3. La révision des niches, une « manière douce » d'augmentation des prélèvements obligatoires
a) L'impact budgétaire limité des aménagements envisagés qui se fondent plus sur des motifs d'équité que sur la volonté de trouver des économies nettes
Les perspectives de révision des niches ne paraissent pas susceptibles, à ce stade, d'engendrer des économies nettes qui permettraient de dégager une fraction des 65 milliards d'euros autorisant un retour à l'équilibre des finances publiques en 2012.
Tout d'abord, « en raisonnant par l'absurde », la suppression de 73 milliards d'euros de niches fiscales conduirait à un renchérissement du taux de prélèvement obligatoires de 3,9 points de PIB (soit un taux de 47,2 % du PIB), et par exemple, à une augmentation globale de l'impôt sur le revenu de 66 %. Ces deux chiffres soulignent que la suppression des niches ne constitue qu'une modalité particulière d'augmentation des impôts ; elle conduirait à remettre en cause le rôle qu'ont pu avoir les niches visant à tempérer la hausse nominale des impôts, en les rendant « supportables ».
Pour autant, il existe bien un enjeu dans la maîtrise des niches fiscales : celui d'éviter les points de fuite dans la norme de dépense et de maîtriser un phénomène qui, sur le plan des finances publiques, a bel et bien un impact sur le solde.
Cette problématique conduit le gouvernement à envisager différentes pistes de maîtrise des niches, afin d'en juguler l'évolution à la hausse. Ces pistes visent, soit un encadrement des « flux », soit un encadrement du stock.
Selon le rapport du gouvernement en vue du débat d'orientation sur les finances publiques pour 2009, l'encadrement des « flux » de dépenses fiscales répondrait à la logique suivante : il s'agirait de fixer une règle normative applicable à l'ensemble des modifications législatives conduisant à la création, à la suppression ou à la modification d'une dépense fiscale, par une règle de « gage » un pour un en nombre de dépenses fiscales, ou en montant de dépenses fiscales.
L'encadrement des « stocks » de dépenses fiscales passerait idéalement, selon votre rapporteur général, par une trajectoire normative de dépenses fiscales . Elle complèterait utile le principe d'une révision périodique des niches fiscales, tous les trois ans, afin d'en réévaluer l'utilité.
A ce stade, ces mesures ne sont pas réellement en mesure d'engendrer des économies : elles visitent plutôt à limiter la croissance actuelle de la dépense fiscale. Ce devrait plutôt être le rôle de la RGPP que de revisiter ces dépenses fiscales, en relation avec les crédits budgétaires des grandes missions de l'Etat qui ont été auditées.
Les autres pistes de limitation des niches ne paraissent pas plus prometteuses. Selon les chiffres transmis à votre rapporteur général, la diminution des plafonds actuels des niches fiscales de l'impôt sur le revenu à 8.000 euros par part permettrait des économies de 167 millions d'euros annuels, contre 104 millions d'euros annuels pour un plafonnement à 10.000 euros 34 ( * ) .
Le rapport sur les modalités de mise en place d'une imposition minimale sur le revenu des personnes physiques en application de l'article 15 de la loi n° 2007-1223 du 21 août 2007 en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat privilégie de la même manière un scénario médian d'une imposition minimale représentant 200 millions d'euros. Ces deux dernières pistes privilégient donc une démarche en termes d'équité plutôt qu'une logique de rendement budgétaire.
De la même manière, le plafonnement éventuel des cinq dispositifs dérogatoires non plafonnés (investissements locatifs réalisés outre-mer, investissements productifs réalisés outre-mer, dispositif de la loi Malraux régime des monuments historiques, régime des loueurs en meublé professionnels) ne permettrait qu'un gain budgétaire limité, comme le montre le tableau ci-dessous.
Estimations des 4 dispositifs dérogatoires non plafonnés et du nombre de bénéficiaires
(en millions d'euros)
|
Dépense fiscale globale
|
Nombre de bénéficiaires |
|
|
Réduction d'impôt sur le revenu à raison des investissements locatifs réalisés outre-mer |
220 |
29.000 |
|
Réduction d'impôt sur le revenu à raison des investissements productifs réalisés outre-mer |
550 |
9.870 |
|
Dispositif de la loi Malraux |
55 |
3.540 |
|
Régime des monuments historiques |
30 |
2.600 |
|
Régime des loueurs en meublé professionnels |
18 |
3.657 |
|
TOTAL |
873 |
48.667 |
Source : ministère du budget, des comptes publics et de la fonction publique
* 34 Ce calcul ne prend pas en compte les niches non plafonnées aujourd'hui, mais qui pourraient l'être à l'avenir.