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Débat d'orientation des finances publiques : 2009, tournant de la législature

 

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le mercredi 9 juillet 2008 sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a entendu une communication de M. Philippe Marini, rapporteur général, sur le débat d'orientation budgétaire (DOB).

A l'issue d'un vaste débat, la commission a alors donné acte au rapporteur général de sa communication et a décidé d'en autoriser la publication sous la forme d'un rapport d'information.

AUDITION DE MM. PHILIPPE SÉGUIN, PREMIER PRÉSIDENT DE LA COUR DES COMPTES, ET CHRISTIAN BABUSIAUX, PRÉSIDENT DE LA PREMIÈRE CHAMBRE

Le mercredi 25 juin 2008

M. Jean Arthuis, président, a rappelé que la commission avait déjà auditionné le Premier président de la Cour des comptes, le 4 juin 2008, à l'occasion des rapports de la Cour des comptes relatifs à la certification des comptes de l'Etat pour 2007 et à l'exécution budgétaire de 2007. Cependant, il a souligné que c'était la première fois que la commission procédait à une audition relative au rapport préliminaire que la Cour des comptes présente en application de l'article 58-3° de la LOLF.

Ce rapport tend à replacer les résultats de l'exercice 2007 dans une perspective de moyen terme et à livrer les premières analyses des conditions d'exécution de la loi de finances pour 2008. A ses yeux, cette intervention de la Cour des comptes, « spectateur engagé » de la politique budgétaire, revêt d'autant plus d'importance qu'elle s'inscrit, avec la révision constitutionnelle en cours de discussion au Parlement, dans la perspective de l'introduction de lois de programmation des finances publiques et, par ailleurs, d'un meilleur encadrement des niches fiscales.

Il a tout particulièrement souhaité connaître les analyses de la Cour des comptes quant aux moyens, pour la France, de se conformer aux engagements souscrits, à l'horizon de 2012, dans le cadre du Pacte de stabilité et de croissance européen.

M. Philippe Séguin, Premier président de la Cour des comptes, a tout d'abord mis en relief la dégradation subie, en 2007, par la situation d'ensemble des finances publiques, en soulignant que le déficit public, après trois années consécutives de baisse, était passé de 2,4 à 2,7 % du PIB. La dette publique, pour la cinquième année consécutive, a dépassé le seuil de 60 % du PIB. S'élevant officiellement à 63,9 % du PIB, elle représente l'équivalent, pour chaque actif occupé, d'un endettement de 47.000 euros, avec un coût annuel de 2.000 euros de charges financières. Selon la Cour des comptes, elle serait proche de 65 % si l'on prenait en compte certaines des dettes portées par des entreprises publiques, telles que Réseau ferré de France.

Cette dégradation, d'après la Cour des comptes, ne résulte pas d'une croissance économique insuffisante. La plupart des Etats européens, en particulier les membres de la zone euro, ont profité de la croissance de ces dernières années pour accélérer l'assainissement de leurs finances publiques. Seule, la Grèce, au sein de la zone euro, et la Grande-Bretagne enregistrent des résultats plus mauvais que la France. Le déficit public de celle-ci est donc structurel, et un affaiblissement de la conjoncture risque de le faire passer au delà de la limite des 3 % de PIB.

La première cause tient au dynamisme des dépenses publiques : leur croissance en volume, en 2007, a été supérieure à la moyenne constatée sur les dix dernières années (2,5 % contre 2,2 %). Alors que les dépenses publiques des Etats voisins ont été réduites, depuis une vingtaine d'années, à la suite de révisions systématiques des politiques publiques, la France est en passe de devenir le pays d'Europe où le poids des dépenses publiques est le plus lourd (plus de 52 % du PIB). Seule, la Suède enregistre encore un taux supérieur, mais ses efforts de contraction budgétaire devraient modifier cette situation en 2009. L'Allemagne, quant à elle, a réduit ses dépenses de 48,5 % du PIB en 2003 à 44,0 % du PIB en 2007, soit une diminution de l'ordre d'un point de PIB par an pendant cinq ans. Les dépenses publiques françaises dépassent ainsi celles de l'Allemagne de plus de huit points de PIB, soit 160 milliards d'euros, équivalant à nos dépenses annuelles d'assurance maladie.

La seconde cause tient à une politique budgétaire « pro-cyclique » : lorsque la croissance est forte, les dépenses publiques sont accrues ou les impôts réduits, ce qui empêche les finances publiques de profiter du surcroît de recettes auquel cette croissance devrait donner lieu.

M. Philippe Séguin a alors fait le point de la situation financière des trois grandes catégories d'administrations publiques : les collectivités territoriales, la sécurité sociale, l'Etat.

S'agissant des premières, il a indiqué que les investissements se sont accrus, en 2007, dans un contexte marqué par des transferts importants de compétences de l'Etat. La hausse de l'endettement, observée depuis 2004, s'est poursuivie, mais est restée parallèle à celle du PIB, et les taux d'endettement demeurent modérés, avec des capacités moyennes de désendettement variant de 2 à 4 ans pour les régions et départements, de 6 à 7 ans pour les communes et leurs groupements. En revanche, les sections de fonctionnement des collectivités territoriales, quoique obligatoirement équilibrées, doivent supporter des charges d'intérêt qui, du fait de la remontée des taux, ont augmenté de 9,2 %.

Par ailleurs, les dépenses des collectivités territoriales ont connu un fort dynamisme en 2007, traduit par un besoin de financement de 0,4 % du PIB. Elles ont progressé, globalement, de 6,5 %, et de 9,5 % pour les seules dépenses de personnel. La Cour des comptes, tout en reconnaissant qu'une partie des dépenses transférées est appelée à croître rapidement, estime que les dépenses hors transferts de compétences ont augmenté de 5,3 %.

Or le produit des impôts locaux directs (62,5 milliards d'euros) s'est ralenti en 2007, n'augmentant que de 3,2 %, contre 6 % en 2006. Si les bases de la fiscalité locale restent dynamiques, elles ont été amoindries par les récentes réformes de la taxe professionnelle. En outre, on constate une modération des taux d'imposition, qui ont quasiment stagné pour les communes et leurs groupements, après plusieurs années de hausse. L'accroissement de la fiscalité locale a surtout résulté des impôts indirects (+ 13,6 %, contre + 8,4 % en 2006), du fait des transferts de fiscalité de l'Etat. La croissance des droits de mutation, bénéficiant surtout aux départements, est également demeurée forte, grâce à la hausse des prix de l'immobilier ancien.

Pour leur part, les dotations et subventions de l'Etat, représentant au total 56,8 milliards d'euros, ont progressé de 2,9 % en 2007, contre 4,8 % en 2006. En incluant la compensation des dégrèvements et admissions en non-valeur des impôts locaux (13,5 milliards d'euros), ainsi que la fiscalité transférée (19,6 milliards d'euros), les concours financiers de l'Etat ont atteint 90 milliards d'euros en 2007 (soit une augmentation de 6,5 % par rapport à 2006).

M. Philippe Séguin a fait observer que la situation des collectivités territoriales, bien que tendue, ne constituait pas, actuellement, un problème majeur. L'endettement des collectivités ne représente que 11 % de la dette publique, contre 80 % pour l'Etat : on ne saurait donc en faire un « bouc émissaire » de la dégradation des finances publiques.

Evoquant ensuite les administrations de sécurité sociale, il a avant tout souligné le contraste qui opposait le régime d'indemnisation du chômage (UNEDIC) et les régimes de base. En effet, l'UNEDIC, du fait de la baisse de la demande d'emploi, avec plus de 3,5 milliards d'euros d'excédents en 2007, a commencé de se désendetter, bien que son « stock » de dette se monte encore à 9,5 milliards d'euros. A l'inverse, les régimes de base de sécurité sociale connaissent un déficit annuel de plus de 10 milliards d'euros.

Ainsi, la dette « sociale » a atteint 130 milliards d'euros à la fin de l'année 2007. Le régime général, en déficit d'une dizaine de milliards d'euros par an depuis 2003, n'avait jamais connu une période aussi longue de déficit si profond. Selon la Cour des comptes, le fait marquant des dernières années, malgré les décisions de relèvement des prélèvements sociaux, est la multiplication des « niches » sociales, qui porte atteinte aux recettes de la sécurité sociale.

D'autre part, les dépenses d'assurance maladie ont progressé de 4,2 % en 2007, contre 3,1 % en 2006, tandis que les dépenses de retraite restaient dynamiques (2,1 milliards d'euros, contre 1,8 milliard d'euros en 2006). Le déficit de la branche vieillesse s'avère désormais supérieur à celui de la branche maladie.

Les dépenses de l'Etat, en 2007, sont apparues comme « mieux maîtrisées », même si le respect de la norme de dépense n'a été rendu possible que grâce à un accroissement des charges à payer en fin d'exercice (à hauteur de 7,5 milliards d'euros) et par des opérations de « débudgétisation ». Par ailleurs, M. Philippe Séguin a souligné la stagnation des recettes fiscales nettes (266 milliards d'euros, contre 265 milliards d'euros en 2004). Bien que les recettes fiscales « spontanées », sous l'effet de la croissance, aient progressé, entre 2004 et 2007, de 51 milliards d'euros, celles-ci ont été utilisées en transferts d'impôts et de taxes à la sécurité sociale et aux collectivités territoriales (pour 28 milliards d'euros), ainsi qu'en allégements d'impôts (pour 22 milliards d'euros).

Le solde global de financement de l'Etat et des organismes divers d'administration centrale (ODAC) est passé, de 2006 à 2007, d'un déficit de 41 milliards d'euros à un déficit de 46,8 milliards d'euros, tandis que la dette globale de cet ensemble augmentait de 908 milliards d'euros (soit 50,2 % du PIB), à 953 milliards d'euros (soit 50,6 % du PIB). Les ODAC liés à l'Etat ont enregistré, en 2007, un besoin de financement global de 7,6 milliards d'euros, alors qu'ils dégageaient une capacité de financement de 6,4 milliards d'euros en 2006, et de 3 milliards d'euros en moyenne sur les cinq dernières années.

Pour l'essentiel, cette dégradation s'explique par l'évolution de la Caisse de la dette publique, dont l'excédent de 4,9 milliards d'euros, en 2006, a fait place à un déficit de 4,9 milliards d'euros, en 2007, du fait des opérations réalisées pour l'Etat, notamment le remboursement de la dette au régime général de la sécurité sociale (soit 5 milliards d'euros). En outre, Charbonnages de France, dissous le 31 décembre 2007, a enregistré, lors de son dernier exercice, un besoin de financement à hauteur de 300 millions d'euros, après un excédent de 2 milliards d'euros en 2006. De même, l'Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF), qui avait reçu fin 2005 une dotation exceptionnelle de 4 milliards d'euros issue des produits de cession des sociétés d'autoroutes, a connu un besoin de financement à hauteur de 900 millions d'euros en 2006 et d'1,3 milliard d'euros en 2007.

Puis M. Philippe Séguin s'est attaché aux perspectives pour 2008 et 2009, qu'il a jugées « peu encourageantes ». Les prévisions rendues publiques en avril 2008 par le Gouvernement chiffrent le déficit public pour 2008 à 2,5 % du PIB, contre 2,7 % en 2007. Cette baisse proviendrait, pour moitié, des collectivités territoriales, sous l'effet d'un ralentissement de leurs dépenses. Au vu de l'évolution des dernières années, il a considéré que cette hypothèse était, pour le moins, « incertaine ».

La prévision de réduction du déficit suppose également que les recettes fiscales soient conformes aux évaluations de la loi de finances initiale, en dépit de la révision à la baisse de la prévision de croissance du PIB. Or, si la reprise de l'inflation laisse espérer de meilleures recettes de TVA, de fortes incertitudes pèsent sur le produit de l'impôt sur les sociétés, puisque le quart de son produit provient du secteur bancaire. En outre, selon la Cour des comptes, la hausse des taux d'intérêt, observée depuis 2007, et la reprise de l'inflation risquent d'entraîner, par les mécanismes d'indexation, une pression sur les dépenses dès 2008, et surtout en 2009.

M. Philippe Séguin a alors rappelé que le programme de stabilité est d'abord fondé sur l'hypothèse d'une progression de la dépense publique, en volume, d'1,1 % par an, soit une division par deux du rythme observé ces dernières années. Les dépenses de l'Etat seraient ainsi stabilisées, celles de la sécurité sociale progresseraient de 2 % environ par an ; en revanche, le rythme de progression des dépenses des collectivités territoriales, en volume, serait ramené de 4,2 à 1,4 % par an.

La seconde hypothèse sous-tendant ce programme a trait à l'accélération de la croissance. Du fait des réformes de structure mises en oeuvre sur la période, le Gouvernement retient, en effet, un niveau de croissance de 2,5 % à 3 % du PIB, qui, par les suppléments de recettes qu'il engendrerait, permettrait d'atteindre l'équilibre en 2012. Si la France ne parvenait pas à ces taux de croissance, mais restait sur une tendance de 2 %, le déficit serait encore d'1,2 % du PIB en 2012.

M. Philippe Séguin a fait valoir que les réformes structurelles étaient d'autant plus nécessaires que la France, comme les autres pays, aurait à affronter des enjeux de long terme, en matière de dépenses publiques, essentiellement liés au vieillissement de la population mais, aussi, à l'environnement et au réchauffement climatique. Dans ce contexte, la Cour des comptes préconise de renforcer les instruments de pilotage global. A ce titre, la mise en place du Comité des finances publiques (COFIPU) lui apparaît comme une initiative pertinente, à la condition que cette instance soit régulièrement réunie. Elle accorde également un grand crédit à la création d'une loi de programmation pluriannuelle des finances publiques, annoncée par le Gouvernement, qui viserait à soumettre au Parlement une stratégie financière concernant, pour trois ans, toutes les administrations publiques, et à fixer des plafonds de dépenses par grande politique publique. Elle recommande notamment de renforcer le caractère pluriannuel du pilotage financier dans les administrations sociales et locales et estime opportun de retenir, pour les collectivités territoriales, des objectifs tendanciels visant les effectifs et les dépenses de personnel et, pour la sécurité sociale, une règle d'équilibre des comptes, sur moyenne période.

Par ailleurs, M. Philippe Séguin a mis en exergue l'importance de la révision générale des politiques publiques (RGPP). Cependant, il a rappelé que les mesures déjà annoncées dans ce cadre, principalement le non-remplacement d'un fonctionnaire partant en retraite sur deux, n'entraîneraient, selon le Gouvernement, qu'une économie évaluée à 7,7 milliards d'euros à l'horizon de 2012, dont 1,7 milliard d'euros serait réaffecté à l'amélioration de la situation des fonctionnaires. L'économie nette attendue se révèle donc, pour le moment, de 6 milliards d'euros, alors que le respect du programme de stabilité supposerait des économies à hauteur de 46 milliards d'euros.

Il a donc appelé à une prise de conscience, de la part de l'opinion publique, quant aux coûts du déficit public et, partant, de l'endettement, qui mettent en péril la pérennité des systèmes publics.

Un débat s'est alors engagé.

M. Jean Arthuis, président, a jugé la situation budgétaire « préoccupante » et a rappelé l'analyse conduite par M. Philippe Marini, rapporteur général, concluant à un retour à l'équilibre des finances publiques à l'horizon de 2012, à la seule condition de réaliser 80 milliards d'euros d'économies.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a évoqué le débat en cours sur la révision de la Constitution de la Ve République et a rappelé le dépôt d'un amendement notamment cosigné par MM. Jean Arthuis, Alain Lambert visant à faire valider en loi de finances initiale toute mesure ayant un impact financier, et en l'espèce toute dépense fiscale.

Il a souligné la nécessité d'adopter une stratégie globale de rééquilibrage prenant en compte non seulement le « volet dépenses », mais encore l'aspect « recettes ». Il a estimé qu'il convenait d'appuyer le rééquilibrage souhaitable sur un meilleur rendement des recettes, passant notamment par un élargissement de l'assiette fiscale.

Il a considéré que les finances des collectivités territoriales ne pouvaient être assimilées à celles de l'Etat et des organismes sociaux. Il a, en effet, rappelé que ces collectivités étaient régies par un principe d'autonomie et que la Cour des comptes devait prendre pleinement la mesure des besoins auxquels elles avaient à faire face. Il a ajouté que, dans ce contexte, les collectivités territoriales devaient aussi assumer leurs responsabilités, notamment par la levée de l'impôt.

Il s'est, enfin, interrogé sur le moyen de mettre à profit le principe de pluriannualité dans le cadre de la stratégie de rééquilibrage des finances publiques.

M. Philippe Séguin a précisé que la contribution des collectivités territoriales à la réalisation des objectifs fixés par le pacte de stabilité était différemment prise en compte par la Cour des comptes et l'Etat. Il a douté que les dépenses de ces collectivités puissent être réduites des deux tiers, comme le supposait pourtant le Gouvernement dans son scénario de retour à l'équilibre.

M. Christian Babusiaux, président de la 1ère chambre de la Cour des comptes, a souligné qu'une programmation pluriannuelle ne dispenserait jamais d'une saine gestion annuelle, dans la mesure où les économies et les réformes étaient à engager à court terme. Il a ajouté que, dans la perspective de la pluriannualité, le budget 2009 présentait une importance toute particulière et se devait, pour ne pas hypothéquer l'avenir, d'être correctement doté. Il a estimé que la programmation pluriannuelle supposait un encadrement des dépenses fiscales et a rappelé que la Cour des comptes proposait qu'une trajectoire pour les finances de l'Etat soit fixée en amont, afin de constituer un repère pour juger de la gestion en cours de programmation.

Il a, en outre, insisté sur la nécessité d'inscrire également la politique de rémunération des agents publics dans une perspective de long terme, afin de satisfaire les exigences de la pluriannualité budgétaire. De même, il a souligné qu'en matière de comptes sociaux, la programmation sur plusieurs années supposait une individualisation des mesures mises en oeuvre pour parvenir à un rééquilibrage des finances sociales.

M. Alain Lambert a estimé que les liens entre l'Etat et les collectivités territoriales se caractérisaient par une « relation de défiance mutuelle », qu'il convenait de transformer en une « relation de confiance mutuelle ». Il a indiqué qu'il s'agissait de clarifier les malentendus accumulés, en la matière, au fil des années et que l'Etat ne pouvait se contenter d'être toujours un prescripteur, tandis que les collectivités territoriales étaient réduites à un rôle de payeur.

Il a rappelé la lourdeur des dépenses assumées par les conseils généraux en matière de dépendance et de handicap. A cet égard, il s'est interrogé sur les conséquences des décisions prises par l'Etat et la capacité des collectivités territoriales à les assumer. Il a suggéré qu'une enquête menée par les chambres régionales et territoriales des comptes (CRTC) apporte un éclairage sur cette question.

M. Philippe Séguin a regretté que les collectivités territoriales soient privées de toute visibilité sur leur politique budgétaire et sur leur capacité à conduire une action sur le moyen terme. Il a estimé que si le département était la première victime des décisions prises par l'Etat, les autres collectivités territoriales en subissaient également les conséquences.

M. Jean Arthuis, président, a jugé que de telles difficultés pouvaient amener à repenser la structuration des compétences des collectivités territoriales.

M. Philippe Séguin a indiqué que les juridictions financières réfléchissaient également à leur organisation territoriale et à leur répartition de compétences. Il a rappelé que les CRTC ne pouvaient ainsi pas, en l'état actuel du droit, participer à une enquête menée par la Cour des comptes en application de l'article 58-2 de la LOLF.

M. Jean-Jacques Jégou a estimé que la situation budgétaire était critique et a déploré, en matière de finances sociales, un certain décalage entre les messages délivrés et la réalité des chiffres. Il a regretté que le projet de loi de financement de la sécurité sociale n'offre pas la possibilité de réellement traiter des questions relevant de la politique de la santé. Il s'est interrogé sur la capacité du Parlement à rétablir une certaine clarté dans le débat concernant le budget de la sécurité sociale.

M. Philippe Adnot a affirmé que la gestion pouvait être améliorée, si elle s'appuyait sur une analyse comparative entre les pratiques des différents Etats ainsi que des différentes collectivités territoriales de même taille. Il a estimé que le regroupement des collectivités territoriales ne constituait pas une panacée, dès lors qu'il s'accompagnait la plupart du temps d'un alignement « par le haut » de la dépense. Il a, en outre, regretté une inflation législative à l'origine de dépenses supplémentaires et s'est prononcé en faveur d'une démarche privilégiant l'aspect qualitatif de la dépense.

Il a dénoncé la tendance de certaines administrations, depuis les premières lois de décentralisation, à chercher à reconquérir une part de leur pouvoir en imposant de nouvelles et coûteuses contraintes règlementaires. Il a ajouté que le mouvement vers l'intercommunalité ne devait pas systématiquement s'accompagner d'une hausse des crédits de fonctionnement, mais devait privilégier les dépenses d'équipement. Il a, en outre, souligné l'importance d'optimiser les crédits de personnels, toutes les dépenses dans ce domaine n'ayant pas la même valeur pour la collectivité qui les engage.

M. Jean Arthuis, président, a estimé que l'inscription du principe de programmation pluriannuelle dans la Constitution n'empêchait pas de faire l'économie d'une réflexion en profondeur sur les moyens désormais mis à la disposition des politiques publiques.