les effectifs à l'étranger.

Pour autant, votre rapporteur spécial ne souhaite pas que l'ANAEM devienne un réseau autonome à l'étranger. Autant que faire se peut, les délégations de l'ANAEM à l'étranger doivent pouvoir être hébergées à l'étranger, pour simplifier les procédures concernant les candidats migrants. Une répartition des rôles, par une délégation formelle de compétences, s'agissant en particulier des procédures relatives au contrat d'accueil et d'intégration, dont certaines formules car la formation linguistique et la visite médicale peuvent avoir lieu dans le pays d'origine, de la délivrance des cartes « compétences et talents », des « cartes salariés en mission » ou des échanges de jeunes professionnels, doit être mise en oeuvre. Ces plateformes de l'ANAEM à l'étranger doivent organiser l'ensemble des acteurs compétents en réseau : missions économiques, services de coopération et d'action culturelle, institutions locales de l'emploi et de la formation, chambres de commerce binationales, conseillers du commerce extérieur...

2. Une relation systématique avec l'ANPE à mettre en oeuvre d'urgence afin de professionnaliser l'immigration

L'ANAEM doit aussi devenir, en France, une plateforme d'intégration économique pour les étrangers venus en France au titre du regroupement familial. Dans ce domaine, son action reste encore insuffisante. L'organisation de cours de langue française est un vecteur d'intégration professionnelle indéniable. Le film présenté aux bénéficiaires du contrat d'accueil et d'intégration met ainsi l'accent sur les possibilités d'emploi existantes dans certaines branches professionnelles, et met en avant un exemple de création d'entreprise par une femme étrangère.

Mais la signature du contrat, si elle informe les personnes concernées de leurs droits, ne comporte aucun encouragement concret à la recherche d'un emploi. Le choix de rechercher ou non un emploi reste un arbitrage personnel de la personne étrangère. A la demande ce celle-ci, des actions de formation professionnelle sont parfois proposées, mais de manière limitée. L'expérimentation OSE (organisation des services de l'État), visant à la restructuration des administrations déconcentrées, conduit certains départements à transmettre les coordonnées des signataires des contrats d'accueil et d'intégration aux directions départementales de l'action sanitaire et sociale et à leurs prestataires pour mettre en place des actions d'intégration (accès aux prestations sociales, scolarisation des enfants, accès aux soins, aide à la mobilité, formation linguistique, ateliers de vie pratique), sans aucun contenu professionnel !

Ainsi, on peut se demander si une incitation à rechercher un emploi ne devrait pas être prévue dans le cadre du contrat d'accueil et d'intégration, lorsque la condition d'aptitude à occuper un emploi est a priori remplie. La vérification que cette prescription, prévue dans le contrat, a été remplie pourrait intervenir lors du renouvellement du titre de séjour.

Conséquence des insuffisances actuelles pour « professionnaliser » l'immigration au titre du regroupement familial, le contrat d'accueil et d'intégration ne donne pas lieu à la réalisation de statistiques sur les diplômes et les compétences des personnes admises au séjour. L'introduction très attendue du bilan de compétences dans les plateformes de l'ANAEM devrait permettre de pallier cette insuffisance. Elle devrait aussi créer des relations, aujourd'hui quasi inexistantes, avec l'ANPE. Des fiches de liaison, comportant des données sur les personnes reçues dans le cadre du contrat d'accueil et d'intégration, sont envoyées par l'ANAEM à l'ANPE, mais celle-ci ne convoque pas systématiquement les personnes pour un entretien avec un conseiller à l'emploi.

Comme cela existe pour les formations linguistiques, l'ANAEM doit pouvoir organiser une prise de rendez-vous systématique avec des conseillers de l'ANPE, au moment de la signature du contrat d'accueil et d'intégration, pour une recherche active d'emploi.

3. L'ANAEM ne supprime pas la nécessité d'échanges réguliers entre les préfectures et les consulats autour de l'immigration économique

La mise en place d'une messagerie directe entre les préfectures et les consulats a représenté, selon l'ensemble des services interrogés, une avancée sensible. Selon les consulats toutefois, la préfecture de police de Paris et les préfectures de la région parisienne doivent être relancées fréquemment, au regard sans doute de leur charge de travail.

De manière générale, la mise en place d'adresses électroniques génériques pourrait concerner l'ensemble des intervenants dans la chaîne de l'immigration, notamment l'ANAEM.

La majorité des services interrogés attend désormais des prolongements de cette meilleure circulation de l'information, grâce à l'organisation de réunions de travail régulière, voire des échanges de personnel. Des formations communes paraissent indispensables. Chacun ressent désormais la nécessité que se constitue au sein du ministère de l'immigration une « culture de travail » commune. Elle permettra une réelle mobilisation des services autour des mêmes objectifs.

D. COMMENT OPÉRER LE RAPPROCHEMENT ENTRE L'OFFRE ET LA DEMANDE D'EMPLOI PAR DELÀ LES FRONTIÈRES ?

Comme le souligne à juste titre le consulat de France au Sénégal, la difficulté de la nouvelle politique d'immigration de travail est de faire correspondre les profils recherchés avec les candidatures proposées. Dans ce pays, en outre, comme dans beaucoup d'autres, de nombreuses professions s'exercent dans le secteur informel, ce qui n'empêche pas que l'expertise acquise, même non validée par un diplôme, soit reconnue dans le secteur privé sénégalais. Pour les employeurs français, il existe un besoin de garantie des compétences proposées. Les faux documents sont nombreux, les instituts de formation inégaux selon les pays.

C'est tout le rôle d'un organisme international de placement de main d'oeuvre : il manque aujourd'hui pour assurer le développement de l'immigration économique. Comme il paraît peu souhaitable de créer une nouvelle ANPE « à l'international », il convient de trouver une solution adaptée pour opérer le rapprochement entre l'offre et la demande d'emploi par-delà les frontières. Cette solution doit être recherchée à moindre coût pour les finances publiques, mais aussi pour les entreprises concernées.

1. La nécessité de développer une plateforme Internet pour recenser les offres et demandes de travail entre France et l'étranger

Peu d'informations existent, et c'est un euphémisme, sur les offres d'emplois disponibles en France, et ouvertes à des ressortissants étrangers, qu'ils proviennent des nouveaux États membres soumis à des dispositions transitoires, ou de pays tiers à l'Union européenne. Comme pour les demandeurs d'emploi en France, la meilleure source d'information réside dans la constitution d'un site Internet recensant les demandes et les offres d'emploi dans le domaine de l'immigration de travail.

L'ANPE participe comme les autres agence de l'emploi européenne au site internet « EURES », qui vise à faciliter la mobilité des travailleurs au sein de l'Union européenne, en publiant des offres d'emploi des entreprises et des offres de services de travailleurs européens. Elle a aussi coproduit avec l'ANAEM le site de « l'Espace emploi international » qui met des offres de travail à disposition... des Français qui désirent s'expatrier.

En toute logique, c'est donc à l'ANPE qu'il revient de constituer, dans les délais les plus brefs, un site Internet, qui constituerait a priori une déclinaison adaptée, au regard de la liste des métiers en tension, de son propre site internet, à destination des candidats à l'immigration économique, et des entreprises françaises en mal de recrutement.

2. Ne pas se substituer aux administrations des pays d'origine et à l'initiative privée

Au-delà de la constitution, a priori peu coûteuse, d'un site Internet de l'immigration professionnelle, il ne parait ni nécessaire, ni souhaitable, de se substituer aux administrations des pays d'origine pour organiser une présélection des candidats, et à l'initiative privée pour mettre en oeuvre le recrutement définitif des travailleurs.

Ainsi, au Sénégal, en application d'un accord spécifique, ce sont les institutions locales qui opèrent une présélection des candidats pour les entreprises espagnoles souhaitant recruter à l'international. Votre rapporteur spécial suggère de proposer aux pays d'origine le même dispositif - qui pourrait être inclus dans les accords de gestion concertée des migrations - tant il correspond bien à l'idée de « cogestion » des flux migratoires désormais développée par notre pays.

En matière de recrutement, de placement de la main d'oeuvre auprès des entreprises, l'initiative privée paraît offrir, en outre, des possibilités importantes. Dès qu'il existe un marché des « flux de main d'oeuvre », des cabinets de recrutement spécialisés sont en mesure d'offrir leurs services. Les postes à l'étranger pourraient en « labelliser » certains après appel d'offre, afin de garantir le sérieux des filières d'immigration économique française.

Si l'on songe aux États-Unis, on peut souligner qu'il existe un nombre important de sociétés, très souvent présentes sur Internet, qui sont autant de prestataires de services tendant à aider les candidats à l'immigration dans des procédures administratives parfois complexes. Tout naturellement, ces entreprises font la promotion de l'immigration professionnelle pour le compte de l'économie américaine.

CONCLUSION

Le Président de la République a fixé l'objectif d'une immigration professionnelle représentant 50 % des flux migratoires. La mise en oeuvre de cet objectif par le ministère de l'immigration enregistre de premiers résultats encourageants. Elle repose sur de nouveaux instruments, comme l'établissement de listes de métiers en tension ou des accords de gestion concertée des flux migratoires avec les pays d'émigration.

L'enjeu est de concevoir l'immigration économique comme un nouveau facteur de croissance. Les besoins de main d'oeuvre sont importants : d'ici à 2015, les créations nettes d'emploi dans les services aux particuliers seraient de l'ordre de 416.000, alors que les départs à la retraite concernaient 790.000 personnes. Le même phénomène se constate dans des secteurs aussi divers que le bâtiment et les travaux publics, la santé ou le transport. Nous souffrons de retard face à des pays qui sont par essence des pays d'immigration, comme l'Australie et le Canada, tout comme par rapport à l'Espagne et au Royaume Uni.

Autant dire qu'une vision nouvelle de la politique de l'immigration était nécessaire. L'immigration économique, nécessairement choisie et régulée, repose sur une qualité accrue des politiques d'accueil et d'intégration. Elle revêt trois dimensions.

Elle est en premier lieu une politique d'attractivité, à destination des talents, ces accélérateurs de croissance aujourd'hui décisifs. Un outil a été créé : la « carte compétences et talents ». 44 cartes seulement ont été délivrées à ce jour, pour un objectif de 2.000 en 2008. Il faut donc « corriger le tir » rapidement. A l'étranger, le « marketing » de nos ambassades est peu dynamique, voire inexistant. Les critères d'attribution mériteraient d'être assouplis. Il paraît aussi souhaitable de lever les contraintes pesant sur les ressortissants des pays de la zone de solidarité prioritaire (Afrique francophone principalement). La carte « compétences et talents » doit être toilettée de ses aspects relatifs au codéveloppement, et pouvoir ainsi être renouvelée au-delà de trois ans. Un même outil ne peut servir à la fois deux objectifs : attractivité et codéveloppement.

En deuxième lieu, face à des métiers en tension, dont les besoins doivent être réévalués chaque année, il faut supprimer les freins à l'immigration professionnelle. Le parcours de l'entreprise et de son futur salarié étranger s'apparente encore à une course d'obstacle, face aux incertitudes en matière de délais. Le présent rapport d'information propose d'introduire un « délai opposable » de 2 mois pour le traitement des demandes d'autorisations de travail. Il est nécessaire en outre de revoir une fiscalité sur l'immigration de travail, conçue en 1975, dans une logique fondamentalement dissuasive. Et pour rapprocher l'offre et la demande d'emploi par delà les frontières, la France a besoin d'une agence du placement international de la main d'oeuvre, dont l'action doit se développer sur internet, et dans une coopération avec les administrations des pays d'origine.

En troisième lieu, ce sont les arrivants au titre du regroupement familial qu'il convient d'intégrer sur un plan professionnel. En 2006, 61 % des signataires du contrat d'accueil et d'intégration déclaraient avoir eu une activité professionnelle avant leur arrivée en France, mais seulement 30,6 % déclaraient en exercer une en France. Ce constat regrettable est connu, et pourtant, la signature du contrat d'accueil et d'intégration, si elle donne lieu à une information des droits des personnes concernées, ne comprend toujours pas d'incitation concrète à la recherche active d'un emploi. Elle doit désormais prévoir un rendez-vous systématique avec l'ANPE. 100 millions d'euros de subventions aux associations sont consacrés en 2007 par l'agence nationale de la cohésion sociale et de l'égalité des chances (ACSé) à l'intégration des migrants, mais la dimension professionnelle est négligée. Il faut réorienter ces crédits vers l'intégration professionnelle des arrivants au titre du regroupement familial.

C'est sur ces trois piliers que reposera le succès de la nouvelle politique de l'immigration professionnelle, qui, parce qu'elle nécessite une profonde réforme administrative, ne pourra parvenir à maturité avant 2010.

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le mardi 24 juin 2008, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a entendu une communication de M. André Ferrand, rapporteur spécial, sur les administrations chargées de l'immigration économique.

M. André Ferrand, rapporteur spécial, a rendu compte de son contrôle sur pièces et sur place des administrations responsables de la mise en oeuvre de la politique du Gouvernement en matière d'immigration professionnelle.

Il a rappelé, tout d'abord, que l'immigration professionnelle correspond à un axe fort de la politique du Président de la République : porter la part de l'immigration économique jusqu'à 50 % des flux totaux d'immigration. Il a indiqué qu'il avait souhaité savoir comment les services de l'État mettant en oeuvre cet objectif et quelles difficultés éventuelles ils rencontrent. Il a précisé qu'il s'agissait d'un rapport d'étape, puisque le ministère de l'immigration avait un an à peine, son administration centrale ayant été créée au 1er janvier 2008.

Il s'est félicité d'avoir bénéficié, en application de l'article 58-1 de la LOLF, de l'assistance de M. le préfet Jean-Yves Audouin, rapporteur à la 5ème chambre de la Cour des comptes, pour bâtir son programme d'auditions et de déplacements, ainsi que pour l'élaboration d'un questionnaire qu'il avait adressé à un échantillon de 15 préfectures et de 14 consulats. Il a reçu, par ailleurs, les résultats d'une étude comparative sur les administrations de l'immigration professionnelle dans six pays de l'OCDE, commandées à la direction générale du Trésor et de la politique économique (DGTPE) par la commission.

M. André Ferrand, rapporteur spécial, tout en précisant que l'immigration professionnelle constitue une nécessité, a indiqué qu'elle correspond à trois priorités distinctes et complémentaires :

- attirer en France des talents, des « accélérateurs de croissance » ;

- répondre aux besoins des secteurs économiques face à une pénurie de main d'oeuvre. L'immigration est une solution de complément à l'offre de travail en France face aux tensions de recrutement dans certains secteurs, qui pourraient se développer à l'avenir. Selon les fédérations professionnelles, il s'agit bien d'une solution de complément et la politique du Gouvernement doit d'abord favoriser le retour à l'emploi des publics les plus éloignés ;

- favoriser l'intégration professionnelle des primo-arrivants au titre, par exemple, du regroupement familial.

Il a déclaré que, face à cette reconnaissance du développement de l'immigration professionnelle, notre pays souffre d'un certain retard par rapport à des pays qui sont, par essence, des pays d'immigration, comme l'Australie, le Canada ou les États-Unis, mais aussi l'Espagne ou le Royaume-Uni.

Ces pays ont mis en place, depuis plusieurs années, une politique particulièrement aboutie d'attraction des talents et des compétences, cette politique reposant sur une immigration professionnelle tant qualifiée que non qualifiée.

M. André Ferrand, rapporteur spécial, a ensuite jugé que notre pays souffre de plusieurs faiblesses. Ainsi, en 2006, sur 191.475 titres de séjour délivrés, seuls, 13.471 l'ont été pour un motif économique, soit 7 %. Ce pourcentage a atteint 9,7 % en 2007 grâce aux migrations issues des nouveaux États membres de l'Union européenne soumis à dispositions transitoires, il serait même de 16 % sur les cinq premiers mois de l'année 2008. Il a précisé que les instruments de la politique de l'immigration professionnelle ne sont pas encore à l'oeuvre, mais que le changement de cap du gouvernement rencontre, d'ores et déjà, des échos de la part des ressortissants étrangers.

Il a également souligné que le taux d'immigration économique pour les ressortissants des pays tiers à l'Union européenne est plus faible et qu'il s'établissait à 5,8 % en 2006.

Il a aussi indiqué que, surtout depuis 2003, plus d'un travailleur permanent sur deux admis au séjour n'entre pas physiquement sur le territoire national, mais bénéficie d'un changement de statut, cette proportion atteignant 68,5 % en 2006. Il a observé que l'immigration professionnelle n'est donc pas fondamentalement aujourd'hui une immigration directe, mais l'aboutissement d'un parcours d'immigration commencé, par exemple, comme étudiant.

Concernant les immigrés venus en France pour des raisons familiales, l'incitation à la recherche d'emploi constitue le « parent pauvre » du processus d'intégration : 61,4 % des signataires du contrat d'accueil et d'intégration en 2006 déclarent avoir eu une activité professionnelle avant leur arrivée en France, mais 30,6 % seulement confient en exercer une en France. Il a noté que les 98,9 millions d'euros de crédits prévus, au titre de l'intégration des migrants, par l'Agence nationale de la cohésion sociale et de l'égalité des chances (Acsé) en 2008 pour les associations, font l'impasse sur le secteur de l'intégration professionnelle active.

M. André Ferrand, rapporteur spécial, s'est ensuite interrogé sur la mise en oeuvre, par les administrations, de la nouvelle politique de l'immigration professionnelle. Il a indiqué que les préfectures et les directions du travail, de l'emploi et de la formation constituent le volet « autorisation de travail » et « carte de séjour » sur le sol national de la nouvelle politique, mais qu'elles doivent disposer d'un bras armé à l'étranger pour attirer en France des candidats potentiels au travail. Il a précisé que l'Agence nationale pour l'accueil des étrangers et des migrants (ANAEM) joue, par ailleurs, un rôle d'animation de l'ensemble du dispositif, ainsi qu'une fonction d'accueil et d'intégration de l'ensemble des migrants.

Tout en faisant observer qu'une politique nouvelle nécessitait du temps pour se mettre en place, il en a relevé les difficultés : certains outils ne viendraient à maturité qu'en 2010 et, si cet horizon paraissait lointain sur un plan politique, il était proche, compte tenu des lourdeurs administratives qui aujourd'hui se manifestent lors d'un changement dans l'appareil d'État.

Il a ensuite noté que les nouveaux instruments sont mis en oeuvre de manière progressive : sur cinq accords de gestion concertée des flux migratoires négociés, un seul accord passé avec le Gabon a vu sa ratification autorisée par le Parlement le 12 juin 2008, et un délai d'un an reste nécessaire entre la signature de l'accord et la ratification.

Il a précisé que la restructuration de l'ANAEM en un opérateur global de l'immigration et de l'intégration, prévue par la révision générale des politiques publiques (RGPP), ne déboucherait pas avant 2009.

Les listes de métiers dits « en tension » constituent un premier pas mais, pour s'adapter à l'évolution de la demande des entreprises, une actualisation annuelle est indispensable. Il a souhaité que leur méthode d'élaboration soit affinée pour mieux prendre en compte le vécu des entreprises, et ne pas se limiter au rapprochement entre les offres et les demandes d'emploi publiées par l'ANPE.

Il a également constaté que certains instruments connaissent des débuts difficiles, comme la carte « Compétences et talents » ; 44 de ces cartes ont été délivrées à ce jour par rapport à un objectif de 2000 en 2008 (1.000 par les préfectures et 1.000 par les ambassades). Pour éviter l'échec de ce système, il faut que la commission « Compétences et talents » apporte quelques améliorations, les critères apparaissant en effet trop restrictifs. Il a cité l'exemple d'un sportif qui, pour obtenir cette carte en vue des sports olympiques individuels, doit d'abord avoir été champion national dans son pays d'origine l'année sportive précédant la demande ou avoir participé comme membre titulaire aux championnats continentaux ou mondiaux.

Dans les préfectures, la carte « Compétences et talents » fait en partie double emploi avec les dispositifs prévus en faveur des étudiants et des scientifiques. Dans les postes à l'étranger, le « marketing » des ambassades en la matière est peu dynamique, voire inexistant, alors que c'est d'abord à l'étranger que la carte devait être promue.

Cette carte parait, enfin, très contraignante vis-à-vis des candidats des pays de la zone de solidarité prioritaire : elle devrait donc être toilettée de ses aspects relatifs au codéveloppement et pouvoir être renouvelée au-delà de trois ans, comme le prévoient déjà plusieurs accords relatifs à la gestion concertée des flux migratoires. Il a considéré qu'un même outil ne pouvait à la fois servir deux objectifs : attractivité et codéveloppement.

M. André Ferrand, rapporteur spécial, a jugé qu'avant de produire tous ses effets, la nouvelle politique de l'immigration professionnelle doit régler, au cas par cas, la situation d'un certain nombre de travailleurs présents sur notre sol de manière irrégulière, mais employés de manière régulière par des entreprises de bonne foi. Il a estimé qu'il fallait tenir compte de la nature des entreprises, car certains bassins d'emploi peuvent être sous tension, même dans des métiers peu qualifiés. Il a souligné qu'en contrepartie des régularisations, des efforts paraissent nécessaires de la part des fédérations professionnelles : elles doivent résoudre leurs difficultés actuelles de recrutement par une meilleure attractivité des métiers et plus de discernement dans la vérification des documents d'identité de leurs travailleurs.

Le rapporteur spécial a relevé qu'un certain attentisme administratif constitue un autre obstacle à surmonter. Il existe un écart significatif entre la volonté politique d'un changement de cap et la nécessité de passer par des administrations aux cultures de travail très diverses, parfois contradictoires, et sur lesquelles le ministère de l'immigration n'a pas toujours une complète autorité. Il a constaté que les administrations privilégient une « logique de guichet passive » plutôt qu'une démarche plus active de prospection, puis de sélection des immigrants économiques, qualifiés ou non. Il a ajouté qu'un changement de culture paraît nécessaire au sein des directions départementales du travail, car elles ont été incitées, depuis 1974, à freiner l'immigration de travail. Ainsi, dans les services de l'État à l'étranger, la démarche active de recrutement de talents pour une immigration professionnelle reste encore très éloignée du quotidien.

M. André Ferrand, rapporteur spécial, a proposé plusieurs pistes pour activer davantage l'immigration économique, la première étant de faire preuve de réactivité face aux besoins des entreprises et des salariés. En ce qui concerne les entreprises, il a souhaité qu'un guichet soit dédié à l'immigration économique et que les partenariats avec les chambres de commerce et d'industrie et les services territoriaux de développement économique soient multipliés. Pour les salariés, il a proposé que le titre de séjour soit remis lors de leur passage sur les plateformes de l'ANAEM, dans une logique de guichet unique. Il a considéré que la visite médicale obligatoire réalisée à l'ANAEM paraissait inutile et rallongeait les délais. Le certificat médical devrait donc pouvoir être réalisé par tout médecin.

Par ailleurs, il a souligné que la procédure d'autorisation de travail peut se compter en mois selon la qualité du dialogue que la direction du travail entretient avec la société concernée et la réactivité de l'inspection du travail. Il a donc proposé de rendre le délai de traitement des demandes d'autorisation de travail opposable à l'administration, l'autorisation étant accordée faute de réponse de la direction départementale du travail dans un délai de deux mois.

M. André Ferrand, rapporteur spécial, a indiqué qu'il fallait aussi lever l'obstacle fiscal en divisant par deux la fiscalité de l'immigration professionnelle. Il a rappelé que l'immigration de travail représente 9,4 % des titres de séjour en 2007 et 40 % des taxes sur les migrations, affectées à l'ANAEM. Deux taxes étaient applicables aux employeurs de main d'oeuvre étrangère : une redevance forfaitaire de 168 euros et une « contribution forfaitaire » pour l'emploi de travailleurs d'une durée supérieure ou égale à 12 mois. Cette contribution s'élève à 893 euros si le salaire brut est inférieur à 1.525 euros et à 1.612 euros au delà.

Si cette fiscalité se révèle marginale dans le cas de l'embauche de travailleurs qualifiés, elle est dissuasive pour les travailleurs peu qualifiés, pour lesquels le total des taxes représente un mois de salaire. De nombreux employeurs préfèrent donc faire appel à la prestation de service internationale ou à l'intérim à l'étranger, voire à des solutions moins avouables, afin d'éluder ces taxes.

Il a donc proposé de diviser la fiscalité de l'immigration professionnelle par deux et de la compenser par un relèvement limité des droits applicables à l'immigration familiale ou une amélioration du taux de recouvrement de la contribution spéciale versée par les employeurs de main d'oeuvre en situation irrégulière. Il a également proposé d'affecter à l'ANAEM une fraction des frais de visas.

La troisième piste consiste à dynamiser les administrations. Ainsi, dans les préfectures, les contacts avec les fédérations professionnelles et les entreprises demanderaient à être développés de façon volontariste.

Au niveau du réseau français à l'étranger, il a regretté que la compétence partagée sur les services des visas entre le ministère des affaires étrangères et le ministère de l'immigration ait introduit de la confusion au sein des consulats, là où la création du ministère de l'immigration doit introduire de la cohérence. Il a souhaité que ce réseau soit plus mobilisé : certaines ambassades restent en attente d'un accord de gestion concertée des flux migratoires pour débuter leur action, alors que des outils, tels que les listes de métiers en tension ou les cartes « Compétences et talents », sont déjà à leur disposition.

Faisant le constat que, faute d'effectifs, beaucoup de consulats ne souhaitent pas prendre en charge la responsabilité de l'immigration professionnelle, il a proposé que les délégations de l'ANAEM à l'étranger constituent le pivot de l'immigration économique sans, pour autant, devenir un nouveau réseau autonome, et qu'elles soient donc hébergées dans les consulats.

M. André Ferrand, rapporteur spécial, s'est enfin demandé comment opérer le rapprochement entre l'offre et la demande d'emploi par delà les frontières. Constatant qu'il manque aujourd'hui, pour assurer le développement de l'immigration économique, un organisme de placement international de la main d'oeuvre, il a estimé que la meilleure source d'information résiderait dans la création, par l'ANPE, d'un site Internet recensant les demandes et les offres d'emploi dans le domaine de l'immigration de travail. Il a ajouté que les accords de gestion concertée des flux migratoires pourraient confier aux administrations des pays d'origine l'organisation de la présélection des candidats, l'initiative privée mettant ensuite en oeuvre le recrutement définitif des travailleurs.

M. André Ferrand, rapporteur spécial, a enfin abordé la professionnalisation de l'immigration familiale. Il a constaté que la signature du contrat d'accueil et d'intégration donne lieu à une information des droits des personnes concernées, mais à aucune incitation concrète à la recherche active d'un emploi. Il a estimé, par conséquent, que l'ANAEM doit organiser une prise de rendez-vous systématique avec des conseillers de l'ANPE au moment de la signature du contrat d'accueil et d'intégration.

M. Philippe Adnot, président, après avoir remercié le rapporteur pour son exposé, a salué la présence de M. Jean-Yves Audoin, préfet, rapporteur à la 5e chambre de la Cour des comptes, qui a assisté le rapporteur spécial dans certains aspects de son enquête.

Un débat s'est ensuite instauré.

M. Jean-Yves Audoin, préfet, rapporteur à la 5ème chambre de la Cour des comptes, a relevé l'intérêt de l'intervention du rapporteur spécial, en particulier sur l'origine des informations issues de nombreuses sources très diverses, et cela, dans un contexte mouvant, puisque l'administration centrale du ministère de l'immigration ne date que de janvier 2008 et que l'ANAEM elle-même n'a que deux à trois ans d'existence.

Il a souligné que l'immigration économique présente un double aspect, car elle concerne à la fois les travailleurs réguliers et irréguliers, mais aussi les personnes qui sont déjà dans le pays et n'ont pas accès à l'emploi. Il a précisé que le rapport fait valoir un certain nombre d'observations relevées par la Cour des comptes, et qu'il existe des potentialités dans l'administration qui devaient se développer.

M. Christian Gaudin a souhaité savoir à partir de quel moment on se voyait attribuer le statut d'immigrant professionnel et si le passage d'un statut de salarié à celui de chef d'entreprise était possible. Il s'est également interrogé sur l'incidence de l'immigration professionnelle sur le taux de chômage.

Après que M. François Trucy se fut déclaré très intéressé par les pistes de réforme évoquées, M. Philippe Adnot, président, s'est interrogé sur l'existence d'éléments statistiques en matière de définition des besoins.

En réponse, M. André Ferrand, rapporteur spécial, a indiqué qu'il n'avait pas donné de chiffres, mais que les besoins étaient identifiés par le biais des listes fournies par les fédérations professionnelles. D'une manière générale, les principaux secteurs concernés sont le bâtiment et les travaux publics, la restauration, le nettoyage et les services à la personne. Il a regretté que ces besoins ne soient pas ajustés régulièrement, comme cela est pratiqué en Espagne tous les six mois.

A M. Christian Gaudin, le rapporteur spécial, a rappelé les trois catégories concernées par l'immigration professionnelle. En premier lieu, figurent les « talents », y compris des chefs d'entreprise qui viennent investir, et qui bénéficient d'un traitement favorable, puis les travailleurs relevant de secteurs professionnels en déficit, et pour lesquels 150 qualifications professionnelles ont été identifiées ; enfin, la dernière catégorie, et la plus importante, relève de l'immigration familiale.

M. Christian Gaudin a souhaité connaître le statut d'un scientifique invité. En réponse, le rapporteur spécial lui a indiqué qu'une telle personne se voyait attribuer une carte de séjour temporaire scientifique, d'une durée d'un an renouvelable, et valable uniquement dans l'organisme d'accueil.

La commission a ensuite donné acte au rapporteur de sa communication et a donné à l'unanimité son accord pour sa publication sous la forme d'un rapport d'information.

ANNEXES

ANNEXE 1 : DÉPLACEMENTS ET PERSONNES AUDITIONNÉES PAR VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

Pour la réalisation de son rapport d'étape sur le fonctionnement des administrations chargées de l'immigration économique, mené en application de l'article 57 de la LOLF, votre rapporteur spécial a pu bénéficier, en application de l'article 58-1 de la LOLF, du concours du préfet Jean-Yves Audouin, rapporteur à la 5ème chambre de la Cour des comptes, pour l'élaboration de la méthodologie de son contrôle, la préparation des auditions et des déplacements, ainsi que pour la réalisation des questionnaires adressés aux services de l'État.

Il s'est appuyé sur des concours nombreux qu'il souhaite ici rappeler afin de les remercier :

- une analyse comparative sur l'immigration économique de la direction générale du trésor et de la politique économique et des missions économiques de six pays (Allemagne, Espagne, Royaume-Uni, Australie, Canada, États-Unis), figurant en annexe du présent rapport ;

- des réponses à un questionnaire détaillé adressé à 15 préfets, de région et de département (Nord-Pas-de-Calais, Bretagne, Pays de la Loire, Lorraine, Loire, Isère, Charente-Maritime, Sarthe, Vendée, Deux-Sèvres, Lot, Val-de-Marne, Pas-de-Calais, Indre-et-Loire, Drôme) et leurs services, ainsi qu'à 13 consulats (Pologne, Roumanie, Ukraine, Egypte, Sénégal, Mali, Benin, Madagascar, Sri Lanka, Philippines, Colombie, Maroc, République démocratique du Congo) ;

- l'audition des responsables du ministère de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du développement solidaire, des représentants de la préfecture et de la direction départementale du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle de l'Essonne, des représentants de la fédération française du bâtiment, du syndicat national des hôteliers, restaurateurs, cafetiers, traiteurs, de l'union des métiers et des industries de l'hôtellerie, de la fédération des entreprises de propreté, et le président de la commission nationale relative à la carte « compétences et talents » ;

- des déplacements à la préfecture de Seine-et-Marne et à celle du Rhône pour une visite des services responsables des étrangers et des directions départementales du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle, ainsi qu'à la plateforme de l'agence nationale de l'accueil des étrangers et des migrations de Montrouge (Hauts de Seine).

ANNEXE 2 : ANALYSE COMPARATIVE DANS SIX PAYS : ALLEMAGNE, ESPAGNE, ROYAUME-UNI, AUSTRALIE, CANADA, ÉTATS-UNIS

L'immigration économique : analyse comparative dans six pays.

* 1 « Immigration et présence étrangères en France en 2006 ». Rapport annuel de la direction de la population et des migrations - Corinne Régnard. Depuis le 1er janvier 2008, les effectifs de la direction ont été redistribués au sein du ministère de l'immigration.

* 2 Bilan de compétences gratuit introduit par l'article 5 de la loi n° 2006-911 du 24 juillet 2006, rendu obligatoire par l'article 7 de la loi n° 2007-1631 du 20 novembre 2007.

* 3 En particulier, les conjoints des travailleurs étrangers entrés au même moment sur le territoire sont parfois pris en compte au titre de l'immigration professionnelle.

* 4 M. Pierre Mazeaud a reçu le 30 janvier 2008 une lettre de mission de M. Brice Hortefeux, ministre de l'immigration, de l'identité nationale, de l'intégration et du développement solidaire, l'invitant à définir le cadre juridique nécessaire à la définition de quotas d'immigration en France : « la définition de quotas d'immigration comporterait deux éléments. Elle permettrait, d'une part, une maîtrise globale de l'immigration en France par la fixation du nombre annuel des migrants admis à entrer et séjourner en France, conformément aux besoins et aux capacités d'accueil de la Nation. La définition de quotas permettrait à la France, ensuite, de choisir les différentes composantes de l'immigration, avec comme objectif que l'immigration économique ; elle-même analysée par grandes catégories professionnelles représente 50 % du flux total des entrées en vue d'une installation durable. Vous étudierez la possibilité de décliner ce quota global et ces quotas catégoriels selon les grandes régions de provenance des flux migratoires. Ces orientations, envisagées pour des motifs d'intérêt national, doivent être notamment étudiées au regard de la protection de la vie familiale (telle qu'elle découle de la Constitution, mais aussi de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales), de la liberté du mariage et du principe d'égalité ».

* 5 C'est-à-dire un seul à ce jour, l'accord avec le Gabon.

* 6 « A titre exceptionnel, seules pourraient tout de même faire l'objet d'un examen les demandes qui, tout en respectant l'intégralité des autres conditions posées (reconnaissance des qualifications ou d'expériences professionnelles, engagement ferme de l'employeur) seraient liées à un métier qui, sans figurer dans la liste régionale, connaît des difficultés de recrutement particulièrement aiguës dans le bassin d'emploi concerné. Dans cette hypothèse, vous pourrez ne pas opposer l'irrecevabilité. »

* 7 En Australie, au sein du ministère de l'immigration, le seul budget de l'immigration économique se serait établi en 2007/2008 à 205,9 millions d'euros selon l'étude précitée de la direction générale du trésor et de la politique économique.

* 8 Ainsi, pour les sportifs, les critères sont les suivants : pour les sports olympiques individuels, le demandeur devra avoir été champion national dans son pays d'origine l'année sportive précédant la demande ou avoir participé comme membre titulaire aux championnats continentaux ou mondiaux. Pour les sports olympiques collectifs, le demandeur doit faire partie, d'une manière permanente, de l'équipe nationale. Pour les sports non olympiques, le demandeur doit faire partie, d'une manière permanente, de l'équipe nationale. Pour les entraîneurs et techniciens, le demandeur devra entraîner de manière permanente l'équipe nationale ou en 1ère division. L'expression « de manière permanente » signifie pour la saison sportive précédente et celle en cours. La notoriété professionnelle particulière d'un sportif permet de déroger à ces règles.

* 9 La connaissance des secteurs économiques concernés par la demande d'autorisation de travail, des qualifications des travailleurs concernés, des conditions de rémunération ou de travail proposés fournirait une base de travail précieuse pour le développement de l'immigration économique.

* 10 Procédure de détachement de travailleurs par une entreprise étrangère dans le cadre d'une prestation de services.

* 11 A l'initiative du ministère des affaires étrangères et européennes.