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Sécheresse de 2003 : un passé qui ne passe pas

 

TRAVAUX DE LA COMMISSION DES FINANCES

I. 21 JUILLET 2009 : BILAN D'ÉTAPE DES TRAVAUX MENÉS

La commission a tout d'abord entendu les conclusions du groupe de travail sur la situation des sinistrés de la sécheresse de 2003 et le régime d'indemnisation des catastrophes naturelles.

Après avoir rappelé les circonstances de la création du groupe de travail, M. Jean-Claude Frécon, co-rapporteur du groupe de travail, a précisé que le point d'étape vise à présenter à la commission les travaux menés et les principaux constats et interrogations qu'ils suscitent. Des recommandations précises seront formulées en septembre, sur la base d'une étude approfondie des informations recueillies au cours des derniers mois.

Le groupe de travail a procédé à quinze auditions, associant l'ensemble des parties prenantes à la gestion des suites de la sécheresse de 2003 et aux problématiques de la prévention et de l'indemnisation des risques naturels majeurs. Ont été entendus les représentants des sinistrés, les services des ministères chargés de l'intérieur, du budget, de l'économie et de l'écologie, du Médiateur de la République, les experts de Météo France, du Bureau de recherches géologiques et minières (BRGM) et du Laboratoire central des ponts et chaussées, ainsi que les professionnels des secteurs de l'assurance et de la construction.

M. Jean-Claude Frécon a indiqué que le groupe de travail a complété ses auditions par un déplacement dans l'Essonne, département particulièrement touché par la sécheresse de 2003, en raison de la présence de nombreuses zones argileuses. Ce déplacement a permis de visiter deux pavillons endommagés et de tenir une réunion de travail à la préfecture d'Evry, afin d'établir un diagnostic de la mise en oeuvre des procédures d'indemnisation.

Revenant sur les circonstances de la sécheresse de 2003, M. Jean-Claude Frécon a rappelé qu'elle avait constitué un événement atypique et d'ampleur exceptionnelle. Cette sécheresse estivale a touché plus de 8 000 communes et les dégâts qu'elle a occasionnés aux bâtiments ont résulté d'un phénomène de retrait-gonflement des argiles, également appelé subsidence. Cet événement a révélé l'inadaptation partielle du régime d'indemnisation des catastrophes naturelles à ce type de risque. En effet, si les critères traditionnels de reconnaissance d'une catastrophe liée à la sécheresse avaient été appliqués, seules 200 communes sur 8 000 auraient bénéficié d'un arrêté de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle.

Bien que les critères aient été progressivement assouplis, les décisions de reconnaissance ont pu reposer sur des données scientifiques trop peu précises pour traiter de façon équitable l'ensemble des sinistres. L'analyse des demandes de classement des communes a en effet reposé sur le zonage Aurore de Météo France, zonage très lâche qui a pu conduire à ce que des communes limitrophes et présentant les mêmes sinistres ne fassent pas l'objet d'un traitement identique parce qu'elles dépendaient d'une station météorologique différente. Ces circonstances ont alimenté, auprès des sinistrés, une impression générale d'improvisation des pouvoirs publics et d'arbitraire des décisions.

M. Jean-Claude Frécon a rappelé que les communes n'ayant pas bénéficié d'un classement en état de catastrophe naturelle ont fait l'objet d'une procédure exceptionnelle d'indemnisation dotée de 218,5 millions d'euros. 2 370 communes réparties sur 71 départements ont perçu des indemnisations complémentaires au titre de cette procédure, dont la mise en oeuvre a toutefois révélé plusieurs défauts importants. Il semble tout d'abord qu'elle ait obéi à une logique d'enveloppe fermée ; en conséquence, ce sont les fonds disponibles et non les besoins réels qui ont commandé le montant des indemnisations. Par ailleurs, les délais dans lesquels les sinistrés ont dû se manifester auprès des préfectures étaient très courts, alors même qu'il était demandé aux sinistrés de produire deux devis de travaux. D'une manière générale, les victimes ont pu se sentir livrées à elles-mêmes pour l'établissement des dossiers, ne pouvant que rarement compter sur les assureurs et ne disposant pas toujours des moyens et compétences techniques nécessaires pour établir des dossiers convaincants pour les services de l'Etat. Enfin, les préfectures n'ont pu statuer que sur la base de devis, et non d'expertises approfondies incluant des études de sols.

Cette situation conduit le groupe de travail à se demander si une nouvelle vague d'indemnisations doit être lancée, au risque d'encourager une multitude de demandes reconventionnelles potentiellement coûteuses pour les finances publiques et de susciter de nouveaux cas d'insatisfaction pour les dossiers rejetés.

M. Jean-Claude Frécon a regretté que la sécheresse de 2003 n'ait pas incité les pouvoirs publics à prendre des mesures susceptibles de prévenir la survenue de nouveaux sinistres. En effet, le risque de subsidence peut être éliminé, en adaptant les fondations, en respectant quelques règles en matière de plantation aux abords des maisons, ou en évitant la réalisation de certains ouvrages drainants. L'ensemble de ces mesures de précaution peut être favorisé par des campagnes d'information adéquates ou par des aménagements aux règles d'urbanisme et de construction dans les zones où l'aléa argileux est avéré.

Pour autant, le groupe de travail a constaté qu'aucune évolution réglementaire substantielle n'a eu lieu depuis 2003 pour prévenir le risque « sécheresse » et que l'information des particuliers ou des élus locaux demeure insuffisante. Sur l'ensemble de ces points, les échanges fructueux que le groupe de travail a eus avec les professionnels de la construction le conduiront à formuler des recommandations précises pour faire évoluer la réglementation et l'information sur le risque « sécheresse ».

Mme Fabienne Keller, co-rapporteur du groupe de travail, a ensuite présenté le fonctionnement du régime d'assurance permettant l'indemnisation des catastrophes naturelles, avant d'en décrire les limites et d'en envisager les améliorations.

Créé en 1982, ce régime offre une garantie contre les dommages causés aux biens, conditionnée par la prise d'un arrêté interministériel constatant « l'intensité anormale » de la catastrophe naturelle. En outre, un lien de causalité doit être établi par l'assureur entre le phénomène naturel et le dommage subi. Cette garantie, contractée lors de l'extension obligatoire des contrats d'assurance dommages, est soumise à une prime additionnelle de 6 % pour les véhicules terrestres à moteur et de 12 % pour les autres biens.

Mme Fabienne Keller a alors exposé le mécanisme de la réassurance. En effet, les assureurs ont, la possibilité de se réassurer auprès de la caisse centrale de réassurance (CCR) en lui cédant la moitié des primes qu'ils encaissent. Ils peuvent également lui verser une prime spéciale afin de limiter leur perte. Ils ont, dans ce cas, la garantie que leur charge de paiement de sinistres ne dépassera pas le montant des primes conservées.

Afin de faire face à son activité de réassurance, la CCR peut placer jusqu'à 75 % de ses bénéfices annuels dans une provision spéciale dite « provision d'égalisation ».

Mme Fabienne Keller a ensuite insisté sur la qualité de réassureur en dernier ressort de l'Etat. Ce dernier accorde une garantie illimitée à la CCR en contrepartie d'une rémunération de 1,8 % des primes qui sont cédées par les assureurs à la CCR.

Dressant un bilan du régime d'indemnisation des catastrophes naturelles, elle a constaté que celui-ci est perçu positivement par l'ensemble des acteurs. Les assurés disposent d'une large couverture à un prix relativement bas. Quant aux assureurs, ils sont bénéficiaires du régime, depuis l'origine.

Cependant, relayant les propos de M. Jean-Claude Frécon, elle a relevé les différentes lacunes mises en lumière lors du traitement de la sécheresse de 2003. S'agissant tout d'abord de la définition de la catastrophe naturelle, la notion « d'intensité anormale » a été qualifiée par le rapport de l'inspection générale des finances de 2005 « d'exception française qui place les agents économiques dans une situation d'incertitude ». La reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle relève, selon le rapport, « d'une procédure fragile d'un point de vue juridique comme scientifique ».

La solidité financière du régime est également remise en cause par le rapport précité qui souligne la possibilité d'une augmentation de la sinistralité. Or, le fonctionnement du régime actuel est indifférent à la probabilité ainsi qu'à la prévention du risque. En effet, s'agissant des assurés, les primes ne dépendent ni du risque ni de l'effort de prévention consenti. S'agissant des assureurs, la réassurance illimitée (en excédent de perte annuelle) accordée par la CCR ne les incite pas à provisionner davantage.

Puis Mme Fabienne Keller a présenté les pistes de réformes éventuelles, soulignant la nécessité de prendre en compte l'ensemble des intérêts des acteurs du régime, à savoir, d'abord, celui des assurés qui, parce qu'ayant cotisé, doivent être indemnisés, ensuite, celui de l'Etat, garant de l'équilibre financier du régime et, enfin, celui des assureurs.

Elle a fait valoir que, à l'issue du cycle d'auditions, un certain consensus est apparu afin de maintenir un régime obligatoire faisant appel à la solidarité. Elle a précisé que le travail technique accompli par les différents services et entités de l'Etat devrait permettre de résoudre certaines difficultés liées à la procédure de reconnaissance du régime de catastrophes naturelles. A titre d'illustration, il est ainsi possible de rendre objectifs les critères de reconnaissance grâce à une définition plus globale et exhaustive de l'état de sécheresse. Une telle objectivation devrait également conduire à renforcer la transparence de la procédure.

S'agissant du volet de la prévention, les techniques de construction peuvent, de manière significative, réduire l'impact de cet aléa sur l'habitat. Sans préjuger les recommandations finales du groupe de travail, Mme Fabienne Keller a relevé que ces techniques peuvent reposer sur le risque de la sinistralité, tel que cartographié par le Bureau de recherches géologiques et minières, ainsi que sur l'étude des sols.

Puis elle a évoqué la modulation de la prime d'assurance, la qualifiant de piste moins consensuelle. S'interrogeant sur son impact préventif, notamment sur les particuliers, elle a insisté sur la nécessité de conserver, en tout état de cause, le principe de solidarité du régime.

Enfin, elle a souhaité que soient étudiées les conditions de viabilité financière du régime, rappelant que la charge de sinistre progresse approximativement de 5,6 % par an en moyenne alors que le montant des primes augmente de 4,1 %. Constatant que le régime a pu fonctionner grâce à plusieurs années de sinistralité modérée, Mme Fabienne Keller s'est interrogée sur la capacité financière de la CCR à faire face à un sinistre majeur tel que l'occurrence de l'inondation centennale de la Seine dont les dommages probables sont évalués à cinq milliards d'euros ou un état de sécheresse frappant un quart des communes françaises dont le coût est estimé à quatre milliards d'euros.

Puis M. Éric Doligé, président du groupe de travail, a relayé les propos de Mme Fabienne Keller et M. Jean-Claude Frécon en insistant sur la nécessité de préconiser des mesures de prévention.

A l'issue de cette présentation, un large débat s'est engagé, d'une part, sur l'opportunité de revoir la situation des sinistrés de la sécheresse de 2003 ainsi que, d'autre part, sur les préconisations à formuler dans la perspective d'une réforme du régime des catastrophes naturelles.

A titre liminaire, Mmes Nicole Bricq et Marie-France Beaufils, MM.  Jean Arthuis président, Jean-Jacques Jégou et Bernard Vera ont tenu à rappeler la détresse de certains des sinistrés, dont l'habitat a été gravement endommagé par la sécheresse de 2003 alors qu'ils n'ont pas été indemnisés au titre du régime de catastrophes naturelles, ni même dans le cadre de la procédure exceptionnelle.

M. Jean-Jacques Jégou a ajouté que, au-delà de l'amélioration nécessaire des conditions d'indemnisation, il revient aux élus locaux de s'assurer du respect des normes de construction et éventuellement de l'édiction de nouvelles règles, afin de prévenir les risques de sinistralité dans leur circonscription.

En réponse aux souhaits d'une nouvelle procédure d'indemnisation de certains sinistrés résidents d'une commune non reconnue en état de catastrophe naturelle en 2003, M. Jean-Claude Frécon a jugé nécessaire d'en étudier toutes les conséquences financières, en raison des contraintes budgétaires pesant sur l'Etat ainsi que du risque d'effet d'aubaine d'une telle mesure.

S'associant aux propos de M. Jean-Claude Frécon, M.  Éric Doligé a ensuite insisté sur le traitement à venir des catastrophes naturelles afin que ne se reproduise pas le drame qu'ont vécu certains sinistrés auditionnés dans le cadre du groupe de travail.

S'agissant de la réforme du régime des catastrophes naturelles, Mme Nicole Bricq a présenté le choix qui s'ouvre au groupe de travail entre, d'une part, la préservation d'un système original fondé sur la solidarité nationale et, d'autre part, celui d'une prise en charge plus importante du régime par le marché assurantiel. Se déclarant favorable à la première option, elle a fait valoir la réticence des compagnies d'assurance quant à la seconde.

Puis Mme Marie-France Beaufils a insisté sur l'importance des mesures de prévention qui seront préconisées dans le cadre du rapport final. Elle a néanmoins observé la difficulté de formuler de telles préconisations, eu égard à la complexité technique du dossier ainsi qu'aux divergences de vues des experts sur les solutions à proposer.

En réponse aux différents intervenants, Mme Fabienne Keller a convenu qu'une assurance exclusivement fondée sur le risque entrainerait des surprimes contraires à l'esprit de solidarité du régime. Elle a déploré que rien n'ait été proposé depuis 2003, le « perfectionnisme administratif » conduisant à une certaine inertie. Elle en a conclu que, dans l'attente de règles améliorant le régime, il est peut-être souhaitable d'émettre des recommandations, afin de prévenir dès maintenant des risques prévisibles.

M. Jean-Claude Frécon a ajouté que le système de reconnaissance est perfectible en matière de zonage hydrométrique.

S'agissant du passé, Mme Fabienne Keller s'est fait l'écho de la détresse de certains sinistrés ainsi que de l'espoir créé par la mise en place du groupe de travail. Elle a toutefois relevé la complexité d'un « nouveau tour d'indemnisation », eu égard aux enjeux financiers, aux problèmes de causalité ainsi qu'aux ruptures éventuelles de l'égalité entre les sinistrés.