II. L'ÉQUILIBRE FINANCIER DU RÉGIME : UNE CHARGE CROISSANTE SUR LE BUDGET DE L'ETAT
A. LA COMPENSATION DU DÉSÉQUILIBRE DÉMOGRAPHIQUE DU RÉGIME
1. Vers une dégradation durable des paramètres démographiques du régime
a) Un ratio actifs/retraités encore favorable...
Le déséquilibre du régime de la RATP présente un rapport démographique moins dégradé qu'à la SNCF, en revanche son évolution sera moins favorable. En 2007, le ratio actifs/pensionnés du régime spécial était de 1,08 soit 44.203 actifs cotisants pour 40.945 retraités dont les bénéficiaires d'une pension de réversion.
Parmi les retraités, le régime spécial de droit direct concerne 29.689 individus dont 24.340 hommes et 5.349 femmes.
Sur les 2.052 nouvelles pensions directes versées en 2007, les opérateurs représentaient la catégorie la plus importante (1.302 nouveaux retraités) contre 523 pour les agents de maîtrise et 227 pour les cadres.
L' âge moyen de départ à la retraite est de 53,32 ans . Les cadres partent plus tard et les opérateurs plus tôt (respectivement 58,16 ans et 52,13 ans).
Sur l'ensemble de la population, le nombre d'annuités obtenues est de 32,55 (32,87 pour les hommes et 30,58 pour les femmes).
Le montant moyen mensuel des pensions est de 1.968,98 euros suivant une répartition moyenne de :
- 1.525 euros pour les opérateurs ;
- 2.021 euros pour les agents de maîtrise ;
- et 3.381 euros pour les cadres.
Il convient de souligner que l'espérance de vie d'un homme retraité du régime spécial de 77,5 ans est proche de la moyenne nationale qui s'établit à 77,7 ans selon l'INSEE.
La dégradation des paramètres démographiques devrait se poursuivre à plus long terme. Les prévisions de départ en retraite ne présentent pas à court terme d'évolution notable, hormis le « pic » déjà enregistré en 2007 du fait de la réforme des régimes spéciaux. Aussi, la modélisation des comportements des agents dans la détermination de leur âge de validation de leur droit à retraite paraît d'ores et déjà plus incertaine.
b) ... mais qui s'inversera à moyen et long termes.
En revanche, la dégradation du rapport entre les cotisants et les pensionnés débutera dès 2010 et s'aggravera à moyen et long terme .
Ainsi, le rapport démographique demeurera durablement inférieur à 1, ce qui indique le degré croissant de dépendance de ce régime vis-à-vis de la subvention d'équilibre de l'Etat .
Le graphe suivant illustre l'évolution démographique du régime de la RATP :
Alors que le nombre d'actifs ne devrait pas connaître d'évolution notable, le nombre des ayants droits du régime pourrait atteindre le nombre de 50.000 à partir de 2025 .
2. Un alourdissement inexorable de la subvention d'équilibre de l'Etat
a) La subvention d'équilibre de l'Etat représente d'ores et déjà plus de 50 % des ressources de la caisse
Le financement des charges de retraites repose en majeure partie sur les cotisations sociales « vieillesse » de la RATP et la subvention d'équilibre de l'Etat. Celle-ci a dépassé 50 % des ressources de la caisse en 2007 et devrait s'« alourdir » en 2008 tant en volume qu'en proportion du total des prestations versées.
b) Un coût total des pensions du régime spécial qui devrait atteindre le milliard d'euros en 2012
Le contrepoint financier de la dégradation du rapport démographique se caractérise par une augmentation inexorable du montant des prestations du régime spécial . Celui-ci pourrait atteindre le milliard d'euros en 2012 . Partant, la subvention d'équilibre de l'Etat devrait suivre cette progression tout en s'amplifiant au-delà de 50 % des ressources de la caisse.
B. QUELLES PERSPECTIVES D'ÉCONOMIES FINANCIÈRES OUVRENT LA RÉFORME DES RÉGIMES SPÉCIAUX ET L'ADOSSEMENT AU RÉGIME GÉNÉRAL ?
Votre rapporteur spécial entend rappeler que le versement d'une subvention d'équilibre par l'Etat trouve son origine dans le principe de solidarité de la Nation à l'égard des régimes en déclin démographique . A ce titre, le soutien de la collectivité nationale ne saurait être remis en cause car il conditionne la perception des droits à pension des retraités.
Toutefois, la solidarité de la Nation a un coût et, à l'instar de l'ensemble des régimes, le financement des retraites représente un défi pour la maîtrise des dépenses publiques . Or, la loi du 21 août 2003 portant réforme des retraites s'applique aux trois fonctions publiques et aux ouvriers de l'Etat, mais n'a pas concerné les autres régimes spéciaux de retraite, catégorie très hétérogène qui regroupe aussi bien les régimes de certaines entreprises publiques, telles que la SNCF et la RATP, que le régime des mines ou celui de la SEITA.
La réforme du régime spécial de la RATP , prévue par le décret n°2007-1733 du 11 décembre 2007 modifiant le taux de gestion administrative dû par la RATP à la CRPRATP, est entrée en vigueur le 1 er juillet 2008. Un nouveau règlement des retraites du personnel de la RATP a été institué par le décret n° 2008-637 du 30 juin 2008.
Par ailleurs, l'adossement de la CRPRATP au régime général qui vise à réduire la contribution de l'Etat aux seules prestations spécifiques, les prestations générales étant à la charge de la CNAV, moyennant le versement d'une soulte, demeure à l'état de projet .
Aussi, votre rapporteur spécial a observé que les perspectives d'économies financières ouvertes par la réforme des régimes spéciaux et l'adossement au régime général n'étaient toujours pas clairement définies.
1. Une réforme du régime spécial qui entre en vigueur le 1er juillet 2008
a) Un rapprochement partiel du régime spécial avec le régime de la fonction publique de l'Etat
L'objectif de la réforme de 2007 était de mettre tous les Français sur un pied d'égalité en matière de retraite.
Toutefois, la réforme retenue pour les régimes spéciaux a certes opéré un rapprochement du régime spécial des retraités de la RATP vers le régime de la fonction publique de l'Etat , mais a maintenu le principe d'un régime spécifique .
La réforme prévoit une harmonisation progressive des principaux paramètres des régimes spéciaux avec ceux des autres régimes - régime général et fonction publique - au même rythme que la réforme de 2003 pour les fonctionnaires.
La durée de cotisation pour une retraite à taux plein passera de 37,5 annuités avant la réforme à 40 annuités d'ici à 2012 , puis devrait évoluer comme dans la fonction publique si le passage à 41 annuités est confirmé.
Une décote s'appliquera à compter de 2010 pour les assurés qui n'augmenteront pas leur durée d'activité proportionnellement à l'augmentation de la durée de cotisation, une surcote pour les trimestres accomplis au-delà de cette durée et au-delà de soixante ans.
Les pensions seront indexées sur les prix à compter de 2009, pour garantir le pouvoir d'achat des retraités, et non plus sur les salaires des actifs.
Les bonifications en vigueur s'appliqueront uniquement pour les agents recrutés avant le 1 er janvier 2009 . A la RATP, cet avantage concerne près de 80 % des salariés, au lieu de 15 % à la SNCF.
Les agents pourront librement choisir le moment de leur départ à la retraite, puisque les « clauses couperets » qui permettaient aux employeurs de mettre à la retraite les agents dès cinquante ans ou cinquante-cinq ans sont supprimées.
Le tableau reproduit ci-dessous présente les principales modifications apportées par le décret du 30 juin 2008 pour règlement des retraites du personnel de la RATP 7 ( * ) .
b) Un impact financier qui n'est pas chiffré
L'objectif de celle-ci était d'assurer la pérennité des régimes, dans un contexte d'allongement de l'espérance de vie, il est donc apparu légitime de s'intéresser à son impact budgétaire. Votre rapporteur spécial fait part de son étonnement, alors que la réforme est engagée, sur le fait que le gouvernement déclare qu'il n'a « jamais fixé de cadrage financier à la réforme des régimes spéciaux » 8 ( * ) .
Il est donc permis de s'interroger sur la portée financière de la réforme des régimes spéciaux à moyen terme. La subvention d'équilibre de l'Etat sera-t-elle inférieure à ce qu'elle aurait été sans cette réforme ?
Selon les réponses fournies par les services de la direction du budget, il apparaît que le niveau de ces économies ne peut pas être déterminé avec précision aujourd'hui dans la mesure où il dépendrait in fine des choix individuels des agents.
2. L'adossement au régime général : un projet à relancer d'urgence
a) Un chantier inachevé, source de tension dans la gestion de la caisse
Contrairement à l'objectif annoncé dès la création de la CRPRATP, l'adossement de la caisse de retraite de la RATP n'a donc pas été réalisé, ni en 2007, ni en 2008.
Cela explique, en partie, le dépassement des crédits figurant en loi de finances initiale par rapport à l'exécution du budget 2007.
Ainsi, le décret d'avance 9 ( * ) du 25 octobre 2007 prévoit l'ouverture de 60 millions d'euros de crédits de paiement et d'autorisations d'engagement sur le programme n° 198 « Régimes sociaux et de retraite des transports terrestres » de la mission « Régimes sociaux et de retraite ».
Cette ouverture de crédits est venue compléter la subvention d'équilibre versée par l'Etat à la caisse de retraite du personnel de la RATP , dont le montant prévu par la loi de finances initiale pour 2007 s'élevait à 354 millions d'euros. Revue à la baisse par rapport à la dotation de 374,11 millions d'euros de l'exercice 2006, qui s'était déjà soldé par une insuffisance de 16 millions d'euros régularisée en fin d'année, cette prévision devait s'appuyer sur la conclusion de l'adossement de la caisse au régime général et sur une stabilisation du nombre de départs en retraite . Or, aucune de ces deux conditions ne s'est réalisée en 2007 .
De plus, le nombre de liquidations nouvelles de retraites a augmenté de 30 %, passant de 1.493 en 2006 à 1.895 en 2007. Le ministère d'Etat de l'écologie, du développement et de l'aménagement durables a constaté une accélération des demandes de liquidation de retraite en raison de la perspective de la réforme des régimes spéciaux alors que, traditionnellement, les agents de la RATP diffèrent leur départ au-delà de l'âge possible. L'incidence de ce comportement a été évaluée à 15 millions d'euros.
Cette ouverture de crédit par décret d'avance a été partiellement compensée, dans le cadre de la même mission, par les annulations de 35 millions d'euros sur les crédits du programme n° 197 « Régimes de retraite et de sécurité sociale des marins » et de 10 millions d'euros sur les crédits du programme n° 195 « Régimes de retraite des mines, de la SEITA et divers » en autorisations d'engagement et crédits de paiement.
Ces mouvements de crédits révèlent un certain déséquilibre dans la répartition des masses affectées à chacun des trois programmes de la mission, au profit du programme n° 198 qui concerne principalement les régimes de retraite de la SNCF et de la RATP et représente 67 % des crédits de la mission . Ainsi, l'exécution du budget 2006 s'était déjà soldée par une réduction de 26,18 millions d'euros de la subvention d'équilibre à l'établissement national des invalides de la marine (ENIM) et par 3 millions d'euros d'annulations de crédits pour le programme n° 195. Hormis le cas particulier rencontré en 2007 par la caisse de retraite du personnel de la RATP, ce décret d'avance traduisait une difficulté récurrente d'évaluation initiale de la répartition des subventions par programme, notamment s'agissant de la RATP .
Or les crédits de paiement inscrits dans la loi de finances pour 2008 , au titre de la subvention d'équilibre au régime de retraite de la RATP, qui couvre le financement des droits spécifiques ainsi que les transferts de compensation démographique étaient de 390 millions d'euros. Ils étaient donc en hausse de 10 % par rapport au montant fixé en loi de finances initiale pour 2007. Toutefois, l'analyse de l'exécution des crédits depuis 2006 ainsi que l'augmentation des départs à la retraite indiquait d'emblée que la prévision pour 2008, inférieure à l'exécution pour 2007, risquait d'être insuffisante .
De fait, après seulement six mois d'exercice en 2008, la CRPRATP a identifié un besoin de crédits complémentaires de l'ordre de 80 millions d'euros , portant ainsi à 470 millions d'euros le montant probable de la subvention de l'Etat.
Les dotations budgétaires inscrites chaque année en lois de finances initiales pour 2006, 2007 et 2008 ont été fixées dans l'hypothèse d'un adossement qui ne s'est pas réalisé.
Or, comme la caisse n'a pas de ressources propres (ni patrimoine immobilier, ni fonds de roulement), celle-ci a dû recourir à l'emprunt, à hauteur de 67 millions d'euros en 2007 pour couvrir les insuffisances de versement des acomptes mensuels de la subvention d'équilibre 10 ( * ) .
b) Une opération dont les enjeux financiers et le calendrier restent à définir
Les décrets du 26 décembre 2005 relatifs à la réforme du financement du régime spécial de retraite de la RATP ont prévu un adossement de ce régime spécial sur le régime général et sur les régimes complémentaires ARRCO et AGIRC.
La réforme du financement et l'adossement sur les régimes de droit commun avait pour but d' améliorer l'assise financière du régime spécial du fait de la mutualisation avec des régimes de retraite à base démographique plus large et de prévoir des taux de cotisation salariale et patronale en phase avec les autres entreprises de droit privé du secteur.
La neutralité financière devait être assurée par une soulte dont le montant pourrait être compris entre 500 et 700 millions d'euros . Il est rappelé que les conditions de l'adossement, et notamment le montant de la soulte due par l'Etat, devaient faire l'objet de négociations avec la CNAV en vue d'un aboutissement de la procédure en 2007 puis repoussé en 2008.
Or, le chiffrage de la soulte qui doit maintenant intégrer les effets de la réforme du régime n'a toujours pas été révisé.
Si le principe de l'adossement n'a pas été remis en cause, M. Eric Woerth, ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique a fait valoir que ce dossier nécessitait un accord de la Commission européenne et que le montant de la soulte à octroyer au régime général d'assurance vieillesse n'était toujours pas fixé 11 ( * ) . Tout en reconnaissant qu'aucune date ne pouvait être avancée pour la réalisation de l'adossement, il a indiqué que l' économie qui en résulterait s'élevait à environ 30 millions d'euros par an.
Si le rapprochement du régime spécial avec le régime général a pour objectif de réduire la participation de l'Etat, l'économie escomptée, qui s'élèverait à 7 % de la subvention d'équilibre versée en 2007, peut sembler bien limitée eu égard au montant de la soulte éventuelle.
Au final, votre rapporteur spécial observe que le dossier reste soumis à une décision de la Commission européenne quant à la qualification éventuelle en aide d'Etat de cet éventuel versement et que les dotations budgétaires inscrites en lois de finances initiales depuis 2006 ont été calculées dans l'hypothèse d'un adossement qui ne s'est toujours pas réalisé.
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Les tensions récurrentes observées sur le budget de la CRPRATP ainsi que l'absence de perspective clairement affichée par le gouvernement dans la procédure d'adossement conduisent votre rapporteur spécial à compléter ses trois premières observations, portant sur la gestion de la caisse, par trois nouvelles recommandations sur le financement du régime de retraite des personnels de la RATP :
- Recommandation n° 4 : sécuriser le versement des acomptes mensuels et mettre fin à la sous-budgétisation récurrente de la subvention d'équilibre que verse l'Etat à la CRPRATP.
- Recommandation n° 5 : relancer d'urgence la procédure d'adossement au régime général prévue dès 2006 :
- par un nouveau chiffrage de la soulte , tenant compte des modifications apportées par la réforme du régime spécial ;
- par la négociation d'un échéancier de paiement avec la CNAV ;
- par la prise en considération des conséquences financières de l'adossement dans l'évaluation du montant de la subvention d'équilibre de l'Etat, dès l'examen du projet de loi de finances pour 2009 .
- Recommandation n° 6 : donner un chiffrage actualisé des économies à moyen et long terme escomptées de la réforme du régime spécial et de l'adossement au régime général.
* 7 Le nouveau règlement des retraites du personnel de la RATP issu du décret du 30 juin 2008 figure en annexe du présent rapport.
* 8 Sénat, séance du 9 juillet 2008 - Question orale n° 0244S, réponse du Secrétaire d'Etat à la famille.
* 9 Décret n° 2007-1529 du 25 octobre 2007 portant ouverture et annulation de crédits à titre d'avance.
* 10 Sur l'ensemble de l'année 2007, les découverts ponctuels de trésorerie de la CRPRATP se sont élevés à 67.071.738 euros et le total des intérêts débiteurs à 221.699 euros. Les modalités de versement de la dotation de l'Etat ont été modifiées dès le 13 mars 2007, par un avenant à la convention CRPRATP - Etat du 23 décembre 2006, afin d'instaurer un mécanisme de paiement d'acomptes modulés en fonction des besoins de la CRPRATP.
* 11 Audition par votre commission le 3 juillet 2008 dans le cadre de l'examen du projet de loi de règlement des comptes pour 2007.