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Faire confiance à l'intelligence territoriale

 

D. PROMOUVOIR LA FORMATION PERSONNELLE ET PROFESSIONNELLE ET PRÉPARER L'AVENIR

L'enjeu de la formation tout au long de la vie requiert la mobilisation de tous les acteurs publics. Chacun des échelons territoriaux joue ainsi un rôle important, aux côtés de l'Etat, aux différents maillons de la « chaîne éducative », de l'école maternelle jusqu'à l'université. Les régions, en particulier, conformément à leur vocation, sont appelées à s'affirmer dans ces missions stratégiques et de préparation de l'avenir, à travers notamment la consolidation des prérogatives qu'elles exercent déjà dans le domaine de la formation professionnelle des jeunes et des adultes.

Dans d'autres domaines comme la culture, la jeunesse ou le sport, massivement investis par les collectivités territoriales, l'addition des initiatives peut certes nuire à la lisibilité des interventions, mais s'avère le plus souvent indispensable pour satisfaire aux attentes de nos concitoyens. Pour vos rapporteurs, l'objectif de clarification des compétences doit alors être concilié avec la nécessaire prise en compte de la diversité des territoires.

1. Formation professionnelle et politique de l'emploi

La compétence régionale en matière de formation professionnelle s'est construite progressivement. Aujourd'hui, les régions sont actives dans ces politiques qui s'inscrivent parfaitement dans le rôle que vos rapporteurs souhaitent conférer aux régions pour la préparation de l'avenir. Il faut toutefois poursuivre la clarification des compétences entre l'Etat et les régions et renforcer le rôle de ces dernières dans le domaine de l'apprentissage.

Par ailleurs, afin de conférer aux régions un bloc de compétences solide et cohérent dans le domaine de l'emploi et de la formation professionnelle, gage d'une préparation active et efficace de l'avenir, il est proposé d'expérimenter dans des régions volontaires le transfert des compétences détenues par l'Etat dans le domaine de l'emploi.

Des régions actives dans le domaine de la formation professionnelle

La formation professionnelle qui était traditionnellement gérée par l'Etat et les partenaires sociaux a fait l'objet d'une décentralisation progressive en direction des conseils régionaux à partir de 1983.

A compter de cette date, et à travers les réformes successives, les régions se sont vues progressivement reconnaître une compétence de principe pour la mise en oeuvre des actions d'apprentissage et de formation professionnelle continue.

Deux étapes marquent cette construction. Tout d'abord, la loi quinquennale du 20 décembre 1993 relative au travail, à l'emploi et à la formation professionnelle qui a permis de franchir un palier en prévoyant la création d'un plan régional de développement des formations professionnelles des jeunes et le transfert des programmes antérieurement mis en oeuvre par l'Etat pour la formation et l'insertion des jeunes en difficulté.

Puis, la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et aux responsabilités locales qui a consacré la compétence des régions en matière de formation professionnelle. Les conseils régionaux ont désormais l'entière responsabilité de l'apprentissage et de la formation professionnelle des jeunes et des adultes à la recherche d'un emploi, ils assurent la formation des travailleurs sociaux et des auxiliaires de santé (infirmières, masseurs-kinésithérapeutes) et élaborent un schéma régional des formations sanitaires et sociales. Ils deviennent également les donneurs d'ordre exclusifs de l'association nationale pour la formation professionnelle des adultes (AFPA).

Cette construction progressive de la compétence régionale en matière de formation professionnelle s'inscrit dans une perspective plus large qui vise à confier au niveau régional des compétences stratégiques et de préparation de l'avenir, ce que votre mission avait déjà préconisé dans son rapport d'étape. Le renforcement du rôle de la région en matière de formation se poursuit d'ailleurs encore aujourd'hui avec le développement des interventions en direction des universités, domaine dans lequel les conseils régionaux ne veulent plus être considérés comme une force d'appoint mais bien comme un partenaire associé à la définition des intérêts stratégiques.

(1) Des interventions constantes de l'Etat en raison de l'enchevêtrement des compétences

Or, malgré ce transfert de compétences et la construction d'un bloc de compétences élargi confié aux régions, il convient de souligner que l'Etat a conservé de nombreux leviers d'action dans le domaine de la formation professionnelle: la compétence normative bien sûr, le contrôle de la formation continue, le financement mais aussi l'organisation des actions à portée générale intéressant l'apprentissage et la formation professionnelle continue.

Toutefois, le levier d'action principal à la disposition de l'Etat réside bien entendu dans sa capacité à définir la politique de l'emploi au plan national. Or, en raison du lien très étroit entre les politiques de l'emploi et de la formation professionnelle, l'Etat est amené à intervenir dans des domaines relevant de la compétence régionale, par exemple en finançant des stages destinés aux demandeurs d'emploi jeunes et adultes. Enfin, l'Etat exerce la tutelle du service de l'emploi qui depuis la loi n° 2008-126 du 13 février 2008 relative à la réforme de l'organisation du service public de l'emploi est placé sous l'autorité le Pôle emploi. Née de la fusion entre les Assedic et l'ANPE, cette institution nationale au statut juridique sui generis doit assurer l'indemnisation et le placement des demandeurs d'emploi.

Cette imbrication des compétences entre l'Etat et les régions est à l'origine de nombreuses difficultés, ou d'empiétements, par exemple dans le domaine de la politique d'apprentissage. Par deux fois, en 2005 (loi du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale) et 2006 (loi du 31 mars 2006 pour l'égalité des chances), les conseils régionaux ont ainsi vu leurs compétences remises en cause par l'Etat lors de la création du fonds national de modernisation de l'apprentissage dont l'objectif était de financer 500 000 apprentis en cinq ans, puis le développement de l'apprentissage junior. A ces deux occasions, le Gouvernement s'est justifié en soulignant sa volonté de développer et de dynamiser l'apprentissage, sans remettre en cause la compétence des conseils régionaux.

Face à cette situation confuse, la mission se propose de réaffirmer les compétences des régions en matière de formation professionnelle, domaine qui constitue un élément majeur des politiques structurantes devant être pilotées au niveau régional.

(2) Renforcer la compétence régionale en matière de formation professionnelle.

Tout d'abord, et compte tenu de l'enchevêtrement des interventions entre l'Etat et les régions, il convient de poursuivre la clarification des compétences. Trois ajustements techniques pourraient ainsi être mis en oeuvre afin de limiter les chevauchements institutionnels et renforcer la cohérence des missions confiées aux conseils régionaux.

L'Etat finance aujourd'hui les actions de formation professionnelle mises en oeuvre dans le cadre des ateliers pédagogiques personnalisés. Cette compétence pourrait être transférée aux conseils régionaux et compléter ainsi les actions de formation en direction des demandeurs d'emploi.

Une démarche identique pourrait être suivie à l'égard des programmes IRILL (insertion, réinsertion, lutte contre l'illettrisme) qui regroupent des actions en direction de publics fragiles. Ce transfert se justifie également par le fait que les régions mènent déjà des actions en matière de lutte contre l'illettrisme.

Enfin, le programme « Objectif cadres » qui a pour objet d'aider les techniciens les cadres intermédiaires et les demandeurs d'emploi à réaliser un parcours de formation leur permettant d'accéder à une certification de niveau II constitue une autre intervention de l'Etat dans le champ des compétences régionales, il pourrait également faire l'objet d'un transfert.

Proposition de la mission

- Transférer aux régions le financement des actions concernant les publics spécifiques : ateliers pédagogiques personnalisés (APP), gestion du volet illettrisme du programme IRILL et du programme « Objectif cadres »

Outre ces transferts de dimension technique, qui affirment la compétence de principe des conseils régionaux dans tous les domaines de la profession professionnelle, les régions pourraient acquérir de nouvelles compétences en matière d'apprentissage, renforçant ainsi leur rôle dans le domaine de la formation professionnelle.

Cette démarche poursuivrait un objectif de clarification des compétences, mais permettrait également de contribuer à la réduction des inégalités de répartition de la taxe professionnelle entre les différentes structures bénéficiaires, centres de formation des apprentis (CFA) et centres de formation professionnelle et de promotion agricoles (CFPPA).

Une étude réalisée en Île-de-France a mis en exergue le fait que les CFA qui proposent des formations supérieures, ou qui relèvent de l'industrie, bénéficient de ressources financières plus élevées que ceux qui appartiennent au secteur des services. Même s'il faudrait simultanément mesurer les coûts spécifiques liés à chacune des formations, les résultats de ces études ont été confirmés par d'autres exemples évoqués lors des différentes réunions de la mission, notamment par François Patriat. Ces inégalités sont en partie liées aux modes de répartition de la taxe d'apprentissage. En effet, près de 20 % du montant de la taxe d'apprentissage ne fait pas l'objet de voeu d'affectation de la part des entreprises qui laissent ainsi les organismes collecteurs de la taxe d'apprentissage (OCTA) compétents déterminer l'affectation des fonds.

Le recours de plus en plus fréquents des établissements d'enseignement supérieur (universités, grandes écoles) à cette ressource financière qu'est la taxe d'apprentissage rend d'autant plus nécessaire une clarification des modalités de répartition de ces crédits. Une telle évolution va au-delà de la question du rôle des conseils régionaux et englobe des questions relatives au rôle des chambres consulaires et des OCTA qui devront être évoquées dans le cadre de la réforme de la formation professionnelle pour laquelle un projet de loi spécifique a été annoncé par le Gouvernement.

Toutefois, afin de contribuer à clarifier cette situation, la mission propose de confier aux régions la responsabilité d'autoriser la création des centres de formation des apprentis afin de permettre aux conseils régionaux de disposer d'un pouvoir d'impulsion plus fort dans ce domaine très important. Cette compétence devra s'exercer dans sa plénitude, les régions seront donc chargées de financer la construction et l'entretien des bâtiments abritant ces centres de formation nouvellement autorisés.

Proposition de la mission

- Confier aux régions la responsabilité d'autoriser la création des centres de formation des apprentis (CFA) et des centres de formation professionnelle et de promotion agricoles (CFPPA) ; assurer la construction et l'entretien des bâtiments nécessaires.

Il s'agit à travers ces dispositions de réaffirmer la primauté de la compétence régionale dans l'ensemble du champ de la formation professionnelle.

Une expérimentation ambitieuse dans le domaine de l'emploi

La compétence des collectivités territoriales et leur capacité à gérer des actions de proximité ou d'adaptation des politiques publiques aux spécificités locale étant reconnues, la mission a souhaité tracer les contours d'une expérimentation ambitieuse dans le domaine de l'emploi.

Cette expérimentation se déroulerait dans une ou plusieurs régions volontaires, selon les règles déterminées par la Constitution et la loi organique n°2003-704 du 1er août 2003 relative à l'expérimentation par les collectivités territoriales.

Cette expérimentation consisterait en un transfert à ces régions volontaires des compétences détenues par l'Etat en matière de politique de l'emploi, et notamment de celles relatives à la prise en charge des demandeurs d'emploi, ainsi que de toute action en lien avec la formation professionnelle. La région est en effet légitime à détenir l'ensemble des compétences relatives aux politiques d'insertion professionnelle qui constituent une priorité pour favoriser la formation et de reclassement professionnel des jeunes et des demandeurs d'emplois.

L'objet d'une telle démarche est de constituer un bloc homogène en matière d'emploi au niveau régional, en liaison avec les politiques départementales d'insertion, afin d'évaluer l'efficacité de ce dispositif plus cohérent en termes de répartition des compétences et d'action de proximité. La capacité des régions à établir un lien entre leur tissu économique et leur stratégie de développement pourra être mise à profit pour renforcer l'efficience de ces actions. La coordination de l'intervention de l'ensemble des acteurs locaux dans le cadre de cette politique globale en faveur de l'emploi pourrait être assurée au sein du conseil régional des exécutifs dont la mission propose la création.

Cette démarche permettra de mettre en valeur la capacité d'innovation des régions, en particulier, et des collectivités territoriales en général, en matière de politique de l'emploi. De nombreux exemples peuvent d'ores et déjà illustrer cet état de fait, notamment dans le cadre de la contribution des collectivités territoriales au plan de relance de l'économie. En Franche-Comté, le conseil régional a instauré un dispositif qui améliore l'accord national sur l'indemnisation du chômage partiel en le complétant par des périodes de formation. En Picardie, le conseil régional a lancé depuis le mois d'avril un dispositif visant à renforcer l'employabilité des salariés qui associe la région, les entreprises et les partenaires sociaux.

Proposition de la mission

- Transférer aux conseils régionaux volontaires, à titre expérimental, les compétences détenues par l'Etat en matière de politique de l'emploi

Votre mission ne mésestime pas les obstacles juridiques liés à la mise ne oeuvre d'une expérimentation d'une telle dimension, notamment celles liées aux transferts vers les régions des missions assurées par le Pôle emploi.

Elle considère toutefois qu'une telle expérimentation consacrerait la capacité des conseils régionaux à prendre en charge une politique globale dans le domaine de l'emploi.