II. UNE GOUVERNANCE TERRITORIALE ILLISIBLE
La gouvernance territoriale de la lutte contre la pauvreté et plus généralement de l'action sociale, c'est à dire l'organisation des relations entre les différentes institutions ou acteurs ayant des compétences en la matière, est très complexe du fait du grand nombre d'intervenants du secteur, du chevauchement de leurs compétences qui se sont ajoutées au fil des strates législatives et de la persistance des organismes et des dispositifs même s'ils se sont montrés inefficaces.
Néanmoins, au cours des dernières années et en particulier depuis l'acte II de la décentralisation, cette gouvernance a été théoriquement simplifiée puisqu'un acteur, le département, a été désigné comme chef de file de l'action sociale. C'est donc la réussite de cette nouvelle organisation qu'il convient d'évaluer.
A. L'AFFIRMATION DIFFICILE DU CONSEIL GÉNÉRAL COMME CHEF DE FILE DE LA LUTTE CONTRE L'EXCLUSION
1. L'élaboration de la stratégie d'insertion des départements
De 2002 à 2005, le nombre d'allocataires du RMI a augmenté de 4,7% en moyenne par an alors qu'il avait fortement diminué au cours de la période 2000-2001. Compte-tenu des incertitudes sur la compensation des dépenses de financement du RMI, les départements ont été contraints de s'approprier rapidement leurs nouvelles compétences pour tenter de maîtriser cette augmentation. Ils ont ainsi renforcé la dimension d'insertion professionnelle de leur politique afin d'augmenter le taux de sortie du RMI .
Pour élaborer leur PDI, comprenant leurs orientations stratégiques en matière d'insertion, la plupart des départements se sont appuyés sur les programmes locaux d'insertion (PLI), dispositifs locaux d'insertion réalisés au niveau infra-départemental par les commissions locales d'insertion (CLI). Ils ont également consulté leurs partenaires dans le domaine de l'insertion . Une étude de l'ODAS 214 ( * ) permet d'effectuer le recensement de ces partenaires et donne un premier aperçu de la complexité de la gouvernance départementale de l'insertion et de l'effort de coordination du département.
Ainsi, ont participé à l'élaboration des PDI :
- dans la plupart des départements : l'ANPE, la direction départementale du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle (DDTEFP), les associations, les CAF et le secteur de l'IAE;
- dans 70 % des départements : les collectivités territoriales et les associations;
- dans la moitié des départements : les CCAS, les PLIE et les branches professionnelles ;
- les syndicats dans 17% des départements et les bénéficiaires du RMI dans environ 11 % des départements.
-enfin, un rapprochement a eu lieu récemment entre les départements, les villes et les intercommunalités. Ainsi, le volet « insertion professionnelle » du PDI est-il intégré au contrat urbain de cohésion sociale (CUCS) dans au moins un des territoires dans 40 % des départements, tandis que le volet social de la politique de la ville est intégré au PDI dans 33% des départements.
* 214 RMI et insertion professionnelle : forces et faiblesses des partenariats », la lettre de l'ODAS, décembre 2007.