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Faire confiance à l'intelligence territoriale

 

N° 471

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2008-2009

Annexe au procès-verbal de la séance du 17 juin 2009

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la mission temporaire sur l'organisation et l'évolution des collectivités territoriales (1)

Par M. Yves KRATTINGER et Mme Jacqueline GOURAULT,

Sénateurs.

(1) CETTE MISSION TEMPORAIRE EST COMPOSÉE DE : M. CLAUDE BELOT, PRÉSIDENT ; M. PIERRE-YVES COLLOMBAT, MME ANNE-MARIE ESCOFFIER, MM. CHARLES GUENÉ, RÉMY POINTEREAU, JEAN-FRANÇOIS VOGUET, VICE-PRÉSIDENTS ; MM. YVES DÉTRAIGNE, BRUNO RETAILLEAU, SECRÉTAIRES ; MME JACQUELINE GOURAULT, M. YVES KRATTINGER, RAPPORTEURS ; MME MARIE-FRANCE BEAUFILS, MM. CLAUDE BÉRIT-DÉBAT, DOMINIQUE BRAYE, MME CLAIRE-LISE CAMPION, MM. BERNARD CAZEAU, JEAN-PATRICK COURTOIS, PHILIPPE DALLIER, ÉRIC DOLIGÉ, MME JOSETTE DURRIEU, M. JEAN-PAUL FOURNIER, EDMOND HERVÉ, PIERRE JARLIER, SERGE LAGAUCHE, ALAIN LAMBERT, MARC LAMÉNIE, PHILIPPE LEROY, CLAUDE LISE, HERVÉ MAUREY, JACQUES MÉZARD, FRANÇOIS PATRIAT, JEAN-CLAUDE PEYRONNET, LOUIS PINTON, BERNARD PI

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Créée en octobre dernier à l'initiative de M. le Président du Sénat, votre mission temporaire s'est vu confier le soin de réfléchir en amont et formuler des propositions en toute indépendance d'esprit sur la réorganisation territoriale. Elle a inscrit sa démarche dans la perspective de la réforme lancée par le M. le Président de la République, ainsi que des travaux et réflexions qu'elle a suscités depuis qu'elle a été annoncée.

Votre mission s'est mise à l'ouvrage en étant consciente de la responsabilité particulière qui lui incombait d'éclairer le Sénat. Car c'est à lui que reviendra d'examiner en premier, à l'automne, le projet de loi que prépare actuellement le gouvernement.

Vos rapporteurs tiennent à se féliciter de l'excellent climat qui a caractérisé le déroulement des travaux de la mission dans un esprit d'ouverture et de consensus, et avec le souci de dégager des solutions opérationnelles et réalistes. Cela a été d'autant plus aisé que les membres de la mission ont tous, à un titre ou à un autre, l'expérience des responsabilités locales et, par conséquent, une connaissance approfondie de la réalité des territoires.

La mission a travaillé en toute indépendance d'esprit, respectant les différentes opinions qui ont pu s'exprimer en son sein.

Au terme des huit mois sur lesquels se sont étendus ses travaux, votre mission temporaire est en mesure de présenter un ensemble cohérent de propositions, susceptible de modifier en profondeur notre organisation territoriale, d'améliorer le fonctionnement des collectivités qui font vivre les territoires au quotidien et de renforcer la démocratie locale

Rappelant le rôle irremplaçable joué par les collectivités territoriales, qui, en 2008, ont assuré 73 % de l'investissement public, et dont la dette représente moins de 10 % de l'endettement national, votre mission a souhaité placer ses orientations de réforme sous le signe de la responsabilité et de la confiance à rétablir entre l'Etat et les collectivités territoriales, tout en souhaitant que ses propositions offrent l'opportunité de nouvelles avancées à la décentralisation.

Rappelons qu'à l'issue de la première phase de ses travaux, votre mission temporaire a présenté, en mars dernier, dans son rapport d'étape, un ensemble de vingt-sept préconisations, qui ont recueilli un large consensus en son sein et ont été accueillies favorablement par les grandes associations nationales d'élus dont elles relayaient assez largement les préoccupations et les attentes.

Fondées sur le constat de la diversité territoriale et de la nécessité d'apporter des réponses différenciées à la spécificité des situations, les préconisations ont plus particulièrement mis l'accent sur la nécessité d'achever la réforme de l'intercommunalité d'ici 2011, et de renforcer la démocratie locale à ce niveau, en laissant encore ouvertes les questions relatives aux collectivités à statut particulier.

Le débat auquel ont donné lieu ces premières orientations de la mission, lors de la séance publique du 18 mars dernier, a permis de mettre en lumière les attentes du Sénat en matière de réorganisation territoriale.

Sur cette base, la mission a engagé la seconde phase de ses travaux, avec la volonté d'aller plus loin, en mettant l'accent sur l'amélioration de la gouvernance territoriale, la clarification des compétences et la remise à plat des finances locales.

Elle a étayé sa réflexion sur une nouvelle série d'auditions (68 au total) et deux déplacements supplémentaires en Tarn-et-Garonne et dans les Hautes-Pyrénées1(*), où elle a pu étudier les problématiques particulières des territoires ruraux et de montagne. Elle a ainsi pu prendre toute la mesure du rôle des collectivités territoriales en faveur du développement économique des territoires ruraux et de leur desserte en services publics.

Parvenue au terme de ses travaux, votre mission vous présente un ensemble de 90 propositions dont certaines, particulièrement audacieuses, s'appuient sur les nouveaux moyens offerts par la réforme constitutionnelle de 2003 : expérimentation et recours à la collectivité « chef de file ».

Au chapitre de la gouvernance, la mission a retenu trois axes :


· la création de métropoles, qui seraient dotées par la loi d'un statut d'EPCI à fiscalité propre, plus intégré encore que celui des communautés urbaines. Ce statut serait réservé, en fonction de critères définis par la loi, aux plus grandes agglomérations de France de taille européenne. Elles pourraient devenir par la suite des collectivités territoriales de plein exercice bénéficiant de la mise en commun des ressources communales (dotations et ressources fiscales), à condition que les communes membres en décident ainsi, par délibérations concordantes ;


· s'agissant de l'intercommunalité, la mission a réaffirmé ses premières préconisations, en précisant que l'élection au suffrage universel direct des conseillers communautaires se ferait par fléchage sur les listes municipales dans toutes les communes de plus de 500 habitants, en prenant dans l'ordre les premiers élus. Elle a souhaité, en outre, limiter le nombre des vice-présidents des bureaux communautaires en fonction de la population ;


· le renforcement de la coordination des politiques territoriales.

Dans ce but, la mission a débattu de deux options non exclusives l'une de l'autre :

- celle des conseillers territoriaux, défendue par les membres de l'UMP2(*), mais que la mission n'a pas retenue ;

- et celle de créer une instance de coordination nouvelle, le conseil régional des exécutifs, solution en faveur de laquelle la mission s'est prononcée.

Rassemblant sous la présidence du président du conseil régional, les présidents des conseils généraux, des conseils d'agglomération et des représentants des communautés de communes, ce conseil se réunirait obligatoirement tous les trimestres pour fixer les orientations et faciliter les arbitrages nécessaires à la conduite des politiques territoriales. Pour sa part, une conférence départementale des exécutifs assurerait la concertation entre les acteurs de terrain sur leurs projets.

Au chapitre des compétences, la mission a souhaité tout d'abord préserver la capacité d'initiative des différentes collectivités territoriales sur le fondement de leur intérêt territorial respectif. Elle a ensuite ordonné ses propositions à partir des vocations propres à chaque niveau.


· Sur ces bases, la mission a proposé de confier aux régions, confortées dans leur rôle stratégique, d'être chef de file en matière de développement économique, avec la création, dans chaque région d'une structure de coordination « partenariale » regroupant tous les acteurs, et la mise en place d'un « portail » unique pour l'attribution des aides à la création et au développement des entreprises.

Serait, en outre, généralisé le transfert de la gestion des fonds européens aux régions, qui assureraient également le pilotage d'une autorité organisatrice de transport (AOT) « partenariale » unique et également le rôle de « chef de file » pour les interventions locales en faveur de l'enseignement supérieur, de la recherche et de l'innovation, en partenariat avec l'Etat.

Enfin, pour donner sa cohérence au pôle formation, recherche, innovation, la mission propose, par la voie de l'expérimentation, de transférer à quelques régions volontaires la compétence de l'emploi, actuellement assurée par l'Etat.


· Pour leur part, les départements, garants des solidarités territoriales et sociales, verraient conforter leurs responsabilités en la matière.

La lisibilité du rôle du département serait renforcée en ce qui concerne la prise en charge des personnes handicapées, par le financement de l'allocation adulte handicapé.

Egalement, dans le cadre d'une expérimentation, proposée par la mission, serait offerte aux départements et aux régions la possibilité d'exercer à titre expérimental la compétence en matière de médecine scolaire.

Il a paru utile à la mission de transférer aux départements et aux régions les personnels d'intendance chargés de l'encadrement des TOS dans les collèges et les lycées.


· Pour les communes et les intercommunalités : la mission recommande, par ailleurs, de rationaliser l'exercice des compétences de proximité confiées au « bloc communal », en augmentant progressivement les compétences confiées aux intercommunalités, en particulier en matière d'aménagement, d'urbanisme et d'environnement.

En revanche, il n'a pas paru justifié de remettre en cause les compétences partagées dans les domaines du tourisme, de la culture, de la jeunesse et des sports. La réunion régulière du conseil régional des exécutifs permettra d'instaurer une grande cohérence des interventions, en s'appuyant sur le conventionnement et la mutualisation des moyens.

Au chapitre crucial des finances locales, la mission n'a pu, à son tour, que déplorer l'archaïsme et la complexité croissante d'un système à bout de souffle. Partant de ce constat, elle a souhaité tracer les pistes d'une remise à plat.

Il importe d'abord d'améliorer les liens financiers entre l'Etat et les collectivités territoriales qui placent actuellement celles-ci dans une situation de dépendance contraire à l'esprit de la décentralisation.

La mission propose un ensemble de mesures inscrites dans une cohérence globale :

- actualiser en permanence les valeurs locatives, chantier toujours remis à plus tard, et de plus en plus nécessaire ;

- cesser de créer de nouveaux dégrèvements et de nouvelles exonérations ;

- face à la suppression de la taxe professionnelle, la mission a réaffirmé son attachement au maintien d'un impôt économique local, préservant le lien entre collectivités locales et entreprises. Cet impôt économique serait scindé en deux parts, la première, assise sur la valeur foncière - ce qui supposerait la modernisation des valeurs locatives - et la seconde, sur la valeur ajoutée des entreprises.

La mission souhaite enfin le développement de la péréquation tant verticale (par un renforcement des dotations péréquatrices) qu'horizontale, en appliquant à l'ensemble du territoire, sur des bases régionales, les mécanismes du fonds de solidarité de la région Ile-de-France.

*

* *

Examinées et adoptées le 17 juin par la mission, l'ensemble de ces propositions feront l'objet d'un nouveau débat public interactif au Sénat, le 30 juin prochain, dans la perspective de préparer la discussion du projet de loi qui s'ouvrira au Sénat, à l'automne prochain.

* 1 Cf. compte rendu en annexe.

* 2 Cf. infra, la contribution du groupe UMP du Sénat.