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Droit au logement opposable : répétition générale et derniers réglages

 

II. UN BILAN ENTRE SURPRISES ET CONFIRMATIONS

A. L'ABSENCE DE RAZ-DE-MARÉE

1. Une « divine surprise »

Après une année entière d'application, le niveau des dossiers effectivement déposés en vue de la reconnaissance du droit au logement se situe environ au dixième de ce qui pouvait être « redouté » lors de son entrée en vigueur.

Au 31 décembre 2008, 60.881 recours ont en effet été déposés sur l'ensemble du territoire national.

Les débuts du droit au logement opposable et notamment les résultats du mois de janvier 2008, soit 7.500 dossiers déposés en un mois dont 75 % en Ile-de-France, auraient pu laisser croire pourtant à un nombre de demandes bien supérieur.

Mais le volume de dépôt des dossiers est retombé assez rapidement à un « rythme de croisière » plus faible et il s'est stabilisé à environ 5.000 recours par mois.

S'il est d'abord considérable, l'écart entre les prévisions résultant des enquêtes préfectorales et les chiffres des dossiers effectivement déposés est également assez inégalement réparti. Il est ainsi particulièrement sensible dans les départements d'outre-mer où pourtant le chiffre prévisionnel des besoins était artificiellement réduit par l'absence d'estimation pour la Guadeloupe et la Martinique.

Bien que la modération des demandes de droit au logement opposable ait contribué incontestablement à la réussite du passage de l'échéance du 1er janvier 2008, cette situation n'est pas sans risque pour la suite du processus, comme l'ont noté plusieurs interlocuteurs de votre rapporteur spécial. En effet, elle présente le défaut d'inciter à un certain relâchement de l'effort qui pourrait être pénalisant, notamment dans la perspective de la seconde phase qui ouvrira très largement, à compter du 1er janvier 2012, les possibilités de recours à une plus grande part de la population.

Écarts entre prévision et réalisation fin octobre 2008

(en nombre de dossiers déposés logement et hébergement)

 

Prévision

Réalisation

Écart

Corse

1 053

308

-71%

Île-de-France

136 900

32 285

-76%

Midi-Pyrénées

6 136

990

-84%

Pays de la Loire

25 367

1 798

-93%

Languedoc-Roussillon

25 046

1 716

-93%

Picardie

11 856

717

-94%

Auvergne

2 272

131

-94%

PACA

84 380

4 245

-95%

Rhône-Alpes

52 513

2 485

-95%

Nord-Pas-de-Calais

40 508

1 783

-96%

Aquitaine

23 710

948

-96%

Centre

16 049

589

-96%

Lorraine

7 897

266

-97%

Bourgogne

8 108

184

-98%

Poitou-Charentes

7 777

174

-98%

Champagne-Ardenne

9 230

178

-98%

Alsace

31 655

566

-98%

Haute-Normandie

30 759

505

-98%

Basse-Normandie

10 971

157

-99%

Limousin

3 053

41

-99%

Bretagne

13 792

171

-99%

DOM

90 853

594

-99%

Franche-Comté

8 683

50

-99%

Total

648 568

50 881

-92%

Source : commission des finances

2. Un défaut d'information et une complexité excessive

Au-delà d'une surestimation liée aux lacunes de l'information statistique, l'écart entre les prévisions et la réalité des chiffres trouve son explication dans les insuffisances de l'information et la complexité du système mis en place, mal adaptée au public concerné.

Selon un sondage TNS-Sofres réalisé en novembre 2008 pour le compte du ministère du logement, 60 % des Français ont entendu parler du droit au logement opposable, mais 35 % ne savent pas vraiment de quoi il s'agit et 25 % seulement savent précisément ce que c'est.

Au vu des faiblesses des mesures prises initialement pour l'information du public, les résultats de ce sondage paraissent bien optimistes à votre rapporteur spécial.

En tout état de cause, les 25 % de Français qui se considèrent comme parfaitement informés ne font sans doute pas partie des publics prioritaires visés par la loi du 5 mars 2007.

La première explication de la méconnaissance du fonctionnement du droit au logement opposable tient au fait que, pour des motifs différents, les collectivités territoriales et les associations n'ont pas été suffisamment intégrées dans le dispositif d'information.

L'article L. 441-2-3-2 du code de la construction et de l'habitation, inséré par la loi du 5 mars 2007, confie au représentant de l'Etat dans le département la mission d'assurer la diffusion de l'information relative à l'accès au droit au logement. Il place de fait les collectivités territoriales - qui ne sont pas expressément mentionnées mais incluses sous le vocable des « autorités publiques » - au même rang que les « organismes et les associations concourant à la réalisation des objectifs de la politique d'aide au logement ».

Alors qu'elles auraient été des relais efficaces de proximité, les collectivités territoriales ont simplement été invitées à participer à une concertation sur les opérations de communication pilotées par l'Etat.

La très grande majorité des associations est restée à l'écart de la mise en place du droit au logement opposable, à l'exception de quelques opérations ciblées et très médiatisées lors de son entrée en vigueur. Les interlocuteurs rencontrés par votre rapporteur spécial ont attribué cette attitude à deux facteurs principaux :

- un fort pessimisme quant aux résultats à attendre du droit opposable ;

- la conviction qu'elles n'avaient pas les moyens d'assumer la mission d'aider les bénéficiaires10(*) et accessoirement le refus d'assurer cette tâche sans le soutien financier de l'Etat.

Les modalités elles-mêmes de l'information n'ont pas toujours été ni bien adaptées (téléchargement sur Internet des formulaires) ni à la hauteur des ambitions affichées. Votre rapporteur spécial a pu lui-même constater les défaillances de la diffusion des formulaires et de l'information à Paris11(*).

La seconde explication du faible nombre de dossiers déposés tient certainement à la complexité excessive des formulaires de demande de logement et a fortiori des demandes d'hébergement12(*) qui, liée à l'absence d'aide au montage des dossiers, a sûrement découragé les personnes concernées.

Ce problème de compréhension est encore accru en raison du pourcentage élevé de personnes d'origine ou de nationalité étrangère dans les bénéficiaires potentiels.

Enfin, le fait que la procédure du droit au logement opposable soit essentiellement écrite, qu'elle fasse peser sur le demandeur la charge d'apporter la preuve du caractère prioritaire de sa situation et le caractère symbolique de la démarche de « recours » opposée à celle de demande de logement, sont autant de motifs qui ont pu contribuer à dissuader certains ménages.

B. L'EXTRÊME CONCENTRATION GÉOGRAPHIQUE

1. Un phénomène territorialisé

La caractéristique la plus marquante des chiffres du droit au logement est sa focalisation sur un nombre très limité de régions, environ 90 % des recours étant concentrés dans 8 régions : Ile-de-France, PACA, Rhône-Alpes, Nord-Pas-de-Calais, Languedoc-Roussillon, Pays de la Loire, Midi-Pyrénées et Aquitaine.

Une concentration encore plus importante se constate sur les résultats de l'hébergement.

2. La singularité de l'Ile-de-France

Des les premières statistiques suivant sa mise en place, est apparue la particularité de la situation de l'Ile-de-France au regard de l'application du droit au logement opposable. La répartition des dossiers de demandeurs souligne, en effet, une concentration extrême sur la région francilienne, qui recueille à elle seule 63 % des recours, soit 32.285 sur un total de 50.881 dossiers logement et hébergement à la fin octobre 2008. Rapporté à la population régionale, soit 11,6 millions d'habitants, le taux de demandeurs de logement et d'hébergement atteint 0,27 % alors que la moyenne des autres régions françaises est de 0,031 %.

Au sein de la région Ile-de-France, les disparités sont également très fortes. Quatre départements, sur les huit de la région, concentrent les demandes de droit au logement opposable : Paris, la Seine-Saint-Denis, le Val-de-Marne et, dans une moindre mesure, les Hauts-de-Seine.

La Seine-Saint-Denis ou le Val-de-Marne ont ainsi reçu, chacun, plus de dossiers « Logement » que les deux régions Rhône-Alpes et Nord-Pas-de-Calais réunies ou la région PACA.

Répartition des dossiers Dalo au sein de l'Ile-de-France

 

Dossiers logement

Dossiers hébergement

PARIS

10 446

37%

709

28%

SEINE-ET-MARNE

1 475

5%

299

9%

YVELINES

1 283

4%

183

8%

ESSONNE

1238

4%

189

8%

HAUTS-DE-SEINE

2 737

9%

310

12%

SEINE-ST-DENIS

4 757

16%

255

10%

VAL-DE-MARNE

4 512

14%

637

16%

VAL-D'OISE

3 070

11%

185

8%

TOTAL ILE-DE-FRANCE

29 518

100%

2767

100%

Source : ministère du logement et de la ville

Paris présente une situation exceptionnelle au sein de l'Ile-de-France, avec 11.155 recours, logement et hébergement confondus, soit 35 % des recours de la région et 22 % rapportés à l'ensemble des recours déposés au niveau national.

La singularité de la situation dans la région francilienne, qui était attendue mais n'avait pas été mesurée, n'a toutefois pas été prise en compte par le législateur de 2007 qui a choisi d'appliquer la procédure d'examen des dossiers et d'attribution des logements de manière uniforme sur l'ensemble du territoire national, alors que le cadre départemental se révèle excessivement contraignant pour la gestion du droit au logement opposable en Ile-de-France.

C. L'IMPRÉPARATION DES INTERVENANTS

1. Les commissions de médiation ont répondu à la demande...

A la fin du mois d'octobre 2008, 50.881 recours avaient été déposés sur la France entière, dont 47.183 recours « logement » et 3.698 recours « hébergement ».

Face à cet afflux, les commissions de médiation ont correctement su faire face, aussi bien dans le traitement immédiat des dossiers, la délivrance d'un accusé de réception après vérification de la complétude du dossier, engageant le décompte des délais d'examen, que dans l'instruction et l'examen des dossiers.

Sur la totalité des dossiers logement déposés, le taux moyen de délivrance des accusés de réception s'élève en effet à 75 %, avec quelques divergences régionales qui relèvent sans doute d'une organisation plus ou moins efficace du premier examen des dossiers par les services instructeurs.

Les scores régionaux de la réception des dossiers Logement

Région

Taux d'accusés de réception délivrés/ dossiers reçus

PACA

55 %

Ile-de-France

70 %

Basse-Normandie

84 %

.........

Bourgogne

99 %

Corse

100 %

Limousin

100 %

Source : DHUP- DALO

Pour l'examen des dossiers sur le fond en commission, le taux moyen s'établit à 56 % des recours déposés, en forte progression de l'ordre de 10 points par rapport au score réalisé à la fin du mois de mai.

Les scores régionaux du traitement des dossiers Logement

Région

Taux d'accusés de réception délivrés/ dossiers reçus

Ile-de-France

51%

PACA

55%

Pays de la Loire

55%

............

Champagne-Ardenne

96%

Poitou-Charentes

96%

Bourgogne

96%

Source : DHUP- DALO

Sur l'ensemble des dossiers dont elles ont été saisies, les commissions de médiation avaient donné, à la fin du mois d'octobre 2008, autant de décisions favorables (ou classées « sans objet » car la solution est trouvée avant la réunion de la commission) que de décisions de rejets.

2. ...dans des conditions trop souvent insatisfaisantes

Si l'accélération du travail des commissions a permis d'améliorer le pourcentage de recours examinés (31 % des dossiers examinés fin mai, 46 % début septembre), c'est parfois au prix d'un « abattage » conduisant à des examens très sommaires des dossiers.

Les conditions inégales d'examen des recours par les commissions de médiation sont d'ailleurs apparues très clairement à votre rapporteur spécial qui a participé à plusieurs réunions, à Paris, en Seine-Saint-Denis et en Ille-et-Vilaine.

Lors de la réunion du 22 mai 2008 de la commission de Paris, 125 dossiers inscrits à l'ordre du jour sont examinés en 2 heures 30. Le 30 juillet 2008, en Seine-Saint-Denis, la commission de médiation examine 137 dossiers dans la matinée. A l'opposé, à la réunion de la commission de médiation d'Ille-et-Vilaine, à laquelle votre rapporteur spécial assiste le 18 septembre 2008, l'ordre du jour de l'après-midi comprend l'examen de 12 dossiers.

Plus exceptionnel encore a été le rythme atteint pendant le mois d'août 2008 lorsque les commissions ont eu pour objectif de réduire le stock de dossiers accumulé depuis le début de l'année : la commission de médiation de Paris a examiné alors à chacune de ses réunions hebdomadaires plus de 500 dossiers.

Le ministère du logement avait prévu des moyens financiers et humains en vue de faire face à l'entrée en vigueur des nouvelles procédures. Toutefois, à l'évidence, les moyens extérieurs attribués aux commissions n'ont pas permis de compenser la surcharge de celles qui ont eu à statuer sur un nombre de dossiers très important.

Le budget 2008 de la mission « Ville et Logement » a consacré 4,12 millions d'euros, dont 3,8 millions d'euros ont été délégués aux préfectures, pour la mobilisation de moyens d'expertise et de soutien au bénéfice des commissions de médiation.

Ces moyens ont été attribués sur demande aux commissions qui ont sollicité des aides extérieures alors que dans les départements moins chargés, soit la très grande majorité, l'instruction est réalisée par la commission elle-même.

Toutefois, la forme de ces recours à des prestataires externes est très variable et le coût diffère d'un département à l'autre.

A Paris, le groupement d'intérêt public Habitat et Interventions Sociales (GIP HIS) a été choisi pour assister la commission de médiation dans l'instruction des demandes. La prestation sous-traitée a donné lieu au recrutement de 8 contractuels de droit public par le GIP, pour une dépense de 175.000 euros semestriels. Par ailleurs, une convention a été conclue avec la Caisse d'allocations familiales en vue de lui confier la tâche de distribuer les formulaires, recueillir les demandes et les transmettre à la préfecture. Cette convention, conclue le 10 décembre 2007 et renouvelée depuis, prévoit une rémunération forfaitaire semestrielle de 25.000 euros pour 4.000 dossiers. Elle est établie sur la base d'un coût d'intervention par dossier de 6,25 euros.

En Seine-Saint-Denis, comme dans plusieurs autres départements, la préfecture a eu recours à l'agence départementale d'information sur le logement (ADIL 93) qui a affecté à cette mission 5 personnes à plein temps. Au total, pour couvrir l'ensemble des prestations extérieures confiées à l'ADIL (290.000 euros) mais également le coût des diagnostics sociaux, des diagnostics techniques sur l'état des logements et le recours à un cabinet de juristes dans le cadre des contentieux, la préfecture a obtenu une délégation de crédits à hauteur de 423.000 euros pour l'exercice 2008.

En plus des dotations de crédits, le budget 2008 prévoyait l'affectation de 100 équivalents temps plein à la mise en oeuvre du droit au logement opposable, notamment par redistribution d'emplois existants.

La répartition régionale de ces emplois n'a cependant pas été réalisée en parfaite correspondance avec le volume des dossiers à traiter.

3. Une inégalité certaine de traitement

Sans que cela soit lié nécessairement à leur charge de travail et aux moyens dont elles disposent, les commissions de médiation ont rendu des décisions souvent divergentes quant à la reconnaissance de l'urgence et du caractère prioritaire des recours dont elles ont été saisies.

Une analyse de leurs décisions fait apparaitre les écarts de jurisprudences des commissions qui ont été constatés également par votre rapporteur spécial dans les échanges entre leurs présidents, à l'occasion d'une réunion nationale organisée le 24 juin 2008 à l'initiative du ministère du logement.

Ces écarts peuvent être mesurés par une simple comparaison des taux de décisions favorables rendus par les commissions de médiation.

Pour une moyenne de 52 % s'agissant des dossiers « logement », la fourchette de taux est particulièrement large, de 44 % en Poitou-Charentes à 77 % en Haute-Normandie.

Calculé au niveau départemental, au plus proche des commissions, il atteint 77 % dans l'Orne mais seulement 19 % en Haute-Savoie.

Au sein d'une même région, l'écart est souvent très important et difficilement justifiable. En Ile-de-France, la Seine-Saint-Denis est à 24 % de décisions favorables et l'Essonne à 76 %.

Taux de décision favorable des commissions sur les dossiers logement

(fin octobre 2008)

Plusieurs critères qualifiant la recevabilité ou l'urgence des dossiers ont été signalés comme des points importants de divergences d'interprétation des commissions :

- l'appréciation de la régularité de la situation des demandeurs au regard de la législation sur le droit de séjour ;

- la bonne foi. Certaines commissions ont suggéré sur ce point d'intégrer, au-delà du défaut persistant de paiement du loyer, la prise en compte des antécédents ou d'introduire une notion « d'oisiveté manifeste » ;

- l'application plus ou moins stricte du principe de l'obligation alimentaire ;

- la prise en considération ou non du besoin de décohabitation des enfants majeurs ;

- la pénalisation du demandeur en cas d'erreur commise sur le choix du critère de priorité au moment de remplir le formulaire de demande. Cette erreur -explicable par la complexité des notions juridiques de logement indécent ou de logement indigne ou sur occupé- entrainait le rejet de la demande en Seine-Saint-Denis alors que la commission de Paris procédait elle-même à la requalification.

En raison de la faculté offerte aux demandeurs de présenter des demandes multiples, les écarts de jurisprudence des commissions de médiation peuvent aboutir à des décisions contradictoires sur un même dossier, comme en a été témoin votre rapporteur spécial entre la commission de Seine-Saint-Denis et celle de Paris.

Ainsi, alors que le critère des circonstances locales a été expressément écarté des textes d'application, il apparaît que l'urgence est trop souvent appréciée à la situation du territoire et non seulement au contenu des dossiers. Cela est, comme le soulignait le Président du comité de suivi du droit au logement opposable, contraire à l'esprit de la loi du 5 mars 2007, qui n'a « pas voulu opposer la pénurie aux mal-logés mais le droit du logement à l'Etat ».

Les divergences entre commissions se retrouvent également dans les résultats de taux de relogement ou d'hébergement par rapport au total des décisions favorables des commissions qui s'étagent entre 14 % en Ile-de-France et 77 % en Poitou-Charentes.

* 10 De l'avis général des intervenants, le montage d'un dossier, lorsque le demandeur est assisté par une association demande un minimum de 45 minutes.

* 11 Voir en annexe les compte rendus de visite des sites de distribution des formulaires.

* 12 Ce point explique sans doute pour une part le très faible taux de recours concernant l'hébergement (7 %) sur l'ensemble des recours. Même si le formulaire d hébergement est plus simple que celui de demande de logement, il reste impossible à remplir sans aide extérieure.