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Sécheresse de 2003 : un passé qui ne passe pas

 

C. LA PRÉVENTION : RESPONSABILISER LES ACTEURS

Votre groupe de travail a jugé que la prévention des catastrophes naturelles devait, au regard de la solidarité nationale, mobiliser l'ensemble des acteurs du circuit d'indemnisation, pouvoirs publics, administrés et assureurs.

1. La prévention à la charge des pouvoirs publics

En premier lieu, vos rapporteurs ont jugé que le volet préventif du régime CAT-NAT ne pouvait être envisagé indépendamment du cadre de la politique d'aménagement du territoire. Ce constat présenté dans la première partie vaut pour tous les risques.

Il est, en effet, essentiel d'orienter l'urbanisation en fonction de l'exposition aux risques d'aléas naturels attachés à chaque territoire, tant sur un plan opérationnel (celui de la gestion des territoires) que sur un plan institutionnel (par une meilleure collaboration entre les différents services impliqués).

La gestion des aléas naturels a vocation à être traitée, à la base, dans les dispositions des documents d'urbanisme, communaux et intercommunaux, cartes communales, plans locaux d'urbanisme (PLU) et schéma de cohérence territoriale (SCOT) ainsi que leur articulation avec celles des PPRN. Les PLU jouent notamment un rôle préventif par le biais de l'interdiction ou l'acceptation sous certaines conditions notamment un permis de construire en zone inondable.

L'outil majeur de cette prévention réside cependant dans la prescription et l'approbation des PPRN. Ces derniers doivent tenir compte des risques naturels dans l'aménagement, la construction et la gestion des territoires. Leur prescription doit constituer pour l'Etat une priorité, tant au titre de la protection des biens que de l'environnement.

Cependant, vos rapporteurs tiennent à exprimer des réserves contre toute accélération d'une production quantitative de PPRN « vides » de dispositions concrètes de prévention.

De surcroît, ils s'interrogent sur la pertinence de l'échelle d'élaboration de ces plans. Prescrits par le préfet qui détermine le périmètre et la nature des risques, les PPRN réglementent l'utilisation des sols à l'échelle communale. Or, il existe un risque éventuel d'hétérogénéité entre les différents plans.

Ce risque a bien été cerné par les instances communautaires. Les dispositions de la directive « inondation »115(*) énoncent ainsi « les mesures de réduction [des risques d'inondation] devraient, dans la mesure du possible, être coordonnées à l'échelle d'un bassin hydrographique pour être efficaces »116(*). En conséquence, l'article 7 de la directive précise que « les États membres établissent des plans de gestion des risques d'inondation coordonnés à l'échelon du district hydrographique ».

A l'instar des dispositions de la directive en matière d'inondation, vos rapporteurs estiment qu'une conception des PPRN à un niveau adapté à la réalité de l'exposition au risque, à définir selon les aléas, aurait un double effet. Elle inciterait à l'adoption de tels plans. Elle en favoriserait la cohérence et renforcerait le pilotage global des risques. En outre, l'adoption d'une approche plus générale en matière de conception des PPRN n'est pas incompatible avec une traduction et une mise en application locales.

La directive « inondation » est en cours de transposition117(*) par la voie du dépôt d'un amendement du Gouvernement portant article additionnel après article 81 du projet de loi portant engagement national pour l'environnement (Grenelle II). Vos rapporteurs se félicitent que cet amendement requière que les PPRN soient compatibles avec les documents d'urbanisme118(*).

En deuxième lieu, votre groupe de travail souhaite que soit mise en place une action plus globale et coordonnée, moins sectorielle entre les différentes directions et services des ministères et organes déconcentrés. Les problèmes posés par les événements climatiques sont par définition transversaux. Leurs conséquences socio-économiques ne peuvent se réduire à une seule initiative. Vos rapporteurs préconisent également le renforcement d'une gouvernance plus active des risques, exercée conjointement par les préfets et les présidents de conseils généraux qui financent les services départementaux d'incendie et de secours (SDIS).

Ils se déclarent favorables à la proposition formulée par la DGTPE lors de son audition, de créer un observatoire public chargé notamment de recenser l'ensemble des efforts de prévention des risques.

En dernier lieu, vos rapporteurs jugent que l'information préventive relative aux risques de catastrophes naturelles doit être renforcée, tout en la simplifiant cependant.

Les dossiers départementaux des risques majeurs (DDRM) et les plans communaux de sauvegarde (PCS) témoignent d'avancées certaines en matière d'information. Ces derniers devraient constituer, pour les maires, un véritable document de référence pour les différents types de risques, ainsi que pour la gestion de crise mais également pour la prévention. Vos rapporteurs conviennent que leur emploi est variable selon les territoires mais appellent de leurs voeux à une utilisation plus fréquente de ces plans.

2. La prévention à la charge des assurés

Outre les préconisations particulières au traitement du risque de subsidence, développées dans la première partie, votre groupe de travail a examiné les effets d'une modulation de la prime et de la franchise sur la prévention des risques.

Les représentants de la DGTPE lors de leur audition par le groupe de travail ont évoqué la possibilité de permettre aux assureurs de moduler les primes et les franchises applicables dans le cadre du régime CAT-NAT, en fonction du risque encouru.

A titre liminaire, votre groupe de travail observe que la modulation de la prime constitue un enjeu financier certain. Les cotisations au titre de l'assurance CAT-NAT se sont élevées en 2007 à 1.348 millions d'euros119(*), soit 3,1 % des cotisations de l'ensemble des assurances de biens et de responsabilité.

De surcroît, vos rapporteurs rappellent que la prime additionnelle CAT-NAT a, dans le passé, été augmentée, afin de faire face à une baisse sensible des provisions d'égalisation de la CCR.

Cependant, ils considèrent que l'impact sur la prévention attendu par cette modulation doit être nuancé. Il doit être envisagé différemment selon qu'il s'agit des particuliers ou des professionnels.

S'agissant des particuliers, cette option soulève des objections, tant du point de vue des principes que sous l'aspect technique. Les mutuelles du GEMA se déclarent ainsi « opposées au principe de cette proposition. (...). Nous sommes dans un système de solidarité : les assurés habitants au sixième étage d'un immeuble situé rive droite de la Seine, non exposés en matière de risques naturels, paient la même surprime que ceux habitant dans les départements d'outre-mer. Aucune association de consommateurs, aujourd'hui, ne conteste ce principe de solidarité ».

De surcroît trois réserves doivent être mentionnées sur un plan purement technique :

- la modulation de la surprime d'un particulier n'aurait vraisemblablement que peu d'effet incitatif à la prévention, en raison de la modicité de son montant. La prime d'un contrat multirisques habitation s'élève approximativement à 200 euros. La prime additionnelle CAT-NAT représente donc environ 24 euros pour un particulier ;

- en outre, l'application équitable d'une modulation accrue des primes supposerait une connaissance relativement fine de l'exposition au risque de chaque assuré, dont les pouvoirs publics ne disposent pas, à ce stade, pour l'ensemble des aléas naturels ;

- enfin, une telle modulation conduirait à accroître les coûts de gestion de la surprime. Elle nécessiterait un dialogue particulièrement pédagogique entre l'assureur et les assurés afin d'expliquer les différences de taux.

En revanche, vos rapporteurs relèvent que la modulation de la surprime due par les professionnels pourrait constituer un facteur plus incitatif à la prévention, sans contrevenir au principe d'équité :

- en effet, le montant de la prime d'un contrat d'assurance « dommages » est par nature beaucoup plus important dans le cas d'une entreprise, en raison de sa taille et de la valeur des biens à assurer ;

- en outre, les entreprises peuvent disposer de l'expertise nécessaire afin de réduire leur exposition aux risques d'aléas naturels et d'adapter leurs outils de production. Les assureurs envoient généralement des experts sur leurs sites. Ceux-ci établissent un diagnostic afin de fixer le montant de la prime.

Cependant, vos rapporteurs s'interrogent sur les effets potentiellement négatifs de la mise en oeuvre d'une telle mesure car le montant de la surprime varie en fonction de la prime du contrat « dommages » qui est établie librement.

Une liberté de tarification de la modulation pourrait éventuellement conduire, dans certains cas, à une baisse du taux de la surprime CAT-NAT non seulement en cas de faible exposition au risque de l'entreprise, mais également, paradoxalement en cas d'exposition forte. En effet, la négociation de la prime CAT-NAT est « fongible » dans le contrat « assurance-dommages ». Puisque la réassurance offerte par la CCR permet de limiter les pertes de l'assureur en matière d'indemnisation CAT-NAT, un assureur pourrait donc être tenté de proposer le plus bas taux de surprime CAT-NAT de la fourchette et corrélativement augmenter la prime générale pour les autres risques auxquels son exposition est plus importante. Il en résulterait un moindre montant des primes offertes en cession à la réassurance et donc un moindre financement global du système si la fourchette des taux modulés commence à un taux inférieur à 12 %. La définition d'une fourchette entre 12 % et 30 %120(*) permettrait, en revanche, de limiter les effets de cet aléa moral. Cependant votre groupe de travail précise qu'il n'a pas disposé des données économiques nécessaires à l'évaluation d'un tel aléa.

Enfin, il n'estime pas opportun de mettre en place une modulation de la franchise des assurés, en l'absence d'étude d'impact démontrant l'effet d'une telle mesure. Cette modulation remettrait en cause le caractère solidaire du régime CAT-NAT. Elle serait en outre complexe à mettre en oeuvre.

3. Une clarification des missions du Fonds Barnier

Votre groupe de travail a examiné de manière non exhaustive les différentes sources de financement de la prévention. Outre les crédits budgétaires, la dotation globale de fonctionnement (DGF) pour les communes, les programmes d'urbanisme, les contrats de projet Etat-région etc, il s'est particulièrement intéressé aux missions ainsi qu'au mode de fonctionnement du Fonds Barnier.

Historiquement, le Fonds devait indemniser les personnes expropriées en raison d'une catastrophe naturelle. Ses missions ont considérablement évoluées.

L'élargissement progressif du champ des opérations finançables
par le fonds de prévention des risques naturels majeurs
(FPRNM) ou fonds « Barnier »

1) Loi n° 97-1239 du 29 décembre 1997 de finances rectificative pour 1997 : financement, à titre exceptionnel et sous certaines conditions, des études et travaux réalisés dans le cadre de la prévention des risques liés aux glissements de terrain de grande ampleur des Ruines de Séchilienne (Isère) et de La Clapière (Alpes-Maritimes).

2) Loi n° 99-1173 du 30 décembre 1999 de finances rectificative pour 1999 : financement, du 1er janvier 2000 au 1er septembre 2006, de 50 % des dépenses de l'Etat afférentes aux études nécessaires à la préparation et à l'élaboration des plans de prévention des risques naturels prévisibles.

3) Loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité : contribution possible du fonds au financement des opérations de reconnaissance des cavités souterraines et des marnières dont les dangers pour les constructions ou les vies humaines sont avérés, à l'acquisition amiable d'un immeuble exposé à des risques d'effondrement du sol qui menace gravement des vies humaines, et à des travaux de mise en sécurité relatifs à ces risques dès lors que ces travaux sont moins coûteux que l'expropriation prévue à l'article L. 561-1 du code de l'environnement.

4) Loi n° 2003-699 du 30 juillet 2003 relative à la prévention des risques technologiques et naturels et à la réparation des dommages : extension, sous certaines conditions, de la contribution du fonds :

a) à l'acquisition amiable, par l'Etat, par une commune ou un groupement de communes, de biens menacés par l'un des risques éligibles à l'expropriation pour risque naturel majeur, lorsque les travaux de prévention sont plus coûteux ;

b) à l'acquisition amiable de biens d'habitation et des biens liés à une activité économique de taille modeste fortement sinistrés à la suite d'une catastrophe naturelle ainsi que de leurs terrains d'assiette ;

c) aux études et travaux de prévention à maîtrise d'ouvrage privée sur les biens couverts par la garantie contre les catastrophes naturelles, réalisés en application de plans de prévention des risques approuvés ;

d) aux actions d'information des populations en ce qui concerne les conditions générales de leur indemnisation au titre de la garantie d'assurance.

5) Loi n° 2003-1311 du 30 décembre 2003 de finances pour 2004 : financement, dans la limite de 10 millions d'euros par an et jusqu'au 31 décembre 2008, des études et travaux de prévention des collectivités locales dans les communes dotées d'un plan de prévention des risques.

6) Loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006 : financement, pour les risques majeurs :

a) de 75 % des dépenses afférentes à la préparation et à l'élaboration des plans de prévention des risques naturels prévisibles et aux actions d'information préventive sur les risques (dans la limite de 16 millions d'euros par an, du 1er janvier 2006 au 31 décembre 2012) ;

b) de 50 % du coût des études et 25 % du coût des travaux de prévention contre les risques naturels dont les collectivités territoriales ou leurs groupements assurent la maîtrise d'ouvrage, dans les communes couvertes par un plan de prévention des risques prescrit ou approuvé (dans la limite de 33 millions d'euros par an et jusqu'au 31 décembre 2012) ;

c) de 50 % du coût des études et 25 % du coût des travaux de prévention des conséquences dommageables qui résulteraient du glissement de terrain du site des Ruines de Séchilienne dans la vallée de la Romanche (dans la limite de 35 millions d'euros par an et jusqu'au 31 décembre 2012).

7) Loi n° 2006-1772 du 30 décembre 2006 sur l'eau et les milieux aquatiques :

a) contribution, sous forme de fonds de concours à l'Etat, au financement des études et travaux de prévention contre les risques naturels majeurs et de protection des lieux habités contre les inondations, réalisés ou subventionnés par l'Etat (dans la limite de 40 millions d'euros et pour les seules dépenses engagées par l'Etat avant le 1er janvier 2007) ;

b) contribution au financement d'études et travaux de prévention ou de protection contre les risques naturels dont les collectivités territoriales ou leurs groupements assurent la maîtrise d'ouvrage, dans les communes couvertes par un plan de prévention des risques prescrit ou approuvé (dans la limite de 55 millions d'euros par an et jusqu'au 31 décembre 2012, avec taux maximum d'intervention de 50 % pour les études, 40 % pour les travaux de prévention et 25 % pour les travaux de protection).

8) Loi n° 2008-1425 du 27 décembre 2008 de finances pour 2009 : augmentation du plafond de prélèvement opéré sur le produit des primes ou cotisations additionnelles CAT-NAT de 8 % à 12 %.

Source : MEDDAT

Corrélativement, son financement a été augmenté. Comme on l'a vu plus haut, le prélèvement CAT-NAT au bénéfice du Fonds est passé de 2 % à 12 %. Il constitue désormais 90 % de ses ressources.

Ce constat conduit à s'interroger sur l'imputation de ses dépenses ainsi que sur la nature de sa participation à la politique de prévention. Selon la FFSA, le Fonds tend à se substituer aux crédits budgétaires alloués à la politique publique de prévention des risques naturels. Il diminue les ressources du régime CAT-NAT par le prélèvement opéré sur les primes.

Cependant, force est de constater qu'il participe activement à des actions en matière de prévention des aléas naturels coûteuses. Les mesures de prévention, hors étude, se sont élevées à 95,5 millions d'euros entre 2003 et 2008.

Dépenses à la charge du FPRNM au cours de la période 2003-2008

(en millions d'euros)

 

2003

2004

2005

2006

2007

2008

Cumul 2003-2008

Montant

%

Indemnités d'expropriation

3,1

1,7

8

4,3

10,6

1,4

29,1

9,2

Evacuations temporaires et relogement

-

-

0,1

0,1

0,2

0,1

0,5

0

Financement des PPR

8,4

3,5

7

15,8

9,5

10,7

54,9

17,3

Mesures de prévention des risques naturels

5

-

14,8

31,8

23,5

20,4

95,5

30

Etudes et travaux de prévention des collectivités territoriales

-

-

6,4

33

33,8

30,1

103,3

32,5

Autres dépenses

1,8

1,2

1,2

1,3

25,1

4

34,6

10,9

TOTAL

18,3

6,4

37,5

86,3

102,7

66,7

317,9

100

Source : CCR

Une prévision de ces dépenses du MEEDDAT pour les trois prochaines années les évalue à 66 millions d'euros pour les seules mesures de prévention, hors études.

Recettes et dépenses du FPRNM de 2009 à 2012

(en millions d'euros)

Dépenses

2009

2010

2011

2012

Expropriation

12

12

8

6

PPRN

16

16

14

14

Mesures de prévention

36

30

20

16

Etudes/travaux des collectivités

96

92

93

89

Séchilienne

3

7

12

11

TOTAL

164

157

148

135

Source : MEEDDAT

En revanche, vos rapporteurs relèvent que l'augmentation des ressources ainsi que des interventions du FPRNM devrait s'accompagner d'une réforme de sa gouvernance, ainsi que d'une clarification de ses missions.

Les élargissements successifs des interventions du Fonds ont brouillé sa lisibilité. A titre d'illustration, le Fonds intervient en matière d'études rendues obligatoires121(*) par un PPRN ainsi que pour celles liées aux risques naturels dans les collectivités territoriales assurant la maîtrise d'ouvrage dans les communes couvertes par les PPRN122(*).

* 115 Directive 2007/60/CE du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2007 relative à l'évaluation et la gestion des risques d'inondation.

* 116 Troisième considérant de la directive.

* 117 Cette directive doit être, en effet, transposée en droit français avant le 26 novembre 2009.

* 118 Extrait de l'exposé des motifs de l'amendement : « Il est aujourd'hui nécessaire de renforcer le pilotage global des opérations de prévention des risques d'inondation afin qu'il permette les interventions réglementaires et financières de l'État et des autres parties prenantes, de manière coordonnée et ciblée, avec une approche d'ensemble et de long terme, transparente, priorisée et hiérarchisée, de la gestion des inondations sur le territoire. L'implication et la responsabilisation de tous les acteurs de la gestion des risques d'inondation, et en particulier les collectivités territoriales, sont privilégiées à toutes les étapes ».

* 119 Source : FFSA.

* 120 La mission d'enquête des inspections générales évoquaient une modulation du taux entre un minimum de 9 % et 30 %.

* 121 Article 61 de la loi n° 2003-699 du 30 juillet 2003 relative à la prévention des risques technologiques et naturels et à la réparation des dommages

* 122 Cf. article 154 de la loi n° 2008-1425 du 27 décembre 2008 de finances pour 2009.