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Débat d'orientation des finances publiques : 2009, tournant de la législature

 

N° 457

SÉNAT

SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2007-2008

Annexe au procès-verbal de la séance du 9 juillet 2008

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le débat d'orientation des finances publiques,

Par M. Philippe MARINI,

Sénateur.

Rapporteur général.

(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis, président ; MM. Claude Belot, Marc Massion, Denis Badré, Thierry Foucaud, Aymeri de Montesquiou, Yann Gaillard, Jean-Pierre Masseret, Joël Bourdin, vice-présidents ; M. Philippe Adnot, Mme Fabienne Keller, MM. Michel Moreigne, François Trucy, secrétaires ; Philippe Marini, rapporteur général ; MM. Bernard Angels, Bertrand Auban, Mme Marie-France Beaufils, M. Roger Besse, Mme Nicole Bricq, MM. Auguste Cazalet, Michel Charasse, Yvon Collin, Philippe Dallier, Serge Dassault, Jean-Pierre Demerliat, Éric Doligé, André Ferrand, Jean-Claude Frécon, Yves Fréville, Christian Gaudin, Paul Girod, Adrien Gouteyron, Charles Guené, Claude Haut, Jean-Jacques Jégou, Alain Lambert, Gérard Longuet, Roland du Luart, François Marc, Michel Mercier, Gérard Miquel, Henri de Raincourt, Michel Sergent, Henri Torre, Bernard Vera.

INTRODUCTION

En matière de finances publiques, la France est aujourd'hui à l'heure des choix difficiles. Si notre pays veut éliminer les déficits publics pour 2012, ainsi qu'il s'y est engagé devant ses partenaires européens, il doit se préparer à intensifier encore ses efforts de redressement.

Au moment où les perspectives économiques deviennent plus incertaines, voire s'assombrissent, l'exercice est particulièrement délicat. Et c'est sans doute ce qui explique que, pour la première fois, le gouvernement ne respecte pas le délai prévu par l'article 48 de la loi organique du 1er août 2001 sur les lois de finances qui lui impose de présenter « au cours du dernier trimestre de la session ordinaire, un rapport sur l'évolution de l'économie nationale et sur les orientations des finances publiques ». Votre rapporteur général n'a donc pu disposer pour sa présentation en commission et la rédaction du présent rapport que d'informations éparses, lacunaires, tardives et, en tout état de cause, officieuses sur le contenu du rapport et les intentions précises du gouvernement1(*).

Pourtant, la conjoncture économique hésitante comme l'ambition des intentions affichées auraient exigé que l'on discute sur la base de perspectives beaucoup plus fouillées, notamment en matière d'évolution de la charge de la dette et de possibilité de réduction de la dépense publique.

Le dépôt annoncé d'un projet de loi de programmation des finances publiques et sa discussion à l'automne 2008 devraient permettre au gouvernement de préciser ses intentions et ses anticipations. On aurait cependant préféré disposer d'informations plus complètes et au statut plus assuré pour avoir un vrai débat d'orientation permettant de juger, en toute connaissance de cause, de la crédibilité de la trajectoire de redressement des finances publiques envisagée par le gouvernement.

Les documents transmis officieusement à votre rapporteur général, ne se contentent pas de fixer des objectifs à l'horizon 2012. Ils font état aussi des mesures prises, notamment depuis la nouvelle présidence, pour créer les conditions du redressement de nos finances publiques.

C'est ainsi, d'une part, qu'a été sensiblement accéléré le processus d'amélioration de la gouvernance des finances publiques, et que d'autre part, a été mise en chantier une réforme de l'Etat d'une envergure exceptionnelle.

· L'amélioration progressive de la gouvernance des finances publiques

En premier lieu, la création tout à fait emblématique, déjà saluée l'an passé, d'un ministère du budget, des comptes publics de la fonction publique, vient opportunément permettre au gouvernement comme au Parlement d'avoir une vue d'ensemble de la situation financière des administrations publiques.

Mais ce processus n'est pas encore pleinement abouti :

- parce que l'examen du projet de loi de règlement des comptes pour 2007 montre les limites du référentiel comptable actuel, qui permet au gouvernement de faire état à la fois de résultats relativement satisfaisants pour le budget de l'Etat et d'un déficit des administrations publiques en nette dégradation. Comme on l'a vu lors de l'examen du projet de loi de règlement pour 2007, la « clef de passage » de l'un à l'autre tient, certes, à l'évolution de la situation des autres acteurs publics que sont la sécurité sociale et les collectivités territoriales, mais aussi, sur un plan technique, au rôle conféré aux organismes divers d'administration centrale (ODAC), dont certains jouent d'une certaine façon le rôle de « structure de défaisance » des déficits publics ;

- parce que le maintien d'une dualité de véhicules législatifs, loi de finances et loi de financement de la sécurité sociale, en matière d'impositions de toutes natures et de cotisations sociales affecte la lisibilité et la cohérence de notre politique de prélèvements obligatoires ;

- parce que les éléments transmis par le gouvernement en vue du débat d'orientation sur les finances publiques permettent de déterminer une trajectoire triennale 2009-2011 en ce qui concerne les dépenses de l'Etat, sans se livrer au même exercice pour les dépenses de sécurité sociale.

En second lieu, la norme de dépense, qui s'est imposée progressivement comme la variable de référence de la politique budgétaire, a vu son périmètre élargi, ce qui devrait la rendre pleinement efficace. Le projet de loi de finances pour 2008 a ainsi étendu la norme aux prélèvements sur recettes en faveur de l'Union européenne et des collectivités territoriales ainsi qu'à certaines ressources affectées. Corrélativement, le suivi des emplois publics concerne désormais aussi les opérateurs de l'Etat, auxquels devrait s'appliquer le principe du remplacement partiel des fonctionnaires partant à la retraite, « sous réserve de contraintes spécifiques ». Encore faut-il que le recensement des emplois soit pleinement efficace, et que la comptabilisation des fonctionnaires se fasse sur la base d'unité de mesure cohérente : les équivalents temps plein travaillé (ETPT), ce qui n'est pas toujours le cas, en particulier au sein des opérateurs de l'Etat.

Enfin, si le présent débat d'orientation des finances publiques est l'occasion pour le gouvernement de préciser la façon dont il entend mettre en place une programmation pluriannuelle des finances publiques, il convient de relever qu'il ne précise pas les plafonds triennaux de crédits qui s'appliqueront à chaque mission de l'Etat.

· LA RGPP, un chantier d'une ambition sans précédent

Avec la révision générale des politiques publiques (RGPP), le gouvernement s'est doté d'une « boite à outils » pour mener une vaste entreprise de rationalisation budgétaire. Cependant, la démarche par son ampleur, sa durée et sa méthodologie diffère des tentatives précédentes, qui se présentaient comme une simple recherche d'économies et non comme le creuset d'une réforme globale de l'Etat, n'hésitant pas à soulever la question de la « légitimité de l'action publique ». La RGPP a porté jusqu'ici sur environ les deux tiers de la dépense du budget général de l'Etat soit 173 milliards d'euros et sur une bonne moitié des dépenses des administrations de sécurité sociale (environ 225 milliards d'euros), soit, au total, 40 % des dépenses publiques.

Selon les éléments tirés du rapport du gouvernement, les réformes déjà arbitrées qui concernent pour l'essentiel le champ de l'Etat, représentent un montant d'économies brutes d'environ 7,7 milliards d'euros (mais de 6 milliards d'euros seulement si l'on tient compte de la restitution aux fonctionnaires des économies réalisées sur la masse salariale), soit entre 4 et 5 % des crédits sous revue. Et ce, indépendamment de ce qui pourra être proposé en matière de dépenses sociales.

Même s'il ne faut pas sous-estimer les efforts accomplis, force est de constater que les perspectives d'économies au niveau du seul Etat ne sont pas à la hauteur des besoins.

· La répartition de l'effort entre les administrations publiques, un enjeu essentiel

La situation se complique encore à considérer le secteur des administrations publiques dans son ensemble. Le rapport du gouvernement souligne, en effet, que « l'effort en dépense doit être équitablement réparti entre les sous-secteurs des administrations publiques ».

S'agissant des collectivités territoriales, le rapport du gouvernement évoque « la nécessaire évolution » de leurs relations financières avec l'Etat. Soulignant la progression de leurs dépenses « beaucoup plus rapide que celle de la richesse nationale », indépendamment des effets de la décentralisation, il met aussi l'accent sur la hausse très importante des effectifs des collectivités territoriales, pointant deux phénomènes : « la progression des effectifs des communes et des intercommunalités représente 78% de l'augmentation des effectifs des administrations publiques locales entre 1983 et 2005, alors que ces entités n'ont pas été touchées par les transferts de compétences » ; la « forte croissance des effectifs des intercommunalités depuis 10 ans ne s'est par ailleurs pas encore accompagnée d'une baisse concomitante des effectifs communaux ». C'est vraiment ignorer l'ampleur des efforts déployés dans les domaines vitaux de l'urbanisme et de l'aménagement des zones d'activités économiques, en général du ressort des intercommunalités.

Pour le gouvernement, la « maîtrise des dépenses publiques passe donc nécessairement par celle des dépenses locales », auxquelles il assigne un taux de croissance maximum de 1,4 %, soit une division par deux du rythme actuel. Cette norme, s'appliquant à des collectivités autonomes, est à la fois totalement arbitraire et fort inquiétante, car elle traduit bien peu de considération pour les collectivités décentralisées... d'autant plus que la perspective d'une déstabilisation des ressources, notamment intercommunales, est en germe dans l'amorce d'une nouvelle réforme de la taxe professionnelle...

Par ailleurs, les dépenses de la sécurité sociale doivent obéir à une croissance maîtrisée. Le Premier ministre a fixé, en ce qui concerne le régime général, un objectif d'équilibre pour 2011. Il s'agit d'un impératif pour des raisons d'équité intergénérationnelle et de bonne gestion, sachant qu'il n'est pas sain de financer par l'emprunt des dépenses récurrentes.

· Ordres de grandeurs de l'effort à accomplir

Comme l'année dernière, votre commission des finances a voulu se livrer à un exercice de cohérence mettant en relation les différentes hypothèses qui sous-tendent, explicitement ou implicitement, les perspectives quantitatives dressées par le gouvernement dans les parties de rapport dont elle a eu connaissance.

Pour atteindre, en 2012 l'équilibre de nos finances publiques, il convient d'éliminer le déficit public maastrichtien actuel, 50 milliards d'euros, auquel il faut ajouter une quinzaine de milliards d'euros représentant la part des mesures nouvelles pour la législature qui ne seraient pas financées par redéploiement de dépenses ou par de nouvelles ressources, soit un total de 65 milliards d'euros.

C'est ainsi que l'application de la nouvelle règle du « zéro volume élargie » dégagerait en fin de période, à périmètre constant, une économie de 20 milliards d'euros par rapport à la tendance, sachant que ces économies ne sont « automatiques » que d'un point de vue comptable, car il faut bien entendu trouver quelles économies « réelles » réaliser.

Si l'on ajoute à ces 20 milliards d'euros, la quinzaine de milliards résultant des réformes structurelles au titre du programme de la législature (tel qu'il résulte de la loi dite « TEPA » ou du plan « Universités »), qui doivent être financées par redéploiements, cela débouche sur 35 milliards d'euros d'économies potentielles nécessaires sur le périmètre « Etat ».

Sur ces bases, il conviendrait donc encore trouver environ une trentaine de milliards d'euros (65-35 = 30), sur l'ensemble constitué par la sécurité sociale et les collectivités territoriales, en sachant que les prélèvements sur recettes au profit de ces dernières sont déjà inclus dans le périmètre de la norme de dépense de l'Etat.

Encore faut-il souligner que de telles estimations ne tiennent pas compte de l'impact d'aléas externes, par définition non prévisibles, tels un choc de croissance ou de taux d'intérêt.

· Charge de la dette : chronique d'un choc annoncé

On peut rappeler que la période 2000-2006 a connu une stabilité de la charge de la dette des administrations publiques, qui s'est maintenue tout au long de la période autour de 45 milliards d'euros par an.

La remontée des taux d'intérêt, mais aussi celle de l'inflation, conduit à rendre la charge de la dette plus « dynamique » : en 2007, les charges d'intérêt des administrations publiques ont crû de 12,2 % en valeur pour atteindre 51,8 milliards d'euros.

En 2008, on peut craindre, en outre, l'effet lié à l'inflation en raison notamment des charges issues des provisions passées au titre des obligations indexées sur l'inflation (OATi).

La situation paraît particulièrement critique en ce qui concerne la dette sociale.

Ainsi, la dégradation du solde de trésorerie de l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS), conjuguée à la hausse des taux d'intérêt à court terme, se traduit par un alourdissement des charges financières nettes du régime général. Celles-ci sont passées de 270 millions d'euros en 2006 à 640 millions d'euros en 2007, et pourraient atteindre jusqu'à 1 milliard d'euros sur l'ensemble de l'année 2008. La Caisse des dépôts et consignations qui assure la trésorerie de l'ACOSS, n'est sans doute pas techniquement en mesure de trouver sur le marché les liquidités nécessaires au financement de besoins de plusieurs dizaines de milliards d'euros.

· Comment réussir le retour à l'équilibre des finances publiques?

Votre commission des finances ne peut, dans ces conditions, que rejoindre le constat final des éléments du rapport qui lui ont été transmis : « La dynamique de charge d'intérêt et celle des pensions accentuent les contraintes qui pèsent sur les autres dépenses, qu'il s'agisse de la masse salariale ou des dépenses d'intervention ».

Face à cet état des lieux, elle soutient la stratégie du gouvernement, qui, selon les termes du document, « repose sur deux piliers, la croissance économique et la maîtrise de la dépense :

«  - dynamiser la croissance économique en menant à leur terme les grands chantiers de réformes structurelles, de façon à assurer un rythme de croissance annuelle moyenne de 2,5 % ;

«  - poursuivre et accélérer les efforts engagés pour assurer une maîtrise stricte et durable de l'ensemble des dépenses publiques, afin de diviser par deux leur rythme de croissance en euros constants, soit arriver à environ 1% de croissance de la dépense en volume. »

Si elle approuve sans réserve le premier « pilier », considérant toujours que l'économie française ne peut être « manoeuvrante » que si l'on réussit les mutations indispensables, votre commission des finances s'interroge toutefois pour savoir quand les effets des mesures structurelles commenceront à se faire sentir sur la croissance.

Quant au second « pilier », la maîtrise de l'ensemble des dépenses publiques, il faut être en mesure de la mettre en oeuvre, par delà les intérêts particuliers qu'elle contrarie.

· Les « scenarii de l'inacceptable » : comment y échapper?

Votre commission des finances a identifié deux « scenarii de l'inacceptable », même s'il est concevable de les combiner :

- augmenter les prélèvements obligatoires pour atteindre l'équilibre des finances publiques en 2012, ce qui engendrerait un « choc de croissance à rebours », s'il fallait trouver jusqu'à 65 milliards d'euros de prélèvements obligatoires supplémentaires, ce qui aboutirait à un taux de prélèvements obligatoires de l'ordre de 46,8 % du PIB ;

- « laisser filer » les dépenses ou les recettes, au risque de ne pas respecter, une fois de plus, nos engagements européens pour afficher un déficit public de - 1 % ou - 1,5 % du PIB en 2012, ce qui pourrait conduire à un report de l'objectif d'équilibre des finances publiques à 2014, et se traduirait par une perte de crédibilité et de confiance dont les effets se feraient notamment sentir sur le coût de nos emprunts.

· Relancer une « Arlésienne », la revue générale des prélèvements obligatoires, pour susciter une « dynamique de l'assiette »

Parce qu'il faut trouver, à l'horizon 2012, une trentaine de milliards d'euros pour « boucler l'exercice », on ne saurait faire l'impasse sur ce qui constitue un peu « l'Arlésienne » de la réforme des finances publiques, la revue générale des prélèvements obligatoires.

Pour relancer cette « dynamique de l'assiette » qui était au coeur du dernier rapport de votre commission des finances sur les prélèvements obligatoires2(*), votre rapporteur général a surtout insisté sur les niches fiscales et sociales, eu égard aux nombreux rapports dont elles ont fait l'objet ces dernières semaines, et aux développements nourris qui lui sont consacrés dans les documents communiqués en vue du présent débat d'orientation.

L'élimination des « niches » ne procède pas seulement pour votre commission des finances d'un souci d'équité ; elle procède également d'un double impératif économique et budgétaire, et peut représenter une « manière douce d'augmenter les prélèvements obligatoires ».

Il peut y avoir là une source de recettes supplémentaires substantielles comme en témoigne l'exemple des allègements de charges sociales développé dans le corps du présent rapport en écho aux analyses et propositions de notre collègue Serge Dassault, rapporteur spécial de la mission « Travail et emploi ».

Plus généralement, on n'est peut-être pas suffisamment conscient de ce que la suppression des niches participe de la nécessaire « amélioration du rendement » de notre système de prélèvements obligatoires.

Ce n'est, au demeurant, que procéder à un rééquilibrage : ainsi en matière d'impôt sur le revenu, elle relève que, justifiées au départ par la nécessité d'alléger la pression fiscale et parafiscale, dans un système caractérisé par des taux nominaux prohibitifs, les « niches » n'ont pas été recalibrées pour tenir compte de l'abaissement des barèmes. Dans une conjoncture aussi difficile pour les finances publiques du pays, il n'est pas illégitime qu'il soit procédé à une telle remise en cohérence.

Mais il s'agit aussi d'une nécessité économique, considérant qu'il faut cesser en matière fiscale de procéder par voie d'exception pour se contenter d'appliquer le principe de base de toute fiscalité « neutre » ou libérale : combiner une large assiette et des taux modérés.

Certes, cette dernière option va à l'encontre d'une tradition interventionniste bien française, qui tend à faire jouer un rôle actif à la fiscalité pour infléchir les choix des agents. On oublie, ce faisant, que la mise en oeuvre d'un principe de neutralité et de simplicité permettrait, dans la plupart des cas, aux agents de trouver le cadre fiscal au sens large, simple et stable, de nature à leur permettre de faire les meilleurs choix pour eux et donc pour la prospérité du pays.

Nul doute que notre système de prélèvements obligatoires gagnerait en efficacité si l'on cessait de vouloir ne traiter que de cas particuliers et d'empiler exceptions sur exceptions.

*

Bref nous sommes arrivés à un tournant de la législature : c'est en fonction du projet de budget pour 2009 et de la loi de programmation triennale dans laquelle il doit s'insérer, que l'on saura si l'équilibre des finances publiques peut ou non être atteint en 2012. Au moment où la France prend la présidence de l'Union européenne, il en va de la crédibilité de notre pays.

I. DES COMPTES PUBLICS EXPOSÉS AUX ALÉAS DE LA CROISSANCE

Crise financière, hausse des prix des matières premières et en particulier de ceux de l'énergie, autant d'aléas qui font, à l'évidence, de 2008, l'année de tous les dangers.

Le rebasage des déficits publics en 2007 vient rendre encore plus problématique la prévision de déficit des comptes publics pour 2008. Le gouvernement lui-même a dû réajuster sa prévision initiale de déficit de 2,3 points de PIB. Mais jusqu'où faut-il la rehausser, telle est la question à laquelle votre commission des finances veut apporter, sinon des éléments de réponse, du moins des éléments de cadrage.

A. UN DÉFICIT 2007 SUPÉRIEUR DE 0,3 POINT DE PIB AUX DERNIERS ENGAGEMENTS DE LA FRANCE

1. Un déficit de 2,7 points de PIB, minoré de 0,1 point par suite d'une modification de méthodes statistiques

Le déficit public a été en 2007 de 2,7 points de PIB. Le gouvernement prévoyait un déficit de 2,5 points de PIB lors de l'examen de la loi de finances pour 2007, et de 2,4 points de PIB à l'automne 20073(*).

Les principaux résultats de finances publiques pour 2007

(en points de PIB)

 

2006

2007

Déficit public notifié*

2,4

2,7

Déficit public au sens de la comptabilité nationale

2,4

2,7

Dette publique notifiée

63,6

64,2

Recettes publiques

50,3

49,9

Dépenses publiques

52,7

52,6

Prélèvements obligatoires

43,9

43,5

Croissance des dépenses
(en volume) (en %)

1,7**

2,5**

* Le déficit public notifié se distingue du besoin de financement par la prise en compte des flux d'intérêts liés à des opérations de swaps effectuées par les administrations publiques.

** Calcul de votre commission des finances.

Source : Insee

Le déficit public affiché pour 2007, de 2,7 points de PIB, est opportunément minoré de 0,1 point de PIB par une décision d'Eurostat du 9 mars 2006. Sans cette minoration, il serait donc de 2,8 points de PIB. Il résulte, en effet, de la décision d'Eurostat précitée que les dépenses militaires de l'Etat sont comptabilisées depuis 2005 au moment de la livraison des matériels, et non plus au moment des versements.

Ces nouvelles modalités de prise en compte des investissements militaires réduisent le déficit public de 0,1 point de PIB pour chacune des trois années 2005, 2006 et 2007. Bien entendu, le déficit public s'en trouvera accru d'autant pour les années de livraison des matériels.

La France a donc eu en 2007, une fois de plus, un déficit public proche de 3 %, ce qui est le niveau autour duquel son déficit fluctue depuis le début des années 1990, comme l'indique le graphique ci-après.

Le solde public au sens du traité de Maastricht depuis 1960

(en points de PIB et
en milliards d'euros)

Source : Insee

* 1 En particulier, il n'a pas été possible d'expertiser des ajustements de la maquette budgétaire rendus nécessaires dans la perspective de la pluriannualité afin de permettre de constituer des missions ayant la taille critique ou de limiter les missions interministérielles pour faciliter les arbitrages sur les redéploiements.

C'est ainsi que la mission « Sécurité » devient ministérielle, compte tenu du transfert du programme « Gendarmerie » sous la responsabilité du ministère de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales ; que la mission « Médias » devient ministérielle, dès lors que le programme « Audiovisuel extérieur de la France », issu de la fusion des programmes « Chaîne française d'information internationale » et « Audiovisuel extérieur », sera rattaché à la direction du développement des médias ; que la mission « Sécurité sanitaire » est supprimée. Les programmes qui la composent rejoignent, respectivement, la mission « Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales » et la mission « Santé ».

Par ailleurs, les missions « Développement et régulation économiques » et « Pilotage de l'économie française » fusionnent au sein d'une mission « Économie », tandis que la mission « Cinéma, audiovisuel et expression radiophonique locale » est supprimée. Le Centre national de la cinématographie sera « directement financé » (sic) par des taxes affectées, tandis que les crédits destinés à l'expression radiophonique locale figureront au sein de la mission « Médias ».

* 2 Quels changements d'assiette pour les prélèvements fiscaux et sociaux ? Rapport d'information n° 60 (2007-2008) de M. Philippe Marini.

* 3 Prévision du rapport économique, social et financier associé au projet de loi de finances pour 2008.