D. LES MODALITÉS DE SOUTIEN DE L'ÉTAT AU DÉVELOPPEMENT DE LA POLYNÉSIE FRANÇAISE
1. La réforme des dispositifs de défiscalisation
L'Etat apporte également son soutien aux investissements en Polynésie française grâce à un mécanisme de défiscalisation permettant aux investisseurs de bénéficier des réductions d'impôts. Ce dispositif, mis en place par la loi de finances rectificative du 11 juillet 1986, a notamment été modifié par la loi de programme pour l'outre-mer du 21 juillet 2003.
L'agrément de la direction générale des impôts est nécessaire pour les investissements d'un montant supérieur à un million d'euros. Pour bénéficier de la défiscalisation, les investissements doivent en outre intervenir dans les secteurs de l'agriculture, de l'industrie, du commerce ou de l'artisanat.
Les dispositifs de défiscalisation prévus par la loi du 21 juillet 2003 de programme pour l'outre-mer ont donné lieu à 24 demandes d'agrément en 2007, contre 45 en 2006, représentant un montant total d'investissement de 228,7 millions d'euros, en baisse de 47 % par rapport à 2006. En 2006, 34 agréments ont été délivrés par les services centraux du ministère de l'économie et des finances, portant sur 187,1 millions d'euros d'investissements.
Répartition des dossiers de défiscalisation par secteur éligible en 2005-2007
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Secteur |
% du montant total des dossiers |
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Hôtellerie |
62 % |
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Transport |
16 % |
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Energie |
9 % |
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Logement |
3 % |
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Industrie |
5 % |
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Télécommunications |
0 % |
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Pêche et aquaculture |
3 % |
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Tourisme |
1 % |
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Autres |
1 % |
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Total |
100 % |
La défiscalisation apporte ainsi au secteur productif en Polynésie française d'un régime protecteur, ce qui ne l'incite pas à réduire ses coûts et favorise un déficit commercial important.
Toutefois, le dispositif d'aide fiscale à l'investissement prévu dans le cadre de la loi de programme de 2003 a semble-t-il apporté un soutien à l'économie et à l'emploi en Polynésie française. Il a notamment joué un rôle en faveur du développement du secteur touristique, la plupart des hôtels de Polynésie française ayant bénéficié de la défiscalisation .
L'hôtellerie apparaît ainsi comme le secteur ayant le plus bénéficié de la défiscalisation en Polynésie française au cours des dernières années. En 2007, elle a représenté 26,6 % des investissements soumis à agrément, avec le financement de l'extension des hôtels Intercontinental de Tahiti et de Bora Bora.
Le projet de loi pour le développement économique de l'outre-mer prend acte des lacunes d'évaluation et des effets pervers de certains dispositifs de défiscalisation et prévoit la réorientation de certains dispositifs de défiscalisation, tels que celui applicable au logement en outre-mer.
Par ailleurs, le projet de loi de finances pour 2009 tend à plafonner les réductions d'impôt obtenues au titre des investissements réalisés outre-mer .
Lors de son audition par la commission des lois le 25 novembre 2008, M. Yves Jégo, secrétaire d'État à l'outre-mer a insisté sur l'utilité d'un mécanisme de défiscalisation en faveur des investissements productifs. Il a jugé son maintien indispensable pour l'outre-mer et sa rentabilité indéniable, 800 millions d'euros de dépenses fiscales de l'État permettant de réaliser 2 milliards d'euros d'investissement pour des projets aussi divers que l'installation de fermes éoliennes, des équipements touristiques lourds ou l'acquisition d'avions de ligne par des compagnies aériennes.
M. Richard Bailey, président-directeur général des hôtels Intercontinental de Polynésie française, a souligné que la défiscalisation avait largement favorisé l'amélioration de la qualité des hôtels de Polynésie française, en attirant les capitaux privés nécessaires à la rénovation du parc hôtelier.
Distinguant l'économie « réelle », fondée sur le tourisme, la pêche, l'aquaculture et l'agriculture, et l'économie soutenue par les fonds publics, il a estimé que la défiscalisation devait être liée au développement et permettre la création d'emplois.
Il apparaît que compte tenu des capitaux nécessaires à la construction d'hôtels de luxe et des risques qui s'attachent à ce type d'opération, la défiscalisation est un élément décisif dans l'engagement des investisseurs . M. Richard Bailey a ainsi indiqué que l'hôtel Bora Bora Thalasso and Spa, dont le système de climatisation utilise de l'eau de mer captée en profondeur, a requis un investissement de 75 millions d'euros, la défiscalisation accordée par l'Etat d'une part et par la collectivité d'autre part, ayant permis d'abaisser le coût net à 45 millions d'euros 38 ( * ) .
Vos rapporteurs considèrent que la défiscalisation reste un outil indispensable au développement de l'outre-mer . Elle doit cependant être accessible à l'ensemble des contribuables et ne pas bénéficier seulement aux grandes fortunes. Il convient en outre de l'assortir d'engagements contrôlés en matière de création d'emplois et d'éviter que son utilité soit détournée par une multiplication d'intermédiaires chargés d'opérer des montages financiers.
La technique de la défiscalisation n'est acceptable que si elle permet réellement de participer au développement des collectivités ultramarines, et non si elle ne vise qu'à l'enrichissement des contribuables les plus fortunés.
2. La nécessité de maintenir le service militaire adapté dans les archipels
Le service militaire adapté (SMA) est présent en Polynésie française depuis 1989. Ses différents détachements ont été implantés progressivement sur les 4 archipels :
- en 1989 aux îles Marquises (Hiva Oa) ;
- en 1995 aux îles de la Société (Tahiti) et aux Tuamotu-Gambier (Hao) ;
- en 1996 aux îles Australes (Tubuaï).
En 1995, ces détachements, devenus compagnies de formation professionnelle, constituent le groupement du service militaire adapté (GSMA) de Polynésie française, dont l'état-major est implanté à Tahiti (Mahina).
Au cours des deux dernières années, le GSMA de Polynésie française a fait l'objet de réflexions visant à redéfinir ses missions et son organisation pour les adapter aux besoins et aux potentialités du territoire, tout en maîtrisant des coûts de fonctionnement et de formation structurellement élevés.
Depuis le 17 octobre 2006, une convention signée entre la Polynésie française et le secrétariat d'État à l'outre-mer redéfinit le cadre d'action du GSMA de Polynésie française, en tenant compte des orientations exprimées par le gouvernement de la Polynésie française. Selon cette convention, le GSMA aujourd'hui doit concourir :
- au désenclavement des archipels et au rééquilibrage entre Tahiti et les îles, en participant prioritairement à la formation des jeunes des archipels éloignés dans des filières en liaison avec les activités dominantes locales afin de favoriser l'installation et le retour de la population ;
- à l'entretien de la cohésion sociale en participant aux actions d'insertion professionnelle à Tahiti, notamment au profit des jeunes en situation d'exclusion et en complément des actions du gouvernement de la Polynésie française.
Les objectifs de performance ont été modifiés en fonction des résultats attendus en Polynésie française :
- fixation des jeunes dans les archipels éloignés ;
- insertion dans l'archipel de la Société.
Effectifs du service militaire adapté en Polynésie française
|
Catégorie de personnels |
2008 |
2009 |
|
Officiers |
9 |
9 |
|
Sous-officiers |
43 |
44 |
|
Engagés volontaires |
26 |
28 |
|
Personnels civils |
0 |
0 |
|
Volontaires |
226 |
246 |
|
- dont Techniciens |
61 |
61 |
|
- dont Stagiaires |
165 |
185 |
|
Total |
304 |
327 |
Source : ministère de l'outre-mer
Le GSMA des îles australes, visité par vos rapporteurs, forme ainsi une soixantaine de jeunes, dont 30 % sont issus de cet archipel. Souvent en rupture avec leur famille et dépourvus de qualification, ces jeunes suivent un mois de formation militaire, un mois de formation au permis de conduire, puis dix mois de formation dans une filière professionnelle (agriculture, mécanique, activités familiales, bâtiment et travaux publics).
Chaque filière permet au volontaire de recevoir une attestation de formation professionnelle, la filière agriculture apportant même la qualification du certificat d'aptitude professionnelle (CAP, en un an au lieu de deux). Le taux d'insertion des jeunes à la sortie du SMA atteint 85 % .
Le personnel d'encadrement de ce groupement a par ailleurs indiqué que celui-ci était parfaitement intégré à la vie de l'île de Tubuaï , les volontaires prodiguant des conseils aux agriculteurs, la filière BTP ayant participé à la rénovation du collège et les produits agricoles de l'établissement étant confiés à des associations de soutien aux personnes défavorisées.
Vos rapporteurs ont également visité le GSMA des Marquises, qui accueille à Hiva Oa 28 jeunes originaires de l'archipel, pour des formations non qualifiantes dans les filières du bâtiment, de la mécanique, de la restauration et des activités familiales.
Budget alloué au service militaire adapté en Polynésie française
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2007 Exécution |
2008 Programmation |
2009 Prévision |
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|
AE |
CP |
AE |
CP |
AE |
CP |
|
|
Titre 2 dépenses de personnel |
7 M€ |
7 M€ |
7,1 M€ |
7,1 M€ |
7,8 M€ |
7,8 M€ |
|
Titre 3 dépenses de fonctionnement |
3,13 M€ |
3,13 M€ |
3,24 M€ |
3,24 M€ |
3,3 M€ |
3,3 M€ |
|
Titre 5 dépenses d'investissement |
1,29 M€ |
0,77 M€ |
0,1 M€ |
0,55 M€ |
0,3 M€ |
0,6 M€ |
|
Total PLF |
11,42 M€ |
10,9 M€ |
10,89 M€ |
10,44 M€ |
11,4 M€ |
11,7 M€ |
Source : ministère de l'outre-mer
La réorganisation du dispositif du SMA réalisée en 2008 et 2009 en Guyane, devrait permettre un renforcement du groupement polynésien, qui apparaît sous-encadré en raison de son éclatement au sein de 4 archipels.
En effet, à partir de 2009, un redéploiement des ETP de « volontaires stagiaires » pourrait être envisagé au bénéfice du GSMA de Polynésie française, dont les capacités de recrutement et d'insertion paraissent plus dynamiques.
A terme dans les archipels, la formation professionnelle sera articulée autour de 3 options : construction et entretien de l'habitat, maintenance en mécaniques diverses et activités familiales. A Tahiti, le GSMA regroupera les formations lourdes à soutenir : travaux publics, métiers de la mer, agent de prévention, agent de restauration.
Selon le secrétariat d'État à l'outre-mer, l'avenir du SMA en Polynésie française pourrait nécessiter un recentrage du groupement à Tahiti. Cette solution permettrait néanmoins à la jeunesse en difficulté des archipels éloignés d'y être formée.
Par ailleurs, des chantiers d'application, qui relèvent de la compétence du haut commissaire, pourraient toujours être réalisés au profit des archipels.
Enfin, en rentabilisant au mieux le soutien, le regroupement permettrait même d'augmenter la capacité de formation du GSMA de Polynésie française par transfert de cadres, sous enveloppe, de la fonction soutien vers la fonction formation.
Si vos rapporteurs comprennent les impératifs budgétaires qui peuvent conduire à une réorganisation du SMA en Polynésie française, ils soulignent cependant que la dispersion des activités au sein des archipels est inhérente à l'identité de la collectivité . La perspective d'un regroupement des activités de formation de l'État à Tahiti paraît donc contredire l'objectif de développement équilibré de la Polynésie française au moyen de l'installation des jeunes dans leur archipel d'origine .
Vos rapporteurs estiment que la concentration du service militaire adapté à Tahiti, signifiant pour les archipels un désengagement de l'État, ne ferait qu'accentuer une évolution qu'il conviendrait plutôt de corriger, pour assurer le développement de l'ensemble de la Polynésie française.
Bilan du service militaire adapté en Polynésie française en 2007
|
Cibles 2007 |
Résultats |
||
|
Objectif stratégique |
SMA |
GSMA-Pf |
GSMA-Pf |
|
Taux d'insertion |
75% |
78% |
85,5% |
|
Objectifs opérationnels |
|||
|
Taux de réalisation des volontaires |
100% |
100% |
105,11% |
|
Taux d'attribution de l'attestation de formation professionnelle (AFP) |
86% |
85% |
100% |
|
Taux d'attribution de l'attestation de formation citoyen (AFC) |
65% |
65% |
86,98% |
|
Taux d'obtention du certificat d'étude général (CFG) |
65% |
65% |
90,11% |
|
Taux d'obtention du permis B |
63% |
62% |
76,25% |
|
Taux de féminisation |
24% |
25% |
30,1% |
|
Autres objectifs |
|||
|
Taux d'attribution de l'attestation de formation aux premiers secours |
81,9% |
||
Source : ministère de l'outre-mer
Lors de son audition par la commission des lois le 25 novembre 2008, M. Yves Jégo, secrétaire d'Etat à l'outre-mer a considéré que le SMA constituait un outil de formation précieux. Indiquant que le secrétariat d'Etat à l'outre-mer cherchait à développer les concours financiers extérieurs, il a précisé qu'il avait lui-même observé la pertinence du travail réalisé par le SMA aux Marquises. Il a en outre déclaré qu' aucun regroupement des unités du service militaire adapté en Polynésie française n'était envisagé .
3. La situation urgente et intolérable du centre pénitentiaire de Faa'a-Nuutania
La Polynésie française dispose de trois établissements pénitentiaires :
- le centre pénitentiaire de Faa'a-Nuutania à Tahiti (135 places) ;
- la maison d'arrêt de Taiohae dans les îles marquises (5 places) ;
- la maison d'arrêt de Uturoa-Raiatea dans les îles sous le vent (20 places).
Ces trois établissements présentent des situations très disparates. Les maisons d'arrêt de Uturoa-Raiatea et Taiohae affichent une occupation conforme aux limites de leur capacité opérationnelle alors que le centre pénitentiaire de Faa'a-Nuutania est confronté à des phénomènes récurrents de forte surpopulation carcérale.
Au cours de la mission d'information de la commission des lois en Polynésie française, vos rapporteurs ont pu visiter, le 1 er mai 2008, le centre pénitentiaire de Nuutania.
Ce centre se trouve dans une situation très inquiétante. En effet, il accueillait à cette date 384 détenus pour 135 places, soit un taux de surpopulation de 285 %, qui en fait le plus surpeuplé de tous les établissements pénitentiaires français .
L'équilibre précaire de l'établissement doit beaucoup à la grande compétence et au dévouement du personnel de l'administration pénitentiaire, à commencer par sa directrice, Mme Martine Boisson.
Répartition de la population pénale de Polynésie française
|
Etablissements |
Capacité d'accueil |
Population pénale au 1er juin 2008 |
|
|
Population |
Taux d'occupation. |
||
|
C.P Faa'a Nuutania |
|||
|
quartier maison d'arrêt |
76 |
197 |
259,2 % |
|
quartier centre de détention |
59 |
188 |
318,6 % |
|
Maison d'arrêt d'Uturoa |
20 |
16 |
80 % |
|
Maison d'arrêt de Taiohae |
5 |
3 |
60 % |
Cependant, les conditions de détention observées sur place sont indignes de notre pays et méconnaissent les droits fondamentaux . En effet, les détenus vivent pour la plupart à quatre dans dix mètres carrés 39 ( * ) et n'ont accès qu'à très peu d'activités en raison du manque d'équipements et de place. La très forte surpopulation entretient des risques permanents de tension, qui font de cet établissement une poudrière. Le centre a d'ailleurs connu en janvier 1978, alors qu'il n'accueillait que 100 à 130 détenus, une mutinerie au cours de laquelle un agent avait été assassiné.
En outre, de nombreux détenus effectuent à Nuutania de longues peines, dans des conditions qui ne permettent pas de préparer leur sortie.
L'activité des juridictions judiciaires de Papeete ne permet d'espérer aucune évolution favorable tant que cette structure demeurera inchangée. En effet, alors que les capacités d'accueil sont repoussées au-delà des limites de l'acceptable à chaque nouvelle entrée, le stock des peines non exécutées s'élève à 800 en Polynésie française.
Aussi parait-il indispensable d'accélérer les mesures qui permettront d'améliorer la situation du centre pénitentiaire de Nuutania. En réponse à un courrier adressé par vos rapporteurs le 21 mai 2008, Mme Rachida Dati, garde des sceaux, ministre de la justice, a apporté un ensemble d'indications quant aux projets d'amélioration de la situation du centre pénitentiaire de Faa'a-Nuutania 40 ( * ) .
Ainsi, un nouveau centre pour peines aménagées doit ouvrir en 2009 . Ce centre offrira 30 places supplémentaires pour des détenus placés en semi-liberté, bénéficiant d'un placement extérieur ou d'une mesure de corvée extérieure, soit une respiration bien modeste au regard des besoins identifiés.
Un centre de détention de 150 places doit ensuite être construit sur une emprise foncière mise à disposition par la Polynésie française . Ce centre devrait être achevé en 2011 et accueillir des détenus condamnés à des peines moyennes, ne présentant pas un profil de dangerosité élevée.
Des recrutements locaux permettront, selon les indications de la Chancellerie, d'assurer le fonctionnement de cet établissement et de remplacer les agents partant à la retraite.
Lors de son audition par la commission des lois le 12 novembre dernier, Mme Rachida Dati, garde des sceaux, ministre de la justice, interrogée par MM. Richard Tuheiava et Bernard Frimat, a indiqué que le ministère de la justice utiliserait un terrain actuellement occupé par le ministère de la défense à Papeari pour y construire 250 places supplémentaires, dont l'ouverture interviendrait en 2012 ou 2013.
Vos rapporteurs resteront très attentifs à la réalisation des ces programmes, indispensables pour corriger une situation indigne de la République.
* 38 Le système consiste à capter le froid de l'eau de mer profonde, grâce à un échangeur thermique. Ce dispositif permet de réduire de 90 % la consommation d'énergie électrique nécessaire pour la climatisation, qui représente elle-même, selon M. Richard Bailey, 75 % de la consommation électrique d'un hôtel en zone tropicale.
* 39 Espace comprenant une douche et des toilettes. La surface réelle est donc de 9m² pour ces cellules. D'autres cellules de 5,6 m² accueillent un et plus souvent deux détenus. Selon la directrice de l'établissement la surface moyenne devrait être, selon les normes, de 11m² par détenu.
* 40 Réponse en date du 5 août 2008.