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Accueil des jeunes enfants en milieu rural : développer une offre innovante

 

B. QUATRE PROPOSITIONS STRUCTURANTES POUR LE MONDE RURAL

1. Stimuler le développement des maisons d'assistantes maternelles

Imaginées à l'origine par des assistantes maternelles de la Mayenne soutenues par le conseil général, les maisons d'assistantes maternelles, ou regroupements d'assistantes maternelles, sont encadrés par l'article 108 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2009.

a) Une formule parfaitement adaptée aux besoins du monde rural

Les maisons d'assistantes maternelles sont particulièrement appropriées au milieu rural dans la mesure où leurs caractéristiques répondent exactement à ses besoins.

On l'a vu, les trois spécificités du monde rural concernant le problème de l'accueil des jeunes enfants tiennent au faible potentiel financier des communes, au poids des assistantes maternelles dans le panel d'offres d'accueil proposé et aux horaires de travail atypiques des parents.

Les maisons d'assistantes maternelles offrent une solution à ces trois difficultés :

- payées directement pas les parents12(*), les assistantes maternelles qui se regroupent ne sont pas financièrement à la charge des communes. Certes, dans la plupart des cas, le conseil municipal aide les professionnelles volontaires, par exemple en mettant à leur disposition la maison dans laquelle elles accueilleront les enfants. Mais l'aide en espèces ou en nature apportée par la commune reste toujours inférieure au coût de fonctionnement d'une crèche, qui représente, par enfant et en moyenne pour une collectivité, une charge financière sept fois plus élevée qu'une maison d'assistantes maternelles13(*) ;

- en travaillant dans une maison commune, les assistantes maternelles peuvent élargir leurs horaires d'accueil pour répondre aux besoins des parents qui ont un emploi du temps atypique : une assistante maternelle peut ainsi accueillir les premiers enfants à cinq heures du matin, puis être rejointe par deux de ses collègues vers neuf heures, au moment où le nombre d'enfants à garder est plus important, enfin être remplacée par une quatrième assistante maternelle vers treize heures, qui assurera l'accueil des derniers enfants jusqu'à vingt et une heures. Aucune autre offre de garde n'est en mesure de proposer un service aussi souple et adapté aux besoins de certains parents ;

- comme les assistantes maternelles sont très présentes dans le milieu rural, les élus locaux et les porteurs de projets disposent déjà sur place des compétences nécessaires aux regroupements, dont la mise en place ne sera pas freinée par des difficultés de recrutement, comme il en existe pour les établissements d'accueil collectif.

En outre, contrairement à ce qui est souvent dit, la création de maisons d'assistantes maternelles n'est pas sans effet sur le volume de l'offre d'accueil, puisqu'elle permet aux femmes qui vivent dans des maisons ou des appartements trop petits ou ne répondant pas aux critères pour être agréées par la PMI, de devenir malgré tout assistantes maternelles en exerçant leur métier en dehors de chez elles.

Qui plus est, le regroupement peut renforcer l'attractivité de la profession, en permettant aux assistantes maternelles de quitter leur domicile pour exercer leur métier et de participer à un travail d'équipe qui prépare plus naturellement à une évolution de carrière vers les autres métiers de la petite enfance.

Enfin, le regroupement peut aussi rassurer des parents qui, malgré le très faible nombre de problèmes, restent réticents à l'idée de laisser leur enfant seul avec une assistante maternelle et ses proches en raison de quelques affaires de mauvais traitements ou d'agressions sexuelles sur mineurs relayées par la presse.

b) Préconisations et pièges à éviter

Après avoir observé le fonctionnement de plusieurs maisons d'assistantes maternelles en Mayenne, votre rapporteur est intimement convaincu que ces solutions d'accueil innovantes ne pourront se généraliser qu'à la condition de ne pas faire l'objet de normes trop nombreuses et trop contraignantes. Il ne faudrait pas, en effet, que la liberté volontairement laissée par le législateur à ces structures soit restreinte par l'intervention de la Cnaf ou de certaines Caf ou services de PMI14(*).

En ce sens, il est essentiel que les horaires d'accueil des enfants restent un sujet de négociation entre les assistantes maternelles et les parents, sans intervention directe ou indirecte d'une tierce partie.

De même, il est indispensable que l'accueil des enfants puisse faire l'objet, avec l'approbation formelle des parents et sous réserve d'une couverture assurantielle, d'un accord de délégation entre les assistantes maternelles, afin qu'il ne leur soit pas interdit d'accueillir d'autres enfants que ceux avec les parents desquels elles ont directement contractualisé15(*). Faute d'un tel accord, la garde en horaire atypique ne serait plus possible, et le service rendu à la population par les maisons d'assistantes maternelles serait largement réduit.

2. Renforcer l'attractivité du métier d'assistante maternelle en milieu rural

On l'a vu, les assistantes maternelles assurent 87 % de l'offre d'accueil des jeunes enfants dans le monde rural. Celui-ci risque donc d'être particulièrement affecté par le départ à la retraite de plus de 20 % des effectifs dans les cinq prochaines années.

Il convient par conséquent d'anticiper ce problème démographique en attirant de nouvelles vocations vers un métier qui doit devenir plus rapidement accessible et, en même temps, plus professionnel.

a) Un agrément plus rémunérateur et plus rapide à obtenir

Pour être en droit d'exercer la profession d'assistante maternelle, il est nécessaire d'obtenir un agrément délivré par le président du conseil général du département où le demandeur réside16(*).

La demande d'agrément fait l'objet d'une procédure d'instruction de la part du service de PMI du conseil général et la réponse doit être notifiée dans un délai de trois mois à compter du dépôt de la demande, faute de quoi l'agrément est réputé acquis.

Avant tout accueil d'enfant, l'assistante maternelle agréée doit par ailleurs suivre une formation de soixante heures dispensée dans un délai de six mois à compter de la demande d'agrément17(*). Ceci étant, les conseils généraux éprouvent souvent des difficultés à respecter ce délai, qui peut parfois atteindre neuf mois, voire un an.

En outre, selon une pratique répandue mais qui ne résulte d'aucune exigence légale, le premier agrément délivré ne permet d'accueillir qu'un seul enfant.

Ces pratiques constituent des barrières très dissuasives à l'entrée du métier d'assistante maternelle. Elles contraignent les personnes qui se lancent dans cette activité à rester près d'une année sans rémunération, au terme de laquelle elles ne peuvent, qui plus est, gagner correctement leur vie, puisque l'accueil d'un seul enfant ne le leur permet pas.

Cette situation est d'autant plus préoccupante que beaucoup de femmes seraient intéressées par l'exercice de ce métier pendant une période assez courte, par exemple durant les deux premières années après la naissance de leur propre enfant, mais les délais administratifs rendent ce choix impossible.

Deux évolutions sont nécessaires pour faciliter l'entrée dans la profession d'assistante maternelle.

D'une part, la formation initiale avant l'accueil du premier enfant pourrait être limitée à trente heures assurées dans un délai d'un mois à compter de l'obtention de l'agrément. Le délai administratif d'entrée dans la profession serait ainsi ramené, à partir du dépôt de la demande, à quatre mois, ce qui est déjà long. Le reste de la formation, soit quatre-vingt-dix heures, pourrait être dispensé au cours des deux années suivantes. Les départements ruraux, qui reçoivent moins de demandes d'agrément que les autres, pourraient rapidement être en mesure de respecter ces nouveaux délais.

D'autre part, le premier agrément devrait systématiquement donner le droit d'accueillir deux enfants, sauf circonstances particulières notifiées par écrit. La barrière d'entrée financière serait ainsi en partie levée.

b) Une professionnalisation incitative

La deuxième voie à emprunter pour renforcer l'attractivité du métier d'assistante maternelle est celle de la professionnalisation. Le métier souffre en effet d'une image un peu négative, liée au fait qu'une majorité d'assistantes maternelles est encore peu diplômée.

Une des solutions possibles pour améliorer cette situation consiste à faire de la profession d'assistante maternelle une activité ouvrant des passerelles potentielles vers les autres métiers de la petite enfance : agents spécialisés des crèches et des écoles maternelles18(*), auxiliaires de puériculture, éducateurs de jeunes enfants, puéricultrices.

Deux évolutions méritent, là aussi, d'être encouragées.

D'une part, les formations suivies par une assistante maternelle pourraient obligatoirement figurer sur son carnet d'agrément ainsi que sur le site « monenfant.fr »19(*). Toutes les assistantes maternelles seraient ainsi incitées à se former régulièrement, ne serait-ce que pour rester compétitives auprès des parents qui pourraient comparer les formations suivies. Cette pratique présente également l'avantage d'encourager les assistantes maternelles à utiliser leur droit individuel à la formation (Dif) avec un souci de professionnalisation20(*).

D'autre part, on pourrait envisager qu'une assistante maternelle puisse, au bout de cinq ans de pratique, travailler dans un établissement d'accueil pendant une période limitée, par exemple trois ans, au terme de laquelle elle pourrait soit tenter d'obtenir le CAP petite enfance, soit revenir à son métier d'origine et accueillir des enfants chez elle. Cette possibilité permettrait ainsi d'offrir des perspectives de carrière aux assistantes maternelles désireuses de changer de métier tout en restant dans le secteur de la petite enfance.

3. Créer des services d'accueil dédiés aux horaires atypiques

Comme on l'a souligné, l'une des spécificités du monde rural est la proportion importante de parents qui travaillent en horaires décalés.

Il importe donc de trouver des solutions innovantes permettant de répondre à la demande de ces personnes.

Votre rapporteur propose en ce sens de créer des services d'accueil qui seraient dédiés aux horaires atypiques. Une association des Côtes-d'Armor, « Mamhique 2221(*) », développe déjà ce type de service avec succès.

Le principe en est simple : des organismes publics ou des entreprises dont les salariés travaillent en horaires atypiques subventionnent une association qui se charge de proposer aux employés qui ont de jeunes enfants un service d'accueil à un coût inférieur à celui du marché.

Le financement permet également d'attirer plus facilement des assistantes maternelles ou d'autres professionnelles de la petite enfance en leur proposant une rémunération horaire plus élevée, qui compense l'accueil des enfants pendant les horaires décalés. En effet, ce qui conduit souvent les assistantes maternelles ou les intervenantes à domicile à refuser l'accueil d'un enfant en horaires décalés, c'est la grande difficulté à trouver plusieurs enfants à garder pendant ces horaires. Or, une assistante maternelle ne peut se contenter, pour des raisons financières, de n'accueillir qu'un seul enfant, comme elle ne peut se permettre, pour des raisons de santé, de garder deux enfants pendant la journée puis un autre enfant tard le soir. Cette difficulté est justement résolue par l'association qui recherche pour l'assistante maternelle plusieurs parents ayant besoin de faire garder leur enfant tôt le matin ou tard le soir.

Un tel dispositif permet donc à la fois à l'entreprise de fidéliser ses salariés, d'aider certains employés ayant de faibles revenus à conserver leur emploi et d'inciter les assistantes maternelles ou les intervenantes à domicile à travailler en horaires atypiques.

Il pourrait être rendu encore plus incitatif grâce à une augmentation ciblée du crédit d'impôts famille qui serait majoré à 50 % pour les entreprises qui l'utiliseraient.

4. Adapter certaines règles nationales aux besoins particuliers du monde rural

a) Ajuster les règles d'encadrement des crèches

Si les établissements d'accueil collectif ne représentent que 13 % de l'offre de garde dans le monde rural, c'est non seulement parce que le coût de chaque place est élevé et peu approprié aux moyens des communes mais également parce que les normes qui s'appliquent à ces établissements rendent leur fonctionnement très complexe en milieu rural.

En effet, la réglementation prévoit que les personnels chargés de l'encadrement des enfants doivent pour moitié être titulaires d'un certain diplôme dont la liste est définie par le décret n° 2007-230 du 20 février 2007 : puéricultrice, éducateur de jeunes enfants, auxiliaire de puériculture, infirmier ou psychomotricien. Or, il est très malaisé d'attirer ce type de personnels en milieu rural. En outre, quand bien même de tels agents seraient recrutés, l'absence ou le départ d'un seul d'entre eux contraint à fermer immédiatement la structure.

Il est donc nécessaire d'adapter la réglementation en permettant, par exemple, aux personnes titulaires du CAP petite enfance, bien plus nombreuses en milieu rural, d'être assimilées d'office en zone de revitalisation rurale et après accord du président du conseil général pour toutes les communes de moins de 3 500 habitants, au personnel d'encadrement défini par le décret du 20 février 2007.

b) Développer les agréments modulés

Les établissements d'accueil doivent, pour obtenir une subvention de la Caf22(*), présenter un taux d'occupation de 70 %.

Comme l'a souligné le rapport précité de l'Igas sur la garde d'enfants, certains établissements peinent à atteindre un tel taux. C'est le cas, notamment, de ceux situés en milieu rural, en raison des horaires de travail décalés de certains parents, qui déposent donc leur enfant tôt le matin ou viennent le chercher tard le soir, obligeant la structure à rester ouverte pour quelques enfants, ce qui fait chuter son taux d'occupation.

Il faut donc inciter les services de PMI à délivrer des agréments modulant les capacités d'accueil des établissements en fonction des heures de la journée. Même si elle est déjà possible23(*), une telle pratique est très peu répandue, et il appartient aux élus locaux, au premier rang desquels les conseillers généraux chargés de la petite enfance, d'encourager leur développement.

c) Créer, au sein du fonds national d'action sociale, une enveloppe réservée au monde rural

Les crédits octroyés par les Caf au titre de l'aide au développement des établissements d'accueil des jeunes enfants sont concentrés dans le fonds national d'action sociale (Fnas).

Dans l'annexe 3 de la convention d'objectifs et de gestion de la Cnaf sur la période 2009-2012, qui définit le socle national d'interventions sociales, il est prévu de « hiérarchiser les projets afin de permettre aux partenaires de bénéficier d'un financement au titre du contrat « enfance et jeunesse » et [de] mieux prendre en compte les situations locales ». Une ligne budgétaire spécifique est dédiée à l'appui des « territoires sensibles », bénéficiant de crédits à hauteur de 3 millions d'euros en 2009, 8 millions en 2010, 12 millions en 2011 et 16 millions en 2012.

Votre rapporteur souhaite que, dans les circulaires explicitant les modalités d'application locale de la convention, il soit formellement fait référence au milieu rural auquel une enveloppe particulière devrait être consacrée.

Celle-ci servirait par exemple à soutenir financièrement des dispositifs originaux déjà présents dans le monde rural, comme les relais itinérants d'assistantes maternelles.

Dans certaines communautés de communes de la Creuse, comme celle d'Aubusson Felletin par exemple, un relais d'assistantes maternelles, qui prend la forme d'un minibus, se déplace selon un calendrier hebdomadaire fixe dans l'ensemble des collectivités participantes. Le minibus permet aux assistantes maternelles de recevoir les parents et de disposer d'une palette de jeux pour éveiller les enfants. Les collectivités mettent à disposition du relais des locaux supplémentaires pour ne pas cantonner l'accueil des enfants au minibus. Face à une population faible et dispersée qui n'est pas très mobile, le relais encourage les parents et les assistantes maternelles à rompre leur isolement.

d) Inciter les mutualités sociales agricoles locales à investir davantage dans l'accueil des jeunes enfants

Lors de sa visite en Côte d'Or, votre rapporteur a jugé exemplaire l'initiative de la mutualité sociale agricole (MSA) de Bourgogne, qui a choisi de rééquilibrer ses dépenses sociales en faveur de la petite enfance. La mutualité a ainsi créé une prestation extra-légale qui prend la forme d'une aide à la garde d'enfant assurant le financement de 25 % à 80 % du reste des familles qui recourent à un mode de garde et dont les revenus sont inférieurs à 6 000 euros mensuels. Trois cent cinquante familles bénéficient ainsi de ce dispositif, dont le coût total s'élève à 110 000 euros.

e) Poursuivre l'expérimentation des microcrèches

Dispositif expérimental créé par le décret n°2007-230 du 20 février 2007, les microcrèches peuvent accueillir jusqu'à neuf enfants.

Ces structures bénéficient de conditions de gestion plus souples, notamment parce qu'elles ne doivent pas être obligatoirement encadrées par un directeur. En outre, la palette des diplômes qui donne le droit de travailler en microcrèches est élargie. L'établissement n'est pas obligé, par ailleurs, de s'assurer le concours régulier d'un médecin spécialiste ou qualifié en pédiatrie.

Le dispositif rencontre un certain succès puisqu'en deux ans, plus de cent microcrèches ont été créées, accueillant un millier d'enfants.

Le coût de l'accueil par enfant est moins élevé dans ces structures que dans les autres types de services. Sa faible taille ne constitue pas un problème dans le monde rural.

En outre, il est tout à fait possible d'associer, au sein des mêmes locaux, une microcrèche dédiée à l'accueil des très jeunes enfants et une halte-garderie destinée aux enfants qui ont plus de trois ans. Une telle structure innovante, comme il en existe par exemple au Mont d'Or dans le Puy-de-Dôme, est tout à fait adaptée à la réalité financière et démographique du monde rural.

Pour toutes ces raisons, votre commission recommande de poursuivre l'expérimentation lancée en 2007.

* 12 Et indirectement par la Caf via la Paje.

* 13 Estimation effectuée par la municipalité d'Evron, en Mayenne

* 14 L'article n° 108 de la loi 2008-1330 du 17 décembre 2008 de financement de la sécurité sociale pour 2009 dispose simplement que « par dérogation à l'article L. 421-1 du code de l'action sociale et des familles, l'assistant maternel peut accueillir des mineurs dans un local en dehors de son domicile. Ce local peut réunir au maximum quatre assistants maternels et les mineurs qu'ils accueillent. Les assistants maternels exercent cette possibilité sous réserve de la signature d'une convention avec l'organisme mentionné à l'article L. 212-2 du code de la sécurité sociale et le président du conseil général. Cette convention précise les conditions d'accueil des mineurs. Elle ne comprend aucune stipulation relative à la rémunération des assistants maternels. Le président du conseil général peut signer la convention, après avis de la commune d'implantation, à la condition que le local garantisse la sécurité et la santé des enfants ».

* 15 C'est évidemment ce choix qui a été fait en Mayenne.

* 16 Article L. 421-3 du code de l'action sociale et des familles.

* 17 Article D. 421-44 du même code. S'ajoutent à ces soixante premières heures de formation soixante heures supplémentaires dispensées dans un délai de deux ans à compter de l'accueil du premier enfant. La durée totale de la formation est donc de cent vingt heures.

* 18 Ces deux professions sont les débouchés principaux du CAP petite enfance.

* 19 Depuis 2007, à partir d'une initiative de la Caf de Strasbourg, la Cnaf tente de déployer dans l'ensemble du réseau un nouvel outil informatique, le site internet « monenfant.fr », qui devrait permettre aux parents de connaître toutes les offres de garde proposées sur le territoire où ils vivent. La mise en place d'un tel instrument suppose un lourd travail de recensement qui se heurte pour l'instant à deux types d'obstacles. D'abord, plusieurs conseils généraux refusent de communiquer aux Caf le nombre et le lieu de travail des assistantes maternelles agréées. Ensuite, la participation des assistantes maternelles à « monenfant.fr », quelle que soit l'attitude des conseils généraux, suppose de recueillir au préalable leur accord formel, puisque la Cnil interdit la mise en ligne automatique des données les concernant. Ces freins expliquent que la mise en oeuvre du site reste à ce jour incomplète et que son achèvement n'est pas attendu avant la fin 2010.

* 20 L'accord sur la formation professionnelle des particuliers employeurs du 21 septembre 2006, étendu par un arrêté ministériel du 7 décembre 2006, prévoit que tout assistant maternel agréé acquiert chaque année vingt-quatre heures au titre du droit individuel à la formation, dans la limite de cent vingt heures en cinq ans.

* 21 Le nom complet de l'association est « Modes d'accueil mutualisés en horaires atypiques  pour enfants de 0 à 12 ans en Côtes d'Armor ». Elle a été créée en 2004 et les employés sont salariés par la Mutualité française.

* 22 Celle-ci est octroyée au titre du contrat « enfance et jeunesse » (CEJ).

* 23 En vertu de l'article R. 2324-20 du code de la santé publique.