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Droit au logement opposable : répétition générale et derniers réglages

 

III. ASSURER L'AVENIR DU DALO

Compte tenu de son caractère particulier et des sanctions qui s'attachent à sa mise en oeuvre, le droit au logement opposable est une incitation permanente pour les pouvoirs publics à améliorer les dispositifs de l'hébergement et à apporter les meilleures réponses possibles aux besoins de logement.

Malgré les doutes exprimés sur la volonté politique de ses initiateurs et les lacunes évidentes qu'il a révélées, notamment dans l'organisation administrative et l'adaptation de l'offre de logements, la prise de conscience a été bien réelle et elle a abouti effectivement à des décisions budgétaires et administratives importantes.

Le budget 2009 et la loi de mobilisation pour le logement et de lutte contre l'exclusion13(*) ont été l'occasion de réajustements très positifs, inspirés par les enseignements des premiers mois du droit au logement opposable.

De nouvelles étapes devront toutefois être franchies pour préparer l'échéance du 1er décembre 2012 et inscrire, dans la durée, la réalité du droit au logement opposable.

A. CORRIGER CERTAINS DYSFONCTIONNEMENTS ADMINISTRATIFS

Les premiers mois du droit au logement opposable ont fait apparaître le manque de moyens mis à disposition des commissions de médiation et un certain nombre de blocages ou d'insuffisances de la loi du 5 mars 2007.

Ils ont révélé aussi des dysfonctionnements administratifs, dont certains étaient pourtant anciens et identifiés mais n'avaient pas reçu de solution.

Plusieurs initiatives parlementaires ont été prises pour remédier à ces difficultés, à l'occasion notamment de la discussion du projet de loi de mobilisation pour le logement et de lutte contre l'exclusion.

1. Des réponses concrètes aux difficultés pratiques des commissions de médiation

Les constatations du comité de suivi du droit au logement et de votre rapporteur spécial à l'occasion de son contrôle budgétaire ont mis en évidence l'engorgement des commissions de médiation dans certains départements et les lacunes de la procédure d'instruction des dossiers.

Pour y répondre, votre rapporteur spécial avait proposé plusieurs dispositions par amendements présentés au nom de la commission des finances, qui s'était saisie pour avis sur le projet de loi de mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion.

Ces améliorations ont été retenues dans le texte définitif et parfois complétées par l'Assemblée nationale. Elles visent à :

- ouvrir la possibilité de créer plusieurs commissions de médiation dans les départements les plus tendus, en fonction des besoins ;

- interdire les recours multiples. Initialement limitée à l'Ile-de-France, cette interdiction a finalement été étendue à l'ensemble du territoire national ;

- associer les services sociaux à l'information des commissions et au soutien des demandeurs, y compris dans les phases de recours amiable et contentieux ;

- prévoir que le contrat de location précise la superficie habitable des biens loués afin d'éviter que les demandeurs se voient opposer l'absence de preuve de sur-occupation des locaux.

2. Un système d'information à reconstruire

Au cours de son contrôle budgétaire, votre rapporteur spécial a constaté à plusieurs reprises les graves lacunes des systèmes d'information dans le domaine de la gestion des demandes de logement social et de la connaissance des contingents de logements réservés.

Des insuffisances de même nature ont pénalisé la mise en place du droit au logement opposable, la réflexion en vue de l'utilisation de moyens informatiques de suivi des demandes n'ayant pas été lancée à temps pour permettre une mise en commun des informations et une remontée centralisée des données dès le dépôt des premiers recours en janvier 2008.

a) Le numéro d'enregistrement unique

La bonne application du droit au logement opposable repose en premier lieu sur une connaissance exacte des demandeurs de logement social qui seront à même, en 2012, de faire valoir leurs droits en cas de dépassement du délai d'attente départemental.

Or en matière de logement social, il n'existe pas de système d'information portant sur la demande, mais un système d'enregistrement et de gestion, par l'intermédiaire du numéro unique départemental institué par la loi n°98-657 du 29 juillet 1998 d'orientation relative à la lutte contre les exclusions. Comme l'ont souligné plusieurs rapports d'inspection14(*), ce numéro ne constitue pas un système d'information statistique. Il enregistre les demandes, non les demandeurs. En outre, il est jugé peu fiable (doublons, demandes obsolètes, absence de contrôles, etc.).

Les données issues de ce dispositif départemental d'enregistrement unique de la demande qui fait état de 1.798.788 demandes enregistrées en 2007, dont 559.403 demandes de mutation, ne présentent donc qu'un caractère évaluatif.

Votre rapporteur spécial a pris note, à cet égard, de l'adoption dans la loi de mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion d'une disposition qui a pour objet la refonte du système existant et qui prévoit notamment la création d'un numéro régional en Ile-de-France. Il est cependant sûr que ce système ne pourra pas être opérationnel avant plusieurs années.

Loi de mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion, article 117

Les quatre premiers alinéas de l'article L. 441-2-1 du code de la construction et de l'habitation sont remplacés par sept alinéas ainsi rédigés :

« Dans des conditions définies par décret en Conseil d'État, les demandes d'attribution de logements sociaux sont faites auprès des bailleurs de logements sociaux mentionnés à l'article L. 441-1. Elles peuvent également être faites, lorsqu'ils l'ont décidé, auprès de bénéficiaires des réservations de logements prévues au même article, de services de l'État, de collectivités territoriales ou d'établissements publics de coopération intercommunale. Chaque demande fait l'objet d'un enregistrement régional en Île-de-France et départemental sur le reste du territoire, assorti d'un numéro unique, qui donne lieu à la délivrance d'une attestation.

« Les services et personnes morales mentionnés à l'alinéa précédent enregistrent la demande et communiquent au demandeur une attestation de demande dans le délai maximal d'un mois à compter du dépôt de ladite demande. Le représentant de l'État dans le département fait procéder, après mise en demeure, à l'enregistrement d'office de la demande de tout demandeur qui n'a pas reçu l'attestation dans ce délai par un bailleur susceptible de répondre à la demande.

« L'attestation indique le numéro unique attribué au demandeur. Elle comporte la liste des bailleurs de logements sociaux disposant d'un patrimoine sur les communes demandées. Elle garantit les droits du demandeur en certifiant le dépôt de la demande et fait courir les délais définis à l'article L. 441-1-4 à partir desquels le demandeur peut saisir la commission de médiation prévue à l'article L. 441-2-3, dont elle indique les modalités et les délais de saisine.

« Un décret en Conseil d'État définit les informations qui doivent être fournies pour la demande de logement social et pour l'attribution du numéro unique. Ces informations permettent notamment de caractériser les demandes au regard des critères de priorité définis par l'article L. 441-1. Le même décret définit la durée de validité des demandes de logements sociaux et les conditions de leur radiation. La radiation est obligatoire lorsqu'un logement social a été attribué au demandeur et, à défaut, ne peut intervenir sans que le demandeur en ait été préalablement avisé.

« Sont également définies par décret en Conseil d'État les conditions dans lesquelles le représentant de l'État dans le département ou, en Île-de-France, le représentant de l'État dans la région, veille à la mise en place, dans un délai de deux ans à compter de la publication de la loi n°        du                de mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion, du système d'enregistrement des demandes avec les bailleurs sociaux disposant de logements locatifs sociaux dans le département ou, en Île-de-France, dans la région et avec les autres personnes morales qui enregistrent les demandes de logement social sur le même territoire.

« Les conditions d'accès aux données nominatives du système d'enregistrement des demandes par les services et personnes morales mentionnés au premier alinéa sont définies par décret en Conseil d'État.

« Aucune attribution de logement ne peut être décidée, ni aucune candidature examinée par une commission d'attribution si la demande n'a pas fait l'objet d'un enregistrement et de la délivrance d'un numéro unique. »

b) La gestion du contingent préfectoral

L'attribution de logements aux bénéficiaires déclarés prioritaires au titre du droit au logement opposable s'impute sur les contingents dits préfectoraux de logements sociaux.

Or ceux-ci non seulement représentent une faible part des logements sociaux disponibles mais ils souffrent également des conséquences d'un suivi de gestion très distendu qui réduit encore, de manière artificielle, le nombre des logements mobilisables.

Le contingent préfectoral

Les droits de réservation de logements du préfet, couramment appelés « contingent préfectoral », sont définis par l'article R. 441-5 du code de la construction et de l'habitation : essentiellement réservés aux personnes prioritaires, ils ne peuvent représenter plus de 30 % du total des logements de chaque organisme, dont 5 % au bénéfice des agents civils et militaires de l'Etat.

Permettant le relogement des ménages reconnus éligibles au titre de la loi créant le droit au logement opposable, il est aussi utilisé pour la résorption de l'habitat indigne, les relogements dans le cadre de certains projets de rénovation urbaine, les accords collectifs départementaux, les sorties de CHRS et l'attribution de logements dans le cadre des procédures de droit commun.

Source : ministère du logement

Ainsi, à Paris, le nombre de logements disponibles annuellement au titre du contingent préfectoral est limité à environ 1.100 logements, pour un total de bénéficiaires du droit au logement opposable de plus de 6.000 ménages.

Sur l'ensemble du territoire, le nombre de logements attribués annuellement au titre de ce contingent ne correspondrait en réalité qu'au tiers voire à la moitié de l'effectif des logements sur lesquels les préfets seraient en mesure de faire jouer leurs droits à réservation.

Or depuis l'entrée en vigueur du droit au logement opposable, l'importance d'une identification précise et complète du contingent préfectoral s'est accrue. De ce fait, les préfectures, qui avaient trop longtemps négligé cette préoccupation, ont entrepris un travail de recensement de leurs droits à réservation en vue d'une récupération de leur contingent.

Cet effort indispensable de mise à jour devrait s'accompagner d'une plus grande implication des administrations centrales concernées dans le suivi de la mobilisation et de l'utilisation du contingent préfectoral. Votre rapporteur spécial regrette, à cet égard, que des considérations de défense des périmètres de compétence administrative aient retardé la réalisation de travaux d'interfaçage entre les bases de données et applications relevant du ministère du logement (DALO) et celles relevant du ministère de l'intérieur (AGIL)15(*).

c) L'informatisation des données relatives aux demandes Dalo

La collecte des informations relatives aux dossiers de logement ou d'hébergement au titre du droit au logement opposable a conduit au développement de plusieurs outils informatiques.

Pour des raisons tenant à l'absence de coordination des initiatives et à la gestion de l'urgence, il n'existe pas un système d'information unique pour l'ensemble des départements, mais un outil propre à la région Ile-de-France (DALORIF) et un autre système de type « tableau de bord » (DALO), utilisé sur le reste du territoire national.

Le système d'information francilien est lui-même utilisé partiellement au sein de la région puisque la préfecture de Paris, compte tenu des nombreux retards accumulés dans la livraison du système, a constitué sa propre base de données, et qu'elle n'a pas jugé utile de ressaisir les informations la concernant dans l'outil commun à la région.

En conséquence, la conception même de ces applications, qui excluait le partage de données, n'a pas permis aux instructeurs des commissions d'identifier les saisines multiples effectuées par un ménage auprès des différentes commissions de médiation et de prendre connaissance des décisions prises par ces commissions.

DALO et DALORIF : deux systèmes de gestion des demandes

Un fichier régional partagé des demandeurs de logement ou d'hébergement au titre de la loi Dalo (DALORIF) a été mis en place progressivement en région Ile-de-France par la direction régionale de l'équipement (DREIF). Il permet notamment :

- l'attribution d'un numéro de dossier, la saisie des principales données relatives aux requérants et la restitution de ces données pour la tenue des commissions ;

- l'établissement des accusés de réception des recours ;

- l'établissement des lettres de notification des décisions de la commission.

S'agissant des autres départements français, un fichier national partagé (DALO) a été également mis en place. Il permet la saisie des demandes de recours amiables par les secrétariats des commissions de médiation.

L'interfaçage entre les deux logiciels DALO et DALORIF a été mis à l'étude.

Source : ministère de l'intérieur

3. Améliorer l'information

De manière très consensuelle entre tous les intervenants, la relative faiblesse du nombre des demandeurs a été imputée à la mauvaise information des publics les plus concernés.

De ce point de vue, le choix initial de la loi de 2007, qui a consisté à confier à l'Etat la seule responsabilité de l'information en ce domaine, n'était pas la solution la plus efficace, même si elle a pu se justifier par les réticences exprimées par les collectivités territoriales devant une implication dont elles mesuraient mal les conséquences.

L'association insuffisante des collectivités territoriales et spécialement des communes a nui à la bonne diffusion de l'information sur le droit au logement opposable (information générale, retrait des dossiers) auprès des bénéficiaires potentiels.

En conséquence, votre rapporteur spécial a fait intégrer le principe d'une association systématique des communes et EPCI aux actions que doit conduire le représentant de l'Etat dans le département en application de l'article L. 441-2-3-2 du code de la construction et de l'habitation dans le cadre de son obligation générale d'information des bénéficiaires.

Cette initiative, retenue par la loi de mobilisation pour le logement, a été élargie aux départements et donnera lieu à la conclusion de conventions d'applications passées entre l'Etat et les collectivités concernées.

La nécessité de cet effort d'information a été tout particulièrement soulignée par le groupe de travail16(*) constitué en novembre 2008 à la demande du ministre du logement. Dans ses conclusions, remises le 30 janvier 2009, il a préconisé l'organisation d'une campagne massive d'information ciblée sur les publics prioritaires, la simplification des dossiers de recours et la réalisation de stages de formation à destination des travailleurs sociaux des collectivités territoriales et des associations.

B. LES REFLEXIONS À POURSUIVRE

Malgré les améliorations apportées au cours de la première année du droit au logement opposable, un certain nombre de questions restent encore en suspens. Au premier chef, celle de la nécessaire augmentation de l'offre de logements, seule à même d'apporter satisfaction aux demandeurs, notamment dans les zones tendues. A cet égard, la réussite du droit au logement opposable est indissociable du succès de la politique du logement en général et de sa capacité à surmonter les effets de la crise actuelle.

Restent également deux sujets à aborder pour lesquels les solutions proposées sont encore insuffisantes : l'adaptation du droit au logement à la situation exceptionnelle de l'Ile-de-France d'une part, et le traitement des conséquences financières liées à la mise en place de la responsabilité de l'Etat, d'autre part.

1. Trouver le bon périmètre

Le choix du cadre départemental pour l'application du droit au logement opposable a répondu à des considérations pratiques en s'appuyant sur une structure préexistante à la reconnaissance du droit au logement opposable17(*), et il s'est adapté aux outils existants en matière de planification, notamment les plans départementaux d'action pour le logement des personnes défavorisées (PDALPD).

Ce périmètre départemental a été retenu aussi bien pour la procédure d'examen des dossiers déposés par les demandeurs que pour l'attribution des logements ou des places d'hébergement aux bénéficiaires reconnus du droit au logement opposable.

Il reste que ce cadre géographique s'est révélé très rapidement mal adapté aux besoins de certaines zones du territoire et plus particulièrement de l'Ile-de-France. Dès son premier rapport, le comité de suivi du droit au logement opposable avait d'ailleurs souligné ce point, souhaitant qu'il soit fait une application régionale du droit au logement opposable en Ile-de-France.

L'examen de la loi de mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion a donné l'occasion de franchir un premier pas en ce sens.

Il a permis d'intégrer, dans la procédure des commissions de médiation, chargées de statuer sur l'octroi du bénéfice du droit au logement, ainsi que dans la procédure d'attribution d'un logement adapté aux besoins du demandeur, à la charge du préfet du département18(*), une certaine régionalisation du processus d'attribution de logement aux bénéficiaires du droit au logement opposable au sein de la seule région Ile-de-France.

Cet assouplissement des règles de fonctionnement du droit au logement opposable est très satisfaisant et il répond à une véritable nécessité, comme le soulignait votre rapporteur spécial dans le rapport pour avis19(*) qu'il a présenté au nom de votre commission sur la loi de mobilisation pour le logement : « En premier lieu, cet élargissement est d'autant plus justifié que l'espace francilien, particulièrement la petite couronne parisienne, constitue un bassin de vie et d'habitat au sein duquel les limites départementales sont ressenties comme des frontières désuètes et inadaptées.

Dans le cadre de la mise en oeuvre du Dalo, le découpage départemental est décalé, comme en témoigne le nombre important de dossiers multiples, déposés dans plusieurs départements limitrophes par les demandeurs.

Pratiquement ensuite, compte tenu de l'écart entre le nombre des bénéficiaires déclarés prioritaires et celui des logements intégrés dans le contingent préfectoral, notamment à Paris, il est illusoire de penser que les départements qui reçoivent le plus de demandes ne pourront s'appuyer que sur leurs propres ressources en logements sociaux ou places d'hébergement.

Enfin, seule une gestion interdépartementale peut permettre d'appliquer une politique de mixité sociale dans les attributions effectuées au titre du Dalo et sans remettre en cause de manière excessive les équilibres définis par les accords collectifs. »

Votre rapporteur spécial estime cependant que, bien que positives, les mesures prises resteront insuffisantes à assurer une application équilibrée et efficace du droit au logement opposable en région Ile-de-France. Il aurait ainsi souhaité qu'en parallèle de la régionalisation du droit au logement opposable, soient prises des décisions concernant l'élaboration de documents de planification des objectifs d'accueil, d'hébergement et d'insertion en faveur des personnes sans domicile, au niveau du périmètre pertinent qui, en l'espèce, est celui de la zone dense de la métropole.

2. Le coût du Dalo

Au-delà de sa charge de gestion proprement dite et de ses implications générales sur le soutien par l'Etat de la construction de logement et de structures d'hébergement, le droit au logement opposable présente pour l'Etat un risque financier lié à son caractère juridiquement opposable et aux sanctions qui s'y attachent.

a) Les sanctions financières

Les voies de recours contentieux au titre du Dalo ont été ouvertes à compter du 1er décembre 2008 pour les demandeurs prioritaires et elles le seront à compter du 1er janvier 2012 pour toutes les personnes n'ayant pas obtenu de logement social à l'expiration d'un délai « anormalement long ».

L'article L. 441-2-3-1 du code de la construction et de l'habitation, issu de la loi du 5 mars 2007, prévoit sur ce point que le juge administratif peut assortir la condamnation de l'Etat d'une astreinte dont le produit est versé au fonds d'aménagement urbain visé à l'article L. 302-7 du code de la construction et de l'habitation.

Afin de permettre de mesurer les conséquences financières pour l'Etat de l'entrée en vigueur de ces dispositions et d'en garantir le caractère incitatif comme une application homogène sur l'ensemble du territoire, votre rapporteur spécial au nom de la commission des finances saisie pour avis de la loi de mobilisation pour le logement, a fait préciser dans la loi les références sur lesquelles appuyer la détermination du montant de ces astreintes.

Ainsi, les astreintes devront être fixées en référence au loyer moyen du type de logement du parc social (ou d'hébergement) considéré comme adapté aux besoins du demandeur par la commission de médiation. Cette règle devrait autoriser que le montant maximum de l'astreinte soit fixé, selon les circonstances de l'espèce, entre le montant mensuel et le double du loyer moyen.

Au vu des premières décisions des tribunaux administratifs intervenues depuis l'ouverture du recours contentieux, il apparaît que le juge assortit systématiquement ses condamnations d'astreintes.

En l'absence de précision quant aux règles de fixation de celles-ci, la loi sur la mobilisation pour le logement n'ayant pas été promulguée avant l'entrée en application du droit au recours contentieux, les tribunaux ont fixé sans référence particulière le montant des astreintes.

Un montant de 100 euros par jour de retard20(*) a ainsi été retenu pour les premières décisions du tribunal administratif de Paris le 5 février 2009, qui ont enjoint de reloger sans délai ou dans un délai de deux mois seize familles au titre du droit au logement opposable.

b) Le suivi des fonds d'aménagement urbains

Si les sanctions encourues devaient être mieux définies, il importe également de suivre avec plus d'attention l'utilisation des fonds qu'elles produiront en cas de condamnation de l'Etat sous astreinte.

Le produit des astreintes n'est pas versé, en effet, aux demandeurs que le juge administratif enjoint de reloger, mais au fonds d'aménagement urbain (FAU) visé à l'article L.302-7 du code de la construction et de l'habitation.

Le FAU, organisé sous la forme de fonds d'aménagement urbains régionaux, a été créé initialement pour recueillir les prélèvements opérés sur les ressources fiscales des communes concernées par l'article 55 de la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbain (SRU). Il a ensuite été désigné pour recueillir le produit des astreintes accompagnant les condamnations de l'Etat au titre du droit au logement opposable et la loi de mobilisation pour le logement a prévu de lui confier la gestion des prélèvements opérés sur les ressources fiscales des communes en cas de non respect de leurs obligations en termes d'hébergement d'urgence. Mais, alors que les montants gérés par le FAU devraient progresser en application de ces nouvelles dispositions21(*), leur mode de fonctionnement reste peu transparent et le contrôle de leur efficacité mériterait d'être développé s'agissant en particulier de l'emploi de leurs crédits.

3. Provisionner le risque

A l'occasion de l'examen du budget 2009 de la mission « Ville et Logement », votre rapporteur spécial avait constaté qu'aucune dotation n'était inscrite au titre des condamnations auxquelles l'Etat est exposé en 2009 du fait de l'entrée en vigueur du recours contentieux pour non respect du droit au logement opposable.

Les crédits liés au contentieux de l'habitat, inscrits à l'action 4 « Réglementation de l'habitat, politique technique et qualité de la construction » du programme 135 « Développement et amélioration de l'offre de logement », ont été reconduits à l'identique par rapport à 2008, pour un montant de 700.000 euros.

Afin de prendre en considération ce nouveau risque et dans un souci de sincérité des comptes, votre rapporteur spécial considère que l'Etat devrait faire figurer la provision pour risque contentieux lié au droit au logement opposable dans le compte général qui est annexé au projet de loi de règlement des comptes et rapport de gestion.

* 13 En instance de promulgation.

* 14 Rapport d'évaluation sur le dispositif d'enregistrement départemental unique des demandes de logements sociaux. Inspection générale de l'administration, conseil général des Ponts et Chaussées (juin 2006) ; Rapport sur la coordination de l'observation statistique des personnes sans abri. Inspection générale des affaires sociales (août 2007).

* 15 Application de gestion informatisée du logement, gérant les logements fonctionnaires et sociaux.

* 16 Groupe présidé par Paul Bouchet, membre du Haut comité pour le logement des personnes défavorisées.

* 17 Les commissions départementales de médiation.

* 18 Article L. 441-2-3 du code de la construction et de l'habitation.

* 19 Avis n° 11 (2008-2009).

* 20 Le commissaire du gouvernement avait demandé une astreinte de 20 euros par jour.

* 21 Les recettes du FAU se sont élevées à 12,2 millions d'euros en 2008, dont 8,4 millions d'euros en Ile-de-France.