2. Le double dividende : définition et mise en pratique
L'article 2 du projet de loi de programme relatif à la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement dispose très explicitement que la création de la contribution climat-énergie « sera strictement compensée par une baisse des prélèvements obligatoires de façon à préserver le pouvoir d'achat des ménages et la compétitivité des entreprises. »
Les réflexions du groupe de travail se sont donc d'emblée placées dans cette optique, excluant de faire de la contribution un impôt de rendement ayant vocation à équilibrer le budget général . A cet égard, les enjeux associés à l'utilisation du produit de la CCE ne se limitent pas à un débat sur le bien fondé d'une dérogation supplémentaire au principe d'universalité budgétaire et de non-affectation des recettes. En effet, et ainsi qu'en attestent de nombreux exemples étrangers, l'usage fait des recettes d'une taxe environnementale constitue une des conditions essentielles de son acceptation par l'opinion publique .
Le groupe de travail a donc acquis la conviction que le produit de la future contribution climat-énergie a vocation à être réutilisé soit en contrepartie de la baisse d'autres prélèvements obligatoires, soit pour le financement de mesures compensatoires pour les redevables les plus exposés.
a) L'approche théorique
Comme évoqué dans la première partie du présent rapport, à travers la notion, désormais largement popularisée, de « double dividende » , la théorie économique postule que la fiscalité environnementale peut procurer simultanément deux avantages à la collectivité :
1) le premier dividende réside dans la réduction de la pollution et des dommages qui en découlent, et est permis par le caractère incitatif de la fiscalité ;
2) le second dividende s'attache à l'usage des recettes procurées par cette fiscalité. Bien qu'une fiscalité écologique ait vocation à réduire son assiette en dissuadant les comportements nuisibles à l'environnement, ses recettes ne sont jamais nulles. En effet, selon l'étude précitée du Conseil économique pour le développement durable 84 ( * ) , « la pollution zéro - qui réduirait l'assiette de cette fiscalité à néant - n'est pas (...) l'optimum économique, compte tenu des coûts qu'il faudrait engager pour l'atteindre. Dans le cas où la pollution zéro correspond à l'optimum, il est (...) préférable d'instaurer une simple interdiction » , qui prendra la forme d'une réglementation.
La réutilisation des ressources de la contribution climat-énergie peut poursuivre deux objectifs principaux. Le premier, correspondant à une logique d' équité , réside dans l'atténuation du caractère anti-redistributif de cette taxe pour les ménages les plus vulnérables, par exemple au moyen de transferts budgétaires. Le second, obéissant à une logique d' efficacité , consiste à gager l'augmentation des recettes de fiscalité environnementale par une diminution du poids d'impôts particulièrement distorsifs , tels que les prélèvements sur les revenus du travail ( cf. infra ). La question se pose alors de savoir si ces logiques d'équité et d'efficacité sont exclusives l'une de l'autre, ou si elles peuvent être simultanément poursuivies . A cet égard, la littérature économique récente tend à démontrer qu' il est possible d'utiliser une partie des recettes d'une taxe carbone pour annuler son impact anti-redistributif, tout en consacrant le solde des recettes à une politique de croissance ou de compétitivité 85 ( * ) .
* 84 Renaud Crassous, Philippe Quirion, Frédéric Ghersi et Emmanuel Combet, « Taxe carbone - Recyclage des recettes et double dividende », Conseil économique pour le développement durable - 2009.
* 85 Cf. « Taxe carbone : une mesure socialement régressive ? » - Emmanuel Combet, Frédéric Ghersi, Jean-Charles Hourcade. Centre international de recherches sur l'environnement et le développement. Janvier 2009.