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Rapport d'étape sur la réorganisation territoriale (annexes)

 

ANNEXE VI - EXAMEN DU RAPPORT D'ÉTAPE PAR LA MISSION

Le mercredi 11 mars 2009, sous la présidence de M. Claude Belot, président, la mission a procédé à l'examen du rapport d'étape, présenté par M. Yves Krattinger et Mme Jacqueline Gourault, rapporteurs.

A titre liminaire, M. Claude Belot, président, a souligné que le Sénat avait un rôle important à jouer puisqu'il sera la première assemblée saisie, probablement à l'automne, d'un projet de loi-cadre sur les collectivités territoriales. Il a souhaité qu'un accord aussi large que possible puisse être trouvé, afin que cette opportunité de réforme ne soit pas une occasion pour chacun d'exprimer ses peurs. Enfin, il a ajouté que le rapport d'étape de la mission ne constituait pas un aboutissement de ses travaux mais une première contribution apportée à la réflexion du Sénat, en vue notamment du débat en séance publique qui aura lieu le 18 mars.

M. Yves Krattinger, rapporteur, a indiqué que le rapport d'étape serait finalisé en tenant compte des réflexions des membres de la mission, appelés à délibérer sur ses premières orientations. Au préalable, il a souhaité écarter le postulat selon lequel les collectivités territoriales seraient dépensières et en concurrence les unes avec les autres. Au contraire, il a tenu à souligner, d'une façon générale, leur dynamisme, leur réactivité, leur capacité d'innovation et de réponse aux besoins des citoyens. Les collectivités ont contribué pour une très large part à l'aménagement et à l'embellissement des territoires. Elles sont globalement en bonne santé financière et proches des habitants. Il a salué, en outre, l'engagement des élus locaux auprès de leurs concitoyens.

Puis il a souhaité que soient réaffirmées les missions attendues de chacun des échelons locaux. Tout d'abord, les communes accomplissent un travail de proximité, bien identifié et reconnu par les citoyens, qui se prolonge dans le cadre de l'intercommunalité, le plus souvent dans un esprit de consensus. Ce mouvement devra être encouragé, à la fois pour achever la carte de la coopération intercommunale et la rendre plus cohérente, pour renforcer son caractère démocratique et pour réfléchir à un accroissement progressif des compétences des établissements publics de coopération intercommunale. Quant aux départements, ils sont reconnus comme un instrument des solidarités sociales et territoriales, au service des territoires auxquels ils apportent un appui en matière d'ingénierie qu'il serait coûteux de mettre en place au niveau intercommunal. Il a souligné que la question des relations entre le département et l'échelon intercommunal n'avait pas été abordée jusqu'alors par la mission au cours de ses auditions, mais qu'elle mériterait sans doute d'être approfondie.

S'agissant des régions, il a souhaité qu'elles soient confortées dans leur rôle stratégique de préparation de l'avenir et de contribution à la compétitivité des territoires. A titre personnel, il a estimé qu'il faudrait aller plus loin dans les transferts aux régions, notamment en leur confiant la compétence en matière d'emploi et en donnant un caractère prescriptif aux schémas régionaux, pour renforcer la cohérence des politiques publiques. Le dialogue entre l'Etat et les régions devrait être codifié en conséquence, afin d'être rendu plus constructif. Relevant que les départements et les régions ne se recoupaient que pour un dixième de leurs compétences, il s'est dit très réservé sur le fait que ces deux collectivités soient administrées par les mêmes élus.

En outre, M. Yves Krattinger, rapporteur, a indiqué qu'il existait un large consensus au sein de la mission pour reconnaître que l'Etat devait tirer toutes les conséquences des étapes successives de la décentralisation, en mettant fin aux redondances de services ou encore en renonçant à lancer des politiques nouvelles dans des domaines déjà transférés aux collectivités. A titre personnel, il a souhaité qu'une partie du pouvoir réglementaire de l'Etat soit délégué aux territoires.

S'il a souscrit à la nécessité de créer des métropoles, il n'a pas souhaité que ce terme se banalise. Selon lui, de six à huit grandes métropoles au maximum pourraient être instituées, bénéficier de transferts de compétences des communes ou des départements et se voir reconnaître, éventuellement, le statut de collectivités territoriales. Cependant, il s'est interrogé sur le risque d'accroissement des inégalités, du fait de la réduction des bases fiscales du département. Il a estimé que le transfert à ces métropoles de la compétence en matière d'action sociale ne serait pas de nature à renforcer leur compétitivité.

Abordant la question du Grand Paris, il a indiqué que la mission devait encore approfondir ses réflexions sur le sujet avant de formuler des préconisations.

Il n'a pas souhaité que la question de la mise en place de « conseillers territoriaux » constitue un facteur de blocage au sein de la mission.

S'agissant de l'Outre-mer, il a déclaré partager les propositions avancées par M. Claude Lise et le « Comité Balladur » en faveur de l'instauration d'une collectivité unique. Enfin, alors qu'il y a un accord général sur la nécessité de refonder les finances locales, il a renvoyé, sur ce point, au rapport présenté par M. Philippe Valletoux au nom du Conseil économique et social en 2006, ses conclusions ayant été partagées par les trois principales associations d'élus. Il a insisté, notamment, pour qu'un impôt se substituant à la taxe professionnelle maintienne un lien entre l'activité économique et les territoires.

M. Yves Krattinger, rapporteur, a présenté ensuite les premières préconisations de la mission. La première consiste à renforcer le rôle des commissions départementales de coopération intercommunales (CDCI) pour déterminer les périmètres pertinents d'intercommunalités. La deuxième propose l'achèvement de la carte de l'intercommunalité avant fin 2011, avec dispense de coût d'entrée avant cette date et diminution de la dotation globale de fonctionnement au-delà.

M. Dominique Braye a voulu savoir, tout d'abord, si la mission entendait ou non acter la notion de « couples » de collectivités, cela lui semblant être le cadre nécessaire de la réforme. En outre, il a estimé que le rôle des CDCI ne pouvait être renforcé sans une modification préalable de leur composition, afin que les intercommunalité y soient mieux représentées. Il a regretté, par ailleurs, que les sénateurs issus de territoires urbains soient si peu représentés au sein du Bureau de la mission.

M. Claude Belot, président, a rappelé qu'il n'était pas souhaitable de s'orienter vers une révision constitutionnelle, ce qui supposait donc le maintien, notamment, du cadre institutionnel actuel constitué des communes, des départements et des régions.

M. Claude Bérit-Débat a partagé les propos de M. Dominique Braye sur la nécessité de modifier la composition des CDCI.

M. Edmond Hervé a suggéré que la mission propose de renforcer la représentativité et le rôle des CDCI. Il a relevé que les régions y étaient également sous-représentées.

M. Bernard Cazeau a estimé que l'opposition entre territoires urbains et territoires ruraux n'avait pas lieu d'être.

M. Yves Krattinger, rapporteur, a ensuite présenté les préconisations suivantes :

- augmentation progressive du nombre des compétences obligatoires et optionnelles des intercommunalités à fiscalité propre pour tendre vers un socle commun plus consistant ;

- avant fin 2012, sur proposition du représentant de l'Etat validée par la CDCI et après une large concertation départementale, forte réduction du nombre des syndicats intercommunaux (SIVU, SIVOM) et transfert des compétences correspondantes aux groupements à fiscalité propre

- maintien des seuls pays jouant le rôle de lieu d'échanges et de coopération intercommunautaire ;

- élection des conseillers communautaires par « fléchage » sur les listes de candidats aux élections municipales ;

- corrélativement, application du mode de scrutin des communes de plus de 3 500 habitants aux communes de plus de 500 habitants et obligation de candidature au conseil municipal dans toutes les communes.

M. Claude Bérit-Débat a suggéré que la réforme du mode de scrutin municipal concerne l'ensemble des communes, y compris celles qui comptent moins de 500 habitants.

M. Rémy Pointereau a proposé que l'échéance pour l'achèvement de la carte de l'intercommunalité soit plutôt fixée à 2013. Il s'est par ailleurs demandé qui aurait le pouvoir de décider qu'un pays remplit bien les critères nécessaires à son maintien.

M. Dominique Braye a soutenu avec force l'objectif d'achèvement de la carte de l'intercommunalité. Il a exprimé des doutes au sujet de la préconisation tendant à augmenter progressivement le nombre des compétences obligatoires et optionnelles des intercommunalités à fiscalité propre. Mme Jacqueline Gourault et M. Yves Krattinger, rapporteurs, lui ont indiqué que cet objectif concernait surtout les communautés de communes, dont les compétences sont assez limitées actuellement. M. Dominique Braye s'est dit favorable au système de l'élection des conseillers intercommunaux par « fléchage » des conseillers municipaux et pour la suppression du panachage dans toutes les communes.

M. Bruno Retailleau a jugé préférable de reporter à 2014 l'objectif d'achèvement de la carte de l'intercommunalité, le pas à franchir pour rejoindre des intercommunalités déjà très intégrées pouvant être très important pour certaines communes isolées.

M. Pierre Jarlier s'est dit globalement satisfait des conclusions formulées par le rapport d'étape. S'agissant de l'intercommunalité, il a jugé raisonnable et efficace de proposer une échéance à 2011 ou 2012, soulignant que des évolutions législatives en cours tendaient à renforcer la planification au niveau intercommunal. Il a souhaité que le préfet conserve un pouvoir d'arbitrage afin d'assurer la cohérence de la carte intercommunale. Il a approuvé le seuil de population de 500 habitants pour la mise en place du scrutin municipal de liste sans panachage. Il a enfin rappelé que des milliers de communes connaissaient encore le régime des biens de section et souhaité que ce problème puisse être réglé dans le cadre de la réorganisation territoriale.

Considérant en préambule que la mission demeurait bien prudente dans ses orientations, M. François Patriat a approuvé le renforcement de l'intercommunalité. Il a souhaité que l'avis des commissions départementales de coopération intercommunale soit prescriptif. Il s'est demandé comment vérifier que les pays jouent un rôle effectif d'échanges et de coopération intercommunautaire et a relevé que si les intercommunalités se redimensionnaient au niveau des pays, cela pourrait conduire à la suppression de ceux-ci.

M. Edmond Hervé a suggéré de poser les principes dès le début de la liste des préconisations. S'agissant de l'intercommunalité, il a souligné que la réflexion sur sa rationalisation ne devait pas se limiter au seul critère du périmètre géographique. Il a enfin rappelé que les pays fonctionnaient de manière satisfaisante dans la région Bretagne.

Poursuivant sur la question des pays, M. Jean-Pierre Vial a considéré que ceux qui n'avaient pas de réalité opérationnelle n'avaient pas vocation à rester en place. Il a également approuvé la suppression de certains syndicats intercommunaux.

M. Hervé Maurey s'est dit favorable à une révision des périmètres et des compétences des structures intercommunales. Il a plaidé pour une meilleure prise en compte du poids démographique des communes dans la désignation des conseillers communautaires. M. Yves Krattinger, rapporteur, a fait observer à ce sujet que, dans la situation actuelle, chaque intercommunalité pouvait fixer ses propres règles. M. Hervé Maurey s'est enfin opposé à l'utilisation d'un scrutin de liste dans les communes de moins de 500 habitants.

S'agissant des pays, M. Jean-Claude Peyronnet s'est prononcé pour la mise en place d'une évaluation qui permettrait de conclure à leur maintien ou à leur suppression.

M. Charles Guené a rappelé qu'il existait trois sortes de pays : à forme syndicale, associative ou de fait et qu'il convenait, selon lui, de maintenir les pays de fait.

M. Jacques Mézard est intervenu sur la préconisation n° 7 relative à la modification du mode de scrutin municipal, pour approuver l'extension proposée du scrutin de liste aux communes de plus de 500 habitants, qui permettrait de remédier aux conséquences néfastes du panachage en vigueur dans les petites communes ; il s'est déclaré favorable, au-delà, à la suppression du plancher de 500 habitants.

M. Philippe Richert a marqué sa préférence pour les préconisations des rapporteurs, par rapport à celles contenues dans le rapport du Comité pour la réforme des collectivités locales ; il a approuvé les dispositions relatives au scrutin de liste ainsi que l'obligation de candidature dans toutes les communes.

M. Yves Krattinger, rapporteur, a rappelé que ces préconisations ne constituaient que des orientations.

M. Claude Belot, président, a indiqué qu'il ne fallait pas hésiter à attribuer à la CDCI un rôle contraignant.

Sur la proposition de M. Yves Krattinger, rapporteur, M. Claude Belot, président, a soumis au vote de la mission la préconisation n° 1 modifiée pour y intégrer la recomposition des CDCI, le renforcement de leur rôle pour déterminer les périmètres pertinents d'intercommunalité, l'achèvement de la carte avant fin 2011 et l'appel à des outils incitatifs pour y parvenir. La mission a adopté la préconisation ainsi modifiée.

La mission a ensuite adopté les préconisations n° 3 et 4 dans la rédaction proposée par les rapporteurs.

Puis, elle a examiné la préconisation n° 5 relative aux pays qu'elle a tout d'abord reclassée après la préconisation n° 6 pour regrouper l'ensemble des orientations relatives à l'intercommunalité.

M. Yves Krattinger, rapporteur, a considéré qu'il convenait de soutenir les pays dotés d'une véritable existence. Pour M. Dominique Braye, rejoint par M. Yves Détraigne, la suppression des dispositions législatives réglementant l'existence des pays n'interdirait pas les coopérations entre collectivités territoriales. Il a souligné que beaucoup de pays étaient devenus des instruments de pouvoir engendrant de nombreux problèmes. Pour M. Pierre-Yves Collombat, vice-président, le maintien de ces dispositions n'impliquerait pas de lourdes conséquences.

M. Edmond Hervé, pour sa part, a souhaité préserver l'existence des pays. A cet égard, M. Yves Krattinger, rapporteur, approuvé sur ce point par M. Yves Détraigne, a proposé de préciser dans la préconisation que la suppression du dispositif législatif ne porterait pas atteinte à la liberté de coopérer des collectivités territoriales. Après avoir rappelé que, en Bretagne, la notion de pays datait de la Gaule romaine et qu'elle demeurait aujourd'hui très vivace, M. Edmond Hervé a souhaité que le mot « pays » ne disparaisse pas. M. Jean-Claude Peyronnet a rappelé que la suppression de ces dispositions ne mettait pas en cause les pays. M. Dominique Braye a souligné que la Bretagne avait ouvert la voie à l'intercommunalité et que le but principal qu'il poursuivait était d'éviter les complications sans briser les instruments qui fonctionnaient. M. Yves Krattinger, rapporteur, est alors intervenu pour proposer de modifier le texte de la préconisation afin de préciser que la suppression du dispositif législatif concernant les pays ne porterait atteinte ni à la liberté de coopérer des communes, ni à celle des intercommunalités dans le périmètre des pays existants. La mission a adopté la préconisation modifiée en ce sens.

La préconisation n° 7 a été adoptée dans la rédaction proposée par les rapporteurs.

Puis la mission a procédé à l'examen des préconisations n° 8 à 12.

M. Bruno Retailleau, après avoir rappelé que l'objectif poursuivi visait au « désenchevêtrement » des compétences, a craint que les possibilités de délégation de compétences prévues compliquent plus qu'elles ne simplifient la situation actuelle.

M. Claude Belot, président, a rappelé l'alternative existant dans ce domaine, entre la délégation volontaire par la collectivité territoriale et l'imposition législative.

M. Philippe Richert a mentionné l'exemple de la délégation de compétences sociales effectuée par le département du Bas-Rhin au profit de la commune de Strasbourg, en précisant que son fonctionnement était très satisfaisant et permettait d'éviter des doublons de services.

Il a demandé l'insertion d'une préconisation supplémentaire pour encourager les unions entre les régions et les départements les composant, ce qui répond à la démarche entreprise en Alsace. La mission a adopté cette proposition devenue la préconisation n° 13.

M. Dominique Braye a souhaité que soient examinées un certain nombre de compétences afin d'établir le niveau pertinent de leur exercice en raison de la diversité des territoires.

M. Yves Détraigne s'est interrogé sur la définition des métropoles. M. Claude Belot, président, a rappelé que la notion de métropoles d'équilibre avait été dégagée il y a cinquante ans, qu'elles existaient aujourd'hui et remplissaient des fonctions particulières. Il a proposé d'en rester à la liste des communautés urbaines. Pour M. Pierre-Yves Collombat, vice-président, deux conceptions apparaissaient : la prise en compte du fait métropolitain ou des zones fortement urbanisées. Il a relevé que si la liste des métropoles était trop longue, englobant donc certaines communes plus faiblement peuplées, leur création poserait des problèmes aux départements. Pour lui, l'institution de métropoles devait répondre aux besoins des grandes zones urbaines. M. Hervé Maurey a souhaité obtenir des précisions sur la création des métropoles. Mme Jacqueline Gourault, rapporteur, a précisé que l'idée avancée par le comité présidé par l'ancien Premier ministre Edouard Balladur était de créer des structures nouvelles dotées de compétences attribuées, alors que les rapporteurs de la mission préconisent que ces compétences soient déléguées par les collectivités territoriales.

M. Yves Krattinger, rapporteur, approuvé par M. Yves Détraigne, a estimé que la loi devrait reconnaître le fait métropolitain seulement pour un nombre très limité d'agglomérations.

Intervenant sur les préconisations n° 11 et 12, M. Hervé Maurey a considéré que la double condition prévue pour décider des regroupements volontaires ou des modifications territoriales, d'une proposition concordante des assemblées délibérantes des territoires concernés à une majorité qualifiée et de l'organisation d'un référendum, était très lourde et que, en conséquence, il craignait que cette procédure ne soit jamais mise en oeuvre.

A M. Jacques Mézard qui s'interrogeait sur les types d'incitation prévus par la préconisation n° 10 pour la fusion volontaire de communes, Mme Jacqueline Gourault, rapporteur, a rappelé que la loi Marcellin de 1971 était trop contraignante.

M. Bernard Cazeau est ensuite intervenu sur la préconisation n° 13 pour demander le maintien du scrutin uninominal à deux tours pour l'élection des conseillers généraux dans des cantons aux contours redéfinis.

M. Edmond Hervé a souhaité que soit ajoutée une préconisation en vue de réaffirmer le principe de coopération entre les collectivités territoriales et leurs établissements publics. Tout en relevant que des dispositions législatives permettaient déjà des coopérations de ce type, la mission a adopté en ce sens une nouvelle préconisation, sous le n° 14.

Mme Jacqueline Gourault, rapporteur, a déclaré que la proposition consistant à élire tous les conseillers généraux en même temps pour une durée de six ans était partagée par l'Association des départements de France (ADF).

M. François Patriat a souhaité connaître la position de la mission concernant l'institution de conseillers territoriaux qui siégeraient pour certains à la fois au conseil général et au conseil régional. S'il a fait part de son accord pour désigner pour six ans les conseillers généraux et les conseillers régionaux qui seraient élus le même jour, il a marqué son opposition à l'adoption d'un mode de scrutin mixte reposant sur un scrutin uninominal en zone rurale et un scrutin proportionnel en zone urbaine, objectant qu'il comportait des arrière-pensées politiques. Il a soutenu le mode de scrutin proposé par le Comité pour la réforme des collectivités locales concernant les conseillers territoriaux, à savoir des scrutins de liste dans des circonscriptions infra-départementales.

En réponse à M. François Patriat, Mme Jacqueline Gourault, rapporteur, s'est déclarée favorable elle aussi au scrutin proportionnel qui permet de représenter le territoire et toutes les sensibilités politiques à condition que les circonscriptions ne soient pas trop petites.

M. Philippe Richert a marqué sa préférence pour le maintien du scrutin uninominal dans le cadre de cantons révisés pour désigner les conseillers généraux sans exclure le recours à des scrutins de liste en zone urbaine. Il a insisté sur la pertinence du scrutin proportionnel pour désigner les conseillers régionaux compte tenu de sa capacité à représenter les minorités et à favoriser la parité. Il n'a pas exclu totalement la proposition de désigner des conseillers territoriaux mais a subordonné son acceptation à la nécessité de préserver l'impératif de proximité et de diversité. M. Rémy Pointereau a soutenu l'idée de créer des conseillers territoriaux afin de favoriser une meilleure coordination entre départements et régions. Il a fait part de sa préférence pour un scrutin mixte qui distinguerait les zones rurales des zones urbaines sans exclure pour autant un scrutin de liste sur des circonscriptions infra-départementales. MM. Philippe Richert et Rémy Pointereau ont toutefois souligné que le recours à des circonscriptions infra-départementales pour désigner les conseillers territoriaux était de nature à instaurer une concurrence néfaste entre les têtes de liste aux élections territoriales et les députés.

M. Bruno Retailleau a réaffirmé son attachement au scrutin uninominal pour désigner les conseillers généraux et a fait part de ses interrogations concernant la possibilité de désigner les conseillers territoriaux avec ce mode de scrutin, estimant qu'il vaudrait mieux un double niveau de scrutin afin de faire désigner les membres du conseil régional par les conseillers généraux. M. Jean-Claude Peyronnet a estimé que la désignation pour siéger au conseil régional de délégués des conseils généraux serait inconstitutionnelle.

M. Dominique Braye a observé qu'au sein de son groupe les avis étaient partagés entre ceux qui demeurent attachés au scrutin uninominal, car cela permet de responsabiliser les élus, et ceux qui soutiennent le scrutin proportionnel. S'agissant des conseillers territoriaux, il a relevé qu'ils permettaient de renforcer la coordination entre les départements et les régions. Il a néanmoins considéré qu'il n'était pas possible de conclure sur ce point dès à présent au sein de la mission.

M. Edmond Hervé a suggéré que les conseillers généraux soient désignés au niveau des intercommunalités. Il a soutenu le principe d'un renforcement des coopérations entre les départements et les régions en observant qu'il n'y avait pas que les scénarios de fusion et de découpage qui soient envisageables.

M. Claude Belot, président, a estimé que les échanges nourris concernant la question des conseillers territoriaux et de leur mode d'élection illustraient le fait qu'il était encore nécessaire pour la mission d'approfondir sa réflexion sur ce thème avant de prendre position.

M. Bruno Retailleau s'est déclaré favorable au maintien de la clause de compétence générale pour les départements et les régions en souhaitant que ce principe soit clairement réaffirmé par la mission. S'agissant du pouvoir réglementaire, il a souhaité savoir si ce qu'envisageaient les rapporteurs était une application de l'article 72 alinea 3 de la Constitution qui en prévoit la mise en oeuvre dans les domaines de compétences transférées aux collectivités territoriales ou si la préconisation renvoyait aux dispositions relatives à l'expérimentation dans les conditions prévues par la loi (4e alinea). En réponse, M. Yves Krattinger lui a indiqué qu'il s'agissait du pouvoir réglementaire direct (alinea 3).

M. Claude Belot, président, a considéré qu'il était nécessaire de réaffirmer la vocation des collectivités territoriales à exercer pleinement l'ensemble de leurs missions en évitant de focaliser le débat sur des notions théoriques. M. Edmond Hervé a observé que, sans réaffirmer le principe de la clause de compétence générale, la mission, par ses préconisations 14 à 16, permettrait en fait de préserver la marge de liberté d'action des collectivités territoriales. Il s'est déclaré défavorable à l'idée de faire référence à des « blocs de compétences », cette notion lui apparaissant comme trop restrictive.

Au bénéfice de ces observations, la mission a adopté les préconisations présentées par ses rapporteurs puis son rapport d'étape.