C. LA CLARIFICATION DES RELATIONS ENTRE L'ETAT ET LES COMMUNES
De manière incidente, la proximité de la transition au passeport biométrique a permis de déboucher, lors de la discussion du projet de loi de finances rectificative pour 2008 18 ( * ) , sur un compromis relatif à l'indemnisation des communes en compensation des charges résultant de la délivrance des cartes nationales d'identité et des passeports .
Même si l' on peut déplorer que ce compromis soit a minima pour les communes concernées , il représente néanmoins une avancée dans la clarification nécessaire des relations entre l'Etat et les communes en matière de délivrance des titres d'identité.
1. La délivrance des titres d'identité : un contentieux ancien entachant les relations entre l'Etat et les communes
Lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2009 , votre rapporteure spéciale avait exposé à votre commission les termes du contentieux entachant les relations entre l'Etat et les communes depuis de nombreuses années 19 ( * ).
Elle avait rappelé que le recueil des demandes et la délivrance par les communes des cartes nationales d'identité et des passeports étaient prévus, respectivement, par les décrets n° 99-973 du 25 novembre 1999 et n° 2001-185 du 26 février 2001. L'instruction des dossiers, la fabrication des titres et leur transmission aux communes restaient en revanche de la compétence des préfectures et de certaines sous-préfectures.
Toutefois, les communes considéraient, depuis l'entrée en application de ces décrets, que ces tâches représentaient pour elles une charge . Sur ce motif, elles ont donc engagé des requêtes en indemnisation . Ainsi, 336 requêtes étaient en cours à la date du 1 er septembre 2008, soit en recours gracieux, soit devant les juridictions administratives, pour un montant total de 118,2 millions d'euros de demandes indemnitaires.
Dans sa décision n° 232888 du 5 janvier 2005, dite « commune de Versailles », le Conseil d'Etat a déclaré partiellement illégal le décret précité de 2001 relatif aux passeports. Par ailleurs, il est ressorti de l'avis n° 299825 du Conseil d'Etat du 6 avril 2007, dit « commune de Poitiers », que le décret précité de 1999 relatif aux cartes nationales d'identité était entaché de la même illégalité, du fait que seul le législateur pouvait prévoir une mesure ayant pour effet d'augmenter, même indirectement, les charges des communes . En outre, dans sa décision n° 299720 du 14 septembre 2007, dite « commune de Villeurbanne », le Conseil d'Etat a reconnu la responsabilité de l'Etat.
Dans ce contentieux, la défense de l'Etat s'est articulée autour de trois arguments principaux : la prescription quadriennale, la polyvalence des agents affectés à ces tâches et la surestimation par les communes du temps passé à ces missions.
Votre rapporteure spéciale avait annoncé qu'au 20 novembre 2008, le montant des condamnations prononcées par les juridictions administratives s'élevait à 21,3 millions d'euros , essentiellement en provisions accordées par les juges des référés (en première instance et le cas échéant en appel). Elle avait, en outre, indiqué à votre commission que le ministère de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales avait d'ores et déjà payé 16,2 millions d'euros.
Il convient, à cet égard, de préciser que les provisions et les indemnités résultant des condamnations prononcées par les juridictions administratives sont imputées sur l'action n° 6 « Conseil juridique et traitement du contentieux » du programme « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur » de la mission « Administration générale et territoriale de l'Etat ».
Votre rapporteure spéciale avait souligné que « l'impact financier de ce contentieux est certain tant que perdure la situation juridique ». Elle s'était interrogée sur « le devenir de ce contentieux, le montant final des condamnations qui seront prononcées contre l'Etat et sur l'absence de provisions prévues dans le projet de loi de finances pour 2009 afin de couvrir ce risque juridique ».
* 18 Loi n° 2008-1443 du 30 décembre 2008 de finances rectificative pour 2008.
* 19 Sénat, rapport sur le projet de loi de finances pour 2009, n° 99, tome III (2008-2009), annexe 2.