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Faire confiance à l'intelligence territoriale

 

IV. LA PÉRÉQUATION : PASSER À L'ACTE

L'autonomie fiscale, qui a précédemment été posée comme un principe consubstantiel à la démocratie locale, n'a de sens que si elle est accompagnée d'une péréquation forte et juste, permettant de rééquilibrer les différences de richesse entre les territoires.

Or, la péréquation est une question récurrente des finances locales, car toutes les collectivités sont loin d'avoir les mêmes bases fiscales. Le terme même, un peu barbare et technocratique, est une difficulté, mais aucun autre ne s'y substitue facilement, à l'exception peut-être de celui de solidarité ou de redistribution, dont le sens est cependant riche de connotations. Au total, elle est un grand sujet d'études, de rapports, de discours : on en parle beaucoup mais on la fait peu.

Comme le rappelait le rapport d'étape141(*), les inégalités sont particulièrement marquées pour les communes. Si l'on prend en compte l'ensemble des communes de métropole, le potentiel fiscal par habitant varie de 0 euro à plus de 30 000 euros (Omonville-la-Petite, dans le département de la Manche). La moyenne est de l'ordre de 500 euros par habitant. En ce qui concerne les départements de métropole, le potentiel fiscal par habitant s'échelonne de 232 euros pour le département de la Creuse à 991 euros pour celui des Hauts-de-Seine, la moyenne s'établissant à environ 400 euros par habitant. Enfin, l'écart est plus faible dans le cas des régions, puisque le potentiel fiscal par habitant va de 67 euros en Corse à 111 euros pour la Haute-Normandie.

Au-delà des situations exceptionnelles, l'exemple présenté ci-dessous montre les écarts extrêmement importants dans la richesse fiscale entre communes d'un même département, que ce soit au titre des impôts entreprises ou des impôts ménages. L'indicateur de potentiel financier montre que certaines inégalités sont atténuées grâce aux dotations de l'Etat, mais elles laissent perdurer des écarts de richesse, qui vont de 1 à 83 dans l'Ain.

Exemple de quelques communes du département de l'Ain
(419 communes au total)

en euros par habitant
en 2007

Potentiel fiscal
de taxe professionnelle

Potentiel fiscal 3 taxes
(ménages)

Potentiel financier

Armix

0

433

1 667

Flaxieu

0

289

520

Lhopital

0

231

551

Sainte-Olive

2

332

436

Saint-Marcel

3

223

360

Valeur médiane

119

306

578

Valeur moyenne

256

319

727

Bourg-en-Bresse

438

382

1 047

Oyonnax

475

287

966

Groissiat

1 441

399

1 914

Arbent

1 600

427

2 114

Blyes

1 708

554

2 334

Brion

1 723

430

2 221

Saint-Vulbas

18 380

5 296

23 752

Source : DGCL, CD-ROM « Dotation globale de fonctionnement »

Bases de taxe professionnelle du secteur communal en 2006

Source : DGCL, in «Le guide statistique de la fiscalité directe locale 2006 »

La péréquation répond dorénavant à une exigence constitutionnelle, puisque l'article 72-2 de la Constitution précise, depuis l'adoption de la loi constitutionnelle relative à l'organisation décentralisée de la République142(*), que « la loi prévoit des dispositifs de péréquation destinés à favoriser l'égalité entre les collectivités territoriales ».

Cette rédaction est cependant moins volontariste que celles proposées initialement par le Gouvernement et par le Sénat en première lecture :

- le projet de loi initial indiquait en effet que « la loi met en oeuvre des dispositifs pouvant faire appel à la péréquation en vue de corriger les inégalités de ressources entre les collectivités territoriales » ;

- le texte adopté par le Sénat en première lecture précisait de son côté que « la loi prévoit des dispositifs de péréquation destinés à compenser les inégalités entre collectivités territoriales ».

Finalement, la Constitution ne prévoit pas de « compenser les inégalités », mais de « favoriser l'égalité ».

En tout état de cause, le bilan des dispositifs de péréquation qui se sont succédé est plutôt mitigé. Comme l'indiquait le rapport d'étape de la mission, si certains résultats peuvent être significatifs, ils masquent le fait que les mécanismes actuels sont illisibles et d'une complexité telle que leur gestion est rendue difficile.

On distingue généralement deux types de péréquation :

verticale, qui consiste en une meilleure répartition des concours financiers de l'Etat ;

horizontale, qui fonctionne par prélèvement sur les recettes fiscales des collectivités disposant d'un niveau élevé de ressources.

La péréquation horizontale est très peu développée et la péréquation verticale reste également limitée. Ainsi, la vocation principale de la DGF, principal concours de l'Etat aux collectivités territoriales, n'est pas de rectifier les écarts de richesse143(*) et l'efficacité de ses mécanismes de péréquation semble décroître144(*), même si le poids des dotations dites de péréquation progresse en son sein grâce à l'accroissement rapide de la DSU et de la DSR.

(en millions d'euros)

2004

2008

évolution

Masse de DGF à répartir

36 737

40 056

9,0 %

Dotation forfaitaire des communes

13 643

14 003

2,6 %

Dotation de solidarité urbaine (DSU)

635

1 094

72,2 %

Dotation de solidarité rurale (DSR)

421

711

69,1 %

Dotation nationale de péréquation (DNP)

569

689

21,2 %

Dotation d'intercommunalité

1 939

2 328

20,1 %

Dotation de péréquation des départements

866

1 300

50,2 %

Dotation de péréquation des régions

76

152

101,0 %

Total des dotations de péréquation

4 504

6 274

39,3 %

Poids dans la DGF

12%

16%

 

Source : comptes rendus des réunions du Comité des finances locales (DGCL)

La péréquation allie deux aspects, qu'il est nécessaire de nettement distinguer et de réformer parallèlement : ses ressources et ses bénéficiaires.

A. QUELLES RESSOURCES POUR LA PÉRÉQUATION ?

1. Améliorer l'attribution des concours de l'Etat aux collectivités territoriales : la péréquation verticale

Aujourd'hui, le bilan péréquateur de la DGF est faible, voire très faible. Les dotations pouvant être qualifiées de péréquatrices en représentent 15 % du total : 14 % au niveau communal, 36 % au niveau intercommunal, 10 % au niveau départemental et 3 % au niveau régional. Encore est-il nécessaire de préciser que la dotation d'intercommunalité ne prend en compte que partiellement les indicateurs de richesse fiscale ou financière.

en milliards d'euros, en 2007

Dotation pouvant être qualifiée de...

 

forfaitaire

péréquation

DGF des communes

Dotation forfaitaire

13,8

 

Dotation de solidarité urbaine (DSU)

 

1,0

Dotation de solidarité rurale (DSR)

 

0,7

Dotation nationale de péréquation (DNP)

 

0,7

Total

13,8

2,4

soit

86 %

14 %

DGF des groupements

Dotation de compensation

4,0

 

Dotation d'intercommunalité

 

2,2

Total

4,0

2,2

soit

64 %

36 %

DGF des départements

Dotation de compensation

2,8

 

Dotation forfaitaire

7,7

 

Dotation de péréquation urbaine (DPU)

 

0,48

Dotation de fonctionnement minimale (DFM)

 

0,65

Total

10,4

1,1

soit

90 %

10 %

DGF des régions

Dotation forfaitaire

5,1

 

Dotation de péréquation

 

0,1

Total

5,1

0,1

soit

97 %

3 %

Total de la DGF 2007

Total global

33,3

5,8

soit

85 %

15 %

Source : comptes rendus des réunions du Comité des finances locales (DGCL)

Or, la masse financière de la DGF doit naturellement en faire un outil privilégié de la péréquation renouvelée ; pour cela, il est nécessaire de faire évoluer les dotations forfaitaires des collectivités qui en ont le moins besoin. Ces dotations ne sont plus le reflet d'une quelconque réalité, mais sont souvent la cristallisation d'avantages acquis au fil des trente années de réforme permanente des finances locales, puisque de multiples éléments, en dernier lieu la compensation de la part salaires de la taxe professionnelle, y ont été amalgamés et évoluent dorénavant de manière indifférenciée.

Pour autant, il faut souligner que les dotations de péréquation, au premier chef la DSU et la DSR, ont fortement progressé dans les dernières années par un effort exceptionnel de l'Etat, mais une réorientation massive du dispositif par ce seul biais, si elle était encore possible malgré les contraintes budgétaires de l'Etat, prendrait en tout état de cause des dizaines d'années en raison de la forte inertie des dotations forfaitaires.

Proposition de la mission

-  Dégager des ressources pour les dotations de péréquation (DSU, DSR, dotation d'intercommunalité, dotations de péréquation départementales et régionales) à partir d'une réforme des dotations forfaitaires qui doivent être corrigées afin de favoriser une plus grande équité et d'éviter les effets de seuil.

* 141 Rapport d'étape sur la réorganisation territoriale, mission temporaire sur l'organisation et l'évolution des collectivités territoriales, Sénat, mars 2009, n° 264 (2008-2009), p.144.

* 142 Loi n° 2003-276 du 28 mars 2003.

* 143 Le rapport d'information n° 40 (2003-2004) de MM. Jean-François Poncet et Claude Belot « La péréquation interdépartementale : vers une nouvelle égalité territoriale » (Sénat), relevant « le très faible effet péréquateur de la DGF », indiquait que « l'ensemble de la DGF [départementale] n'affiche aucune corrélation véritable avec le degré de pauvreté des départements ».

* 144 Etude réalisée pour la DGCL par MM. Guy Gilbert et Alain Guengant sur les indicateurs de performance de la péréquation entre collectivités territoriales, juillet 2007.