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Rapport d'étape sur la réorganisation territoriale (annexes)

 

ANNEXE III - NOTES DE SYNTHÈSE

RAPPORT D'INFORMATION N° 2881 (XIIE LÉGISLATURE) DE M. MICHEL PIRON, DÉPUTÉ, AU NOM DE LA COMMISSION DES LOIS DE L'ASSEMBLÉE NATIONALE (FÉVRIER 20006) - GOUVERNER EN FRANCE : QUEL ÉQUILIBRE TERRITORIAL DES POUVOIRS ?

Intervenant au moment de la mise en oeuvre des transferts de compétences décidés dans le cadre de la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, le rapport fait tout d'abord le point sur l'évolution du paysage institutionnel territorial avant de dresser des perspectives d'évolution.

I - L'ÉTAT DES LIEUX

C'est le constat d'un modèle très complexe et inachevé.

A. L'avènement de l'organisation décentralisée de la République

Le rapport note la multiplicité des acteurs avec le développement de l'intercommunalité et des pays, au risque d'illisibilité, le manque de visibilité résultant des compétences transférées même si la loi du 13 août 2004 s'est attachée, avec un certains succès, à les clarifier. Il conclut ce point sur le risque d'auto-blocage du système.

B. Un Etat toujours central

Absent dans aucun domaine, l'Etat conserve trois missions exclusives : l'essentiel des compétences régaliennes, la mission de garant de la légalité et celle de garant de la solidarité entre collectivités décentralisées.

Mais si la déconcentration a progressé dans la clarification de son action, les pouvoirs sont encore concentrés au centre et les services territoriaux trop émiettés. L'accumulation des structures et la diversité des découpages entravent la lisibilité de la carte administrative française.

C. La redéfinition des rapports Etat-collectivités territoriales : entre tutelle et contractualisation

a) Le rapporteur détecte la rémanence de la tutelle dans :

- la fonction de conseil de l'Etat au service des collectivités locales,

- l'insuffisance des moyens financiers,

- l'enchevêtrement constant des compétences,

- le recours, par les collectivités, aux services techniques de l'Etat,

- l'édiction de normes techniques toujours plus nombreuses.

b) Le rapport note la mise en place, devant la complexité des réalités sociales, de rapports de coopération entre les collectivités publiques avec le contrat comme instrument privilégié de mise en cohérence de l'action publique au détriment de la loi (politique de la ville, contrats locaux de sécurité, parcs naturels régionaux...).

Mais la contractualisation n'établit pas toujours une relation équilibrée entre les co-contractants.

II - DES PROPOSITIONS POUR UN NOUVEL ÉQUILIBRE TERRITORIAL DES POUVOIRS

Après une analyse de quatre modèles de décentralisation très poussée (Italie, Espagne, Ecosse au sein du Royaume Uni et Suède), le rapporteur formule quelques propositions.

Après avoir constaté qu'en France, les collectivités territoriales sont privées de la compétence normative, il fixe quatre principes de nature, selon lui, à renforcer la légitimité du système institutionnel territorial et, en conséquence, propres à assurer son équilibre.

A. Renforcer les responsabilités

Il convient de recentrer l'Etat territorial sur ses missions régaliennes et de clarifier le rôle de chacun des niveaux de collectivités territoriales :

a) Sur le premier point, le rapport propose tout à la fois d'affirmer le rôle pivot des préfets en en faisant les chefs des services déconcentrés et en affermissant la fonction du préfet de région, de développer la mutualisation des moyens en « remontant », si possible, les compétences de services déconcentrés départementaux au niveau régional et en favorisant l'intégration régionale des services.

Le rapporteur appelle à une plus grande synergie entre préfectures de département et de région, au renforcement des pôles et au rapprochement des services, au recours plus fréquent aux délégations interservices comme fonction de guichet unique et facteur de plus grande efficacité du pilotage stratégique des actions et, enfin, à la création plus systématique de services-supports communs comme prestataires de services pour l'ensemble des administrations déconcentrées sur un territoire donné.

La déconcentration appelle aussi à un recentrage des fonctions des administrations centrales sur les tâches de conception et implique une fluidité de la fonction publique, une certaine souplesse dans le recrutement et la gestion.

Le rapport conclut ce point en proposant la création d'un bureau territorial de l'Etat dans des arrondissements redessinés, guichet unique de proximité en liaison directe avec les délégations de l'Etat dans la région.

b) Pour conforter le rôle des acteurs locaux, le rapport recommande tout d'abord l'activation de la notion de chef de file dans l'esprit de la révision constitutionnelle de 2003 : il propose à cette fin d'expérimenter la mise en place de couples d'intervenants dont seul l'un conduirait les opérations pour limiter les financements croisés, à charge pour les autres collectivités intéressées de nouer un simple partenariat financier avec le chef de file.

Il recommande ensuite la confirmation du rôle de l'intercommunalité : stabilisation de la définition de l'intérêt communautaire, mutualisation des moyens et intégration des services généraux, élection au suffrage universel des délégués communautaires en commençant dans un premier temps par le président, identification de candidats aux élections municipales destinés à être délégués.

B. Changer de modèle de gouvernance des territoires ?

a)Une nouvelle carte administrative et territoriale

- Il convient premièrement de découpler la carte administrative de l'Etat de celle des collectivités locales.

- Le rapport emprunte, ensuite, la voie d'une diminution du nombre des régions, aux circonscriptions pertinentes d'un point de vue économique et européen.

Puis, après avoir écarté la proposition de faire des conseils régionaux une émanation des conseils généraux, jugée incompatible avec le contexte européen et l'adaptation aux évolutions sociales et économiques, il propose l'élection des conseillers régionaux sur la base d'un regroupement cantonal.

Se poserait alors la question du maintien du département : le rapport retient, sur ce point, la possibilité de réponses différenciées selon les régions et traitées à ce niveau.

Il prévoit aussi la création, dans chaque région, de conférences semestrielles réunissant présidents du conseil régional et des conseils généraux, appelées à donner notamment un avis sur les grandes politiques menées dans la région et les différents schémas régionaux.

- Le rapporteur propose enfin de faciliter les fusions-associations de communes par une voie nouvelle, celle d'une plus grande implication des populations concernées qui disposeraient d'un droit d'initiative et de la faculté d'approuver une convention préalable à l'association ; par ailleurs, les listes de candidats aux élections identifieraient celui désigné pour devenir maire associé. De même, les habitants seraient consultés sur des plans régionaux de réorganisation des territoires communaux, élaborés en concertation avec les acteurs locaux, par les régions.

b) Le renouvellement des relations entre l'Etat et les collectivités territoriales

Le rapport énumère plusieurs moyens pour y parvenir :

- institutionnalisation de conférences techniques sectorielles réunissant ministères et collectivités territoriales ;

- fixation d'un cadre contractuel aux relations entre personnes publiques ;

- encouragement des échanges d'expériences entre administrateurs territoriaux et de l'Etat et multiplication, en conséquence, des mécanismes de détachement ;

- poursuite du développement de l'administration électronique.

c) Un partage du pouvoir normatif 

Le rapport s'achève en proposant une évolution du processus d'édiction des normes qui :

- permettrait aux régions, à l'instar de la Corse, de présenter des propositions de modification législative ;

- associerait les collectivités territoriales à la politique de simplification du droit.

RAPPORT D'INFORMATION N° 3199 (XIIE LÉGISLATURE) DE M. ALAIN GEST, DÉPUTÉ, AU NOM DE LA COMMISSION DES LOIS DE L'ASSEMBLÉE NATIONALE, SUR LA MISE EN APPLICATION DE LA LOI N° 2004-809 DU 13 AOÛT 2004 RELATIVE AUX LIBERTÉS ET RESPONSABILITÉS LOCALES (JUIN 2006) DÉCENTRALISATION : NOUVELLE ÉTAPE, NOUVEL ÉTAT D'ESPRIT

Publié le 28 juin 2006, le rapport d'information examine à cette date l'état d'avancement de la publication des décrets nécessaires à l'application de la loi du 13 août 2004, analyse le contenu de ces textes réglementaires ainsi que des circulaires d'application et enfin, étudie les modalités selon lesquelles se sont déroulées les différents transferts et expérimentations prévus par cette loi.

I - LE BILAN GLOBALEMENT POSITIF DE L'APPLICATION ET DE LA MISE EN oeUVRE DE LA LOI DU 13 AOÛT 2004

A. Des textes réglementaires d'applications généralement adoptés dans des délais satisfaisants

Soulignant le réel effort de la part des ministères qu'a nécessité la publication des textes d'application de la loi du 13 août 2004, le rapport relève que les dispositions législatives ont pu être appliquées dans les temps, malgré parfois des décrets d'applications tardifs, grâce notamment à l'adoption de circulaires qui ont permis de pallier provisoirement l'absence de texte réglementaire.

Le rapport note cependant la persistance de certains retards préjudiciables aux expérimentations proposées par la loi, qui en ont ainsi raccourci la période utile d'essai du dispositif envisagé (par exemple pour l'expérimentation en matière de création d'établissements d'enseignement primaire).

B. Une mise en oeuvre progressive des transferts, délégations et expérimentations prévus

S'agissant des transferts obligatoires, le rapport constate qu'ils ont eu lieu ou qu'ils étaient en cours dans le respect des délais fixés par le législateur.

En revanche, le rapport note que, à la date de sa publication et en dehors de succès notables (délégation de la gestion des aides à la pierre), les collectivités territoriales ont été peu nombreuses à demander à bénéficier des transferts ou délégations de compétences facultatifs comme des expérimentations. Il engage le législateur à tenir compte des choix ainsi exprimés par les collectivités, pour adapter en conséquence le mouvement de décentralisation.

C. Des compensations financières jugées favorables aux collectivités locales

Le rapport estime que les compensations financières offertes aux collectivités territoriales pour les compétences transférées ont été favorables aux collectivités locales, notamment parce que les modalités de calcul retenues ont souvent pris en compte les demandes exprimées par les élus au sein de la commission consultative sur l'évaluation des charges (CCEC).

Cependant l'auteur note que si les compétences transférées par la loi du 13 août 2004 ont été compensées équitablement, les transferts, les extensions et les créations de compétences en matière d'action sociale qui figurent dans d'autres lois posent, elles, un réel problème financier.

D. Des transferts de personnels se concrétisant lentement

Les transferts de personnels étant en cours au moment de la publication du rapport, l'auteur s'attache aux principes qui les organisent et il estime que la procédure prévue présente d'importantes garanties pour les collectivités territoriales, comme pour les agents transférés.

Il relève en revanche que la question des effectifs que l'État doit être appelé à conserver pour continuer à exercer sa fonction de contrôle sur les compétences transférées est encore à trancher.

II - LES QUESTIONS QUI CONTINUENT DE SE POSER

Insistant sur le fait qu'un esprit nouveau se dégage de la loi du 13 août 2004, le rapport estime que cette loi a transféré aux départements et aux régions de nombreuses compétences nouvelles dans un cadre exigeant de négociation permanente et de conventions avec l'État d'une part, de recherche de l'exactitude numérique tant pour le calcul de la compensation financière que pour l'évaluation des effectifs transférés d'autre part.

Si les collectivités ont parfois refusé pour des raisons de principe de signer des conventions de transfert avec le représentant de l'État, l'auteur du rapport juge que cela ne doit pas faire oublier que la négociation a été constante et que les demandes des collectivités ont été souvent satisfaites par l'État alors même qu'aucune obligation juridique ne l'y contraignait.

Plusieurs points cependant lui semblent encore faire débat.

A. Le problème de la compensation

Le rapport identifie deux conceptions différentes s'agissant de la compensation à l'euro près. Pour certains, l'euro près devrait s'entendre du coût de la compétence transférée tel qu'il évolue chaque année. Or, jusqu'à présent, le législateur a entendu définir cette compensation comme une compensation prenant comme base de référence soit l'année précédant le transfert de compétences, soit une moyenne des années précédant le transfert. Il semble à l'auteur du rapport que cette définition doive être maintenue dans la mesure où une modification annuelle de la base de calcul aurait un effet déresponsabilisant sur les collectivités. En revanche, le maintien de la base de référence initiale incitera selon lui les collectivités à faire des choix de dépenses et de gestion dont les conséquences financières leur seront directement imputables, dans un sens positif comme dans un sens négatif.

B. La place de l'état s'agissant des compétences décentralisées

Sur cette question, le rapport note que, du point de vue de certaines directions d'administration centrale, les fonctionnaires de l'État qui sont déchargés de certaines compétences n'en doivent pas moins demeurer au service de l'État afin d'assurer de nouvelles missions de contrôle et de conseil aux collectivités, dans le cadre des compétences transférées.

Le rapport s'interroge sur les risques de résistance à la décentralisation que pourrait receler une telle conception et il juge utile et souhaitable que des audits soient menés dans les directions d'administration centrale, et le cas échéant dans les administrations déconcentrées, lorsque des compétences sont transférées aux collectivités territoriales.

C. La réforme interne des collectivités

Le rapport engage les collectivités à tirer toutes les conséquences de la loi du 13 août 2004 en procédant à la réforme de leurs structures internes, notamment pour ce qui concerne la gestion de leur personnel dont les effectifs ont presque doublés du fait du transfert des agents TOS et des agents des DDE.

Il estime aussi que les départements sont désormais face à un questionnement sur leur mission première et leur place dans l'architecture territoriale : acteurs autonomes pour une partie de leurs compétences, ils sont également, pour une autre partie de leurs compétences, les exécutants de missions sociales confiées par l'État. Le rapport note que cela explique le souhait, exprimé par un grand nombre d'élus locaux, de pouvoir bénéficier d'une pause dans l'adoption de dispositions législatives transférant de nouvelles compétences. Il n'y voit pas le signe d'un refus d'une décentralisation plus poussée, ou d'un regret vis-à-vis des transferts qui ont eu lieu, mais bien plutôt le signe d'une volonté de repenser les missions et l'organisation des collectivités autour des nouvelles compétences transférées.

Estimant que le succès de cette réforme interne est la condition qui permettra qu'un nouvel équilibre puisse être trouvé, tant sur le plan de l'organisation que sur le plan financier, l'auteur du rapport considère qu'il revient aux collectivités de se saisir de toutes les toutes les marges de manoeuvre que leur a offert le législateur à travers les expérimentation et les transferts ou délégations de compétences facultatifs. Il appelle par ailleurs le législateur à faire bénéficier les collectivités des expérimentations normatives autorisées par le Constituant depuis la réforme du 28 mars 2003.

RAPPORT PUBLIC THÉMATIQUE DE LA COUR DES COMPTES ET DES CHAMBRES RÉGIONALES ET TERRITORIALES DES COMPTES (NOVEMBRE 2007) - LES AIDES DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES AU DÉVELOPPEMENT ÉCONOMIQUE

La présente note présente les principaux éléments du rapport de la Cour des comptes et des chambres régionales et territoriales des comptes de novembre 2007 relatif aux aides des collectivités territoriales au développement économique.

Ce rapport, basé sur le travail des Chambres régionales des comptes, dresse un bilan critique des différents dispositifs d'aide au développement économique élaborés par les collectivités territoriales et les établissements publics locaux. Il estime que le bilan de ces aides est décevant par rapport aux objectifs affichés et aux moyens financiers mis en oeuvre. Doutant de l'efficacité d'une simple amélioration de ces dispositifs, il appelle enfin à leur refonte radicale mais ne va pas jusqu'à proposer un plan de réforme précis.

Il oriente son analyse autour de trois axes  et s'appuie sur de nombreux exemples concrets de dysfonctionnement :

I - UNE COMPLEXITÉ EXCESSIVE

II - UNE PORTÉE LIMITÉE

III - UNE ÉVALUATION ET UN SUIVI INSUFFISANTS

IV - UNE ÉTUDE DE CAS : LA RÉGION RHÔNE-ALPES

Quelques conclusions particulières ressortissant du rapport

La capacité d'expertise : elle demeure en grande partie dans les mains de l'Etat et de ses services déconcentrés, alors que la région est chargée de définir la stratégie de développement économique.

La gouvernance des pôles de compétitivité : l'Etat sollicite les régions pour le financement des projets mais garde la maîtrise sur les décisions de labellisation de projets et de pôles.

Les aides vues par les entreprises : alors que les collectivités territoriales voient dans les aides qu'elles accordent une incitation au développement, les entreprises tendent à les considérer comme un simple droit qui ne les contraint pas à prendre des décisions nouvelles d'investissement.

Les limites à la mise en cohérence des aides : le rôle coordinateur de la région est limité par la possibilité pour les collectivités inférieures d'accorder directement certaines aides (immobilier d'entreprise) ou de contractualiser directement avec l'État.

I - UNE COMPLEXITÉ EXCESSIVE

A. Un poids financier non négligeable

La Cour des comptes, reprenant des données du ministère des Finances, évalue les dépenses des collectivités territoriales en faveur de l'action économique à 4% des dépenses de l'ensemble des collectivités :

Type de collectivité

Dépenses pour l'action économique
(en millions d'€)

Part de l'action économique dans le total des dépenses

Montant des dépenses pour l'action économique
(en € par habitant)

Communes

1 032

1,70 %

24,9

Groupements à fiscalité propre

958

5,50 %

19,8

Départements

1 690

3,30 %

28,1

Régions

2 379

12,20 %

39,5

Total

6 059

4,00%

112,3

La région consacre une part beaucoup plus importante de ses dépenses à l'action économique que les autres collectivités. Certaines régions apportent une aide particulièrement élevée : 66,52 € par habitant pour l'Île-de-France et même 330,33 € par habitant pour la Réunion.

Régions et départements fournissent l'essentiel des subventions, qui représentent près du tiers des dépenses totales d'action économique, tandis que les communes et leurs groupements interviennent plutôt sous forme de dépenses d'équipement. Le tourisme est le secteur le plus aidé avec 14,5 % des aides.

B. Des dispositifs éclatés, facteurs de complexité

Les acteurs sont multiples :

- l'État agit par l'intermédiaire d'une multiplicité d'agences et de services déconcentrés mais aussi par des dispositifs d'intervention directe : prime d'aménagement au territoire, aides aux entreprises qui n'ont été que partiellement transmises aux régions par la loi du 13 août 2004 ;

- les collectivités territoriales  combinent l'ensemble des moyens législatifs mis à leur disposition, avec une certaine spécialisation : accompagnement du développement des entreprises pour les régions ; immobilier d'entreprise, concours financiers aux entreprises en milieu rural et procédures de développement rural pour les départements ; offre de terrains aménagés et de bâtiments d'accueil, mais aussi animation de réseaux, emploi et tourisme notamment pour les communes et leurs groupements. Les chambres régionales des comptes notent des cas de manque de coordination au sein de certaines structures intercommunales.

- des organismes périphériques nombreux et diversifiés : organismes consulaires, centres régionaux d'innovation et de technologie, réseaux associatifs, structures d'appui et de conseil, pépinières et incubateurs, comités d'expansion économique et agences de développement économique : tous organismes dont l'implication, à l'initiative des collectivités territoriales, accroît la complexité du dispositif institutionnel alors qu'ils n'ont pas toujours la capacité à gérer des projets juridiquement et économiquement complexes.

Les dispositifs d'aide sont également multiformes. Ils se comptent par centaines à l'intérieur de chaque région, ce qui nuit à la lisibilité du système pour les acteurs économiques.

Jusqu'en 2004, le régime des aides directes (primes régionales à l'emploi, primes régionales à la création d'entreprise, bonification d'intérêts ou prêts et avances à des conditions favorisées) était contrôlé par la région, les départements et communes ne pouvant que compléter des aides préalablement instituées par la région. Les aides indirectes, en revanche, pouvaient être accordées par chacune des collectivités.

La loi du 13 août 20041(*) a supprimé cette distinction. Le conseil régional décide de l'octroi des aides qui revêtent la forme de prestations de services, de subventions, de bonifications d'intérêt, de prêts et avances remboursables, à taux nul ou à des conditions plus favorables que celles du taux moyen des obligations. Les autres collectivités ne peuvent intervenir que sur convention avec la région ou avec la permission de l'État. Les aides à l'immobilier, toutefois, demeurent une compétence de l'ensemble des collectivités territoriales. Les collectivités peuvent également apporter des aides dans le domaine de l'ingénierie financière ou en faveur des jeunes entreprises (ex. gestion des pépinières d'entreprises).

Le rapport dénonce la complexité excessive des dispositifs. Une enquête d'OSEO a montré que les entrepreneurs obtiennent la plupart du temps des aides sans passer par les structures dédiées à cette fonction, sur lesquels ils reçoivent une information insuffisante.

C. Des pratiques peu respectueuses des règles nationales et européennes

La Cour des comptes, citant un rapport du Sénat2(*), note le décalage qui sépare le cadre juridique de la réalité et s'inquiète du risque couru sur ce plan par de nombreux régimes d'aide. Elle note de nombreux manquements aux règles nationales, qu'il s'agisse de dépassement de plafonds, d'interventions non autorisées dans des domaines soumis à la prééminence de la région, de confusion de compétences, d'attribution d'avantages non conformes à la réglementation. La Cour note la difficulté à remettre en cause, pour des raisons juridiques, certaines interventions publiques dont la finalité est le maintien de l'emploi.

La réglementation européenne, par sa complexité, pose également des difficultés d'interprétation aux collectivités territoriales, notamment en ce qui concerne l'application de la règle « de minimis » (dispense de notification à la Commission européenne pour les régimes d'aides d'un montant inférieur à un certain montant) et la mise en oeuvre des compensations de service public (manque de précision des règles fixées par la jurisprudence Altmark). Le risque juridique concerne les entreprises, qui peuvent être amenées à restituer les aides reçues en violation des règles communautaires, aussi bien que les collectivités territoriales qui peuvent faire l'objet d'une condamnation.

D. Une coordination insuffisante des dispositifs d'aide

La Cour estime que, malgré la réaffirmation par la loi du 13 août 2004 du rôle de la région en matière économique, le principe d'autonomie des collectivités territoriales, joint à la multiplication des aides et des acteurs, fait obstacle à une bonne coordination des dispositifs d'aide. Ainsi :

- les mécanismes reposent sur de trop nombreux intermédiaires entre le porteur du projet et les services de la région, ce qui explique la longueur des délais.

- malgré certaines tentatives de coordination, le département et la région ne suivent pas toujours les mêmes stratégies ou ne communiquent pas assez, d'autant qu'ils font appel à de nombreux organismes ou associations.

Le rôle central de coordination que la loi du 13 août 2004 a donné à la région ne se concrétise que d'une manière limitée. La région, qui manque de moyens et ne contrôle pas l'ensemble des aides accordées par les différentes collectivités sur son territoire, ne peut assurer un recensement exhaustif de celles-ci.

II - UNE PORTÉE LIMITÉE

Le rapport note que, malgré les ambitions affichées par les politiques d'intervention économique, 2 % seulement des entreprises créées au cours de l'année 2005 ont bénéficié d'une aide.

De plus, ces aides n'ont pas d'effet prouvé sur le développement des territoires. Le rapport constate que les aides ne suffisent pas à éviter certaines défaillances d'entreprise, des baisses de résultats à l'exportation ou une dégradation dans la situation de l'emploi.

Les opérations de soutien aux fonds propres des entreprises paraissent mal maîtrisées par les collectivités territoriales, qui s'engagent sur des projets trop importants au détriment des petites et moyennes entreprises, alors que celles-ci présentent les besoins d'investissement en fonds propres les plus importants.

Les délais de versement, supérieurs à six mois en moyenne, ne sont pas adaptés aux besoins de projets pour lesquels la réactivité aux évolutions du marché est cruciale.

Enfin le rapport souligne la survenance d'effets d'aubaine et de guichet. Trop souvent des entreprises bénéficient d'aides qui ne devraient pas leur revenir. Parfois elles les utilisent comme un simple droit et non comme un outil pour lancer de nouveaux projets.

III - UNE ÉVALUATION ET UN SUIVI INSUFFISANTS

Il n'est pas toujours aisé de déterminer l'effet d'une aide, qui ne constitue qu'un élément parmi d'autres de la réussite ou de l'échec d'une activité économique. Le rapport met tout de même l'accent sur les déficiences du système d'évaluation et de suivi des aides aux entreprises.

A. Des processus d'évaluation hétérogènes et mal adaptés

La pluralité des politiques publiques se reflète dans la multiplication des procédures d'évaluation. Conduites par les services de l'État ou, sur demande des collectivités, par des services extérieurs, elles n'ont souvent qu'une vision partielle des actions menées. Les contrats de plan État-région, notamment, ne semblent pas avoir bénéficié d'une évaluation aussi efficace que celle qu'ils prévoyaient dans leurs dispositions.

L'évaluation, gage de transparence, devait également permettre d'améliorer a posteriori la gouvernance des contrats de plan. Or, une définition insuffisante des objectifs fixés à chaque action économique n'a pas permis de vérifier que l'action publique répondait bien à des besoins réels et d'améliorer en conséquence les interventions. Le rapport donne l'exemple d'aides accordées en fonction du nombre d'emplois créés, sans que le département ou la région qui les accorde soit en mesure de vérifier la réalisation effective de ce critère.

B. Des évaluations insuffisantes et mal prises en compte par les décideurs publics

Le rapport critique l'absence d'évaluations d'impact, la qualité insuffisante des indicateurs retenus dans les comptes rendus annuels ainsi que, dans certaines régions, l'absence d'évaluation a posteriori des interventions économiques dans le cadre des contrats de plan État-région.

Même dans le cas où l'évaluation produit des résultats, ceux-ci sont parfois difficiles à interpréter en raison de ruptures dans les séries statistiques. L'évaluation serait peu prise en compte par les pouvoirs publics, au point que la Cour craint qu'elle ne soit d'abord conçue comme une procédure à suivre pour respecter la réglementation et non comme un outil pour améliorer l'action.

C. Une gestion des aides déficiente et coûteuse

Il ressort des travaux des chambres régionales des comptes que la gestion administrative des dispositifs d'aide se caractérise par :

- des contrôles lacunaires ou trop formels sur le respect par l'entreprise des critères d'obtention des aides ou sur l'utilisation des fonds accordés.

- un recouvrement insuffisant des aides accordées à une entreprise qui, par la suite, ne respecte pas les engagements pris : trop souvent les procédures ne vont pas jusqu'à leur terme. Les aides qui ne respectent pas le droit national ou communautaire, en revanche, font l'objet de procédures de restitution clairement définies.

- des frais de gestion élevés, que la Cour évalue à plus de 25% des aides accordées, voire beaucoup plus dans certains cas. Au total, les dépenses publiques consacrées à l'aide au développement économique des collectivités territoriales s'élèveraient à près de 8 milliards d'euros.

IV - UNE ÉTUDE DE CAS : LA RÉGION RHÔNE-ALPES

La chambre régionale des comptes de Rhône-Alpes a procédé à un contrôle approfondi des interventions publiques en faveur du développement économique, dans une région à l'économie diversifiée qui occupe le deuxième rang français par sa production industrielle et qui a joué un rôle de précurseur dans le développement des pôles de compétitivité.

Après la promulgation de la loi du 13 août 2004, la région a été l'une des premières à élaborer un schéma régional de développement économique (SRDE). Celui-ci a prévu de conclure des conventions relatives aux aides avec les départements, mais pas avec les communes.

Le rapport constate que les moyens concrets de la région dans la coordination de l'action économique sont fortement limités :

- l'État conserve un rôle important par la capacité d'expertise qu'il a conservée, la région étant obligée de faire appel à des organismes extérieurs ; par son action dans les territoires fragiles ; par son rôle décisif dans le lancement des pôles de compétitivité et dans la conclusion des contrats de plan État-région.

- les collectivités de niveau inférieur à la région demeurent, en vertu des dispositions de la loi du 13 août 2004, libres d'accorder des aides relatives à l'immobilier d'entreprise, qui constituent une grande partie des interventions en faveur des entreprises.

La région possède toutefois un effet d'entraînement sur les autres acteurs.

La chambre régionale conclut en estimant que, au-delà des aides traditionnelles, ce sont les interventions en faveur de l'attractivité du territoire et de l'innovation qui jouent le rôle le plus décisif. Ainsi s'est développée une « gouvernance économique » entre acteurs publics et privés dans le Grand Lyon, tandis que Grenoble et le département de l'Isère développaient des projets fédérateurs associant la recherche et l'industrie, à forte valeur technologique.

RAPPORT DU GROUPE DE TRAVAIL PRÉSIDÉ PAR M. ALAIN LAMBERT (DÉCEMBRE 2007) - LES RELATIONS ENTRE L'ÉTAT ET LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

Conformément à sa lettre de mission, le rapport du groupe de travail présidé par Alain Lambert s'est exclusivement intéressé à trois thèmes : celui de la clarification des compétences, celui de l'allègement des contraintes normatives et celui des relations financières.

S'inscrivant dans le cadre de réflexion fixé par la révision générale des politiques publiques, il s'est attaché à réunir un consensus sur le diagnostic et les pistes de réforme possible, sans chercher à préparer un acte III de la décentralisation.

I - LA CLARIFICATION DES COMPÉTENCES

A. Le diagnostic

Reprenant les principales conclusions des différents rapports et études consacrées à la question, le groupe de travail constate que l'enchevêtrement des compétences confiées aux collectivités locales et à l'État a pour triple conséquence :

- une perte d'efficacité (comitologie foisonnante, perte de temps liée tant à la concertation préalable qu'aux difficultés de mise en oeuvre commune) ;

- un coût financier certain, lié tant aux doublons de structures qu'à la contractualisation qui n'apparaît pas au groupe de travail comme un régulateur efficace de la dépense publique ;

- une dilution des responsabilités entre les différents intervenants.

Pour le groupe de travail, plusieurs éléments ont contribué à créer la situation ainsi décrite :

- la clause générale de compétence dont bénéficient d'une part les collectivités locales pour les affaires d'intérêt local et d'autre part l'État pour toutes les compétences qui ne lui ont pas été explicitement retirées par la loi pour les confier à un autre niveau d'administration (ce qui aboutit notamment en pratique au maintien de services « doublons ») ;

- l'uniformité du transfert de compétences qui n'a pas été pensé en fonction de la réalité des territoires, certains nécessitant, moins que d'autre, le maintien de quatre ou cinq « niveaux » d'administration ;

- la difficulté pratique qu'il y a à tracer des contours stricts à certaines compétences (insertion et formation professionnelle par exemple).

Au plan de la méthode le groupe de travail retient la nécessité:

- de raisonner à partir des politiques publiques plutôt à qu'à partir des niveaux d'administration locale ;

- de raisonner, pour chaque politique publique, plutôt par fonction que par matière ;

- pour l'État, de mieux définir son rôle et de procéder en conséquence aux repositionnements nécessaires.

B. Les propositions et recommandations formulées

1) Deux pistes envisagées pour la clarification

Le groupe de travail retient deux options possibles de clarification, qui pourraient être combinées.

a) La voie de la clarification des compétences relatives à des politiques déjà bien identifiées par le législateur

Cette clarification porterait exclusivement sur des compétences qui font déjà l'objet d'une répartition suffisamment nette comme la solidarité et l'action sociale, la formation professionnelle, l'action économique et le développement des entreprises, l'éducation ou l'aménagement du territoire.

Le groupe de travail préconise notamment, selon les cas, de supprimer les dispositifs d'État redondants, de transférer les compétences résiduelles au profit du détenteur de la compétence principale ou d'appliquer le principe « décideur-payeur ».

b) Le remplacement, pour les départements et les régions, de la clause générale de compétences par des compétences spéciales

Le groupe de travail estime que cette option, plus ambitieuse mais garantissant une vraie clarification des compétences, suppose que :

- les départements et les régions interviennent sur un domaine limitatif de compétences ;

- leurs compétences soient exclusives, ou, par exception, clairement partagées avec une seule autre personne publique ;

- leurs compétences soient prescriptives et donc opposables aux autres niveaux d'administration, y compris l'État.

Pour les domaines qui resteraient ouverts à tous les niveaux, ou qui relèveraient de compétences partagées, le groupe de travail propose que :

- soient mises en place des procédures de délégation de compétence, sur le modèle de ce qui existe entre les communes et les intercommunalités. Pour les compétences facultatives, les délégations consenties devraient être effectuées, par délibération expresse, en début de mandat ;

- soit appliqué le principe de limitation à deux personnes publiques comme intervenant direct3(*) ;

- le maître d'ouvrage ait l'obligation de financer au moins 50 % du projet, selon le principe « qui décide, paie »4(*).

2) La mutualisation des services communaux et intercommunaux

S'agissant des communes et des intercommunalités, le groupe de travail propose de les engager à procéder aux nécessaires économies d'échelle :

- en unifiant les services supports communs ;

- en partageant les services opérationnels et les interventions selon les lignes de partage tracées par l'intérêt communautaire.

Pour mener à bien cette mutualisation, le groupe de travail préconise :

- d'encourager ce mouvement par une modulation des dotations communales et intercommunales, au moyen d'un coefficient d'intégration budgétaire ;

- de doter les intercommunalités d'une légitimité démocratique en instituant une double désignation des conseillers municipaux et intercommunaux à l'horizon 2014 ;

- d'achever la rationalisation de la carte communale.

3) La clarification des missions et de l'organisation de l'État territorial

Parallèlement au mouvement engagé, le groupe de travail juge nécessaire que l'État procède à la clarification de ses missions comme de son organisation sur le territoire. Il retient trois principes :

- l'identification des services de l'État autour d'un seul responsable ;

- la déconcentration maximale des responsabilités ;

- une distinction nette et effective entre les fonctions étatiques d'arbitrage/contrôle et celles d'impulsion/intervention.

II - L'ALLÈGEMENT DES CONTRAINTES NORMATIVES

Cette partie est citée pour mémoire, sa principale recommandation ayant été satisfaite, puisque la Commission consultative d'évaluation des normes (CCEN), créée, à l'initiative de M. Alain Lambert, par la loi de finances rectificative pour 2007, a été mise en place le 25 septembre 2008.

III - LA CLARIFICATION DES RELATIONS FINANCIÈRES

A. Le diagnostic

Soulignant, à la suite du rapport confié à Pierre Richard, le dynamisme de la dépense locale et son influence sur l'évolution globale des déficits et de la dette publique, le groupe de travail constate que :

- en neutralisant l'effet des transferts de compétences, les dépenses locales sont passées de 8% à 9,5% du PIB en 25 ans ;

- l'État se substitue de plus en plus au contribuable local sous forme de compensation d'exonération de fiscalité locale et de dégrèvements législatifs ;

l'essentiel de la hausse des dépenses locales depuis 1980 est imputables aux dépenses de fonctionnement et qu'elle se concentre sur le secteur communal, qui emploie notamment 85% des agents territoriaux.

S'agissant de l'évolution ainsi constatée, le groupe de travail estime que les responsabilités sont partagées entre l'État et les collectivités territoriales, et qu'elle s'explique notamment par :

- la normalisation (mise aux normes en matière de sécurité, d'environnement, etc.) et les interventions législatives et réglementaires de l'État ;

- les appels à participation pour financer des projets, émanant de l'État comme des autres collectivités locales ;

- l'insuffisante mutualisation des moyens des intercommunalités ;

- la disparité des politiques locales de rémunération et de gestion des carrières ;

- la dynamique de la demande sociale, ce qui recouvre plusieurs réalités : l'amélioration du service rendu par les collectivités sur les compétences transférées, le caractère inflationniste ou non contrôlable des dépenses associées à certaines compétences transférées ou la mauvaise gestion locale des services pris en charge ;

- la structure actuelle des relations financières entre l'État et les collectivités locales qui ne favorise pas la maîtrise de la dépense locale (répartition trop forfaitaire et insuffisamment péréquatrice, prise en charge trop importante par l'État de la fiscalité locale par compensation et dégrèvement) ;

- les défauts de la fiscalité locale (faible marge de manoeuvre des collectivités, découplage entre les assiettes et les compétences exercées).

B. Les propositions et recommandations formulées

Sur la base de cette analyse, le rapport propose que l'association des collectivités locales à la maîtrise de la dépense publique passe par une moindre évolution des concours de l'État et qu'elle s'accompagne non seulement de la sécurisation pour les collectivités de ce mode de financement mais aussi d'une meilleure répartition des sommes versées, suivant un objectif de plus grande péréquation.

Pour favoriser cette maîtrise de la dépense locale par les collectivités elles-mêmes, le groupe de travail recommande aussi la mise en place ou le développement :

- de la mutualisation des services et des fonctions supports ;

- d'outils d'amélioration de la gestion ;

- de procédures permettant d'enrichir le débat budgétaire au sein des assemblées locales et d'améliorer la lisibilité des informations financières.

Appelant de ses voeux une réforme de la fiscalité locale, le groupe travail propose enfin qu'un des principes susceptible de la guider soit celui de la responsabilisation fiscale des collectivités locales. Pour le groupe de travail, cette responsabilisation passerait nécessairement par la transformation des dégrèvements en dotations figées, voire par leur suppression et par la transformation des exonérations législatives en exonérations facultatives.

RAPPORT D'INFORMATION N° 1153 (XIIIE LÉGISLATURE) DE MM. JEAN-LUC WARSMANN, PRÉSIDENT, DIDIER QUENTIN, RAPPORTEUR, ET JEAN-JACQUES URVOAS, CO-RAPPORTEUR, AU NOM DE LA COMMISSION DES LOIS DE L'ASSEMBLÉE NATIONALE (OCTOBRE 2008) - POUR UN BIG BANG TERRITORIAL

Le rapport de la mission d'information de la commission des Lois de l'Assemblée nationale, publié le 8 octobre dernier, constitue à la fois une synthèse de la réflexion sur l'organisation des collectivités territoriales et une boîte à outils pour envisager les évolutions à venir. Il ne choisit pas entre les différentes options possibles mais prépare le terrain pour le gouvernement en estimant la réforme inéluctable.

I - LE CONSTAT : L'ENCHEVÊTREMENT PRÉJUDICIABLE DES COMPÉTENCES

Le rapport WARSMANN arrive à une conclusion : le partage des compétences est la règle et leur claire répartition l'exception (formation professionnelle aux régions, action sociale aux départements et urbanisme aux communes et intercommunalités). La « concurrence » est particulièrement vive pour les transports, l'éducation et l'action économique.

Un tableau (reproduit en annexe) illustre à quel point pour l'ensemble des collectivités les compétences peuvent être communes (chaque niveau de collectivité pouvant faire la même chose) ou « saucissonnées » (chaque niveau de collectivité étant compétent pour un aspect du sujet selon une clé de répartition géographique).

A. Deux facteurs de l'enchevêtrement

L'existence d'une clause générale de compétence apparaît comme le principal facteur responsable de cette situation. Les seules limites à la compétence d'une collectivité sont la limite territoriale et la limite des compétences confiées par le législateur de manière exclusive. La révision constitutionnelle du 28 mars 2003 a permis de renforcer la clause générale de compétence en y adjoignant le principe selon lequel « les collectivités territoriales ont vocation à prendre les décisions pour l'ensemble des compétences qui peuvent le mieux être mises en oeuvre à leur échelon ».

Cette clause de compétence générale constitue certes une garantie de liberté pour les collectivités territoriales, mais aussi un facteur d'inefficacité comme le souligne la Cour des comptes qui estime, en 2007, que les dispositifs d'aide au développement économique sont « éclatés, complexes et peu coordonnés ». Cet état de fait est renforcé par le peu d'effet du « chef de filat » introduit par la révision constitutionnelle du 28 mars 2003 pour tempérer le principe d'absence de tutelle d'une collectivité territoriale sur une autre.

La logique politique apparaît comme le second facteur de l'enchevêtrement. Chaque élu local recherche un champ d'action le plus large possible, susceptible de lui conférer une plus grande notoriété et de faire figurer la collectivité qu'il représente en bonne place pour les réalisations au profit de la population (exemple des subventions aux associations ou aux entreprises ainsi que les interventions dans le domaine culturel ou dans le domaine environnemental).

Le rapport estime ainsi qu'il « n'est jamais acquis que les collectivités territoriales, dans une logique de responsabilité et de souci d'économie de la dépense publique, limitent spontanément leurs actions à leurs compétences majeures et historiques ». Ce constat plaide, selon la mission, « en faveur d'une délimitation stricte, par voie législative, des compétences des collectivités, afin de permettre aux élus de résister aux tentations d'agir en dehors de leurs domaines de compétences ».

B. Des conséquences à la fois financières et politiques

L'enchevêtrement des compétences a un coût financier à travers la dégradation des finances publiques (doublons des structures, inflation des dépenses) et l'affaiblissement de la compétitivité des entreprises qui doivent consacrer des moyens importants (constitution d'équipes spécialisées) pour négocier avec une multitude d'acteurs. Ensuite, la prolifération de structures territoriales aux compétences mal délimitées conduit à multiplier les interventions coûteuses dans les domaines les plus divers et, du même coup, implique souvent une augmentation des effectifs des administrations locales.

La puissance publique devient moins réactive et moins responsable. Avant chaque action, les décideurs locaux sont contraints de recourir à une importante expertise juridique et technique afin de déterminer les échelons compétents pour chaque projet. Les décideurs sont aussi obligés de recourir à des instruments juridiques complexes comme les schémas et les conventions.

Par ailleurs, la généralisation des cofinancements entraîne une dilution des responsabilités. La multiplication des acteurs ne permet pas d'attribuer la responsabilité d'un échec ou d'un succès. Enfin, la recherche d'un consensus aboutit à ne retenir que le plus petit dénominateur commun aux différents partenaires.

C. Un paysage local devenu inintelligible pour le citoyen

L'enchevêtrement des compétences a aussi un coût politique car cette confusion éloigne le citoyen de la démocratie locale. La décentralisation devient une affaire de spécialistes faite d'expertises et de concertations de plus en plus complexes. Les citoyens s'en éloignent, désemparés par la complexité des normes applicables et l'éclatement des responsabilités. Cette situation favorise l'abstention.

D. La multiplication des acteurs complique la situation

Le rapport estime que l'accroissement du nombre des niveaux de collectivités auquel il convient d'ajouter l'intercommunalité a d'autant plus favorisé l'enchevêtrement des compétences, la dispersion des énergies et la dilution des responsabilités qu'elle s'est accompagnée du maintien de la clause de compétence générale.

Les régions françaises ont un rôle et un poids moins important que chez nombre de nos voisins européens. Par ailleurs, l'échelon régional demeure plus fragile sur le plan démocratique du fait, en particulier, du recours au scrutin de liste pour l'élection des conseillers régionaux.

II - LA SOLUTION : CLARIFIER ET SIMPLIFIER LA RÉPARTITION DES COMPÉTENCES

A. Revenir sur la clause de compétence générale

Pour réduire l'enchevêtrement des compétences, il est nécessaire de redistribuer plus clairement les compétences entre les collectivités et entre les collectivités et l'État.

Le respect du principe de libre administration des collectivités territoriales n'implique pas nécessairement de « clause de compétence générale ». Aucune jurisprudence constitutionnelle ne semble s'opposer à une modification des dispositions législatives du CGCT visant à spécialiser davantage l'action de chaque catégorie de collectivité territoriale. La mission propose qu'à terme, 80 % des compétences soient attribuées exclusivement à un seul échelon de collectivités territoriales. Elle reconnaît toutefois que parmi les associations d'élus, seule l'ARF est favorable à une remise en cause de la clause de compétence générale.

Concernant les cofinancements, la mission préconise de n'autoriser qu'un seul niveau de collectivité à participer au financement d'un projet conduit par une autre collectivité.

B. Favoriser le regroupement des structures territoriales

La mission n'évoque pas la suppression d'un niveau de collectivité, en revanche une de ses principales propositions consiste à inciter financièrement les collectivités territoriales à se regrouper volontairement, soit par l'union avec une collectivité de même niveau, soit par l'accroissement de compétences résultant de la fusion avec un autre niveau. Cela signifie, par exemple, que les régions seraient incitées à se regrouper entre elles (Haute-Normandie et Basse-Normandie) tout comme les régions et les départements (l'Île-de-France et l'ensemble des départements qui la composent) pour constituer de « grandes régions » intégrées verticalement.

Dans le dernier cas, seule la nouvelle collectivité qui se substituerait à la fois à la région et aux départements disposerait de la personnalité morale et percevrait le produit des impositions départementales et régionales. Elle pourrait, en revanche, confier la mise en oeuvre de certaines de ses compétences, dès lors qu'elles correspondent aux compétences actuelles des départements, aux conseils territoriaux, qui agiraient ainsi par délégation pour le compte de la nouvelle collectivité territoriale. Cette nouvelle collectivité cumulerait les impôts et dotations des conseils régionaux et des conseils généraux.

Par ailleurs, la mission propose également la création de collectivités sur le modèle des communes de Paris, Lyon et Marseille pour intégrer les communes et les EPCI ainsi que des rapprochements entre département et EPCI pour permettre l'émergence de métropoles en province. Elle évoque aussi le bouclage de l'intercommunalité.

LES DIX PRINCIPES RETENUS PAR LA MISSION WARSMANN

Principe n° 1 : la fin de la dérive des financements croisés

Pour que chaque citoyen puisse identifier la collectivité responsable et afin de réduire les financements croisés, prévoir qu'un seul niveau de collectivités locales peut participer au financement d'un projet conduit par une autre collectivité.

Principe n° 2 : spécialiser l'action des collectivités

Attribuer 80 % des compétences des collectivités exclusivement à un niveau de collectivités. Exemples :

- pour les départements : l'action sociale, le tourisme, les musées, bibliothèques, archives, services archéologiques...

- pour les régions : collèges, lycées et établissements d'enseignement supérieur (personnel technique, immobilier et équipement), l'enseignement artistique, les transports scolaires, routiers et ferroviaires...

- pour les communes et intercommunalités : les équipements sportifs...

Principe n° 3 : tenir compte des réalités locales

Permettre à une collectivité attributaire d'une compétence exclusive de la déléguer entièrement à un autre échelon territorial.

Principe n° 4 : réduire le nombre de collectivités

Inciter financièrement les collectivités territoriales à se regrouper volontairement, soit par l'union avec une collectivité de même niveau, soit par l'accroissement de compétences résultant de la fusion avec un autre niveau, selon les principes prévus par la loi et dans un délai à fixer (par exemple d'un an) au terme duquel il reviendra au législateur de valider les résultats obtenus.

Principes n° 5 et 6 : pour les régions, s'étendre géographiquement ou fusionner avec les conseils généraux, dans un délai à fixer (par exemple d'un an)

Faciliter le regroupement volontaire des régions, pour rendre la carte territoriale plus cohérente.

Permettre et favoriser la fusion volontaire d'une région et de ses départements en une même collectivité (qui pourrait être dénommée « grande région ») exerçant l'ensemble de leurs compétences.

Principe n° 7 : permettre la création de métropoles en fusionnant conseil général et intercommunalité

Permettre la transformation d'une communauté d'agglomération ou d'une communauté urbaine au poids prépondérant au sein de son département en une collectivité territoriale de plein exercice se substituant au département, les communes restantes pouvant être intégrées aux départements voisins avec leur accord.

Principe n° 8 : achever l'intercommunalité

Achever la carte des intercommunalité en 2010. En veillant à leur cohérence spatiale, autoriser le représentant de l'Etat dans le département à inclure au sein d'une intercommunalité à fiscalité propre, après consultation de la commission départementale de coopération intercommunale, les intercommunalités enclavées et les communes isolées.

Principe n° 9 : supprimer les pays

Supprimer progressivement les pays, en prévoyant un transfert de leurs activités aux intercommunalités.

Principe n° 10 : permettre la création d'une collectivité unique intercommunalité-communes

Permettre la transformation d'une intercommunalité et de ses communes membres en une collectivité unique, à l'instar de la formule Paris Lyon Marseille.

L'ensemble des conseillers pourront alors être élus au suffrage universel direct. Chacun des conseils des communes regroupées conserve l'exercice de compétences de proximité et dispose de ressources budgétaires.

RAPPORT DU COMITÉ POUR LA RÉFORME DES COLLECTIVITÉS LOCALES, PRÉSIDÉ PAR M. EDOUARD BALLADUR (MARS 2009) - IL EST TEMPS DE DÉCIDER

Le Comité pour la réforme des collectivités territoriales, présidé par M. Edouard Balladur, a remis son rapport au Président de la République le 5 mars 2009. Il présente vingt propositions.

Le diagnostic établi par le comité repose sur la nécessité de profondes réformes dans l'organisation administrative du territoire. La question des finances locales a conduit le Comité au constat que « leur situation appelait une réforme d'ampleur, que celle-ci n'avait de sens que si elle était accompagnée d'une remise en ordre des compétences des collectivités locales et qu'une telle entreprise ne pouvait se concevoir sans une révision générale des structures mêmes de l'administration territoriale ».

Le rapport insiste sur le vieillissement de la fiscalité locale, l'enchevêtrement des compétences, le morcellement et l'empilement des structures de l'administration territoriale.

Ce constat posé, « l'ambition d'une démocratie locale renforcée et efficiente », développée dans vingt propositions, est déclinée autour de quatre axes :

- la simplification des structures : le rapport préconise de faciliter le regroupement volontaire des régions afin d'en diminuer le nombre de 22 à 15 ; les regroupements volontaires des départements seraient également favorisés, et la création de nouveaux « pays » serait proscrite. Parallèlement, un rapprochement serait organisé entre les conseillers généraux et les conseillers régionaux, puisqu'ils seraient désignés par une même élection à partir de 2014, dans le cadre de circonscriptions infra-départementales et non plus des cantons, ces derniers étant supprimés. L'objectif de réduction d'un tiers des effectifs des assemblées locales est mis en avant.

Les organes délibérants des groupements à fiscalité propre seraient élus au suffrage universel direct en même temps et sur la même liste que les conseillers municipaux, par « fléchage » sur les listes des candidats.

Il est également proposé d'achever d'ici 2014 la carte de l'intercommunalité, de créer des « communes nouvelles » se substituant sur une base volontaire aux intercommunalités, et de rationaliser le maillage des syndicats de communes.

La « commune de l'avenir » consisterait à « substituer aux actuelles intercommunalités une collectivité locale de plein exercice, dotée de la clause de compétence générale et de l'autonomie financière, et au sein de laquelle les actuelles communes membres continueraient d'exister sous la forme de personnes morales de droit public ».

Pour donner une impulsion nouvelle aux communautés urbaines les plus peuplées et les plus importantes, le Comité recommande que soit créée par la loi une catégorie de collectivités locale à statut particulier au sens de l'article 72 de la Constitution, la métropole. Au nombre de 11, les métropoles que mentionne le rapport sont : Lyon, Lille, Bordeaux, Marseille, Toulouse, Nantes, Nice, Strasbourg ainsi que les communautés d'agglomération de Rouen, Toulon, Rennes.

- la clarification des compétences : la clause de compétence générale dévolue au secteur communal est confirmée, les compétences des départements et régions, dans le cadre d'un vaste processus de clarification des compétences, étant, elles, spécialisées. Le rapport recommande, à l'occasion de la révision générale des politiques publiques, de tirer toutes les conséquences des lois de décentralisation, de telle sorte que les services ou parties de services déconcentrés de l'Etat qui interviennent dans les champs de compétences des collectivités locales soient supprimés.

- la modernisation des finances locales : un objectif annuel d'évolution de la dépense publique locale serait fixé, et donnerait lieu à un débat parlementaire ; la réforme de la fiscalité serait engagée, avec : la révision des valeurs locatives foncières tous les 6 ans, la compensation de la suppression de la taxe professionnelle par une taxation fondée sur la valeur ajoutée et le foncier de l'entreprise, et la limitation des cumuls d'impôts locaux sur une même assiette d'imposition ;

- les cas particuliers : le comité appelle de ses voeux la création en 2014, après consultation, d'un Grand Paris qui fusionnerait la capitale et sa petite couronne (Hauts-de-Seine, Seine-Saint-Denis, Val-de-Marne).

Il préconise également de modifier certaines dispositions du mode de scrutin actuel pour la désignation des membres de l'Assemblée de Corse, afin de favoriser la constitution d'une majorité.

Enfin, une collectivité unique serait instaurée, après consultation, dans les départements et régions d'Outre-mer.

Le rapport, publié au Journal officiel n° 55 du vendredi 6 mars 2009, est assorti de deux projets de loi et fait apparaître les prises de position de certains de ses membres.

LES VINGT PROPOSITIONS DU COMITÉ BALLADUR

Proposition  n° 1 : favoriser les regroupements volontaires de régions et la modification de leurs limites territoriales pour en réduire le nombre à une quinzaine

Proposition n° 2 : favoriser les regroupements volontaires de départements par des dispositions législatives de même nature que pour les régions

Proposition n° 3 : désigner par une même élection, à partir de 2014, les conseillers régionaux et départementaux ; en conséquence supprimer les cantons et procéder à cette élection au scrutin de liste

Proposition n° 4 : achever, avant 2014, la carte de l'intercommunalité

Proposition n°  5 : rationaliser, avant 2014, la carte des syndicats de communes

Proposition n° 6 : ne plus créer de nouveaux « pays » au sens de la loi du 4 février 1995

Proposition n° 7 : instaurer l'élection des organes délibérants des EPCI à fiscalité propre au suffrage universel direct, en même temps et sur la même liste que les conseillers municipaux

Proposition n° 8 : créer par la loi onze premières métropoles, à compter de 2014, d'autres intercommunalités pouvant ensuite, sur la base du volontariat, accéder à ce statut

Proposition n° 9 : permettre aux intercommunalités de se transformer en communes nouvelles en redéployant, en leur faveur, les aides à l'intégration des communes

Proposition n° 10 : réduire d'un tiers les effectifs maximaux des exécutifs intercommunaux

Proposition n° 11 : confirmer la clause de compétence générale au niveau communal (métropoles, communes nouvelles issues des intercommunalités et autres communes) et spécialiser les compétences des départements et des régions

Proposition n° 12 : clarifier la répartition des compétences entre les collectivités locales et entre celles-ci et l'Etat

Proposition n° 13 : prévoir, à l'occasion de la révision générale des politiques publiques, de tirer toutes les conséquences des lois de décentralisation, de telle sorte que les services ou parties de services déconcentrés de l'Etat qui interviennent dans le champ de compétences des collectivités locales soient supprimés

Proposition n° 14 : définir, dans le cadre d'un débat annuel au parlement, un objectif annuel d'évolution de la dépense publique locale

Proposition n° 15 : réviser les bases foncières des impôts directs locaux et prévoir leur réactualisation tous les six ans

Proposition n° 16 : compenser intégralement la suppression de la taxe professionnelle par un autre mode de taxation de l'activité économique, fondée notamment sur les valeurs locatives foncières réévaluées et la valeur ajoutée des entreprises

Proposition n° 17 : limiter les cumuls d'impôts sur une même assiette d'imposition

Proposition n° 18 : créer, en 2014, une collectivité locale à statut particulier, dénommée « Grand Paris » sur le territoire de paris et des départements de la Seine-Saint-Denis, du Val-de-Marne et des Hauts-de-Seine. Cette création serait précédée d'une consultation associant les représentants des collectivités locales intéressées, des partenaires sociaux et des forces économiques

Proposition n° 19 : modifier certaines dispositions du mode de scrutin actuel pour la désignation des membres de l'Assemblée de Corse

Proposition n° 20 : instaurer, dans les départements et régions d'outre-mer, une assemblée unique

* 1 Loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales.

* 2 Rapport n°447 du 28 juin 2000 de M. Michel Mercier, présenté au nom de la mission commune d'information chargée de dresser le bilan de la décentralisation et de proposer les améliorations de nature à faciliter l'exercice des compétences locales

* 3 Cette proposition est reprise du rapport de Michel Piron.

* 4 Cette proposition est reprise du rapport de Pierre Richard.