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Sécheresse de 2003 : un passé qui ne passe pas

 

B. QUELLES LEÇONS POUR L'AVENIR ?

Comme le montrera la seconde partie du présent rapport pour l'ensemble des risques naturels, l'amélioration de la politique de prévention et l'ajustement du régime CAT-NAT au risque de sécheresse apparaissent d'autant plus cruciaux que, selon la FFSA, une augmentation de 10 % de la fréquence des épisodes de sécheresse entre 2007 et 2030 n'est pas à exclure31(*).

De même, et selon Météo-France, l'augmentation du risque de canicule en France constitue un phénomène probable, au moins à long terme (cf. encadré).

La probabilité d'une augmentation du risque de canicule en France

Des projections climatiques à long terme ont été réalisées à partir des scénarios de poursuite des émissions de gaz à effet de serre (dont le CO2) à des rythmes variables selon le développement économique et la démographie, mais qui ne tiennent pas compte des décisions de réduction des émissions (protocole de Kyoto et ses suites). Ces projections permettent d'apprécier l'évolution des événements climatiques extrêmes qu'à la fin du siècle prochain, et à l'échelle de grandes régions, et seulement pour des événements pertinents pour le seul risque de « sécheresse météorologique ».

Ainsi, selon ces scénarios, l'augmentation du risque de canicule en France est très probable, les scénarios les plus pessimistes faisant de l'été 2003 un été moyen après 2070. Même pour les scénarios les plus optimistes, le nombre de jours de canicule serait multiplié par un facteur supérieur à 5 à cet horizon, par rapport à ce que nous connaissons aujourd'hui. Le risque de « sécheresse météorologique », c'est-à-dire de précipitations déficitaires, serait aussi très probablement aggravé. Typiquement, la durée moyenne des sécheresses estivales les plus longues, de l'ordre de 20 jours sous les conditions climatiques actuelles, passerait à près de 30 jours pour les scénarios pessimistes et à près de 24 pour les scénarios optimistes. D'autre part, le déplacement du rail des dépressions hivernales vers le nord de l'Europe, pourrait conduire à des déficits de précipitations hivernales dans la partie sud est de la France.

A un horizon temporel plus court, de l'ordre de 20 à 30 ans, les projections climatiques actuelles n'apportent pas d'information pertinente car la variabilité naturelle du climat est du même ordre que les effets anthropiques. C'est à partir de l'analyse des observations dans les dernières 50 années que l'on peut penser que le risque d'augmentation de la fréquence de canicules et de l'allongement des périodes de sécheresse est probable : on a observé une augmentation du nombre de jours de forte chaleur et de la durée des sécheresses estivales en France, de façon plus marquée dans le sud ouest et le sud est du pays.

Cependant, là encore, la variabilité climatique naturelle masque le signal climatique de long terme et il ne faut pas s'étonner du fait qu'on ne puisse pas affirmer par exemple que nous connaîtrons plus de canicules au cours des 10 prochaines années qu'au cours des 10 précédentes. L'évolution climatique se mesure à l'échelle de temps « intergénérationnelle », et c'est à cette échelle que l'on peut espérer progresser dans l'évaluation de l'évolution du risque.

Source : réponses de Météo-France au questionnaire du groupe de travail

1. Les mesures de prévention : un bilan contrasté

D'une manière générale, le groupe de travail a constaté, au cours de ses auditions, que peu de leçons avaient été tirées de la sécheresse de 2003, dans le domaine de la prévention du risque de subsidence. En effet, si le déploiement de plans de prévention des risques naturels (PPRN) « sécheresse » constitue une réponse adaptée, les réflexions en matière d'adaptation des règles d'urbanisme et de construction demeurent, à ce stade, inabouties.

A cet égard, tout porte à croire que le caractère diffus et peu spectaculaire des dégâts liés au retrait-gonflement des argiles n'a pas incité les pouvoirs publics à le traiter avec autant de célérité que les événements tels que les tempêtes ou les inondations, plus concentrés dans l'espace et dans le temps, et susceptibles de porter atteinte, non seulement aux biens, mais également aux personnes.

a) L'information préventive et les plans de prévention des risques naturels
(1) Une information préventive à rapprocher des usagers et à mettre en cohérence

Plusieurs dispositifs existent actuellement, ayant pour objet d'améliorer l'information disponible sur le risque de subsidence.

Outre diverses brochures d'information mises à disposition du public par les services déconcentrés, ou les publications du ministère chargé du développement durable sur la prévention des désordres dans l'habitat individuel, des dossiers départementaux des risques majeurs (DDRM) recensent, à l'échelle de chaque département, l'ensemble des risques par commune, explique les phénomènes susceptibles de se produire et détaille les mesures de sauvegarde. Sur la base de ces dossiers, le préfet porte à la connaissance des maires les risques affectant leur commune et les mesures mises en oeuvre par l'Etat. Les maires élaborent, à leur tout, des documents d'information communaux sur les risques majeurs (DICRIM), qui précisent les dispositions préventives et de protection prises au plan local.

Vos rapporteurs s'interrogent toutefois sur la portée réelle de ce type d'outils et sur les effets concrets que leur diffusion peut avoir sur les comportements des particuliers et sur les actions mises en oeuvre par les élus locaux. Le cas a ainsi été rapporté au groupe de travail d'une commune de l'Essonne particulièrement exposée à l'aléa retrait-gonflement, mais dont le plan local d'urbanisme prescrivait des plantations d'arbres à haute tige à proximité des habitations, alors même que ce type de plantation favorise la survenance du phénomène de subsidence. En dépit des procédures existantes de porter à connaissance des risques majeurs par le préfet, malgré l'articulation prévue par la loi des documents d'urbanisme avec les plans de prévention des risques naturels32(*) et nonobstant les DDRM et DICRIM précités, il apparaît donc que de larges progrès restent à accomplir dans la diffusion de l'information sur le risque sécheresse. A cet égard, le problème n'est pas tant l'absence de procédures que l'acclimatation insuffisante des services déconcentrés de l'Etat, et par conséquent des élus locaux et des populations, à un phénomène dont les implications commencent à peine à être appréhendées dans toute leur ampleur.

Dans ces conditions, les maires des communes situées en zone d'aléa argileux fort doivent être rapidement et systématiquement alertés des enjeux liés au phénomène de subsidence. Le groupe de travail préconise donc la mise en oeuvre, avant la fin de l'année 2010, d'une procédure d'alerte spécifique de ces élus, assortie de recommandations leur permettant de mieux prendre en compte ce risque dans l'exercice de leurs compétences d'urbanisme et d'instruction et de délivrance des permis de construire.

Il est également douteux que les citoyens, si soucieux soient-ils de s'informer des risques naturels auxquels ils s'exposent, aient systématiquement le réflexe de consulter les documents publics mis à leur disposition. Selon le groupe de travail, et s'agissant spécifiquement du risque de subsidence, le message préventif ne sera jamais mieux reçu qu'au moment où les usagers choisissent leur logement. Il convient de saluer, à cet égard, la création du dispositif d'information acquéreur-locataire (IAL) qui permet, depuis le 1er juin 2006, d'informer les acquéreurs et les locataires de biens immobiliers sur les risques naturels et technologiques majeurs, dès lors qu'un plan de prévention des risques a été prescrit ou approuvé dans leur commune de résidence. Une réforme opportune pourrait consister à élargir l'application de ce dispositif au-delà du seul périmètre des communes dotées d'un plan de prévention des risques prescrit ou approuvé.

Le groupe de travail souhaite enfin qu'une attention particulière soit portée à la cohérence de l'information délivrée aux particuliers. Il lui a en effet été fourni des exemples de brochures publiées par l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME), recommandant la plantation d'écrans végétaux à proximité des façades à des fins d'économies d'énergie, et ce sans avertissement spécifique à destination des foyers exposés à l'aléa argileux. Pour anecdotique qu'il puisse paraître, ce cas démontre qu'un opérateur du ministère en charge du développement durable peut diffuser une information environnementale de portée générale, mais contradictoire avec celle que les services du même ministère font circuler sur le risque de subsidence.

(2) Les PPRN « sécheresse »

Aux termes de l'article L. 562-1 du code de l'environnement, « l'Etat élabore et met en application des plans de prévention des risques naturels prévisibles tels que les inondations, les mouvements de terrain, les avalanches, les incendies de forêt, les séismes, les éruptions volcaniques, les tempêtes ou les cyclones ». Ces plans ont notamment pour objet de délimiter des zonages de danger ou de précaution, et d'y réglementer, de façon plus ou moins prescriptive, les constructions ou activités.

En application de cet article, l'administration a conçu un outil spécifique de prévention du risque de subsidence que sont les « PPRN retrait-gonflement des argiles ». Selon les réponses fournies au groupe de travail par la direction générale de la prévention des risques du MEEDM, ces plans ne rendent pas inconstructibles les zones argileuses. Pour les projets de construction dans des zones à risque, le choix est laissé au maître d'ouvrage entre la réalisation d'une étude géotechnique permettant un dimensionnement adapté des fondations ou la mise en oeuvre d'un ensemble de mesures forfaitaires défini dans le règlement du PPRN. Ces mesures s'appliquent aux fondations et à la structure du bâtiment, ainsi qu'à son environnement proche33(*). S'agissant du bâti existant, le PPRN peut imposer des travaux, dans la limite de 10 % de la valeur vénale du bien concerné34(*). Le PPRN peut enfin rendre obligatoires des mesures de prévention, de protection et de sauvegarde de portée générale, telles que l'élagage des arbres proches des habitations. L'ensemble de ces mesures sont regroupées dans un modèle de règlement à la disposition des services déconcentrés de l'Etat, et ont vocation à être adaptées en fonction du contexte local et des résultats de la concertation présidant à la mise en application des PPRN.

Le groupe de travail prend acte du fait que, depuis la sécheresse de 2003, les services de l'Etat se sont attachés à renforcer la politique de prévention du risque associé au retrait-gonflement des argiles. L'Etat a ainsi relancé le programme en cours de cartographie de l'aléa argileux par le Bureau de recherche géologiques et minières (BRGM), avec pour objectif de couvrir la totalité du territoire métropolitain d'ici à 201035(*). De même, après 2003, le nombre de PPRN retrait-gonflement a fortement augmenté et un effort significatif a été réalisé par les services déconcentrés des zones les plus sinistrées pour accélérer leur approbation. Ainsi, selon M. Laurent Michel, directeur général de la prévention des risques au ministère chargé du développement durable, 996 communes disposaient d'un plan approuvé et 1.217 d'un plan prescrit au 19 juin 2009.

b) Les règles de construction

Si les pouvoirs publics ont mis en place une large gamme d'outils à même de favoriser la diffusion de l'information préventive, l'adaptation des règles de construction au phénomène de subsidence reste largement à opérer.

Ainsi que l'a indiqué au groupe de travail Mme Anne Voeltzel, chef du bureau des partenariats et des actions territoriales au ministère chargé du développement durable, seul le risque sismique est actuellement pris en compte par la réglementation en matière de construction. Il n'existe donc pas de réglementation spécifique au risque sécheresse, l'article R. 111-11 du code de la construction et de l'habitation se bornant à préciser que « La construction doit être telle qu'elle résiste dans son ensemble et dans chacun de ses éléments à l'effet combiné de son propre poids, des charges climatiques extrêmes et des surcharges correspondant à son usage normal »36(*).

Depuis 2008, des travaux visent à identifier les éventuelles modifications de la réglementation rendues nécessaires par la prise en compte du risque de subsidence. Selon les représentants du ministère chargé du développement durable, cinq groupes de travail à la direction de l'habitat, de l'urbanisme et des paysages étudient actuellement cette question, avec pour objectif de définir un nouveau corpus réglementaire. Vos rapporteurs regrettent qu'il fait fallu attendre l'année 2008 pour amorcer ces réflexions, dont l'aboutissement n'est attendu qu'à la fin de 2010 ou au début de 2011. Ce délai s'explique, selon les représentants du ministère, par le fait que des études techniques approfondies sont nécessaires, par exemple pour définir les prescriptions entourant les études de sol (contenu, qualifications des professionnels habilités à la réaliser...).

Un obstacle majeur réside dans les dispositions applicables au montage des contrats de construction de maisons individuelles qui, en leur état actuel, ne favorisent pas la réalisation d'une étude de sol. En effet, au moment de la signature du contrat, le propriétaire de la maison n'est pas toujours propriétaire du terrain et ne peut donc faire procéder à une telle étude. Une fois le contrat de construction signé, il comporte un engagement sur le coût global de l'opération, et toute étude de sol impliquant un redimensionnement des fondations serait à la charge du constructeur. De fait, ce dernier n'est pas incité à exiger du propriétaire ce type d'étude, car une telle contrainte le désavantagerait à l'égard de ses concurrents.

Plusieurs solutions pourraient être mises en oeuvre :

1) la première consisterait à imposer une première évaluation des risques de présence d'argile dans le sol lors de la vente d'un terrain, à la charge du vendeur. Une telle obligation offre l'avantage d'une adaptation du prix du terrain au risque. Elle permettrait également au constructeur, dans le cadre d'un contrat de construction de maison individuelle, de dimensionner son offre en connaissance de cause37(*) ;

2) la deuxième consisterait à rendre obligatoire une étude de sol plus complète, attachée au projet définitif de construction, dans les zones à risque ;

3) il pourrait enfin être institué une obligation réglementaire de respecter, pour les constructions neuves, une profondeur minimale de fondation dans les zones ainsi à risque, sauf à démontrer, par une étude géotechnique, qu'une telle mesure n'est pas nécessaire. Cette préconisation a toutefois suscité les réserves de certains professionnels du bâtiment, qui l'ont jugée de portée trop générale.

Dans la mesure où il serait opportun de limiter l'application de ces contraintes supplémentaires aux seules zones où l'aléa argileux est avéré, l'achèvement de la cartographie de l'aléa argileux doit constituer une mission prioritaire du BRGM (cf. encadré). L'affinement de cette cartographie est parfois réalisé par des bureaux d'études mandatés par certaines collectivités territoriales, mais aucune politique nationale et systématisée n'est aujourd'hui mise en oeuvre pour améliorer le degré de connaissance des sols où l'aléa est jugé fort ou moyen.

Afin de disposer d'une information pertinente à l'échelle de la parcelle, il conviendrait donc d'aider les collectivités territoriales particulièrement exposées à se doter de cartographies complémentaires à celle du BRGM, opérations potentiellement éligibles au Fonds de prévention des risques naturels majeurs38(*).

La cartographie des formations argileuses réalisée
par le Bureau de recherches géologiques et minières

La cartographie de l'aléa argileux a été initiée par le BRGM au début des années 2000, en lien avec la numérisation de la carte géologique française. Cette cartographie est réalisée au niveau départemental. Le rythme de réalisation a été de 3 à 5 départements par an de 2000 à 2004, soit une progression relativement lente. A la suite de la sécheresse de 2003, les moyens ont été accrus par la mobilisation des crédits du Fonds Barnier et, à partir de 2005, 20 nouveaux départements ont été couverts chaque année, avec pour objectif une couverture intégrale du territoire à fin 2010. La carte est mise à disposition du public sur internet et, à ce jour, 57 départements sont couverts et publiés, et 4 départements sont terminés en cours de validation. L'échéance de fin 2010 sera donc respectée. Le BRGM a d'abord travaillé au niveau communal, à une échelle de l'ordre du 5/1.000ème, soit une précision proche de celle du cadastre. Toutefois, réaliser ce type de cartes nécessite un grand nombre de sondages et d'études géotechniques, longs et coûteux. En revanche, le fait de travailler au niveau départemental permet de s'appuyer sur les données de la carte géologique existante. Ces données de base, complétées par des données nouvelles, permettent de réaliser des cartes d'aléas suffisamment précises pour servir de fondement à une politique de prévention.

Superposer la carte de la sinistralité à la carte géologique traduit une forte corrélation entre les sinistres et les zones argileuses. Les cartes géologiques sont levées au 1/25.000ème, éditées au 1/50.000ème, harmonisées et numérisées. Puis toutes les formations argileuses sont caractérisées selon la nature des minéraux, la proportion d'argile présente, les données d'essais géotechniques disponibles et les données de sinistres constatés dans chaque département. A l'échelle de la parcelle, il peut exister un décalage entre l'information issue de la carte et les caractéristiques réelles du terrain. Chaque parcelle peut en effet présenter des caractéristiques propres impossibles à répertorier, telles que la présence d'arbres à proximité d'un bâtiment, ou certains aménagements drainants... La carte ne peut donc fournir d'information sur l'aléa argileux à l'échelle de la parcelle.

Trois niveaux d'aléa sont aujourd'hui distingués : faible, moyen et fort. Une zone d'aléa faible peut, par exemple, correspondre à une région alluvionnaire où a été détectée la présence ponctuelle de lentilles d'argile. 40 % du territoire est considéré comme étant en zone d'aléa faible. L'aléa moyen, soit 17 % à 18 % du territoire, correspond à des zones hétérogènes mais à forte dominante argileuse. L'aléa fort, qui couvre 2 % à 3 % du territoire, concerne des zones essentiellement argileuses et aux argiles très réactives. Il serait possible d'affiner la cartographie sur les zones d'aléa fort, mais cela présenterait un intérêt limité, car ces zones sont presque intégralement argileuses. L'affinement de la démarche serait plus utile sur les zones hétérogènes. Cela a été réalisé sur des zones très urbanisées, par exemple à la demande de la ville de Toulouse. 3.600 sondages ont été interprétés et extrapolés, le résultat obtenu étant très proche de la cartographie opérée au niveau départemental. En tout état de cause, le BRGM peut et souhaite affiner sa cartographie pour les zones très denses.

L'affinement de la cartographie requiert la collecte de beaucoup de données complémentaires. Il est donc plus aisé d'y procéder dans les zones urbanisées, où sont traditionnellement opérés plus de sondages et d'études géotechniques. Deux ans sont en général nécessaires pour cartographier la totalité d'un département, car un important travail de numérisation et d'harmonisation est nécessaire et parce que le BRGM est tributaire de partenaires extérieurs, tels que les bureaux d'études, les assureurs ou les communes.

Source : audition des représentants du BRGM

Enfin, une évaluation, indisponible à ce stade, des nouvelles règles sur le coût de la construction devrait être conduite. A cet égard, le groupe de travail observe que le renchérissement du coût de la construction initiale sera toujours inférieur au prix d'une reprise en sous-oeuvre une fois les dégâts survenus39(*). En outre, ce renchérissement pourrait être partiellement compensé par une diminution des tarifs des assurances pour dommages-ouvrages.

2. Quelle prise en compte pour le risque de subsidence dans le régime CAT-NAT ?

Le groupe de travail s'est enfin interrogé sur les améliorations à apporter à la prise en compte du risque de subsidence au sein du régime CAT-NAT. Une analyse globale des évolutions souhaitables de ce régime étant développée en seconde partie du présent rapport, ne seront ici abordées que les modalités de prise en charge des dommages liés au retrait-gonflement des argiles et la question de l'adaptation des critères de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle liée à la sécheresse.

a) Faut-il restreindre le périmètre de couverture ?

Dans son rapport particulier précité sur les risques de subsidence liés à la sécheresse, la mission d'enquête sur le régime d'indemnisation des victimes de catastrophes naturelles avait relevé que le phénomène de retrait-gonflement des argiles était, dans ne nombreux pays, exclu de ce régime et renvoyé au marché assuranciel40(*). Telle n'était cependant pas la préconisation de la mission, qui recommandait de maintenir la subsidence au sein du régime, tout en lui réservant un « traitement spécifique » de nature à endiguer le coût et les effets d'aubaine. Ce traitement spécifique se justifiait :

1) par le fait que le risque associé à la subsidence « ne résulte pas nécessairement du caractère anormal d'un aléa (certaines communes sont de façon très fréquente, voire quasi permanente, en situation de catastrophe naturelle au titre de la sécheresse depuis le début des années 1990) » ;

2) que la subsidence « est un risque qui peut être presque supprimé par le recours à des techniques de construction adaptées ».

Au cours de ses auditions, le groupe de travail a observé qu'aucune des parties prenantes au régime CAT-NAT ne sollicitait l'exclusion totale du risque de subsidence. Ainsi, le Groupement des entreprises mutuelles d'assurances considère que « si le risque de subsidence était sorti du régime, les assureurs ne pourraient proposer de garanties contractuelles faute de réassurance. Si certains réassureurs se déclarent prêts à se substituer à la Caisse centrale de réassurance pour les inondations, aucun ne se déclare prêt à réassurer en illimité la sécheresse ». De son côté, la caisse Centrale de réassurance observe que « le risque de subsidence ne pourrait être exclu du champ d'application du régime que dans la mesure où il serait couvert contractuellement par les assureurs. Or, force est de constater que ceux-ci n'y sont pas prêts. En outre, les rares couvertures contractuelles existant dans d'autres pays (Grande Bretagne, par exemple) comportent des prix élevés et des franchises hautes ». De surcroît, une exclusion totale du risque de subsidence pénaliserait gravement l'ensemble des assurés occupant des bâtiments existants.

Pour autant, certaines exclusions partielles sont aujourd'hui évoquées, dont le groupe de travail estime qu'elles doivent être examinées avec soin, et « calibrées » de manière à ne pas remettre en cause le caractère protecteur et fondé sur la solidarité du régime actuellement applicable.

La première hypothèse d'exclusion partielle concerne les bâtiments couverts par la garantie décennale, particulièrement promue par le secteur assuranciel. Ainsi, l'Association des professionnels de la réassurance en France (APREF) propose-t-elle d'exclure « clairement de la couverture CAT-NAT les dommages dus à la subsidence affectant les ouvrages de moins de 10 ans et soumis à l'obligation d'assurance décennale, et de les faire prendre en charge par l'assurance construction ». L'APREF motive cette position en soulignant :

1) que le risque de subsidence « ne comporte pas un aléa similaire aux autres catastrophes naturelles car des techniques de construction appropriées permettent de l'éviter » ;

2) que les « dommages de subsidence proviennent majoritairement des erreurs de conception des fondations et relèvent donc bien de l'assurance construction ». Il resterait toutefois possible pour les assureurs construction de s'exonérer de l'indemnisation d'un sinistre en cas de force majeure.

Il convient de préciser que les assureurs ont d'ores et déjà la possibilité, lorsqu'une indemnisation a été servie en application du régime CAT-NAT, d'exercer une action récursoire visant à mettre en jeu la responsabilité décennale du constructeur. Exclure du régime CAT-NAT les constructions couvertes par la garantie décennale reviendrait donc à confier à l'assuré le soin de mettre lui-même en jeu la responsabilité du constructeur, et par conséquent à fragiliser la situation de l'assuré.

Une autre option consisterait à exclure de la couverture CAT-NAT les constructions neuves, au motif qu'elles doivent être couvertes par une garantie dommages-ouvrage. Bien qu'elle soit obligatoire, le défaut de souscription d'une telle garantie n'est toutefois pas sanctionné pénalement. Or, compte tenu du coût de la garantie, qui peut avoisiner les 5.000 euros, ce défaut de sanction effective conduit 40 % des maîtres d'ouvrage à s'en dispenser. Ainsi que l'a fait valoir Mme Catherine Emon, chef du service des assurances à la Fédération française du bâtiment, lors de son audition devant le groupe de travail, « une exclusion systématique du régime CAT-NAT pourrait donc priver totalement certains particuliers d'indemnisation en cas de dégâts ». Exclure du régime CAT-NAT les bâtiments de moins de dix ans ne serait donc envisageable qu'à condition de généraliser la souscription effective de la garantie dommages-ouvrage, en y conditionnant par exemple l'octroi du permis de construire ou du prêt immobilier.

Une troisième hypothèse d'exclusion partielle du régime CAT-NAT concerne les dégâts superficiels occasionnés par la subsidence, le régime ne couvrant désormais que les dommages mettant en cause la solidité de la structure. Cette modification impliquerait toutefois :

1) de pouvoir différencier avec fiabilité, au plan technique, les dégâts superficiels des dégâts majeurs. Sur ce point, la plupart des interlocuteurs du groupe de travail considère que l'état des connaissances et des techniques permet d'opérer aisément ce distinguo. Selon la Caisse centrale de réassurance, « les experts d'assurance ont beaucoup travaillé sur la question de l'identification et de la réparation des dommages causés par la sécheresse. Des organismes comme la Compagnie des experts agréés ont acquis une grande expérience dans ce domaine. Les experts sont donc en mesure de discriminer les dommages superficiels et les atteintes à la structure » ;

2) de s'assurer que les experts mandatés par les compagnies d'assurance ne considèrent pas la prise d'un arrêté de catastrophe naturelle comme valant présomption de droit à indemnisation, et procèdent à une discrimination fine des dommages superficiels ou de structure.

Se pose enfin la question d'une exclusion pure et simple de la garantie CAT-NAT pour les ouvrages construits en violation des règles de prévention ou de construction. Le groupe de travail observe que des sanctions assurancielles de ce type sont déjà prévues par la législation. D'une part, l'article L.125-6 du code des assurances dispose qu'un assureur n'est pas tenu de garantir son assuré contre les effets des catastrophes naturelles s'agissant des biens et activités situés sur des terrains classés inconstructibles par un PPRN. Cette disposition n'est toutefois pas applicable aux PPRN sécheresse, puisque ceux-ci ne prévoient jamais l'inconstructibilité des terrains. Une exclusion est également prévue pour les biens construits et les activités exercées en violation des règles administratives en vigueur lors de leur implantation et tendant à prévenir les dommages causés par une catastrophe naturelle.

D'autre part, la garantie obligatoire due par l'assureur peut, de façon exceptionnelle, et sur décision du bureau central de tarification, excepter certains biens mentionnés au contrat d'assurance ou opérer des abattements différents de ceux fixés dans les clauses types lorsque deux conditions sont réunies : 1) les biens et activités doivent être situés sur des terrains couverts par un PPRN et 2) le propriétaire ou l'exploitant ne se conforme pas, dans un délai de cinq ans, aux mesures de prévention, de précaution et de sauvegarde prescrites par un PPRN pour les biens et activités existants à la date d'approbation du plan.

A ce stade, il semble prématuré de prévoir de nouveaux cas d'exclusion du régime CAT-NAT résultant d'une violation des règles de prévention ou de construction. En revanche, si les réflexions en cours sur l'adaptation des règles de construction aboutissaient à de nouvelles prescriptions en matière d'études de sol ou de profondeur minimale de fondations, vos rapporteurs ne jugeraient pas anormal de sanctionner le non-respect de ces prescriptions par une exclusion de la couverture CAT-NAT. Il conviendrait, dans ce cas, d'informer en amont et de façon très circonstanciée les maîtres d'ouvrage de la sanction encourue.

b) L'adaptation des critères de reconnaissance et la question du zonage

Le présent rapport a été l'occasion de démontrer que les adaptations successives des critères de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle liées à la sécheresse n'avaient pas permis d'aboutir à un dispositif stabilisé et présentant un haut degré de fiabilité.

Dans son rapport précité de septembre 2005 sur les risques de subsidence liés à la sécheresse, la mission d'enquête préconisait un travail d'objectivation du risque de subsidence, « c'est-à-dire sa définition et sa mesure par un organe collégial incontestable et sur la base de critères aussi scientifiques et stables que possible (...) et la publication de ces critères ».

Cette préconisation semble être restée lettre morte, puisque les critères pour les sécheresses hivernales et estivales restent en vigueur, sous réserve de précisions apportées par deux circulaires du ministère chargé de l'intérieur, en date du 23 janvier et du 21 avril 200841(*).

De fait, l'adaptation des critères de reconnaissance de l'état de sécheresse est tributaire de l'avancée de travaux scientifiques complexes, ayant pour objet de modéliser de manière plus pertinente les interactions entre le sol et l'atmosphère. Un projet de recherche interdisciplinaire dit « AGIRC »42(*) a donc été lancé, sous l'égide de l'Agence nationale de la recherche et associant notamment le Bureau de recherches géologiques et minières, l'Institut national de recherche agronomique, Météo-France, le Laboratoire central des ponts et chaussées et l'Ecole nationale des ponts et chaussées43(*).

Le rapport de synthèse final du projet, que le groupe de travail s'est procuré, précise que, « concernant l'objectivation des critères de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle sécheresse, des éléments très concrets ont été produits dans le cadre du projet ARGIC (...). Il reste à poursuivre l'acquisition (des) données expérimentales in situ sur de multiples sites et à développer une base de données nationale sur les sinistres déclarés, afin de caler les modélisations ainsi élaborées et déterminer des critères de reconnaissance plus adaptés que ceux actuellement utilisés ».

Plus précisément, et selon Météo-France, les premières conclusions tirées de ces travaux confirment ou établissent :

1) que la démarche actuelle, fondée sur la vérification de la présence de sols argileux et sur l'identification d'un état hydrique anormalement sec du sol, en fonction des conditions météorologiques, reste la seule possible à court terme au plan opérationnel ;

2) que la méthode utilisée d'estimation du bilan hydrique des sols44(*) intègre une profondeur de sol probablement trop superficielle et n'exploite que les données météorologiques d'une centaine de stations de référence dispersées, ce qui pose le problème du rattachement des communes ;

3) qu'en l'état actuel des connaissances sur le déclenchement du phénomène, les critères en vigueur souffraient de deux défauts principaux, compte tenu des exigences imposées aux demandes de reconnaissance par la circulaire du 23 janvier 2008. Les périodes déterminées par les critères en vigueur (janvier à mars ou juillet à septembre) sont, en premier lieu, trop courtes et ne correspondent pas à la réalité du phénomène de subsidence, qui fait souvent apparaître les dommages avec un décalage significatif par rapport aux conditions météorologiques défavorables, ce qui ne permet donc pas toujours d'associer un sinistre à une des deux périodes. En second lieu, le critère de sécheresse hivernale apparaît peu pertinent car il semble que, même lorsque l'hiver est anormalement sec, la plupart des sinistres sont constatés beaucoup plus tard, dans la période la plus sèche de l'année.

Les représentants de Météo-France ont indiqué au groupe de travail que des discussions étaient actuellement en cours avec la commission interministérielle pour une exploitation opérationnelle, dès 2010, d'un nouvel outil de calcul du réservoir hydrique, spécifiquement adapté à la problématique du retrait-gonflement45(*). Selon Météo-France, ce modèle « exploite au mieux toutes les observations climatologiques disponibles sur le territoire », en ce qu'il repose sur un maillage beaucoup plus resserré que le zonage Aurore (soit 8 kilomètres, cf. figure ci-après), le sol de chaque maille étant constitué exclusivement d'argile et de sable et uniformément couvert de gazon afin de le rendre « représentatif du cas d'une parcelle argileuse ». Par ailleurs, l'établissement prévoit de perfectionner cet outil dans le cadre d'un projet communautaire INTERREG46(*), s'appuyant sur les conclusions du projet AGIRC. Ce projet pourrait, en fonction des résultats obtenus, permettre l'élaboration d'outils opérationnels à partir de 2012.

Conscients des contraintes propres à la recherche scientifique, vos rapporteurs forment le voeu que les travaux en cours pour objectiver les critères de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle due à la sécheresse trouvent une traduction opérationnelle rapide et fassent ensuite l'objet d'une présentation accessible pour les citoyens.

Superposition des limites départementales (en rouge) du zonage Aurore (en vert) avec pointage des stations de référence (en bleu) et des points de la grille SIM à mailles de 8×8 km (en gris)

Source : Météo-France

* 31 Par rapport à une période de référence 2002-2006 et s'agissant des départements identifiés comme étant en zone argileuse. Données issues de la synthèse de l'étude relative à l'impact du changement climatique et de l'aménagement du territoire sur la survenance d'événements naturels en France.

* 32 L'article L.121-1 du code de l'urbanisme lui impose de prendre en compte les risques naturels majeurs. L'article R. 123-11 (b) précise que, quel que soit le zonage, si des risques naturels existent, l'autorité compétente doit en tenir compte et prendre des prescriptions particulières pour prémunir les usagers contre ces risques. Enfin, les servitudes d'utilité publique, telles que les plans de prévention des risques naturels (PPRN), sont annexés aux PLU. Lorsqu'un PPR et un PLU coexistent, c'est la réglementation la plus contraignante qui s'applique. Lors de la l'élaboration ou de la révision des documents d'urbanisme, le préfet doit porter à connaissance toute information relative aux risques, et doit veiller, dans le cadre du contrôle de légalité, à ce que ces informations soient prises en compte (article L.121-2 du code de l'urbanisme).

* 33 Ces mesures concernent l'approfondissement des fondations, la mise en place de chaînages, l'interdiction de sous-sols partiels, ou encore l'éloignement des plantations, la maîtrise des rejets d'eau, ou la création de dispositifs s'opposant à l'évaporation autour du bâti.

* 34 En zone d'aléa argileux fort, le plan impose, par exemple, la collecte et l'évacuation des eaux pluviales des abords du bâtiment.

* 35 Cette cartographie est accessible sur le site argiles.fr.

* 36 L'article ne comporte toutefois aucune prescription constructive permettant de garantir cette résistance.

* 37 En revanche, les grandes parcelles posent un problème spécifique, dans la mesure où l'emplacement exact de la construction n'est pas toujours connu au moment de l'acquisition du terrain. Sur des terrains hétérogènes, l'information devrait donc être très complète.

* 38 L'article 128 de la loi de finances pour 2004 (n° 2003-1311 du 30 décembre 2003) dispose en effet que « dans la limite de 125 millions d'euros par an, et jusqu'au 31 décembre 2013, le fonds de prévention des risques naturels majeurs mentionné à l'article L. 561-3 du code de l'environnement peut contribuer au financement d'études et travaux de prévention ou de protection contre les risques naturels dont les collectivités territoriales ou leurs groupements assurent la maîtrise d'ouvrage, dans les communes couvertes par un plan de prévention des risques prescrit ou approuvé ».

* 39 Selon la Fédération française du bâtiment, le coût d'une mission géotechnique pour un projet de pavillon s'étale entre 1.500 et 4.500 euros, principalement lié au nombre et niveau d'approfondissement des sondages. Le surcoût d'un approfondissement des fondations superficielles et réalisation du plancher bas sur vide sanitaire peut être estimé entre 3.000 et 5.000 euros, le surcoût de réalisation des fondations par puits-longrines et plancher bas sur vide sanitaire peut être estimé entre 10.000 à 15.000 euros et le surcoût de réalisation des fondations par micropieux peut être estimé entre 30.000 à 50.000 euros (conditionné par la profondeur d'ancrage des micropieux).

* 40 Selon le rapport, « les principales raisons alléguées pour cette exclusion ont été les suivantes : 1° il n'y aurait aucune demande du marché en ce sens, 2° il s'agit d'un risque connu d'avance et sur lequel on peut agir, 3° dans certains des pays en cause, il y aurait moins de nappes argileuses qu'ailleurs, 4° autre argument évoqué dans le cas de l'Espagne, la sécheresse est une situation permanente et traditionnelle à laquelle les techniques et normes de construction se sont adaptées, 5° en tout état de cause ce serait au secteur privé à couvrir ce risque s'il y avait une demande. Or les assureurs et encore plus les réassureurs ne couvrent que des risques clairement identifiés et définis, ce qui n'est pas le cas de la subsidence, 6° le risque est trop localisé et on ne sait pas bien imputer le sinistre à la nature ou à un défaut de construction. »

* 41 Ces circulaires ont notamment tiré les conséquences de l'article 95 de la loi de finances rectificative pour 2007 (n° 2007-1824), qui précise qu'une demande de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle ne peut être recevable que si elle intervient dans un délai de 18 mois après le début de l'événement naturel qui y donne naissance.

* 42 Analyse du retrait-gonflement et de ses incidences sur la construction.

* 43 Selon les informations dont dispose le groupe de travail, le séminaire de restitution des conclusions issues du projet AGIRC devrait se tenir le 9 décembre 2009.

* 44 Dite « du double réservoir ».

* 45 Il s'agit du modèle Safran Isba Modcou (SIM) à trois réservoirs, qui produit une estimation spatialisée d'un indice d'humidité du sol (SWI) représentatif d'une profondeur totale de 2,35 mètres, sur une grille de maille de 8 kilomètres.

* 46 Il s'agit du programme « Développement d'outils pour le suivi des mouvements de sol pour la gestion durable dans le sud-ouest européen », associant Météo-France, le CNRS, le LCPC et le BRGM.