N° 49
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2009-2010
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Enregistré à la Présidence du Sénat le 20 octobre 2009 |
RAPPORT D'INFORMATION
FAIT
au nom de la commission des finances (1) sur l' enquête de la Cour des comptes relative aux crédits de la présidence française de l' Union européenne ,
Par M. Yves KRATTINGER,
Sénateur.
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(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis , président ; M. Yann Gaillard, Mme Nicole Bricq, MM. Jean-Jacques Jégou, Thierry Foucaud, Aymeri de Montesquiou, Joël Bourdin, François Marc, Alain Lambert , vice-présidents ; MM. Philippe Adnot, Jean-Claude Frécon, Mme Fabienne Keller, MM. Michel Sergent, François Trucy , secrétaires ; M. Philippe Marini, rapporteur général ; M. Jean-Paul Alduy, Mme Michèle André, MM. Bernard Angels, Bertrand Auban, Denis Badré, Mme Marie-France Beaufils, MM. Claude Belot, Pierre Bernard-Reymond, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Yvon Collin, Philippe Dallier, Serge Dassault, Jean-Pierre Demerliat, Éric Doligé, André Ferrand, Jean-Pierre Fourcade, Christian Gaudin, Adrien Gouteyron, Charles Guené, Claude Haut, Edmond Hervé, Pierre Jarlier, Yves Krattinger, Gérard Longuet, Roland du Luart, Jean-Pierre Masseret, Marc Massion, Gérard Miquel, Albéric de Montgolfier, François Rebsamen, Jean-Marc Todeschini, Bernard Vera. |
AVANT-PROPOS
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En application de l'article 58, paragraphe 2°, de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), la Cour des comptes a réalisé, à la demande de la commission des finances, une enquête sur « les crédits de la présidence française de l'Union européenne » qui s'est exercée au second semestre de l'année 2008. Le rapport d'enquête a été reçu le 9 octobre 2009. Son objectif est d'apprécier les modalités de pilotage, de gestion et d'évaluation de l'utilisation des crédits inscrits, en 2008 et 2009, au programme 306 du budget de l'Etat intitulé « Présidence française de l'Union européenne » (PFUE) pour l'exercice de cette présidence. Le Programme 306 rassemble les crédits affectés à l'exercice de la présidence, à l'exception des dépenses de sécurité et de celles consécutives au renforcement en personnels des administrations concernées. Il est rattaché à la mission « Direction de l'action du Gouvernement ». Le projet annuel de performances (PAP) prévoit une ventilation des crédits du programme entre trois actions : - action 1 « Activités obligatoires et traditionnelles de la Présidence »; - action 2 « Manifestations correspondant à l'initiative propre de la Présidence française » ; - action 3 « Activités interministérielles/Biens collectifs ». |
Mesdames, Messieurs,
A titre liminaire, votre rapporteur spécial souhaite rappeler les raisons qui ont conduit ses prédécesseurs, rapporteurs spéciaux de la mission « Direction de l'action du Gouvernement », Messieurs François Marc et Michel Moreigne, à demander une enquête à la Cour des comptes sur les crédits de la présidence française de l'Union européenne.
Votre commission des finances a jugé nécessaire d'examiner la nature des dépenses engendrées par cette présidence, compte tenu des montants élevés des crédits demandés en loi de finances pour 2008 et 2009 par rapport aux deux précédentes présidences françaises.
Elle a estimé indispensable de disposer de précisions, non seulement sur les coûts, mais également sur les modalités de mise en oeuvre de la programmation, des dépenses de communication et de sécurité, ainsi que des méthodes de labellisation des manifestations des ministères.
Indépendamment de ces aspects purement budgétaires, la commission des finances a souhaité mesurer la performance des dépenses ainsi engagées. Elle a relevé que les documents budgétaires qui fixent un objectif unique « Réussir l'organisation de la présidence française de l'Union européenne » mesuré par un indicateur unique, « perception de l'organisation de la présidence par les autres Etats membres de l'Union européenne », ne permettaient pas une telle évaluation.
C'est pourquoi votre commission des finances a tenu à approfondir l'examen des crédits de la présidence française de l'Union européenne en recourant à l'expertise de la Cour des comptes.
I. UNE ORGANISATION GLOBALE MIEUX COORDONNÉE QU'EN 2000
La Cour relève que l'Etat a tiré les leçons des critiques qu'elle avait formulées en 2004 sur la présidence française du second semestre 2000 1 ( * ) , en mettant en oeuvre une organisation administrative, une architecture budgétaire et des procédures de gestion mieux coordonnées, du moins à certains égards.
A. UNE ARCHITECTURE BUDGÉTAIRE QUI RÉPOND EN PARTIE AUX LEÇONS TIRÉES DE LA PFUE DE 2000
La rationalisation de la procédure repose, d'une part, sur la création d'un secrétariat général de la PFUE et, d'autre part, sur le choix d'une gestion déconcentrée.
1. Une meilleure coordination : Création d'un secrétariat général de la PFUE
La coordination, l'animation et le contrôle du programme ont été améliorés grâce à la création 2 ( * ) du secrétariat général de la présidence française du Conseil de l'Union européenne (SGPFUE), sous l'autorité directe du Premier ministre.
Le SGPFUE a eu notamment pour mission de coordonner, en liaison avec le secrétariat général des affaires européennes (SGAE) et les ministères concernés, la définition de la liste des événements, l'évaluation de leur coût, la coordination de leur mise en oeuvre, ainsi que la programmation des crédits correspondants.
Le choix d'un organe à vocation interministérielle, plutôt que celui d'un secrétariat général de la présidence française rattaché au service du protocole du ministère des affaires étrangères comme en 2000, a permis, selon la Cour, d'asseoir son autorité afin d'exercer avec succès son rôle de « tour de contrôle ».
De surcroît, la Cour souligne le coût de fonctionnement réduit du SGPFUE qu'elle estime à moins d'un million et demi d'euros. Ce coût se décompose, d'une part, en un million d'euros pour les dépenses de personnel mis à disposition par les différents ministères 3 ( * ) et, d'autre part, à moins de 500.000 euros pour les dépenses de fonctionnement hors personnel pour l'ensemble des vingt mois de son exercice 4 ( * ) contre une évaluation initiale de 990.000 euros.
2. Une plus grande responsabilisation : une gestion déconcentrée
Les tâches de gestion de ce programme à vocation interministérielle ont été réalisées sur le mode de la délégation de la gestion aux responsables ministériels 5 ( * ) .
L'architecture budgétaire repose sur trois budgets opérationnels (BOP) et vingt-six unités opérationnelles (UO). Le secrétaire général de la PFUE a été désigné comme responsable des trois BOP :
- Le BOP « Ministère des affaires étrangères et européennes » regroupe les manifestations du Président de la République, du Premier ministre et du ministre des affaires étrangères et européennes ;
- Le BOP « Autres ministères » finance les actions et manifestations des ministères techniques ;
- Le BOP « Secrétariat général - Premier Ministre » est dédié au fonctionnement du secrétariat général de la PFUE ainsi qu'aux « biens collectifs ».
La Cour observe que la création d'un programme budgétaire spécifique , dédié au financement de toutes les manifestations de la PFUE, et géré de façon déconcentrée a contribué à une responsabilisation accrue et à un meilleur suivi de l'exécution .
Elle prend pour exemple les services du Protocole qui ont dû faire face à « une surcharge de travail hors du commun avec une addition sans guère de précédent d'opérations à hauts risques sur une très courte période de temps » .
Cependant elle s'interroge sur la mise en oeuvre formelle de cette organisation de gestion. Elle relève, d'une part, que les conventions de délégation de gestion et l'architecture budgétaire n'ont jamais été publiées. La ventilation en BOP et en UO des crédits de la PFUE n'a pas figuré dans le projet annuel de performances.
D'autre part, elle souligne l'incertitude juridique entourant la qualité d'ordonnateur et d'adjudicateur du SGPFUE, à l'occasion de la conclusion des délégations de gestion et de passation des marchés 6 ( * ) .
B. DES PROCÉDURES DÉROGATOIRES MISES EN oeUVRE EN RAISON DE L'URGENCE
La Cour observe que la « programmation dense » de la présidence a donné lieu à 489 événements de toutes natures ( cf . encadré ci-dessous).
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Les événements de la PFUE - 4 Conseils Européens ou réunions informelles des Chefs d'Etats et de Gouvernement de l'Union Européenne, à Bruxelles (4,36 millions d'euros) ; - 8 sommets relatifs aux relations de l'UE avec des pays tiers, tant en France qu'à l'étranger (7,95 millions d'euros) ; - le sommet de Paris de l'Union pour la Méditerranée (16,59 millions d'euros) ; - 15 autres événements ou rencontres impliquant la participation du Chef de l'Etat : Cérémonie d'ouverture avec le collège des commissaires ; ouverture des Jeux olympiques ; sommet des membres européens du G8 ; sommet du G20 ; sommet de l'Eurogroupe ; déplacements du Président de la République en Irlande, en Géorgie, en Russie, à Camp David, à l'ONU, à Gdansk, à Doha, à Londres, au Parlement européen ; rencontre avec le Premier Ministre Espagnol (3,72 millions d'euros) ; - 7 conférences ministérielles Euromed/UPM, en France et à l'étranger (7,08 millions d'euros) ; - 13 conseils informels, en France (23,5 millions d'euros) ; - 11 conférences informelles ministérielles, en France (6,09 millions d'euros) ; - 5 événements grand public, en France : (1,29 million d'euros) (cérémonie de l'installation du drapeau européen à l'Arc de Triomphe ; cordée d'Européennes sur le toit de l'UE ; carte de l'Europe sur le Champ de Mars ; « Vivre l'Europe, vivre le sport » sur le Champ de Mars ; Festival des festivals de cinéma « les Etoiles du cinéma européen ») ; - 116 séminaires ou conférences de niveau ministériel, en France (21,4 millions d'euros) ; - 294 séminaires, réunions ou manifestations de niveau experts (19,83 millions d'euros) ; - 15 séminaires, réunions ou manifestations organisés par la société civile : (plaidoyer climat/énergie ; action de la Fondation Nicolas Hulot, la PFUE expliquée aux citoyens ; 16 ème conférence sur les services sociaux ; séminaire sur « 30 % de gaz à effet de serre en Europe pour 2020, c'est possible » au Parlement européen ; séminaire sur « la prévention des conflits » avec la Fondation Madariaga et l'académie Bernadotte ; colloque sur « l'Europe, la Méditerranée et le Golfe, avec la Fondation nationale des sciences politiques »...(1,24 million d'euros) ; - Les événements de la Saison Culturelle Européenne (Subvention de la PFUE de 2,4 millions d'euros). |
La coordination de l'ensemble de ces événements par le SGPFUE a nécessité la tenue d'une centaine de comités de gestion, en 2008, afin d'évaluer et d'ajuster le coût final des opérations.
La Cour constate que la profusion d'événements, le plus souvent organisés dans l'urgence, ont conduit à la mise en oeuvre de procédures dérogatoires, voire irrégulières.
S'agissant des commandes publiques , la Cour relève qu'elles « ont été passées en général » dans le cadre de procédures adaptées ou formalisées ou par avenant à des marchés préexistants. Mais elle ajoute « qu'un grand nombre de marchés » ont été conclus sans réelle publicité ou mise en concurrence.
Ainsi, sur une quarantaine de marchés passés directement par le SGFPUE d'un montant prévisionnel de 14 millions d'euros, 12 l'ont été hors procédure, 22 en procédure négociée sans mise en concurrence, 1 marché en procédure adaptée négociée et 9 seulement en procédure adaptée avec mise en concurrence.
Nonobstant le non dépassement des crédits alloués , la Cour observe que le défaut de mise en concurrence, généré par l'urgence, a pu entraîner des surcoûts qu'une plus grande anticipation aurait limités.
Le sommet de Paris de l'Union pour la Méditerranée constitue une autre illustration d'une « programmation sans contrainte ». Inauguré officiellement le 13 juillet 2008, il a réuni 43 Etats d'Europe et de la Méditerranée ainsi que les institutions communautaires et les organisations régionales. Son coût s'élève à 16,5 millions d'euros.
La programmation imprévue et tardive de ce sommet a conduit à la mise en oeuvre de procédure dérogatoire.
D'une part, cette manifestation a été prise en charge, sans avenant à la convention, par l'UO « Protocole » du ministère des affaires étrangères et européennes (MAEE).
D'autre part, son exécution a été réalisée dans le cadre d'un marché existant passé par le MAEE avec une société spécialisée dans l'aménagement événementiel, sans faire appel public à la concurrence, au titre de l'exclusion des « marchés exigeant le secret ou dont l'exécution doit s'accompagner de mesures particulières de sécurité » 7 ( * ) . Jugeant que l'opération relevait du code des marchés publics, et face au défaut de pièce justificative régulière et suffisante, le contrôleur budgétaire et comptable ministériel auprès du ministère des affaires étrangères a refusé de donner son visa. Le Trésorier payeur général pour l'étranger a, quant à lui, suspendu le paiement, constatant que la signature et la notification de l'engagement étaient postérieures à l'exécution de la prestation. Face au refus du comptable public de procéder au paiement, le ministre des affaires étrangères et européennes a signé un ordre de réquisition de payer la somme de 11.659.880,40 euros. Il a été mis en avant que « l'entreprise s'était acquittée au mieux d'une prestation difficile » tout en acceptant des remises.
Enfin, la Cour relève un certain nombre d'erreurs d'imputations au moment des engagements ministériels en raison de la nature transversale des deux premières actions.
* 1 Extrait du référé du 3 septembre 2004 au ministre des affaires étrangères : « Les pouvoirs publics ne disposent pas d'un moyen commode de connaître, à partir d'une récapitulation de l'ensemble des réunions ayant eu lieu, le coût total des manifestations organisées dans le cadre de la présidence française de l'Union, alors même que les plus hautes autorités de l'Etat doivent pouvoir être informées du coût pour le budget de l'Etat des décisions qu'elles ont prises en la matière. »
* 2 Décret n° 2007-1028 du 15 juin 2007 portant création d'un secrétariat général de la présidence française du Conseil de l'Union européenne.
* 3 14 agents de catégorie A, 7 de catégorie B et 1 de catégorie C.
* 4 Du 1er juillet 2007 au 1 er mars 2009.
* 5 Sur le fondement du décret n° 2004-1085 du 14 octobre 2004 relatif à la délégation de gestion dans les services de l'Etat.
* 6 Le SGPFUE a signé des conventions de délégations sans avoir formellement la qualité d'ordonnateur qui appartient au directeur des services administratif et financier (DSAF) du Premier ministre. Inversement, le DSAF a juridiquement passé des commandes publiques alors que le choix des prestataires et les conditions des cahiers des charges ont été déterminés par le SGPFUE.
* 7 Article 3 alinéa 7 du code des marchés publics .