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Faire confiance à l'intelligence territoriale

 

3. Eaux, assainissement et gestion des déchets

La politique de gestion de l'eau, de l'assainissement et des déchets illustre parfaitement le rôle de proximité joué par le niveau communal et, en zone rurale, par le département vis-à-vis des usagers. La région et l'Etat interviennent plutôt sur des questions stratégiques ou sur des domaines demandant une expertise technique particulière.

Cette politique se place aujourd'hui dans le cadre des politiques locales de développement durable, notamment des agendas 21 et des plans climat-énergie territoriaux (PCET) prévus par le Grenelle de l'environnement.

L'eau et l'assainissement, des services alliant la proximité et une exigence croissante de technicité

La gestion de l'eau et de l'assainissement représente, au niveau local, l'un des services publics essentiels que doit garantir la collectivité afin de préserver l'hygiène et la qualité de vie. Il s'agit aussi bien d'un service de réseau qui maille l'ensemble du territoire jusqu'au niveau de chaque maison et chaque appartement, que d'une ressource stratégique de la plus haute importance au niveau régional et national. Or les limites de bassin coïncident rarement avec les limites administratives : la gestion des ressources en eau a ainsi servi, avec les SDAGE, de laboratoire à la coopération entre les collectivités.

Les dispositions relatives à la distribution d'eau et à l'assainissement sont énoncées aux articles L. 2224-7 à L. 2224-12-5 du CGCT et aux articles L. 1331-1 à L. 1331-16 du code de la santé publique. Les redevances d'eau potable et d'assainissement couvrent les charges consécutives aux investissements, au fonctionnement et aux renouvellements nécessaires à la fourniture des services, ainsi que les charges et les impositions de toute nature afférentes à leur exécution (CGCT, art. L. 2224-12-3).

(1) L'eau potable : un service au plus près de l'usager

La distribution d'eau potable est d'abord un service public de proximité, assuré principalement au niveau communal et intercommunal. L'intérêt local provient notamment de la nature même de l'eau, qui est facile à stocker mais difficile à transporter sur de longues distances.

Le code général des collectivités territoriales (CGCT) donne la compétence aux communes (art. L. 2224-7-1), qui peuvent assurer la production, le transport et le stockage de l'eau potable. Toutefois, les départements et certaines associations syndicales peuvent conserver certaines compétences en la matière.

Concernant l'intercommunalité, les compétences relatives à l'eau sont exercées obligatoirement par les communautés urbaines83(*) et font partie des six compétences dont trois au moins doivent être exercées par les communautés d'agglomération84(*).

(2) L'assainissement et l'évacuation des eaux pluviales : la nécessaire coordination des services

Les communes sont compétentes en matière d'assainissement des eaux usées (CGCT, art. L. 2224-8).

L'assainissement est exercé obligatoirement par les communautés urbaines et fait partie des six compétences dont trois au moins doivent être exercées par les communautés d'agglomération. Il fait également partie des six compétences dont au moins une doit être exercée par les communautés de communes.

Selon les collectivités, les eaux usées et les eaux pluviales partagent les mêmes réseaux (réseau unitaire) ou sont évacuées séparément (réseaux séparatifs). Leurs caractéristiques justifient un traitement différencié : le débit des eaux usées fluctue beaucoup moins que celui des eaux pluviales, dont le système d'évacuation doit être en mesure de prévoir des situations de fortes intempéries.

Ces deux services publics présentent d'autre part des statuts juridiques différents : l'évacuation des eaux pluviales, mission de la puissance publique au profit de la collectivité, est un service public administratif (SPA) alors que l'assainissement, qui comporte une prestation de service à des personnes physiques ou morales, est un service public industriel et commercial (SPIC)85(*).

Une coordination entre ces services apparaît toutefois souhaitable en raison d'enjeux techniques communs, concernant notamment la conformité des branchements et le traitement des effluents.

C'est pourquoi le projet de loi « Grenelle II » propose de lier la compétence « eaux pluviales » à la compétence « assainissement » afin de favoriser une gestion globale des problèmes d'évacuation des eaux.

(3) Des compétences importantes de l'Etat, en coordination avec les collectivités

La police de l'eau, compétence de l'Etat, est assurée sous l'autorité du préfet de département, une coordination étant confiée au niveau régional à la direction régionale de l'environnement (DIREN, intégrée dans la nouvelle direction régionale de l'environnement, de l'aménagement et du logement ou DREAL).

Les services départementaux d'incendie et de secours (SDIS) interviennent sur les pollutions. Les SDIS constituent un exemple de coopération entre l'ensemble des autorités locales concernées au niveau départemental et infra-départemental : agissant sous l'autorité du maire ou du préfet, dans le cadre de leurs pouvoirs respectifs de police, ils sont administrés par un conseil d'administration composé de représentants du département, des communes et des EPCI compétents.

Enfin le maire d'une commune, en temps qu'officier de police judiciaire, peut constater les infractions ou pollutions sur sa commune et prendre, en cas d'urgence, un arrêté municipal de protection.

(4) La gestion de l'eau au niveau des bassins : un exemple de coopération multi-partenariale

La gestion de l'eau peut servir d'exemple à une coopération entre un grand nombre de collectivités et de personnes privées pour la gestion d'une ressource limitée.

Dans chaque bassin versant, un schéma d'aménagement et de gestion des eaux (SAGE, art. L. 212-3 et suivants du code de l'environnement) est élaboré par une commission locale de l'eau, créée par le préfet et réunissant des représentants de l'Etat, des collectivités locales (au moins 50 % des sièges) et des usagers (au moins 25 % des sièges). Il est approuvé par arrêté du préfet.

Le SAGE se conforme aux orientations fixées par le schéma directeur d'aménagement et de gestion des eaux (SDAGE, article L. 212-1 et suivants du code de l'environnement), instauré par la loi sur l'eau du 16 décembre 1964. Le SDAGE précise pour chaque bassin hydrographique métropolitain les orientations fondamentales d'une gestion équilibrée de la ressource en eau dans l'intérêt général et dans le respect des principes de la loi sur l'eau. Le SDAGE est élaboré et adopté par le Comité de bassin puis approuvé par le préfet coordonnateur de bassin. Le Comité de bassin regroupe lui aussi des représentants des collectivités territoriales et des acteurs publics et privés qui agissent dans le domaine de l'eau.

Des établissements publics territoriaux de bassin (EPTB) mettent en oeuvre des opérations à l'échelle du bassin versant ou d'un sous-bassin. Formés par association de collectivités territoriales et de leurs groupements, les EPTB agissent pour le compte des collectivités pour la mise en valeur et l'aménagement des nappes, des fleuves et des grandes rivières. Ils interviennent notamment pour la prévention des inondations86(*).

(5) La position de la mission

Un rapport de la Cour des comptes rendu en décembre 200387(*) plaide pour une gestion des services publics d'eau et d'assainissement au niveau intercommunal, au motif qu'elle permettrait :

- d'améliorer le service rendu aux usagers, notamment par le regroupement des services ;

- d'uniformiser les tarifs, ce qui répond à un objectif d'équité ;

- de rééquilibrer, par un effet « taille », les rapports des collectivités avec les opérateurs dans la négociation des contrats, sur un périmètre plus pertinent.

Le même rapport relève que l'EPCI a souvent du mal à s'imposer face aux divers syndicats mixtes ou intercommunaux préexistants en matière d'assainissement et plus encore de distribution d'eau.

Un rapport récent du Conseil économique, social et environnemental88(*), tout en réaffirmant que le prix du service public de l'eau doit rester fixé au niveau local par les collectivités organisatrices selon le principe utilisateur-payeur, considère que la charge des coûts fixes doit être mutualisée au niveau intercommunal.

Concernant la gestion de l'eau, M. Guy Pustelnik, délégué général de l'Association française des établissements publics territoriaux de bassins (EPTB), a souligné, lors de son audition par la mission, la pertinence du niveau départemental pour coordonner l'alimentation en eau potable. Il a également fait valoir que le bassin versant constituait l'échelle la mieux adaptée en matière de lutte contre les inondations et de protection coordonnée des zones humides. Il a enfin dressé un bilan positif des conventionnements entre EPTB et communautés de communes.

La mission estime qu'il convient d'encourager la mutualisation des moyens d'assainissement au niveau de l'intercommunalité et de favoriser l'organisation de la distribution d'eau potable au niveau intercommunal, dans un but d'amélioration du service rendu en matière de distribution d'eau potable.

Elle estime toutefois que cet objectif ne saurait être atteint d'une manière immédiate et uniforme à l'échelle nationale. Ainsi, la mise en place d'une tarification unique au niveau intercommunal peut faire face, localement, à de nombreuses résistances, la baisse des tarifs dans certaines communes devant être compensée par leur augmentation dans les autres.

Les déchets ménagers, une compétence partagée entre communes et départements

Le code général des collectivités territoriales (CGCT) confie aux communes et à leurs groupements l'élimination des déchets des ménages (art. L. 2224-13), éventuellement en liaison avec les départements et les régions. On note en pratique que les départements participent de manière importante à cette compétence en zone rurale.

Les charges d'élimination des déchets sont financées par plusieurs taxes différentes selon les cas : taxe d'enlèvement des ordures ménagères, redevance d'enlèvement des ordures ménagères, redevance pour l'enlèvement des déchets de camping. Il existe dans le domaine des déchets d'autres taxes et redevances dont le produit revient aux collectivités, notamment la taxe de balayage, la redevance spéciale pour l'enlèvement des déchets assimilés ne provenant pas des ménages et la taxe sur les installations d'élimination des déchets non dangereux.

(6) Collecte et élimination des déchets ménagers

Les déchets municipaux représentent 725 kg par habitant et par an, dont 550 kg de déchets ménagers et assimilés et 175 kg de déchets de la collectivité89(*). Alors que la collecte et le traitement de ces déchets ont longtemps été considérés sous le seul angle de l'hygiène et de la santé publique, l'impératif de protection de l'environnement a été le moteur de la mise en place d'une gestion modernisée des déchets avec notamment les lois de 1975 et de 199290(*).

L'élimination des déchets ménagers et assimilés revient aux communes et à leurs groupements (CGCT, art. L. 2224-13), qui éliminent également les déchets qu'ils produisent eux-mêmes. Elle constitue une compétence obligatoire des communautés urbaines et fait partie des six compétences dont au moins trois doivent être exercées par les communautés d'agglomération.

Le département (la région en Ile-de-France) joue un rôle de coordination par la définition et la mise en oeuvre d'un plan départemental (régional en Ile-de-France) d'élimination des déchets ménagers et assimilés. Il peut également participer directement à l'élimination des déchets ménagers par délégation des communes ou EPCI.

La gestion des déchets ménagers se subdivise en deux compétences : collecte et traitement, qui doivent respecter un double objectif de proximité et d'efficacité :

- la collecte est marquée par la nécessité d'aller au plus près des usagers mais doit respecter des logiques de desserte et de remplissage optimal des camions-benne ; en dehors des agglomérations, elle est souvent exercée par des syndicats intercommunaux de taille modérée ou par des communautés de communes, voire par des communes seules ;

- le traitement des déchets bénéficie d'économies d'échelle plus importantes, ce qui justifie l'implantation d'installations de haute performance au niveau de grandes intercommunalités, voire à l'échelle du département.

La distinction entre la collecte et le traitement demeure assez souple91(*). Ainsi, selon les territoires, la gestion des déchèteries sera rattachée à la collecte ou au traitement.

Par ailleurs, les départements et les régions financent certains projets, notamment dans le cadre de procédures conjointes avec l'ADEME.

Exemple du département de la Creuse :

« Au titre de la gestion des déchets ménagers et assimilés, le Conseil général aide financièrement les collectivités qui réalisent des projets compatibles avec les données du Plan départemental de gestion des déchets ménagers et assimilés et entrant dans le champ d'application de l'accord cadre conclu entre l'ADEME et le département pour la période 2004-2009. »92(*)

Enfin, l'Etat conserve un pouvoir normatif relatif à la fixation des conditions minimales d'exécution de ces services, notamment quant aux fréquences de collecte.

(7) Élimination des déchets non ménagers

Les professionnels sont responsables de l'élimination de leurs déchets.

La région adopte, par délibération du conseil régional, un plan régional ou interrégional d'élimination des déchets industriels spéciaux (CGCT, art. L. 541-13).

Enfin, l'Etat définit des plans nationaux d'élimination pour certaines catégories de déchets (CGCT, art. L. 541-11).

(8) La position de votre mission

La gestion des déchets est aujourd'hui un enjeu important des politiques environnementales menées par les collectivités. Le Grenelle de l'environnement fixe de nombreux objectifs chiffrés : réduction de la production d'ordures ménagères, recyclage, diminution des volumes enfouis ou incinérés.

S'agissant toutefois de la répartition de cette compétence entre les collectivités, il n'est pas apparu indispensable à votre mission, au cours de ses débats, de remettre en cause les dispositions actuelles. Les possibilités de transfert aux intercommunalités et au département sont en effet largement utilisées et permettent d'adapter les modes de gestion des déchets aux conditions propres à chaque territoire.

Proposition de la mission

- Renforcer les compétences des communautés de communes et des communautés d'agglomération afin de leur donner davantage de moyens pour peser sur l'aménagement du territoire et les questions environnementales, en particulier pour la gestion de l'eau et l'assainissement.

* 83 CGCT, art. L. 5215-20.

* 84 CGCT, art. L. 5216-5.

* 85 CGCT, art. L. 2224-11.

* 86 Loi du 30 juillet 2003 sur les risques technologiques et naturels.

* 87 Cour des comptes, La gestion des services publics d'eau et d'assainissement, décembre 2003.

* 88 Conseil économique, social et environnemental, Les usages domestiques de l'eau, avis présenté par M. Paul de Viguerie, 22 mai 2009.

* 89 L'élu et les déchets, AMORCE, mai 2008.

* 90 Loi n° 75-633 du 15 juillet 1975 relative à l'élimination des déchets et à la récupération des matériaux et loi n° 92-646 du 13 juillet 1992 relative à l'élimination des déchets ainsi qu'aux installations classées pour la protection de l'environnement.

* 91 L'article L. 2224-13 du CGCT distingue ainsi « l'ensemble de la compétence d'élimination et de valorisation des déchets des ménages » et « la partie de cette compétence comprenant le traitement, la mise en décharge des déchets ultimes ainsi que les opérations de transport, de tri ou de stockage qui s'y rapportent », en précisant que « les opérations de transport, de tri ou de stockage qui se situent à la jonction de la collecte et du traitement peuvent être intégrées à l'une ou l'autre de ces deux missions ».

* 92 Source : Conseil général de la Creuse.