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Sécheresse de 2003 : un passé qui ne passe pas

 

D. L'ANTICIPATION : ASSURER À MOYEN TERME LA SOLIDITÉ FINANCIÈRE DU RÉGIME FACE AU RISQUE D'AUGMENTATION DE LA CHARGE DE LA SINISTRALITÉ

En dépit de l'absence d'événement extrême ou d'une accumulation de sinistres depuis 2003 menaçant l'équilibre financier du système, le groupe de travail s'est néanmoins interrogé sur la pérennité de ce dernier.

En amont, la consolidation financière du régime trouve une première réponse dans le renforcement du volet préventif, tel qu'examiné ci-dessus. En aval, elle pose le débat de la nécessité par la CCR de provisionner plus de primes pour faire face à une charge de la sinistralité éventuellement plus lourde à terme.

Le financement de l'indemnisation des sinistres repose sur un provisionnement par la CCR d'une partie des primes. Celle-ci prend en charge l'excédent de pertes annuelles des assureurs. Or, la détermination du montant adéquat de provisions constitue un exercice difficile en raison de l'imprévisibilité de la fréquence et de l'ampleur des phénomènes climatiques. Ainsi que l'ont souligné les représentants de l'APREF, lors du cycle d'auditions du groupe de travail, l'approche financière du régime CAT-NAT a jusqu'à présent été essentiellement formulée en termes de fréquence. Votre groupe de travail s'est donc interrogé sur la pertinence d'anticiper également des phénomènes qui, bien qu'ayant une fréquence faible, puissent avoir une intensité telle que cette dernière risquerait de menacer financièrement le régime.

1. Un seuil de garantie de l'Etat mis en jeu dans le passé

Vos rapporteurs souhaitent rappeler que la CCR a fait jouer la garantie de l'Etat en septembre 2000 pour un montant de 262,8 millions d'euros. L'année 1999 a représenté une charge particulièrement lourde en termes de sinistralité, en raison des intempéries de décembre 1999 mais également de la sécheresse ainsi que des inondations du Sud de la France du 12 au 14 novembre.

Lors de l'audition des représentants de la CCR devant le groupe de travail123(*), il a été également souligné qu'en 2003, la perte nette, soit le montant des sinistres déduction faite du montant des primes, de la CCR avait été cette année là, très proche du seuil d'intervention de l'Etat124(*). Les phénomènes de sécheresse et d'inondations avaient été très nombreux.

Vos rapporteurs relèvent que la situation financière de la CCR n'est plus la même qu'en 2003. Le seuil d'intervention de la garantie de l'Etat est de 2,350 milliards d'euros au 1er janvier 2009 contre 654 millions d'euros fin 2004.

Depuis 2003, la part des catastrophes naturelles dans le chiffre d'affaires ainsi que la part des cotisations cédées à la CCR ont été très stables. L'année 2008 a néanmoins été marquée par une recrudescence d'inondations dues à la survenance en métropole d'orages de mai à août, d'un épisode de pluies cévenoles du 1er au 6 novembre dans le Centre-Est et du cyclone Omar aux Antilles. Des inondations sont survenues en 2009 dans l'Aisne, la Marne et dans le Sud-ouest. Il est également probable que la sécheresse de l'été dernier conduise à une vague de reconnaissance de l'état de catastrophes naturelles si les pluies automnales provoquent un gonflement puis un retrait des argiles.

C'est pourquoi, au regard de la forte volatilité de la charge de la sinistralité, la question de la capacité financière à moyen et long terme du système à faire face à une catastrophe majeure ou une sinistralité cumulée demeure pertinente.

2. La CCR, pierre angulaire du régime CAT-NAT

Plus de 90 % du marché de la réassurance CAT-NAT revient à la CCR, non pas parce qu'elle exerce un monopole, mais en raison de ses prestations financières.

Vos rapporteurs relèvent que le recours à la CCR est stratégique tant pour les assureurs que pour l'Etat. Sa couverture de réassurance est illimitée. Sa solvabilité est certaine.

Elle offre un mécanisme de lissage nécessaire. Le résultat technique de l'assurance CAT-NAT subit, en effet, une fluctuation importante en matière de sinistralité, contrairement à l'assurance des automobiles dont les ratios sont beaucoup plus stables. Grâce au provisionnement, ses tarifs varient peu d'une année sur l'autre alors que les capacités et les prix du marché de la réassurance sont particulièrement volatiles, en fonction des catastrophes naturelles au niveau mondial

La CCR constitue également une source d'information nécessaire à l'action des pouvoirs publics. Elle collecte les données recueillies auprès des assureurs à l'occasion de la réassurance de leur risque.

Votre groupe de travail observe que la situation constatée en 2005 par les quatre inspections générales a considérablement évolué125(*). La CCR dispose de provisions supérieures à celles de 2004.

Les provisions d'égalisation de la CCR ont été reconstituées, notamment en raison d'une sinistralité modérée et du relèvement de la surprime. Le coût de la sécheresse de 2005 a été deux fois moindre que celle de l'année 2003126(*).

Evolution comparée du chiffre d'affaires et de la provision d'égalisation de la CCR

(en millions d'euros)

Source : CCR

Trois raisons plaident cependant pour un renforcement à terme de la capacité financière de réassurance de la CCR :

- la stabilité financière du régime s'est inscrite depuis 2004 dans un cadre de sinistralité modérée. Or, le coût de la sinistralité tend à croître ces deux dernières années ;

- le mécanisme de provisionnement est essentiel car il est non seulement impossible d'anticiper la survenance d'un risque, mais il est également très difficile de déterminer immédiatement le coût d'une catastrophe127(*) ;

- le financement du régime repose essentiellement sur l'encaissement des primes. Or, si la cotisation CAT-NAT correspond à un taux unique, sa collecte est variable car elle dépend des branches d'assurances, comme en témoigne le tableau ci-dessous.

Année

Catastrophes naturelles

Cotisations (en millions d'euros)

Variation (en %)

2003

1242

+ 8,9

2004

1292

+ 3,7

2005

1323

+ 2,4

2006

1322

- 0,2

2007

1348

+ 2,0

Source : FFSA

De surcroît, la CCR constitue le dernier échelon avant la mise en jeu de la garantie de l'Etat. Elle offre également une sécurité, d'une part, pour les assurés d'être indemnisés et d'autre part, pour les assureurs, de ne pas être exposés à un risque de pertes trop lourd.

En conséquence, si le besoin de réformer le volet assuranciel se fait moins pressant aujourd'hui, la nécessité de renforcer la solidité financière de la CCR demeure posée à plus ou moins long terme.

3. Les modalités éventuelles à terme de l'augmentation de la capacité de réassurance de la CCR

Vos rapporteurs ont donc examiné les différentes propositions du rapport des quatre inspections générales.

Conclusions des inspections générales sur le renforcement de la solidité financière de la CCR

- Augmentation du plafonnement de la dotation annuelle de la provision d'égalisation à 90 % voire 100 % du résultat technique et modification du délai de réintégration de dix à vingt ans.

Relèvement du seuil des garanties stop-loss de 300 % des primes conservées au lieu de 200 % actuellement en moyenne.

Renoncement temporaire de l'Etat à tout ou partie des dividendes servis par la CCR.

Institution au profit de la CCR d'un prélèvement général et obligatoire « à la source » sur les primes CATNAT de l'ordre d'1% permettant l'augmentation rapide des recettes de la CCR.

Source : Rapport particulier sur les aspects assuranciels et institutionnels du régime CAT-NAT de la mission d'enquête sur le régime d'indemnisation des victimes de catastrophes naturelles.

S'agissant de l'assouplissement des limitations à la provision d'égalisation pour la CCR, accordant des garanties illimitées en stop loss, trois modalités principales sont envisageables :

- permettre à la CCR de provisionner plus, en franchise d'impôt, que les 75 % des bénéfices de chaque exercice autorisés ;

- augmenter le plafond de la provision globale au-delà des trois années de chiffres d'affaires, en franchise d'impôt ;

- augmenter la limite de reprise obligatoire de la provision, au-delà de dix ans.

En ce qui concerne la constitution de la provision d'égalisation en franchise d'impôt, vos rapporteurs constatent que la CCR dispose d'une provision d'égalisation globale, d'environ 1,7 milliard d'euros.

Dans les hypothèses indiquées par le rapport de synthèse des inspections générales, soit une crue de la Seine ou encore une sécheresse frappant le quart des communes françaises, leur coût avait été estimé respectivement à cinq et quatre milliards d'euros. C'est pourquoi la mission d'enquête préconisait de reconstituer les réserves de la CCR dans une fourchette de 3,5 à 4 milliards d'euros, afin de ne pas faire appel à la garantie de l'Etat. Or, la somme des provisions d'égalisation128(*) et de la réserve spéciale129(*) s'élève en 2009 à approximativement 2,3 milliards d'euros.

Ce montant est inférieur à celui constitué par le Consorcio de Compensacion de Seguros en Espagne. Celui-ci a atteint environ 4,4 milliards d'euros à la fin de l'année 2008. Il est alimenté par une dotation de 100 % du résultat positif de l'exercice avant impôts. Cependant, il convient de souligner que l'intervention du Consorcio n'est pas limitée aux seuls risques naturels. Sa provision se rapporte également au terrorisme, à l'automobile et à quelques autres risques marginaux.

Si la problématique centrale du régime consiste à déterminer le montant approprié de provisions de la CCR afin qu'elle puisse indemniser les dommages causés par les aléas naturels sans appel à la garantie de l'Etat, cette appréciation renvoie, en fait, à un arbitrage entre court terme et long terme.

A court terme, le constat n'est pas alarmant. Le montant des provisions est probablement suffisant pour faire face à un coût de la sinistralité d'approximativement trois milliards, compte tenu du montant des primes130(*) et de celui des provisions de la CCR131(*). En outre, permettre aujourd'hui à la CCR de provisionner plus de 75 %132(*) de ses excédents générés par les comptes de résultats en franchise d'impôt aurait un coût certain et immédiat pour les finances publiques.

En revanche à long terme, la capacité financière de la CCR à faire face à une accumulation des sinistres ou à un péril majeur semble moins évidente. L'assouplissement des limites de la constitution des provisions demeure pertinent afin d'éviter tout appel en garantie de l'Etat.

S'agissant du relèvement du plafond de la provision globale au-delà des trois années de chiffre d'affaires, vos rapporteurs constatent que le provisionnement maximum autorisé en franchise d'impôts sera probablement atteint dans les deux prochaines années. En effet, les primes de l'année 2009 perçues par la CCR s'élèvent à plus de 709 millions d'euros. Il lui est donc possible de provisionner au total jusqu'à 2,127 milliards d'euros133(*).

Cependant, une telle mesure, à l'instar de la préconisation précédente ou bien encore de l'allongement de la durée de réintégration de la provision dans le bénéfice fiscal, renvoie aux mêmes questions d'arbitrage et d'opportunité dans un contexte de finances publiques dégradées.

S'agissant du seuil de déclenchement moyen de la couverture de réassurance en excédent de pertes annuelles (stop-loss), il convient de souligner que celle-ci, négociée avec la compagnie de réassurance, a fait l'objet d'un relèvement progressif depuis plusieurs années. Ce seuil est en moyenne de 260 %. L'assureur doit en conséquence conserver 1,3 fois le montant des primes encaissées et en assumer le risque correspondant. Augmenter ce seuil pourrait fragiliser les sociétés d'assurance de taille modeste.

Quant aux pistes de réflexion sur la diminution du dividende de l'Etat versé par la CCR ou l'institution au profit de cette dernière d'un prélèvement général et obligatoire sur les primes CATNAT, ces mesures répondent au problème de financement de la CCR de manière moins ciblée et appropriée que le provisionnement des primes qui est fonction de l'exposition au risque.

De surcroît, s'agissant de la réduction du dividende de l'Etat, celle-ci peut s'avérer difficile à mettre en oeuvre. En effet, le dividende concerne l'ensemble des activités de la CCR. Il n'est pas uniquement fondé sur la réassurance du secteur CAT-NAT.

En conséquence, vos rapporteurs reconnaissent le caractère stratégique de la CCR dans la gestion de la couverture des risques CAT-NAT et plus largement dans celle des défaillances ponctuelles du marché de l'assurance. Le renforcement de la capacité de réassurance de la CCR doit être mise en oeuvre, à plus ou moins long terme, quand les finances publiques le permettront.

* 123 Cf. Compte-rendu reproduit en annexe au présent rapport.

* 124 La garantie de l'Etat aurait été déclenchée si la perte nette pour la CCR s'était élevée à 850 millions d'euros.

* 125 Rapport particulier sur les aspects assuranciels et institutionnels du régime CATNAT de la mission d'enquête sur le régime d'indemnisation des victimes de catastrophes naturelles de MM. Philippe Dumas, André Chavarot, Henri Legrand, Alexandre Macaire, Christo Dimitrov, Xavier Martin et Christian Queffelec de septembre 2005.

* 126 Elle s'établit au 31 décembre 2008 à 1.697,1 millions d'euros contre 418 millions d'euros en 2004. Elle représente 239 % des primes de l'année.

* 127 L'ACAM a fait observer lors de son audition que, dans le cadre de ses décomptes, la charge de sinistres pour l'exercice 2003 avait été évaluée à 1,3 milliard d'euros à la fin de l'année 2003 par les assureurs, ce qui représentait 110 % des primes. Ce coût a été révisé fin 2007 à 2 milliards d'euros, soit 700 millions de plus que la première évaluation réalisée fin 2003. L'estimation finale est ainsi supérieure de 50 % à celle d'origine.

* 128 Soit 1,7 milliard d'euros.

* 129 Soit 0,9 milliard d'euros après impôts et dividendes.

* 130 Soit approximativement 1,3 milliard d'euros par an. Ce montant évolue toutefois chaque année et peut être très inférieur.

* 131 Soit 1,7 milliard d'euros en 2009.

* 132 La mission d'enquête des quatre inspections générales a préconisé un taux de 90 % ou 100 %.

* 133 Le montant des provisions d'égalisation est de 1,7 milliards en 2008.