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La nouvelle génération de titres d'identité : bilan et perspectives

 

2. La pluralité des sources de financement de l'agence

Le budget de l'ANTS est abondé via plusieurs sources de financement, ce qui en rend la lecture parfois un peu difficile. Cette difficulté est d'ailleurs accrue par l'accroissement, dans le temps, du nombre de ces sources de financement.

En 2007, le financement de l'ANTS s'appuyait sur 45 millions d'euros de taxe affectée (fraction des droits de timbre sur les passeports) et 0,8 million d'euros de subvention pour charge de service public, versée par le secrétariat d'état à l'outre-mer.

Le budget de l'ANTS en 2008 reposait sur 47,5 millions de taxe affectée (fraction des droits de timbre sur le passeport) et sur une subvention pour charge de service public du ministère de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales à hauteur de 51,65 millions. Cette subvention provenait du programme « Administration territoriale » de la mission « Administration générale et territoriale de l'Etat ».

Dans le budget prévisionnel pour 2009, les recettes de l'ANTS sont constituées d'une fraction du produit des droits de timbres sur les titres d'identité et de voyage (131,2 millions d'euros pour le passeport et 12,5 millions d'euros pour la carte nationale d'identité), de la taxe perçue dans le cadre du SIV (43 millions d'euros), de la redevance SIV (26 millions d'euros) et de 52,8 millions d'euros de subvention pour charge de service public en provenance à nouveau du programme « Administration territoriale ».

3. La zone d'ombre concernant le coût complet d'un passeport biométrique

Eu égard au mode de financement de l'ANTS, votre rapporteure spéciale regrette qu'une zone d'ombre subsiste concernant le coût réel du passeport biométrique.

En effet, la loi n° 2008-1425 du 27 décembre 2008 de finances pour 2009 a, d'une part, relevé les droits de timbre perçus pour la délivrance de passeports aux majeurs et aux mineurs et, d'autre part, augmenté de 47,5 millions d'euros à 131 millions d'euros le plafond de la part du produit de ces droits affectée à l'ANTS.

L'augmentation du droit de timbre perçu pour la délivrance de passeports
par la loi de finances pour 2009

L'article 64 de la loi n° 2008-1425 du 27 décembre 2008 de finances pour 2009 a porté à 89 euros (contre 60 euros auparavant) le droit de timbre perçu pour la délivrance de passeports à des personnes majeures en dehors des cas où cette délivrance est gratuite (renouvellement d'un passeport pendant sa durée de validité dans certains cas limitativement énumérés par l'article 953 du code général des impôts, passeports de service et de mission des agents de l'Etat se rendant à l'étranger)36(*).

En outre, le même article a augmenté de 15 euros le droit de timbre perçu pour la délivrance d'un passeport à un mineur de quinze ans et plus, le faisant passer de 30 euros à 45 euros.

Enfin, il a soumis à un droit de timbre de 20 euros la délivrance d'un passeport à un mineur de moins de quinze ans, alors que celle-ci était auparavant exonérée de droit. Cette exonération avait d'ailleurs était prévue par la loi n° 2006-1771 du 30 décembre 2006 de finances rectificative pour 2006, à l'initiative de votre rapporteur général, Philippe Marini.

Lors de l'examen en séance de cet article devant le Sénat, le 26 novembre 2008, Mme Christine Lagarde, ministre de l'économie, de l'industrie et de l'emploi, avait déclaré que « le niveau de sécurité des passeports biométriques, la hausse du coût de fabrication des passeports dotés de composants électroniques et l'équipement de 2.000 mairies en stations d'enregistrement ( nécessaires, quelles que soient, d'ailleurs, les exigences en matière de photographie ) expliquent la hausse du prix des passeports37(*).. ».

Dès lors, il semblerait justifié de pouvoir retrouver le surcoût imputé à l'usager demandeur d'un passeport biométrique dans le coût complet d'un tel passeport.

Or, tel n'est pas le cas à l'issue de la mission de contrôle budgétaire menée par votre rapporteure spéciale. En dépit de demandes réitérées auprès de l'agence, il n'a en effet pas été possible d'obtenir une décomposition du coût complet du passeport biométrique par grands postes de dépenses.

Une approche du coût complet d'un passeport biométrique

Le coût complet d'un passeport biométrique peut être appréhendé au regard de l'ensemble des services et des prestations que la nouvelle organisation des titres sécurisés impacte.

Il doit tenir compte de l'achat du titre lui-même et de sa personnalisation, de son acheminement jusqu'au lieu de remise, de l'acquisition et de la maintenance non seulement du système d'information, des stations déployées en mairies, dans les préfectures et dans les consulats, mais aussi du réseau de transmission, ainsi que de la charge représentée par la formation des agents.

Il doit, en outre, intégrer le coût d'acquisition, de déploiement et de maintenance des lecteurs destinés aux forces de l'ordre pour le contrôle des nouveaux documents sécurisés.

Il doit, enfin, comprendre les frais de structure de l'ANTS, pour les fonctions de front office et de back office du service de gestion basé à Charleville-Mézières.

Source : d'après les éléments de réponse fournis par l'ANTS au questionnaire écrit adressé par votre rapporteure spéciale

En réponse au questionnement de votre rapporteure spéciale, l'ANTS a indiqué qu'« à ce stade, s'il est possible de donner une estimation du prix d'achat du passeport personnalisé et de son acheminement (entre 15 euros et 15,5 euros par titre), les autres coûts liés à l'amortissement des investissements initiaux et au fonctionnement de l'ANTS elle-même, doivent être appréhendés d'une part, au regard des fonctions mutualisées avec la future carte nationale d'identité électronique (titre dont seule la fabrication, sous forme de carte et non de livret, diffère dans la chaîne de délivrance du titre) et, d'autre part, en fonction de la part que représentera le passeport biométrique notamment dans le plan de charge du service de gestion. »38(*).

En outre, l'agence a précisé qu'« appréhender le coût complet d'un passeport biométrique suppose de tenir compte non seulement des diminutions d'effectifs en préfecture qui seront notamment permises par la rationalisation des procédures d'instruction des demandes (Cf. la révision générale des politiques publiques), mais également des gains générés par les autres services qu'apporte le dispositif TES comme la transmission dématérialisée des documents d'état civil entre mairies, et la sécurisation des démarches administratives en ligne rendue possible par la carte nationale d'identité électronique. Plus largement, cette plateforme permettra de dématérialiser tout un ensemble de procédures. »39(*).

Au total, il ressort de ces éléments de réponse un sentiment de flou sur le coût complet d'un passeport biométrique, la seule indication chiffrée communiquée concernant le prix d'achat à l'Imprimerie nationale du passeport personnalisé et de son acheminement. Encore ce coût demeure-t-il relativement imprécis puisqu'évalué entre 15 euros et 15,5 euros.

En outre, l'ANTS évoque des diminutions d'effectifs en préfecture résultant de la rationalisation des procédures d'instruction des demandes de titres. Votre rapporteure spéciale estime cependant que de telles diminutions d'effectifs restent fortement hypothétiques et elle relève qu'à ce jour aucune projection n'a été réalisée en la matière40(*).

L'écart très important entre le montant du timbre fiscal fixé par la loi de finances pour 2009 pour un passeport biométrique (89 euros pour un majeur, 30 euros pour un mineur de quinze et plus, 20 euros pour un mineur de moins de quinze ans) supporté par l'usager et l'estimation du coût d'un passeport communiquée par l'ANTS (entre 15 euros et 15,5 euros) n'est pas satisfaisant. Votre rapporteure spéciale rappelle qu'en vertu de l'article 14 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 « tous les citoyens ont le droit de constater, par eux-mêmes ou par leurs Représentants, la nécessité de la contribution publique, de la consentir librement, d'en suivre l'emploi et d'en déterminer la quotité, l'assiette, le recouvrement et la durée ».

Dès lors, votre rapporteure spéciale recommande à votre commission de saisir la Cour des comptes, en application de l'article 58-2° de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), en vue de la réalisation d'une enquête permettant d'apporter tous les éclaircissements nécessaires sur cette question.

* 36 Ce droit n'avait pas été relevé depuis la loi n° 97-1269 du 30 décembre 1997 de finances pour 1998 qui l'avait porté de 350 francs à 400 francs.

* 37 Compte rendu intégral des débats de la séance du 26 novembre 2008.

* 38 Réponse écrite au questionnaire écrit adressé à l'ANTS par votre rapporteure spéciale (questions 47 et 48).

* 39 Idem.

* 40 Dans son estimation des économies réalisées par la création d'une agence des titres sécurisés, la mission d'audit de modernisation n'évoque pas cette source potentielle d'économie.